Sentencia T-506 de mayo 25 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Sentencia T-506 de 2004 

Ref.: Expediente T-845.144

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Peticionario: American Friction Lube Ltda.

Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio

Bogotá, D.C., veinticinco de mayo de dos mil cuatro.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en relación con la acción tutelar impetrada por American Friction Lube Ltda. (en adelante American Ltda.), contra la Superintendencia de Industria y Comercio.

I. Antecedentes

1. Demanda y pretensiones.

El abogado Jaime Tobar Ordónez, actuando en calidad de apoderado judicial de American Friction Lube Ltda., de conformidad con poder otorgado por el representante legal de dicho ente societario, señor Jairo Gutiérrez de Piñeres (1) , interpuso acción de tutela, el día 3 de octubre de 2003, por estimar vulnerados los derechos fundamentales de la citada sociedad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

De conformidad con el accionante, la Superintendencia de Industria y Comercio mediante Resolución 41056 del 6 de diciembre de 2001, declaró responsable por actos de competencia desleal a la sociedad American Friction Lube Ltda., con fundamento en la demanda interpuesta por la sociedad Motorkote de Colombia Ltda. Sin embargo, ajuicio del actor, la vía de hecho que se imputa a la citada superintendencia, se encuentra en la Resolución 7561 del 4 de marzo de 2002, mediante la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra dicha resolución condenatoria y, a su vez, en opinión del demandante, se abstuvo de pronunciarse sobre el recurso de apelación debidamente interpuesto, desconociendo lo previsto en el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, en concordancia con la jurisprudencia expuesta por esta corporación en la Sentencia C-415 de 2002.

Posteriormente, el 29 de octubre de 2002, American Friction Lube Ltda. elevó una solicitud ante la entidad demandada, solicitando que se pronunciara en relación con el recurso de apelación, sin obtener respuesta alguna.

En el escrito de tutela, la sociedad demandante solicita, por una parte, la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, por otra, pretende que se dé trámite al recurso de apelación ante el tribunal, para lo cual se deberá ordenar previamente a la Superintendencia de Industria y Comercio expedir la correspondiente resolución.

2. Oposición a la demanda de tutela (2) .

En respuesta a la solicitud de la autoridad judicial, la Superintendencia de Industria y Comercio, actuando por intermedio de apoderado, se opuso a la demanda de tutela, con fundamento en los siguientes argumentos:

• Mediante Resolución 41056 del 6 de diciembre de 2001, la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio de facultades jurisdiccionales, resolvió un proceso por competencia desleal, declarando que American Friction Lube Ltda. había incurrido en actos de competencia desleal.

• Dicha decisión fue confirmada mediante Resolución 7561 del 4 de marzo de 2002. En su parte considerativa, se consignaron las razones por las cuales se estimó que no era procedente el recurso de apelación interpuesto contra la resolución condenatoria del pasado 6 de diciembre de 2001. Sin embargo, al no hacerse mención al recurso de alzada en la parte resolutiva, no se interpusieron —por parte del demandante— los recursos legales pertinentes. En efecto, sostiene el apoderado de la superintendencia: “(...) durante el término de ejecutoria de la Resolución 7561 de 2002, el acá tutelante guardó silencio y no solicitó la adición y complementación de la providencia, actuación que debía desarrollar si consideraba que en dicha providencia no se había resuelto un punto que resultaba pertinente decidir”.

• Bajo esta perspectiva, resulta improcedente acudir a la acción de tutela para reparar dicha omisión, toda vez que ella no sustituye las vías legales previstas por el ordenamiento jurídico.

• Adicionalmente, mal podría alegar el accionante un perjuicio irremediable, frente a hechos que sucedieron hace más de un año y medio.

• Por otra parte, las decisiones que nuevamente se pretenden debatir se consolidaron con anterioridad a la Sentencia C-415 de 2002, en cuya parte motiva, la Corte expresamente determinó que solo producía efectos hacia el futuro.

