Sentencia T-505 de mayo 8 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Sentencia T-505 de 2000 

Exp. T-275486

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Bogotá, D.C., mayo 8 de 2000

Acción de tutela instaurada por Caracol Televisión S.A. contra la Comisión Nacional de Televisión.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, al resolver sobre la acción de tutela instaurada por Caracol Televisión S.A. contra la Comisión Nacional de Televisión.

I. Antecedentes

El representante legal de la empresa Caracol Televisión S.A., mediante apoderado, incoó acción de tutela contra la Comisión Nacional de Televisión por violación de los derechos a la información y al debido proceso, y por haber transgredido la prohibición constitucional de la censura.

Mediante acto administrativo comunicado a Caracol, la Comisión Nacional de Televisión ordenó retirar del aire en forma inmediata el programa de televisión “María C Contigo”, aplicando criterios particulares y subjetivos, sin permitir el más mínimo pronunciamiento por parte del afectado ni el ejercicio del recurso de reposición.

Caracol Televisión S.A. es operador de un canal nacional de carácter privado, en virtud de concesión otorgada por la Comisión Nacional de Televisión, mediante licitación Nº 003 de 1997. En virtud de esa concesión, el canal presenta el programa denominado María C Contigo”, de lunes a viernes, a las 5:00 p.m.

Mediante Resolución 0935, del 20 de agosto de 1999, la Comisión Nacional de Televisión decidió suspender temporalmente y de manera preventiva la emisión del programa "María C Contigo”, con base en lo dispuesto en el literal l) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995. En el citado acto administrativo se dispuso que procedía el recurso de reposición pero que éste no suspendía la ejecutoria de lo ordenado.

Al ser notificada de la resolución, la empresa Caracol Televisión S.A remitió a la Comisión Nacional de Televisión una carta en la cual expresaba que cumpliría lo ordenado una vez el acto administrativo estuviera ejecutoriado y culminara el procedimiento administrativo aplicable para el efecto. La Comisión Nacional de Televisión respondió señalando que “la interposición del recurso de reposición no puede suspender el cumplimiento de lo ordenado en dicho acto administrativo, toda vez que se trata de una medida especial de carácter preventivo, y como tal, de aplicación inmediata”.

Señaló Caracol Televisión S.A. que la CNTV, al atribuirle al recurso de reposición un efecto diferente al previsto en la ley, despojó a dicha compañía del único mecanismo de defensa con el que contaba de manera inmediata para evitar la vulneración de los derechos fundamentales aludidos.

Se recurrió a la acción de tutela como mecanismo transitorio, no obstante la existencia de otro medio judicial, con el fin de impedir que continuara el daño causado por la suspensión ordenada, la cual permanecería surtiendo sus efectos en el tiempo y prolongando, por tanto, el perjuicio que indudablemente tenía carácter irremediable, en criterio de la empresa demandante.

Era pertinente, a juicio del canal Caracol, el restablecimiento inmediato del derecho vulnerado por la CNTV, por lo cual solicitó que, mediante el amparo, le fuese ordenado a dicho organismo revocar el acto causante de la violación y ordenar la medida provisional que permitiera suspender la aplicación del acto, conforme lo dispone el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991.

II. Sentencias objeto de revisión

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 13 de septiembre de 1999, tuteló el derecho al debido proceso —en particular en lo relativo al derecho de defensa de la accionante— y declaró nulas y sin fuerza vinculante alguna de las resoluciones 0935 del 20 de agosto y 0942 del 2 de septiembre de 1999, así como el Auto del 24 de agosto, proferido por el jefe de la oficina de regulación de la competencia de la Comisión Nacional de Televisión.

Señaló el tribunal que la acción de tutela no había perdido su objeto, como lo afirmaba la CNTV, pues el hecho de que se hubiese resuelto el recurso de reposición estando ya en trámite la tutela, no significaba que tal decisión hubiese subsanado la violación del debido proceso y satisfecho la garantía del derecho de defensa. Ciertamente la CNTV —reconoció el tribunal— está facultada para suspender eventualmente de manera temporal y preventiva la emisión de la programación de un concesionario en casos de extrema gravedad, cuando existan serios indicios de violación grave de la Ley 182 de 1995. Aunque pareciera que esta disposición está en contravía con el precepto del artículo 20 C.P. *—dijo el fallo—, los derechos a expresar y difundir su pensamiento y opiniones, así como para informar y ser informadas no son absolutos ni ilimitados. Pero estas facultades de la CNTV deben ejercerse dentro de los parámetros especiales que la norma establece, aplicando los procedimientos administrativos, para efectos de no vulnerar por acción u omisión el ejercicio de otros derechos.

(*) Se refiere a la Constitución Política.

A juicio del tribunal, en el literal l) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 se establecen unos requisitos y condiciones que deben cumplirse para que la comisión pueda tomar la decisión de suspender un determinado programa.

La CNTV —señaló la providencia— hizo un análisis del lenguaje y de la presentación del programa, teniendo en cuenta las quejas formuladas por algunos televidentes, para concluir que en varias emisiones del programa “María C Contigo” se usaban expresiones obscenas, grotescas y morbosas en el desarrollo de temas como el abuso de menores, el acoso sexual, las relaciones extramatrimoniales, el homosexualismo, entre otros, lo cual llevó al organismo estatal a definir la existencia de serios indicios de violación de la Ley 182 de 1995, particularmente de los fines y principios que orientan el servicio público de televisión.

