Sentencia T-502 de septiembre 17 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

PERMISOS SINDICALES

A SERVIDORES PÚBLICOS

EXTRACTOS: «4.1. En sentencia T-322 de 1998, esta Sala de revisión se había pronunciado sobre el tema de los “permisos sindicales”, poniendo de presente su importancia, por ser uno de los instrumentos que permite la ejecución y desarrollo del derecho de asociación sindical, porque, a través de su concesión, se facilita “el normal funcionamiento de la organización sindical”. Por esta razón, a efectos de resolver el caso en revisión, se hace necesario reiterar las motivaciones expuestas en esa oportunidad, así:

4.1.1. El permiso sindical hace parte de lo que el artículo 39 de la Constitución denomina “garantías necesarias para el cumplimiento de la gestión de los representantes sindicales”, y como tal, está en el núcleo esencial del derecho de asociación sindical.

4.1.2. No son meros instrumentos legales para el desarrollo de la actividad sindical. Su relación inescindible con el derecho de asociación y representación sindical, hacen de éstos un mecanismo esencial para el desenvolvimiento de este derecho y, por tanto, requieren de protección judicial cuando se empleen o desplieguen conductas tendientes a desconocerlos o limitarlos.

4.1.3. La acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales, entre ellos el de asociación sindical, puede emplearse para obtener por parte del juez constitucional, una orden tendiente a que cesen conductas que impidan u obstaculicen su ejercicio, y una forma de impedir o restringir este derecho, es negando o limitando los permisos sindicales al punto de anular la representación sindical. Al respecto, se dijo en la sentencia T-322 de 1998.

“4.10. (...) es necesario concluir que la acción de tutela, como mecanismo de protección de derechos de rango fundamental, como lo es el derecho de asociación sindical y su ejercicio, procede cuando se demuestre que un empleador, a efectos de debilitar la organización sindical existente al interior de su empresa o a la que puedan estar afiliados sus trabajadores, no reconoce o concede los permisos sindicales que éstos requieran para el adecuado y normal funcionamiento del sindicato. Es decir, aquellos permisos que requieran los representantes del sindicato a efectos de cumplir normalmente su gestión, y sin los cuales se impide el normal funcionamiento de la asociación sindical que representan, como los que deben reconocerse a los demás empleados para asistir a las asambleas generales ordinarias o extraordinarias, cuando éstas se programen para ser realizadas en horas hábiles, siempre y cuando con la concesión de estos permisos, no se altere de forma grave las actividades que desarrolla el empleador. (C. Const. Sent. T-322/98. M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

4.1.4. El empleador se puede abstener de conceder esta clase de permisos o limitarlos, pero está obligado a fundamentar su denegación, justificación que, en últimas, debe estructurarse en la grave afectación de sus actividades, hecho que debe ponerse de presente al momento de motivar la negativa. Decisión que puede discutirse a través de los mecanismos legales, uno de ellos, la acción de tutela, si se evidencia que la no concesión del permiso busca debilitar la actividad sindical, afectando de forma grave e inminente el derecho fundamental de asociación y representación que les asiste.

4.1.5. El uso de esta clase de permisos por parte del sindicato debe ser razonado, pues su abuso mengua la importancia de éstos y mina, en sí mismo, la eficacia y preponderancia del accionar sindical. La razonabilidad y proporcionalidad son elementos esenciales que deben estar presentes en el empleo de este instrumento.

4.1.6. En razón a su importancia, los permisos sindicales que tengan por objeto facilitar al representante sindical las gestiones propias del encargo a él conferido por la organización, no requieren para su reconocimiento de una estipulación convencional o legal, basta solicitar e informar al empleador dentro de un lapso razonable sobre su uso, para que éste acceda a su concesión. De esta forma, se da aplicación a la recomendación 143 de la OIT “sobre la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa”, según la cual:

“10. 1) Los representantes de los trabajadores en la empresa deberían disfrutar, sin pérdida de salario ni prestaciones u otras ventajas sociales, del tiempo libre necesario para desempeñar las tareas de representación en la empresa (...).