II. Trámite procesal

1. Primera instancia.

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Civil, mediante sentencia proferida el dieciséis (16) de octubre de 2003, negó la tutela interpuesta con base en las siguientes consideraciones:

• La decisión atacada en sede de tutela no constituye vía de hecho, toda vez que no se configura ninguna de las hipótesis que la jurisprudencia constitucional ha señalado como constitutiva de ella.

• Teniendo en cuenta que la resolución conforma una unidad entre sus partes motiva y resolutiva, la omisión a la que alude el accionante carece de fundamento, toda vez que la Resolución 7561 de marzo 4 de 2002 (supuestamente incursa en vía de hecho), se ocupó in extenso del recurso de apelación en la parte considerativa. Al respecto dijo el tribunal:

“(...) es así como el numerado 2.17.2 se tituló “Respecto de la apelación del fallo definitivo del superintendente en ejercicio de sus (sic) función jurisdiccional en materia de competencia desleal”, tema que desarrolló para concluir “Por las consideraciones anteriores este despacho debe proceder a confirmar la decisión recurrida negando el recurso formulado”, situación que se acompasa con su parte resolutiva en la cual mantuvo la decisión adoptada en la Resolución 41056 de diciembre 6 de 1991, ordenó la notificación y dispuso informar “que en su contra no procede recurso alguno y que se agotó la vía gubernativa”, agotamiento que al tenor de lo previsto en el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo ocurre, entre otras, “Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido” y “cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja” (...)”.

• En consecuencia, no puede predicarse la supuesta omisión por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio para resolver el recurso de apelación interpuesto, sino que, por el contrario, este no fue concedido. De suerte que, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo y 377 del Código de Procedimiento Civil, era deber del accionante interponer oportunamente el recurso de queja, “actuación que no realizó la sociedad promotora de esta acción y cuya omisión torna en improcedente el amparo, porque el mencionado medio constituye una vía judicial idónea para los fines que persigue el accionante”.

• Si se admitiera en gracia de discusión que la superintendencia guardó silencio respecto del recurso de apelación, la sociedad accionante podía en su debida oportunidad impetrar la adición o complementación de la resolución. Sin embargo, dicha petición se elevó en forma extemporánea, el 29 de octubre de 2003.

2. Impugnación.

El fallo de primera instancia fue impugnado por el apoderado de American Ltda. aduciendo las siguientes razones:

• La Resolución 7561 de marzo 4 de 2003, sí constituye una vía de hecho, toda vez que se dejó de aplicar el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, teniendo en clara obligación de hacerlo.

• La no interposición del recurso de queja no es una causal para denegar la acción de tutela, toda vez que el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo señala que es facultativo.

• Tampoco se podía negar el amparo tutelar por la falta de solicitud de aclaración o complementación de la providencia que se cuestiona, porque este tipo de trámites no resulta aplicable. Y si se llegare a aceptar su aplicabilidad, en nada hubiera remediado la situación de American Ltda., porque lo que se cuestiona es que el recurso de apelación no haya sido concedido y no la falta de referencia de este en la parte resolutiva.

• La Sentencia C-415 de 2002, no es aplicable al presente caso toda vez que el procedimiento ante la Superintendencia de Industria y Comercio no había culminado, pues estaba pendiente la resolución en relación con el recurso de alzada.

3. Segunda instancia.

La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante sentencia proferida el dieciocho (18) de noviembre de 2003, decidió confirmar el fallo impugnado por las siguientes razones:

• Teniendo en cuenta el carácter subsidiario de la acción de tutela, resulta improcedente el presente amparo, toda vez que se pretende, en últimas, que el juez constitucional ordene a la Superintendencia de Industria y Comercio la concesión del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 41056 del 6 de diciembre de 2001, cuando los autos ponen de presente no solo que la entidad se pronunció sobre el punto en la Resolución 7561 de marzo 4 de 2002, a través de la cual, al resolver el recurso de reposición dejó sentado en la parte motiva las razones para negar la alzada, sino que, además, el peticionario no utilizó los medios de defensa que le permitían abogar por la concesión del referido recurso, como es el recurso de queja previsto en los artículos 377 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

• Agrega que la Resolución 7561 que resolvió el recurso de reposición y negó la alzada, fue proferida el 4 de marzo de 2002, esto es con anterioridad a la Sentencia C-415 del mismo año, en la cual la Corte Constitucional señaló expresamente que este pronunciamiento surtía efectos a partir de su aprobación.