Para el tribunal, no existió por parte de la CNTV un análisis y valoración expresa previos a la decisión en cuanto a la “extrema gravedad” a que hace referencia el artículo 5º de la Ley 182 de 1995. No se acudió a los mecanismos previstos en el régimen de contratación colombiano para solucionar conflictos con los concesionarios.

No es de poca monta —manifestó la corporación— sacar del aire un programa por un término incierto; por ello es necesaria la observancia estricta de los parámetros previos, coetáneos y posteriores a la decisión, pues lo contrario podría convertirse en una modalidad de censura.

Se contrarió igualmente lo establecido en el artículo 55 del Código Contencioso Administrativo, al darle un efecto diferente al recurso de reposición. Este debió concederse —según la sentencia— en el efecto suspensivo, lo cual significa que la decisión no puede ejecutarse mientras no se resuelvan los recursos mediante otra decisión que sea debidamente notificada. Además, la CNTV no aceptó la práctica de las pruebas solicitadas por la entidad afectada en su escrito de reposición, aduciendo que este tipo de recursos debe resolverse de plano. Al respecto, consideró el tribunal que, en casos tan delicados, es necesario hacer una interpretación lógica y sistemática de la normatividad legal, con el fin de garantizar el derecho de defensa.

El tribunal no estimó violados el derecho a la información ni el que tienen los medios a que no se les aplique la censura, por cuanto el programa nunca salió del aire, ni tampoco la CNTV ha estado revisando los programas previamente a su emisión para prohibirlos o para imponer un formato determinado.

La decisión judicial fue impugnada por la CNTV argumentando que, para el restablecimiento de los derechos de Caracol, existe la vía contencioso administrativa, que excluye la acción de tutela.

En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, mediante providencia del 4 de noviembre de 1999, revocó el numeral 2º de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto anuló las resoluciones 935 y 942, expedidas por la Comisión Nacional de Televisión, tuteló el derecho del medio a no ser censurado y negó la tutela respecto del derecho al debido proceso.

El Consejo de Estado analizó inicialmente si la CNTV estaba sujeta o no a las normas del CCA, para concluir que sí, teniendo en cuenta que se trata de una persona jurídica de derecho público, creada por la Ley 182 de 1995, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica. Por tanto, a los procedimientos administrativos que adelanta les son aplicables las normas de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, según su artículo 1º.

De otro lado, señaló el Consejo de Estado que la ley condiciona, como regla general, que la materialización o ejecución de los actos administrativos es subsiguiente a su ejecutoria o firmeza pero excepcionalmente permite la ejecución inmediata de ciertos actos jurídicos, antes de su ejecutoria, en los casos previstos en el artículo 1º, inciso 3º, del código aludido, que hace referencia a evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación y no se refiere al aspecto de “moralidad pública”, que fue el aducido por la CNTV.

La CNTV resolvió el recurso de reposición interpuesto por Caracol Televisión S.A. mediante Resolución 942 proferida el 2 de septiembre de 1999 y el fallo del tribunal fue del 13 de septiembre del mismo año, es decir, que cuando éste se produjo ya se había resuelto el recurso, lo cual llevó al Consejo de Estado a señalar que la materia tutelada, el debido proceso, no era tutelable en ese momento, pues la amenaza al debido proceso, por la orden administrativa de ejecución del acto sin previa ejecutoria había cesado. En efecto, desde el 6 de septiembre de 1999, la medida adoptada por la CNTV, de suspensión preventiva del programa se encontraba en firme y, por tanto, la violación al debido proceso, según la sentencia, había desaparecido.

El juzgador en tutela —manifestó el Consejo de Estado— no tiene la facultad de anular los actos administrativos, pues la tutela no es el mecanismo idóneo para reemplazar el control de legalidad que se realiza, únicamente, por la vía de la acción ordinaria contencioso administrativa, respecto de los actos administrativos. Por ello, en lo que atañe al debido proceso, se revocó el fallo inicial, teniendo en cuenta que el a quo no tenía competencia por esta vía judicial para anular actos administrativos.

En cuanto al derecho a no ser censurado, consideró el Consejo de Estado que debía ser protegido como mecanismo transitorio. Anotó el fallo que el artículo 29 C.P. consagra tal garantía, no obstante lo cual el literal l) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 concede a la CNTV la función de suspender temporalmente y de manera preventiva la emisión de la programación de un concesionario en determinados casos. Consideró el Consejo de Estado que esta disposición contrariaba el precepto constitucional anotado, haciendo procedente la excepción de inconstitucionalidad, y señaló:

“Por lo tanto, la facultad que otorgó el legislador a la CNTV para suspender temporalmente y de manera preventiva la emisión de programación de un concesionario, en los eventos indicados en la referida norma, son constitutivos de abierta censura, razón por la cual la Sala excepciona su aplicación por inconstitucional, y en consecuencia colige que las resoluciones antes indicadas amenazan en forma ostensible la Carta Fundamental”.

Se afirmó en el fallo de segundo grado que las resoluciones 935 y 942 de 1999, expedidas por la CNTV, quebrantaban en forma flagrante el derecho constitucional en mención y, por lo tanto, sus efectos se suspendieron, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991.

III. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. La ejecución de una medida administrativa cuando todavía no se han resuelto los recursos interpuestos contra ella viola el derecho de defensa y desconoce el debido proceso.

Considera la Corte que, en el caso objeto de examen, sí fue vulnerado —y de manera flagrante— el debido proceso, que debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas.