3) Podrían fijarse límites razonables al tiempo libre que se conceda a los representantes de los trabajadores en virtud de lo dispuesto en el subpárrafo 1) anterior”.

10. 2) En ausencia de disposiciones adecuadas, podría exigirse al representante de los trabajadores la obtención de un permiso de su supervisor inmediato o de otro representante apropiado de la dirección nombrando a estos efectos antes de tomar tiempo libre durante horas de trabajo, no debiendo ser negado dicho permiso sino por motivo justo” (negrilla fuera de texto).

4.2. Con fundamento en estas consideraciones, es claro que esta Sala de revisión no puede confirmar las decisiones de instancias que se revisan, pues en ellas se afirma que la negativa o limitación del permiso sindical no puede interpretarse como un ataque al derecho de asociación o de libertad sindical, por cuanto su naturaleza es de carácter legal y existen mecanismos de protección, distintos a la tutela, para su reconocimiento. Razonamientos que, de hecho, contrarían la sentencia enunciada.

Lo dicho hasta aquí, es simplemente la reiteración de la sentencia T-322 de 1998. Sin embargo, surge un interrogante, ¿son estas consideraciones aplicables a las organizaciones sindicales constituidas por servidores públicos?.

5. El derecho de asociación sindical de los servidores públicos - garantías para su efectiva protección.

5.1. La actora representa la asociación sindical que agrupa a todas las personas naturales que dentro del Ministerio de Defensa y sus entidades adscritas, incluidas las fuerzas militares y de la policía nacional, tienen el carácter de servidores públicos, tales como trabajadores oficiales, personas que laboran mediante contratos de prestación de servicios y empleados públicos, siempre y cuando sean personal civil y no uniformado (art. 1º de los estatutos de Asodefensa, fl. 270). En otros términos, representa una agremiación que congrega un sin número de servidores públicos.

5.2. El tema de la sindicalización de los servidores públicos generó polémica en la doctrina y la jurisprudencia en vigencia de la Constitución de 1886. Sin embargo, la expedición de la Constitución de 1991 vino a finiquitar la discusión, al reconocer el derecho de todos los empleadores y trabajadores de constituir organizaciones sindicales, a excepción de los miembros de la fuerza pública. Razón que llevó a esta corporación, en sentencia C-593 de 1993, a declarar la inexequibilidad del artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual los empleados públicos carecían de fuero sindical e insistir en la necesidad de una intervención pronta del legislador para la regulación y ejercicio del derecho constitucional de asociación sindical, por parte de los servidores públicos. En la mencionada sentencia se precisó:

“El constituyente de 1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a los empleados públicos, sino que le dio consagración constitucional al derecho que les reconocían la ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías para su ejercicio, al no excluirlos del derecho al fuero sindical. Los empleados públicos tienen el derecho de constituir sus sindicatos sin intervención del Estado, de inscribir las correspondientes actas de constitución que les otorgan reconocimiento jurídico y, en consecuencia, tendrán legalmente unos representantes sindicales a los cuales no se puede negar que el constituyente de 1991 reconoció: el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión”. (negrillas fuera de texto). (C. Const. Sent. C-597/93. M.P. Carlos Gaviria Díaz).

5.3. Las garantías para el adecuado ejercicio de este derecho, en tratándose de servidores públicos, entonces, no sólo se circunscribe a la libertad de formar organizaciones sindicales, sino al reconocimiento de un fuero y las demás garantías para su gestión, a efectos de no convertir este derecho en un simple enunciado retórico para quienes de una u otra forma tengan un vínculo laboral con el Estado. ¿Cuáles son las garantías con que cuentan los servidores públicos que integran asociaciones sindicales?