• Se advierte además la incongruencia que se refleja en el escrito de tutela y en la impugnación, toda vez que en el primero se señala como motivo de inconformidad la omisión de un pronunciamiento sobre el recurso de alzada por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, mientras que, por su parte, en la impugnación se endilga la negativa de dicho recurso, “(...) eventos ambos para los cuales acomoda el actor los apartes de la Sentencia C-415 de 2002 que le resultan favorables, desconociendo las claras directrices que se dejaron allí sentadas atinente a que es aplicable la doble instancia a situaciones consolidadas con anterioridad a la sentencia de constitucionalidad (...)”.

III. Fundamentos jurídicos

Competencia

1. A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Derechos constitucionales violados o amenazados

2. El accionante solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Problema jurídico

3. A partir de las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y de las decisiones judiciales adoptadas en las respectivas instancias, esta Sala de Revisión debe determinar, si la Superintendencia de Industria y Comercio, incurrió en una vía de hecho en la Resolución 7561 de marzo cuatro (4) de 2002, al omitir en la parte resolutiva de dicho fallo resolver sobre la procedencia del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 41.045 de diciembre seis (6) de 2001, mediante la cual se sancionó a American Ltda. por actos de competencia desleal.

Reiteración de jurisprudencia en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela por vías de hecho

4. A partir de la Sentencia C-592 de 1993, la jurisprudencia constitucional ha admitido reiteradamente la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales incursas en vías de hecho. Concretamente, esta corporación ha dicho:

“(...) La acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para controvertir las providencias judiciales, en particular las que han hecho tránsito a cosa juzgada, salvo que las mismas sean el resultado de una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, contraria al orden jurídico preestablecido y violatoria de las garantías constitucionales y legales que integran los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (...)” (3) .

Así mismo, la Corte Constitucional de manera reiterada ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, es excepcional, en razón de que este mecanismo es de carácter subsidiario y no tiene la virtud de reemplazar los procedimientos ordinarios, ni está concebido como medio alternativo, adicional o complementario de estos. Por lo tanto, el propósito de la tutela se limita a la protección efectiva de los derechos fundamentales cuando no existe otro medio ordinario de defensa, o cuando existiendo, esta se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En este sentido, la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales según el criterio de este tribunal, se sujeta a la comprobación de dos condiciones: “la violación de un derecho fundamental y la identificación plena de la existencia de alguno de los eventos que constituyen causales de procedibilidad en materia de acción de tutela contra providencias judiciales” (4) .

5. Bajo esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha identificado cuatro defectos que pueden dar lugar a la existencia de una vía de hecho, a saber: orgánico, sustantivo, fáctico o procedimental. Sobre cada uno de ellos la Corte ha expuesto que:

“(...) ha considerado que se presenta un defecto orgánico cuando la autoridad que tiene a su cargo la dirección del proceso y profiere la decisión de fondo, no es en realidad su juez natural. Así mismo, el defecto sustantivo se configura en los casos en que la decisión judicial es dictada con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su utilización puede generar una inconstitucionalidad sobreviniente o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado. Por su parte, el defecto fáctico tiene lugar cuando las pruebas que han sido aportadas al proceso resultan inadecuadas para tomar la decisión, ya sea por ineptitud jurídica o por simple insuficiencia material. Finalmente, el defecto procedimental se origina en una manifiesta desviación de las formas propias del juicio que conduce a una amenaza o vulneración de los derechos y garantías de alguna de las partes o de los demás sujetos procesales con interés legítimo (...)” (5) .