En efecto, las reglas propias del trámite iniciado por la Comisión Nacional de Televisión —órgano del poder público de carácter autónomo— son las que señala el Código Contencioso Administrativo (D. L. 01/84), una de las cuales consiste en que los recursos por la vía gubernativa se concederán en el efecto suspensivo (CCA, art. 55).

En el asunto de la referencia aconteció lo siguiente:

La CNTV expidió la Resolución 0935 del 20 de agosto de 1999, en virtud de la cual resolvió suspender temporalmente y de manera preventiva, a partir de esa fecha, la emisión del programa “María C Contigo”, mientras subsistieran las circunstancias que motivaron esa determinación.

En el inciso 2º del artículo 3º del acto administrativo en cuestión se expresó:

“La interposición del recurso de reposición no suspende la ejecutoria de lo ordenado en el artículo primero de esta resolución, a efecto de no hacer nugatoria la facultad establecida en el artículo 5º literal l) de la Ley 182 de 1995”.

Como ya se dijo, Caracol Televisión S.A., en comunicación del 23 de agosto de 1999, se dirigió a la CNTV y manifestó que procedería a cumplir lo ordenado por la comisión, pero que lo haría una vez que la resolución estuviera ejecutoriada y se hubieran garantizado plenamente el derecho de defensa y los procedimientos administrativos.

En comunicación del 26 de agosto de 1999, el director de la CNTV respondió a Caracol Televisión S.A. señalándole que “...la interposición del recurso de reposición no puede suspender el cumplimiento de lo ordenado en dicho acto administrativo, toda vez que se trata de una medida especial de carácter preventivo y, como tal, de aplicación inmediata, cuyo fin es precisamente el de evitar que la presunta violación de la ley se prolongue en el tiempo”.

“Tanto es así —agregó la comisión— que el literal l) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, además de facultar a la junta directiva de la CNTV para decretar la suspensión temporal de la emisión de un programa, dispone que debe abrirse investigación y trasladar cargos al presunto infractor en forma inmediata”.

El 1º de septiembre de 1999, Caracol Televisión S.A. interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución 942 del 2 de septiembre del mismo año. En ella se manifestó que la presentación del recurso por parte de la empresa afectada fue extemporánea, ya que la notificación personal de la providencia inicial se realizó el 23 de agosto de 1999 y, por tanto, venció el 30 de agosto.

No obstante, se resolvió de fondo, dada la trascendencia del asunto, y se anotó en la respectiva resolución que la suspensión decretada no constituía una sanción sino una medida especial de carácter preventivo y de aplicación inmediata, de conformidad con lo dispuesto en el literal l) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995.

Se manifestó que la Adenda (sic) Nº 1 del Pliego de Condiciones de la Licitación Nº 003 de 1997, para el otorgamiento de las concesiones para la operación y explotación de los canales nacionales de operación privada N1 y N2, estableció las franjas de audiencia, indicando que el horario comprendido de lunes a viernes entre las 16:00 y las 17:00 horas corresponde a la infantil y el comprendido entre las 17:00 y las 22:05 horas a la familiar. Y dijo la comisión que tales reglas forman parte integral del contrato, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula 35 del contrato de concesión suscrito con Caracol Televisión S.A.

Con base en lo dicho, se confirmó en todas sus partes la Resolución 0935 del 20 de agosto de 1999, anotando que “la suspensión aquí confirmada cesará una vez Caracol Televisión S.A. adecue el contenido del programa “María C Contigo” a la franja en la cual se emite”.

También se determinó negar la práctica de las pruebas solicitadas en el escrito de impugnación, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 56 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de reposición se resuelve de plano.

De otro lado, el 24 de agosto de 1999, el jefe de la oficina de regulación de la competencia de la Comisión Nacional de Televisión, produjo un auto mediante el cual se resolvió abrir investigación y formular cargos contra Caracol Televisión S.A., teniendo en cuenta que esta programadora venía presentando el programa “María C Contigo” inicialmente en el horario de las 16:30 horas (Franja infantil) y a partir del 13 de abril de 1999 en el horario de las 17:00 horas (franja familiar) y que los días 23 de junio, 9, 16 y 21 de julio de 1999, los ciudadanos Edna Isabel Sandoval, Magdalena Gaviria, Pilar Hernández y Rubén Mejía Gómez, presentaron quejas en cuanto al contenido y tratamiento obsceno y morboso dado al tema de la sexualidad, de los programas transmitidos en las siguientes fechas:

15-02-99 “Yo fui acosada sexualmente”.

22-02-99 “Lunas de miel accidentadas”.

24-02-99 “Mi marido me dejó por otra”.

08-03-99 “Me enamoré de un sacerdote”.

11-03-99 “Tardé en aceptar mi homosexualidad”.

18-03-99 “Me gustan los hombres casados”.

19-04-99 “Yo fui prostituta”.

03-05-99 “Abusaron de mí en familia”.

04-05-99 “Pechugonas”.

10-05-99 “Fui amante de mi jefe”.

14-05-99 “Mi Ex me acosa”.

02-06-99 “Ninguna mujer se me resiste”.

22-06-99 “Me cuadré al señor de la casa”.

08-07-99 “Me pillaron infraganti”.

19-07-99 “Me quiero casar con un extranjero”.

Resulta evidente que la sociedad demandante tenía derecho a que el acto administrativo no tuviera ejecución durante el tiempo que se tomara el órgano administrativo para resolver sobre el recurso interpuesto. En otros términos, no podía la comisión, a la luz del Código Contencioso Administrativo, tramitar el recurso en el efecto devolutivo cuando la ley ordena que lo sea en el suspensivo.