5.4. En principio son las mismas que se reconocen a los representantes de organizaciones sindicales conformadas por trabajadores privados: fuero, permisos, facultad de negociación, etc. Sin embargo, no puede perderse de vista que, en razón a las labores que está llamado a desempeñar el servidor público y su relación con los organismos del Estado, el vínculo existente entre éstos no puede, en términos generales, equipararse con el que existe entre un empleador particular y sus trabajadores, hecho que, en sí mismo, hace que determinadas garantías que se reconocen a éstos, en ejercicio de su derecho de asociación sindical, puedan limitarse mas no anularse.

“...la Carta reconoce que en general los servidores públicos gozan de sus derechos constitucionales, como toda persona y todo trabajador, aun cuando éstos pueden ser limitados en algunos aspectos, debido a que la relación de trabajo al interior de la administración pública comporta un contenido de interés general (C.P. art. 123, inc. 2º)...” (C. Const. Sent. C-377/98. M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Estas limitaciones tendrán que tener como fundamento el adecuado funcionamiento del aparato estatal, pues no se puede, so pretexto de mantener la eficacia y eficiencia de la administración, establecer cortapisas que desconozcan la esencia del derecho de asociación sindical. Limitaciones que está llamado a establecer el legislador. El juicio de razonabilidad, en esta materia, debe ser estricto.

5.5. Hasta la fecha, no se ha expedido regulación alguna sobre esta materia, pese a la importancia que reviste. Sin embargo, el Congreso de la República aprobó el cinco (5) de noviembre de 1997, la Ley 411, ley aprobatoria de la Convención 151 de la Organización Internacional del Trabajo “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública”, ley y convención declaradas exequibles por esta corporación, mediante sentencia C-377 de 1998.

Esta convención, una vez ratificada en los términos del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución, hará parte de nuestra legislación interna, supliendo así el vacío normativo que existe en esta materia. Normatividad que requiere de un desarrollo por parte del legislador, tal como se desprende de su texto, pues este instrumento sólo establece unos mínimos que deben ser tenidos en cuenta, pero que requieren ser adaptados a la preceptiva constitucional de los Estados miembros.

5.6. En relación con el tema de esta tutela, la convención en comento establece:

“PARTE III

Facilidades que deben concederse a las organizaciones de empleados públicos

ART. 6º—1. Deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas.

2. La concesión de tales facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado (...)”.

Una de las “facilidades que puede concederse a los representantes de asociaciones sindicales” de que trata el artículo parcialmente transcrito, sin lugar a dudas, son los llamados permisos sindicales.

5.7. Ha de concluirse, entonces, que una de las garantías que tienen las organizaciones sindicales constituidas por servidores públicos, y, en especial sus representantes, tal como lo reconoce el instrumento internacional en comento, son los denominados permisos sindicales, que, como se había señalado en otro acápite de esta sentencia, pueden negarse o limitarse sólo cuando se afecte el funcionamiento de la entidad a la que pertenece el directivo sindical. Esta especial circunstancia debe ser objeto de motivación, a fin de que se conozcan las razones que llevan al nominador a considerar que la concesión de un permiso sindical determinado y no en abstracto, atenta contra el servicio que presta el ente correspondiente, al no existir forma alguna de suplir la ausencia del correspondiente servidor público.

5.8. Dentro de este contexto, es válido que la asociación sindical “Asodefensa”, en cabeza de su representante, considere que su derecho de asociación sindical puede estar desconociéndose, pues este derecho no se circunscribe a la constitución de la mencionada organización ni al reconocimiento del fuero a quienes legal y convencionalmente deben gozar de esta garantía, sino de todas aquellas que permitan su efectividad, como lo sería, en este caso, la concesión de permisos sindicales.

(...).

6.5. Sin embargo, el hecho mismo de la representación sindical, hace necesario que, en ejercicio de ésta, ciertos deberes que se imponen a los servidores públicos, no puedan cumplirse en forma absoluta. Veamos.

El artículo 40 de la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único, enumera un sin número de deberes de los servidores públicos, entre ellos:

“2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación de un servicio esencial o que implique abuso o ejercicio indebido del cargo o función (...).

11. Dedicar la totalidad del tiempo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales referentes a la docencia”. (Subrayas fuera de texto).