6. Visto lo anterior, esta corporación procederá a determinar si, en el caso concreto, la Superintendencia de Industria y Comercio incurrió en la vía de hecho que se le imputa o, por el contrario, su actuación se ajustó a los lineamientos legales y jurisprudenciales vigentes al momento de adoptar su decisión.

Breves consideraciones sobre la jurisprudencia de esta corporación en relación con el ejercicio simultáneo de funciones jurisdiccionales y administrativas por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio

7. Mediante las leyes 446 de 1998 y 510 de 1999, el legislador en desarrollo de lo previsto en el artículo 116 superior, le atribuyó a la Superintendencia de Industria y Comercio, el ejercicio de funciones judiciales en materia de competencia desleal. Al respecto, el citado artículo superior, dispone que: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.

Dicha competencia fue inicialmente reconocida exclusivamente a los jueces de la República en la Ley 256 de 1996 (arts. 24 y 25). No obstante, a partir de la expedición de las leyes de 1998 y 1999, destinadas a la descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia, el Congreso de la República mediante el artículo 147 de la Ley 446 de 1998, estableció una competencia a prevención entre los jueces y la superintendencia, para resolver conflictos relacionados con la comisión de actos de competencia desleal. Dicha norma establece que:

“La superintendencia o el juez competente conocerán a prevención de los asuntos de que trata esta parte.

El superintendente o el juez competente declarará de plano la nulidad de lo actuado inmediatamente como tenga conocimiento de la existencia del proceso inicial y ordenará enviar el expediente a la autoridad que conoce del mismo. El incumplimiento de este deber hará incurrir al respectivo funcionario en falta disciplinaria, salvo que pruebe causa justificativa.

Con base en el artículo 116 de la Constitución Política, la decisión jurisdiccional de la superintendencia respectiva, una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa juzgada”.

8. Sin embargo, la Ley 446 de 1998 no solo le atribuyó funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio en relación con actos constitutivos de competencia desleal, sino que también le reconoció el ejercicio simultáneo de funciones administrativas en torno a las mismas conductas contrarias a la libre y leal competencia económica. Precisamente, el artículo 143 de la Ley 446 de 1998 determina que: “La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas” (6) .

En efecto, esta corporación en Sentencia C-649 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), con fundamento en los métodos de interpretación literal, histórico y conforme a la Constitución, concluyó que: “la interpretación que mejor respeta el principio constitucional de igualdad, así como lo dispuesto en el artículo 116 superior, [es aquella], según la cual, en las normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que estas últimas, serán forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la República en virtud de lo dispuesto en la Ley 256 de 1996”.

9. En relación con el procedimiento judicial previsto en el ordenamiento jurídico para adelantar los procesos por competencia desleal al interior de la Superintendencia de Industria y Comercio, la Corte en Sentencia C-384 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) reconoció que el legislador goza de un amplio margen de libertad de configuración para establecer diversas reglas y procedimientos en los trámites judiciales que se adelantan ante dicha superintendencia, aun cuando sobre esa materia también exista un trámite judicial ordinario ante los jueces de la República. Lo anterior, siempre y cuando se acaten los principios y normas constitucionales de obligatoria observancia, tales como, el derecho a la igualdad. Bajo este contexto, esta corporación señaló que: “(...) no sería factible que respecto de situaciones procesales exactamente iguales, la ley definiera que en unas procede un recurso determinado y en las otras no”.

Con fundamento en lo expuesto, la Corte Constitucional determinó que el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, en el aparte correspondiente, según el cual: “Los actos que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recuso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas”; se encontraba acorde con la Constitución, pues el establecimiento como regla general de la improcedencia de recursos contra los actos jurisdiccionales que profieran las superintendencias, no desconoce la Carta Fundamental y, en concreto, el derecho a la igualdad, al corresponder al libre ejercicio de la potestad de configuración normativa reconocida al legislador.