Esto repercutió indudablemente en la total imposibilidad de defensa de “Caracol Televisión S.A.” en lo relativo a los efectos prácticos de la resolución recurrida, negativa para sus intereses como empresa y como medio de comunicación.

Por tanto, la Corte acoge a este respecto los argumentos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al conceder la tutela por el aludido concepto.

Como allí se dijo, la Comisión de Televisión violó el debido proceso al dar al recurso de reposición un efecto no querido por el legislador y al forzar la ejecución inmediata de su acto aun antes de que se hubiese interpuesto el recurso y mucho antes de la resolución y notificación del mismo.

Por otra parte, la comisión no accedió a practicar pruebas, que le fueron pedidas por Caracol Televisión, arguyendo que el recurso debía resolverse de plano por tratarse de un recurso de reposición (CCA, art. 56).

La Corte Constitucional, con base en el artículo 29 de la Carta Política y resolviendo a favor de la garantía del derecho de defensa —que debe ser escrupulosa, integral y permanente— opta en este punto por prohijar la tesis del Tribunal Administrativo en cuanto considera que tal garantía constitucional prevalece sobre la interpretación restringida del artículo 56 del Código Contencioso Administrativo. Por eso, cuando el recurso de reposición sea el único posible, de la norma superior enunciada surge, aunque no sea claro al respecto el precepto legal, que deben practicarse las pruebas conducentes y pertinentes que pida el recurrente, si se le quiere garantizar, con base en la prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228), un efectivo y real derecho de defensa.

Para la Corte, el hecho de que sea la misma autoridad la llamada a resolver sobre su propio acto con motivo de la reposición que se le solicita no quita a tal recurso el carácter de medio administrativo de defensa —que lo es con mayor razón cuando no hay otro— y, si es el único a disposición del afectado, se estima inconstitucional la exclusión de la oportunidad de practicar pruebas que pueden mejorar la posición de aquél ante la autoridad administrativa.

2. La prohibición de la censura. Inaplicación, en este caso, de la norma legal que la permite, dada su abierta incompatibilidad con la Constitución. Vulneración de derechos fundamentales del medio demandante y de la audiencia. Los derechos de los niños y las franjas en la programación de televisión.

La comisión dijo aplicar, para adoptar la medida de suspensión del programa “María C Contigo”, la Ley 182 de 1995, que, al señalar sus funciones, consagró en el artículo 5º, literal l), lo siguiente:

“Ley 182 de 1995.

“ART. 5º—(...)

1. Suspender temporalmente y de manera preventiva, la emisión de la programación de un concesionario en casos de extrema gravedad, cuando existan serios indicios de violación grave de esta ley, o que atenten de manera grave y directa contra el orden público. Esta medida deberá ser decretada mediante el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de la junta de la Comisión Nacional de Televisión. En forma inmediata la Comisión Nacional de Televisión abrirá la investigación y se dará traslado de cargos al presunto infractor. La suspensión se mantendrá mientras subsistan las circunstancias que la motivaron. Si la violación tiene carácter penal, los hechos serán puestos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación”.

Bien pronto se advierte que la invocación del precepto transcrito al caso objeto de controversia era equivocada, ya que la difusión del programa en referencia no encajaba en ninguna de sus dos únicas hipótesis: existencia de “serios indicios” de violación grave de la ley o atentado grave y directo contra el orden público.

Basta ver las emisiones que dieron origen a la decisión objeto de tutela para verificar, sin mayores dificultades, que la comisión carecía, no ya de indicios serios sino de cualquier señal que le permitiera atribuir a Caracol, por el programa, la violación grave de la ley, y para concluir que en ninguno de los capítulos materia del escrutinio del organismo se atentaba ni siquiera levemente contra el orden público.

Pero, además, las señaladas causales de suspensión encuentran en la norma un supuesto básico que las cobija a ambas y que no puede pasar desapercibido: la facultad de suspensión temporal y preventiva de las emisiones confiadas a los concesionarios de televisión sólo puede producirse, a la luz del precepto, “en casos de extrema gravedad”, situación que ni de manera remota se configuraba.

La Comisión de Televisión, en un evidente acto de censura, no solamente extralimitó el ámbito que la norma legal invocada señalaba al ejercicio de sus facultades, sino que entró en el contenido mismo del programa, imputando a Caracol, por su realización, conductas totalmente ajenas al delimitado campo en mención: tratamiento obsceno y morboso dado al tema de la sexualidad.

Es claro que se dedujo, de los programas ya transmitidos, la conclusión de que ese tratamiento morboso y obsceno se daría en las futuras emisiones. Se optó por estimar peligrosa, desde ese punto de vista, la continuidad del espacio, bien fuera en cuanto a la aplicación de la ley, ya respecto del orden público, lo que, en el sentir de esta Corte, resultaba contraevidente.

El cotejo que antecede sirve para establecer la falta de sustento de la actuación adelantada por el ente demandado, que, desde el punto de vista constitucional, tiene incidencia en el debido proceso, indiscutiblemente quebrantado en el caso concreto, según puede verse, por haberse adoptado una medida sin la previa existencia de norma legal que la autorizara (C.P., art. 29).

Si el juez constitucional tuviera la aludida norma legal por único punto de referencia en este asunto, lo dicho sería suficiente para conceder la tutela transitoria del derecho fundamental al debido proceso y de la libertad de expresión, con el objeto de evitar un perjuicio irremediable —que aquí resulta ostensible en cuanto en realidad se prohibió que el programa saliera al aire—, de tal manera que en un proceso contencioso administrativo se resolviera en definitiva acerca de la validez del acto.