Estos dos deberes, por ejemplo, no pueden anteponerse e interpretarse en el sentido de limitar la protección y garantías que constitucionalmente deben tener los servidores públicos, que a su vez son representantes sindicales (recuérdese que debe efectuarse un juicio de valoración, en cada caso concreto, para determinar si debe primar el servicio que se presta, o la representación sindical), pues es necesario reconocer que, en estos casos, la utilización en forma equitativa de parte del tiempo “reglamentario de trabajo” por un directivo sindical que, a su vez es servidor público, para el ejercicio de la labor sindical a ellos encomendada, cuando así se requiera para el normal funcionamiento de la organización sindical que representa, es consecuencia inmediata del ejercicio del derecho fundamental de asociación sindical y como tal, objeto de protección y respeto.

6.6. Así las cosas, el numeral 11 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995 (transcrito), debe entenderse, así él no haga mención expresa a esta circunstancia, a las ausencias del lugar del trabajo por parte de la representación sindical, en uso de los permisos concedidos para el ejercicio de ésta.

6.7. No puede argumentarse, entonces, que el uso de estos permisos se constituye, por sí solo, en un desconocimiento de algunos de los deberes que la Constitución y el legislador expresamente han fijado a quienes prestan sus servicios al Estado, a efectos a negar su concesión. En consecuencia, sólo se puede denegar o limitar un permiso sindical en el caso de los servidores públicos, cuando se demuestre que con la ausencia del servidor público, se afectará el funcionamiento y servicios que debe prestar la entidad a la que pertenece, sin que ello sea superable de otra manera distinta a la negación del permiso en cuestión.

(...).

Esta clase de permisos, se insiste, tienen por objeto permitir al representante sindical la realización de gestiones relacionadas con la asociación que agencia, en lugares distintos a aquel donde se desarrolla normalmente la relación de trabajo, y muchas de las veces, en ciudades diferentes a donde tiene la sede el empleador, hecho que, en sí mismo, sólo posibilita a los representantes de estas organizaciones cumplir parcialmente sus obligaciones laborales. Sobre este tema, el honorable Consejo de Estado, precisó:

“ (...) El otorgamiento de permisos sindicales, especialmente los transitorios o temporales no quebranta el principio constitucional, según el cual no habrá en Colombia empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento. El directivo sindical tiene que cumplir, normal y habitualmente las funciones propias del empleo oficial que desempeña, los permisos sindicales no lo liberan de esa obligación, aunque en ocasiones sólo deba atender sus tareas de manera parcial, para poder ejercitar en forma cabal su calidad de líder o directivo sindical. Lo uno no es incompatible con lo otro (...).

Naturalmente, esos permisos temporales o transitorios deben ajustarse al estricto cumplimiento de funciones o actividades sindicales, porque de lo contrario, se afectaría injustificadamente el servicio público; por ello, es lo deseable que en el propio acto administrativo que los concede se hagan constar específicamente aquellas, con el fin de evitar abusos y distorsiones que nada tengan que ver con la protección del derecho sindical”. (C.E. M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, feb. 17/94).

Es aquí donde juega un papel preponderante el uso racional y equitativo de estos permisos por parte de los representantes sindicales, pues no se puede abusar de este mecanismo, y hacer uso de él cuando no existe la necesidad para ello. Si la entidad correspondiente, por ejemplo, considera que se está abusando de los permisos y éstos no se están empleando para el cumplimiento de funciones relacionadas estrictamente con la organización sindical, deberán agotarse los procesos correspondientes, a efectos de sancionar la conducta irregular del funcionario que abusando de su posición sindical, escapa al cumplimiento de sus obligaciones como funcionario público. Por esta razón, es importante, como lo señalaba el Consejo de Estado en la sentencia transcrita, que el representante sindical informe, así sea someramente el objeto del permiso sindical que se solicita y el tiempo en que se hará uso del mismo».

(Sentencia T-502 de septiembre 17 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

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