Esta corporación declaró:

“(...) Desde este punto de vista, la Corte encuentra que la norma bajo examen, en cuanto se refiere a la improcedencia de recursos, se ajusta a los mandatos superiores. En efecto, la libertad configurativa del legislador se ha ejercido acudiendo a criterios que hacen referencia a situaciones procesales particulares y diferenciadas de cualquier otra, por lo cual el principio de igualdad resulta respetado. Las funciones jurisdiccionales que ejercen las superintendencias, no se llevan a cabo bajo principios absolutamente iguales a los que rigen las funciones que ejercen los organismos que componen la rama judicial; antes bien existen justamente para adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria similarmente con lo que sucede con la justicia arbitral (...)”.

10. Pese al anterior pronunciamiento, la aplicación de la citada norma, es decir, del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, generó diversos problemas procesales a partir de las distintas interpretaciones doctrinarias que sobre su contenido realizaron los operadores jurídicos. Especialmente, en relación con el siguiente aparte que se resalta, a saber: “Los actos que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas”.

Por una parte, un sector de la doctrina y la misma Superintendencia de Industria y Comercio (demandada en la presente acción), consideraban que la expresión “ante las mismas” tenía como referencia a las superintendencias. Con base en lo anterior, concluían que el recurso de apelación previsto por el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 520 de 1999, debía tramitarse ante las mismas superintendencias, si la estructura jerárquica y funcional, así lo permitían.

Otro sector de la doctrina, por el contrario, asumía que la segunda parte de la disposición reseñada, establecía una excepción integral a la regla general dispuesta en la parte primera de dicha disposición. En ese orden de ideas, la expresión “ante las mismas” tenía como referencia a las autoridades judiciales y no a las superintendencias.

11. La Corte en Sentencia C-415 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), con fundamento en los métodos de interpretación literal o sintáctico, lógico, teleológico, sistemático y conforme a la Constitución, concluyó que: “(...) la interpretación más acorde con el principio de coherencia e integridad, es aquella que entiende que la disposición estipula que el recurso de apelación contra la decisión en la cual se declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico, lógico y sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios sintáctico y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal compresión del artículo acusado, respeta el principio constitucional de excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas y evita efectos traumáticos para el aparto (sic) judicial, que se producirían cuando existen dos interpretaciones contrarias solare una misma disposición” (7) .

12. Ante la dificultad en la compresión de la norma y dadas las diversas interpretaciones razonables de la misma, la Corte concluyó que la procedencia excepcional del recurso de apelación ante las autoridades judiciales, en relación con el fallo definitivo y en torno a la declaratoria de incompetencia, únicamente se tornaba obligatoria a partir de la comunicación del fallo de la referencia, es decir, a partir del día 28 de mayo de 2002, fecha en la cual se comunicó la aprobación en Sala Plena de la Sentencia C-415 de 2002.

La doctrina sobre la materia fue expuesta por esta corporación, en los siguientes términos:

“No retroactividad de los fallos de control de constitucionalidad

49. Es bien sabido que por regla general, los fallos de esta corporación en materia de control abstracto de constitucionalidad, solo tienen efectos hacia el futuro. En este caso en concreto, la Sala estima conveniente reafirmar este criterio, por cuanto resulta necesario dar firmeza a los actos jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud del mandato constitucional del debido proceso y de la garantía judicial de la cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya consolidadas. Además, en caso de existir por esa vía, una vulneración ostensible al debido proceso, tal y como lo manifestó esta corporación en la Sentencia C-384 de 2000, existe un mecanismo de defensa con el cual solucionar esta vulneración y proteger los derechos fundamentales involucrados (...)”.

13. Con fundamento en los anteriores argumentos, procederá esta corporación a resolver el caso concreto. Sin embargo, la Sala Quinta de Revisión considera necesario traer a colación dos (2) pronunciamientos previos que sobre la misma materia han realizado otras salas de revisión, con el propósito de articular el alcance de la doctrina constitucional en estos temas.