No obstante, la Corte Constitucional, en guarda de derechos fundamentales aquí francamente quebrantados, ha concluido que en realidad fue violado en forma directa un precepto de la Constitución tan perentorio y absoluto como el que prohíbe la censura. Ello implica que la protección que a través de este fallo se brinde ya no puede ser puramente transitoria sino definitiva, pues bajo ninguna hipótesis ni en interpretación alguna de la legislación aplicable podría admitirse como lícita y válida la determinación administrativa de censurar un programa de televisión, luego carecería de objeto el proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El problema, en efecto, no consiste en definir si el acto administrativo era válido o nulo a la luz de las normas legales en vigor. Se trata, mucho más allá, de establecer si un organismo administrativo, así sea a título provisional, puede, frente al artículo 20 de la Constitución Política, decidir que deje de emitirse un determinado programa de televisión.

La censura está prohibida en la Constitución, de tal manera que con el mandato superior es incompatible cualquier disposición de la ley que pueda facultar a la autoridad administrativa para impedir que se ejerza la libertad constitucionalmente garantizada a los medios de comunicación, independientemente de su naturaleza. Ellos, según la Carta, aunque tienen a cargo una responsabilidad social —que sólo puede deducirse en forma posterior— son libres y, en el cumplimiento de su función respecto de la sociedad, gozan de la garantía de no ser sometidos en ningún caso ni por motivo alguno a la censura.

La administración, según resulta de la Carta Política de 1991, no puede entrar en los contenidos de la programación de televisión o radio, de las publicaciones impresas, o en cualquier modalidad de comunicación o de expresión, para decidir si pueden o no difundirse.

La Corte Constitucional entiende que se aplica la censura siempre que los agentes estatales, so pretexto del ejercicio de sus funciones, verifican el contenido de lo que un medio de comunicación quiere informar, publicar, transmitir o expresar, con la finalidad de supeditar la divulgación de ese contenido a su permiso, autorización o previo examen —así no lo prohíban—, o al recorte, adaptación, adición o reforma del material que se piensa difundir. Prohibir, recoger, suspender, interrumpir o suprimir la emisión o publicación del producto elaborado por el medio son modalidades de censura, aunque también lo es, a juicio de la Corte, el sólo hecho de que se exija el previo trámite de una inspección oficial sobre el contenido o el sentido de lo publicable; el visto bueno o la supervisión de lo que se emite o imprime, pues la sujeción al dictamen de la autoridad es, de suyo, lesiva de la libertad de expresión o del derecho a la información, según el caso.

Ya la Corte había señalado:

“Las limitaciones razonables que, a través de la ley, pueden imponerse al ejercicio del derecho a la información, en ciertos casos, no significan pues, en modo alguno, la imposición de la censura, tal como la prohíbe expresamente la Constitución (art. 20). La censura implica una selección, por parte del Estado, con carácter ideológico y doctrinario, de la información o de las opiniones que vayan a divulgarse y, por ende, un abierto atentado al pluralismo político o intelectual, inadmisible en un Estado de derecho democrático”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-045, feb. 8/96. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Sólo en materia de orden público —y declarado el Estado de excepción— existe autorización para que el Gobierno restrinja las emisiones de los medios electrónicos (artículos 27 y 38-c de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, examinados por la Corte mediante Sentencia C-179 del 13 de abril de 1994. M. P. Carlos Gaviria Díaz).

Desde luego, el ejercicio de tales derechos, que debe contar en el Estado Social de Derecho con la plena garantía del libre flujo de las informaciones y de las distintas formas de expresión pública, no se opone a la responsabilidad social de los medios, asegurado en la Carta Política en favor de los destinatarios de todo mensaje —los integrantes de la colectividad—, quienes tienen derecho, también constitucional, a reclamar posteriormente por los daños que pueda causar la actividad de aquellos.

Se recuerda:

“Así, pues, si quien informa responde por las informaciones que entrega, su actividad puede dar lugar a que los afectados inicien contra él las pertinentes acciones civiles y penales en relación con los daños de una u otra naturaleza, causados por la difusión de aquellas.

A la vez, en cuanto se trata de una responsabilidad social, la colectividad —receptora y procesadora del material informativo— tiene pleno derecho a sancionar, con su rechazo, el comportamiento indebido de quienes, abusando de la especial protección ofrecida por el sistema jurídico a la actividad periodística, causan daño al conglomerado o perjudican a personas en concreto. Y, por supuesto, el Estado, al que corresponde, según los artículos 2º y 15 de la Carta, respetar y hacer respetar los derechos fundamentales a la intimidad, a la honra y al buen nombre de las personas, exigir títulos de idoneidad, inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones (C.P., art. 26), puede actuar, en los términos de la Constitución, para impedir y castigar abusos” (Cfr. C. Const. S. Quinta de Revisión. Sent. T-074, feb. 23/95).

Tampoco se opone la aludida garantía al ejercicio de la función judicial en eventos extraordinarios, según ya lo tiene claramente establecido esta Corte, sobre lo cual pueden consultarse antecedentes como los examinados en los casos Orozco (Sent. T-611, dic.15/92) y Fei (Sent. T-290, jul. 28/93), que, como dijo la Sala Plena a propósito del caso Castro Caycedo (Sent. SU-056, feb. 16/95), son excepcionales y sólo posibles en razón de la aplicación directa de normas constitucionales tan perentorias como la del artículo 44 y habida cuenta de la necesaria preservación de derechos fundamentales prevalentes, como los de los niños, en desarrollo de una atribución exclusiva de los jueces.

Ahora bien, el artículo 20 de la Constitución no solamente plasma un derecho fundamental en cabeza de los medios de comunicación. También contempla el correlativo de los sujetos pasivos de la actividad de aquellos, es decir, el del público.

De ahí que esta Corte se haya referido a dicha norma como paradigma de los llamados derechos “de doble vía”, en los que hay interés jurídico de rango constitucional en quien emite o difunde el mensaje y en quien lo recibe.

Dijo así la corporación:

“Repárese en que la libertad en referencia no ha sido concebida exclusivamente en beneficio y para uso de los medios y los periodistas, esto es, de los emisores de pensamiento, opiniones e información, pues no se trata de una libertad de sujetos calificados, sino que —allí radica su carácter de fundamental— cubre a todas las personas, por el hecho de serlo, sin ninguna distinción por razones de sexo, raza, profesión, nivel social o económico (C.P., art. 13). Dada la naturaleza racional del hombre y su también natural tendencia a la sociabilidad, y habida cuenta de la existencia de la sociedad y de los indispensables vínculos del individuo con ésta, es suficiente ser persona para tener derecho a ejercer y reclamar esa garantía.

No es tampoco un derecho político, que pudiera predicarse únicamente de los nacionales en uso de ciudadanía, aunque bien es cierto que la seguridad de una efectiva libertad de expresión condiciona el ejercicio de los derechos políticos y que la posibilidad concreta de ejercer a cabalidad la libertad de expresión se constituye, a la vez, en elemento insustituible de acción política. De allí la importancia de que una Constitución consagre, como lo hace la nuestra en el artículo 111, en aras de una efectiva participación democrática, el derecho de que gozan los partidos y movimientos políticos a utilizar los medios de comunicación del Estado en todo tiempo, conforme a la ley, y en el 112 la garantía para los partidos y movimientos de oposición en el sentido de ejercer libremente la función crítica frente al gobierno, tener efectivo acceso a la información oficial, usar los medios de comunicación social del Estado en proporción a la representación en el Congreso y ejercitar el derecho de réplica en dichos medios.

El de la información es un derecho de doble vía, en cuanto no está contemplado, ni en nuestra Constitución ni en ordenamiento ni declaración alguna, como la sola posibilidad de emitir informaciones, sino que se extiende necesariamente al receptor de las informaciones y, más aún, como ya se dijo, las normas constitucionales tienden a calificar cuáles son las condiciones en que el sujeto pasivo tiene derecho a recibir las informaciones que le son enviadas.

(...).

Lo cual significa, por lo tanto, que no siendo un derecho en un solo y exclusivo sentido, la confluencia de las dos vertientes, la procedente de quien emite informaciones y la alusiva a quien las recibe, cuyo derecho es tan valioso como el de aquél, se constituyen en el verdadero concepto del derecho a la información”. (Cfr. C. Const. S. Tercera de Revisión. Sent. T-512, sep. 9/92).

“No desconoce la Corte que la noticia interesa a la comunidad y en tal sentido ha señalado precisamente que en materia informativa existe un derecho de doble vía que tanto importa al informador (sujeto activo de la comunicación) como a quien recibe la información (sujeto pasivo), tal como lo preceptúa el artículo 20 de la Carta. A tal punto es protegido ese interés como derecho colectivo en el segundo aspecto considerado, que, como se ha visto, la propia norma se preocupa en calificar la información como veraz e imparcial, elementos que subrayan la responsabilidad y obligación del medio y el alcance de la protección consagrada en los términos que se dejan consignados”. (Cfr. C. Const. S. Tercera de Revisión. Sent. T-611, dic. 15/92).

“...el derecho a la información es de doble vía, característica trascendental cuando se trata de definir su exacto alcance: no cobija únicamente a quien informa (sujeto activo) sino que cubre también a los receptores del mensaje informativo (sujetos pasivos), quienes pueden y deben reclamar de aquel, con fundamento en la misma garantía constitucional, una cierta calidad de la información. Esta debe ser, siguiendo el mandato de la misma norma que reconoce el derecho, “veraz e imparcial”. Significa ello que no se tiene simplemente un derecho a informar, pues el constituyente ha calificado ese derecho definiendo cuál es el tipo de información que protege. Vale decir, la que se suministra desbordando los enunciados límites —que son implícitos y esenciales al derecho garantizado— realiza anti-valores (falsedad, parcialidad) y, por ende, no goza de protección jurídica; al contrario, tiene que ser sancionada y rechazada porque así lo impone un recto entendimiento de la preceptiva constitucional”. (Cfr. C. Const. S. Quinta de Revisión. Sent. T-332, ago. 12/93).

Para la Corte ha quedado plenamente establecido que en el caso presente, al sacar del aire un programa de televisión, la comisión violó no solamente los derechos del canal Caracol sino los del público televidente, que se vio privado de la información y expresiones que recibía, por decisión unilateral de un organismo público.

Por todo lo anterior, con base en el artículo 4º de la Constitución, teniendo en cuenta que el artículo 5º, literal l), de la Ley 182 de 1995 es incompatible con el 20 de la Constitución, que prohíbe de manera tajante la censura, se inaplicará aquel precepto en el caso concreto.

Para la Corte, es posible la conjunción entre la acción de tutela y la excepción de inconstitucionalidad, como lo señaló en Sentencia T-614 del 15 de diciembre de 1992:

“La propia Carta ha confiado a la Corte Constitucional la especialísima función de preservar la intangibilidad de sus disposiciones mediante distintos procedimientos de control de constitucionalidad, uno de los cuales es precisamente la acción pública, que puede ser intentada ante ella por cualquier ciudadano en ejercicio de un típico derecho político.

El tema de la constitucionalidad de las normas jurídicas está reservado en principio a la decisión con efectos generales que adopte el tribunal competente: en el caso de las leyes o de los decretos con fuerza de ley la Corte Constitucional (C.N., art. 241) y, en el de los decretos que no se han atribuido a la decisión de ésta, el Consejo de Estado previo el ejercicio de la acción pública de nulidad en los términos del artículo 237, numeral 2º, de la Constitución Política.

Al resolver, en el campo de su competencia, sobre las demandas que se instauren contra los actos enunciados por el artículo 241 de la Carta, las decisiones de esta corporación implican la calificación definitiva, con efectos erga omnes y con fuerza de cosa juzgada constitucional, en torno a si tales actos se avienen a los principios y preceptos fundamentales o, por el contrario los desconocen, y sobre su consiguiente ejecutabilidad o inejecutabilidad.

El artículo 4º de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica. Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a éstos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. Aquí no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución —lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública— sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular.

Para que la aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el artículo 4º, de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan incompatibles.

Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como “repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí”.

En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia tal concepto responde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe.

De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos “erga omnes” el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.

Fluye de lo anterior con toda claridad que una cosa es la norma —para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente— y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse —apenas en ese asunto— si existe la aludida incompatibilidad cutre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (C.N., art. 4º ),

En cuanto a la acción de tutela, su función está delimitada por el artículo 86 de la Constitución. La finalidad que cumple, a la cual tiende el constituyente desde el preámbulo y reitera en varios preceptos de la Carta, tiene que ver con la protección cierta de los derechos fundamentales, a cuya transgresión o amenaza opone la intervención del juez dentro de un procedimiento preferente y sumario que debe culminar, si se dan en el asunto planteado las condiciones constitucionales y legales, en una orden de inmediato cumplimiento para que quien viola o amenaza el derecho actúe o se abstenga de hacerlo,

Claro está, puede suceder que el ataque contra el derecho fundamental o la amenaza que se cierne sobre él provengan de la aplicación que se haya hecho o se pretenda hacer de una norma —legal o de otro nivel— que resulta incompatible con la preceptiva constitucional. En esa hipótesis es indudable que surge la posibilidad de ejercitar en forma simultánea la llamada excepción de inconstitucionalidad (C.N., art. 4º) y la acción de tutela (art. 86 Ibídem), la primera con el objeto de que se aplique la Constitución a cambio del precepto que choca con ella, y la segunda con el fin de obtener el amparo judicial del derecho". (Cfr. C. Const. S. Primera de Revisión, Sent. T-614, dic. 15/92).

Es que el artículo 20 de la Constitución consagra la libertad inalienable de toda persona de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Y agrega que éstos, aunque tienen responsabilidad social, son “libres”, expresión que excluye toda interferencia de la autoridad administrativa, transitoria o definitiva, en la difusión de opiniones o expresiones. Por eso, en forma categórica, la norma afirma que “no habrá censura”.

En este punto, el texto constitucional es imperativo y no admite siquiera regulación posterior, reglamentación o excepciones por parte del legislador.

Así, pues, esta corporación comparte las apreciaciones del Consejo de Estado en el fallo que se revisa, y el razonamiento que lo condujo a la inaplicación de la norma invocada por la comisión, por causa de su flagrante inconstitucionalidad.

Lo dicho no se opone a que, en defensa de los derechos prevalentes de los niños, la Corte analice lo referente al horario en que se transmite el programa censurado, el cual debe volver a transmitirse en virtud de la tutela que se concede.

Teniendo en cuenta los tratados internacionales sobre derechos de los niños, las normas constitucionales del artículo 44 y el Código del Menor, es claro que, si bien la comisión de televisión no puede censurar programas, sí está dentro de sus funciones la de velar por el estricto cumplimiento de las normas legales sobre franjas de programación, de modo que los niños no queden expuestos, en las franjas familiares, a la presentación de programas aptos solamente para las de adultos. Ello por el riesgo que se corre, dada la inmadurez de ese grupo de espectadores, de que resulte distorsionado, muchas veces de manera irreparable, el proceso formativo de los menores, con información inapropiada para su edad, sin orientación ni guía pedagógica.

¿Qué ha encontrado al respecto la Corte en este caso?

Además de los documentos allegados durante el trámite de la acción de tutela, el magistrado ponente profirió un auto de fecha 23 de marzo de 2000, en el cual solicitó a Caracol Televisión S.A. que informara sobre las características del programa “María C Contigo”, su clasificación y el horario en que se transmite habitualmente.

Se pidió al canal que remitiera —como en efecto lo hizo— los videos correspondientes a las emisiones controvertidas.

También se solicitó oficiar a la Comisión Nacional de Televisión para que indicara el trámite que allí se sigue para la suspensión de un programa de televisión.

El medio, por comunicación del 29 de marzo de 2000, señaló:

“El programa en cuestión corresponde a una modalidad que internacionalmente se ha denominado como talk show y cuya característica fundamental es la presentación de personas que ofrecen a la teleaudiencia su testimonio acerca de hechos diversos de la vida humana, con la participación directa del público invitado al estudio y bajo la conducción de un periodista que motiva e induce el diálogo entre los protagonistas.

El programa María C. Contigo, además de ajustarse a ese formato, tiene como propósito fundamental ofrecer a la familia, sin sensacionalismo ni estridencias, contenidos que motiven la reflexión y la enseñanza a partir de la experiencia personal de los invitados. Los temas son tan diversos como el mismo entorno social; casuales o trascendentes, son expresión auténtica de la cultura popular y de la problemática social. Su destinatario es la familia de la sociedad actual, que, asediada por realidades complejas, encuentra en el programa un espacio de información e instrumentos de análisis e interpretación.

En ese orden de ideas el programa María C Contigo proclama, sin ambages pero, con total responsabilidad social, que en el horario familiar el sexo no debe estar proscrito y que el lenguaje apropiado para el efecto no es la crudeza pero, si debe ser directo. Naturalmente, por el contenido de la información es recomendable que los menores televidentes estén acompañados por adultos que les ayuden a interpretar la información recibida...”.

La Corte solicitó el concepto científico de la sicóloga Martha Lucía Palacio, acerca del efecto que, en el horario de las 5 p.m., podían causar en los niños algunos de los temas tratados en el programa, y obtuvo la siguiente respuesta:

“Considero el abordaje de los temas inapropiado para una audiencia infantil y juvenil, por las siguientes razones:

— Los participantes en el foro, en ocasiones con temas muy íntimos y fuertes, parecen convertidos en personajes importantes por la moderadora.

— El modelo de comportamiento adulto mostrado puede generar en los menores grandes confusiones con respecto a valores como honestidad, lealtad, confianza y vida familiar, pues se expresa lo vivido sin darle ninguna salida educativa positiva”.

Por su parte, la comunicadora Margarita Vidal, también consultada, desde el punto de vista de su actividad profesional, conceptuó:

“(...).

Mi posición como comunicadora es que en Colombia no deberá haber, por mandato constitucional, ningún tipo de censura. El programa en cuestión es del género “Talk show”, muy de usanza en las diversas televisiones del mundo entero, a los cuales concurre el público, el cual, bajo la batuta de un conductor o conductora, expresa sus experiencias (los invitados) y sus opiniones. (El público que, además, puede preguntar), acerca de los más variados, complejos y hasta exóticos temas. En multitud de ocasiones, los invitados desarrollan temas en los cuales hacen pública exhibición de comportamientos íntimos, y en otros de temas incursos inclusive en el Código Penal, como es el caso de violaciones, incestos, etc.).

En el caso del programa en cuestión, tuvimos oportunidad de ver y escuchar temas como la infidelidad conyugal, el incesto, el homosexualismo, etc. Mi opinión es que se trata de temas que bien pueden ser objeto de un programa como el aludido, si se tratan con altura, análisis, bajo un aspecto científico y con la debida contextualización. Características que no se dan todas en los programas estudiados. Sin embargo, ni aún esto lo hace merecedor de censura, por cuanto la Constitución consagra la libertad de expresión sin exclusión de temas.

Ahora bien, la Comisión Nacional de Televisión tiene una misión específica, expresada de manera taxativa en la Ley 182 de enero 20 de 1995, que le otorga facultades de: vigilancia, estructuración de políticas y contenidos y franjas, y le confiere la facultad de investigar, cuando se presentan infracciones. Considero que, por su parte, la CNTV está en su obligación de procurar que los programadores de televisión se ciñan a los géneros y franjas (infantil, familiar, etc.) claramente establecidos en los pliegos licitatorios para la adjudicación de los canales públicos y privados y que han sido aceptados por ellos. Creo que éste es el caso que ha motivado la acción de tutela por parte del Canal Caracol. Sin querer dar un concepto estrictamente salomónico, conceptúo, por tanto, que la CNTV, en obediencia a la ley no puede ejercer censura contra un programa periodístico y de opinión, como es el caso de “María C. Contigo”. A la vez, consideró que el Canal Caracol, debe respetar el horario adjudicado en una franja cuyo público es abrumadoramente infantil, y el cual, evidentemente no está en capacidad de discernir, evaluar, analizar y digerir temas como los tratados en los 15 programas de muestra que fueron sometidos al estudio de la Corte. Por consiguiente, pienso que éste es un programa que no debe ser objeto de censura, pero que, respetando su adjudicación en horario infantil, debería transmitirse después de las 10 de la noche”.

La Sala concluye que la CNTV vulneró los derechos fundamentales de Caracol incurrió en un acto de censura y se excedió en el uso de sus facultades al suspender el programa “María C Contigo”; lo cual llevará —como se ha expuesto— a conceder la tutela solicitada, inaplicando para el caso la norma legal en que se fundó el organismo, por ser incompatible con la Constitución, pero estima necesario, con miras a la protección de los derechos fundamentales de los niños, adicionar el fallo del Consejo de Estado, que concedió en segunda instancia la tutela, en el sentido de ordenar a Caracol Televisión S.A. que, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de este fallo, pase el programa en referencia a la franja de adultos, si conserva su actual modalidad.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFÍRMANSE, pero por las razones expuestas, las sentencias dictadas en este caso por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, que concedieron la tutela solicitada por Caracol Televisión S.A.

2. ADICIÓNANSE dichos fallos en el sentido de ordenar a Caracol Televisión S.A. que, en un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta Sentencia, traslade el programa “María C Contigo” a la franja de adultos, si conserva su actual modalidad.

3. Se inaplica en el caso concreto, por su incompatibilidad con el artículo 20 de la Constitución, el artículo 5º, literal l), de la Ley 182 de 1995.

4. Por secretaría LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: José Gregorio Hernández Galindo—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz

Martha Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

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