— La Sala Cuarta de Revisión (8) , en Sentencia T-660 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), se pronunció en relación con la acción de tutela instaurada por Comcel S.A. contra la Superintendencia de Industria y Comercio y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá —Sala Civil—.

En dicha oportunidad, la Superintendencia de Industria y Comercio mediante Resolución 16400 del 25 de julio de 2000 —previa solicitud de adición de la Resolución 12835 por parte de Comcel S.A.—; decidió declarar improcedente el recurso de apelación. Decisión frente a la cual, en su debido momento procesal, se interpuso el recurso de queja ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, quien se declaró incompetente para tramitar dicho recurso, aduciendo que la Corte Constitucional había establecido que no procedía la apelación contra las decisiones de las superintendencias.

El accionante pretendía el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, doble instancia, igualdad y acceso a la administración de justicia y, por ende, solicitaba ordenar a la Superintendencia de Industria y Comercio dar trámite al recurso de apelación debidamente interpuesto, en los términos previstos por la jurisprudencia de esta corporación.

La Corte negó el amparo constitucional impetrado al considerar que no resultaba viable, en los términos previstos en la Sentencia C-415 de 2002, aplicar retroactivamente las sentencias de constitucionalidad condicionada a hechos ocurridos con anterioridad al pronunciamiento de esta corporación.

En la parte motiva del citado fallo, la Corte expuso la anterior doctrina constitucional, en los siguientes términos:

“(...) No obstante, la procedencia del recurso de apelación ante las autoridades judiciales contra el fallo definitivo de las superintendencias cuando ejerzan funciones jurisdiccionales tan solo se torna obligatoria a partir del fallo en referencia (C-415/2002), en cuanto los efectos de las decisiones que adopta la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad rigen hacia futuro, tal como se precisa en dicha providencia.

En aquella sentencia, esta corporación justificó la reiteración sobre la no retroactividad de las sentencias de constitucionalidad en la necesidad de “dar firmeza a los actos jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud del mandato constitucional del debido proceso y de la garantía judicial de la cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya consolidadas”.

Así entonces, antes de la Sentencia C-415 de 2002 resultaba razonable y admisible la interpretación dada a la norma por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio para decidir sobre la improcedencia del recurso de apelación contra la decisión adoptada en la investigación que adelantó contra Comcel por competencia desleal. Téngase en cuenta que la última resolución de la Superintendencia fue del 2 de febrero de 2001 y la sentencia fue aprobada en la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sesión del 28 de mayo de 2002. Por ende, la Superintendencia de Industria y Comercio, al decidir sobre la improcedencia del recurso de apelación interpuesto por Comcel, no incurrió en una vía de hecho que amerite la intervención del juez de tutela.

Ahora bien, la circunstancia de haber dispuesto en la Sentencia C-384 de 2000 que la acción de tutela procede contra las decisiones de las superintendencias que profieran en ejercicio de funciones jurisdiccionales, no significa que en cualquier evento tales decisiones de las superintendencias puedan ser impugnadas ante el juez constitucional.

Como se indicó en acápite precedente, la tutela está instituida para la protección de derechos fundamentales de toda persona cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que establezca la ley. Así entonces, en cuanto la declaratoria de improcedencia del recurso de apelación por parte de la entidad accionada no implicó vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por Comcel y dado que la Sentencia C-415 de 2002 surte efectos a partir de su aprobación y deja en firme las decisiones anteriores de las superintendencias que optaron por la otra interpretación que razonablemente admitía el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, no se otorgará el amparo invocado por la sociedad accionante (...)”.

— La Sala Novena de Revisión (9) , en Sentencia T-200 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), se pronunció en relación con la acción de tutela interpuesta por la Sociedad Multillantas Ltda. contra la Superintendencia de Industria y Comercio y la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá.

En la presente oportunidad, la Superintendencia de Industria y Comercio mediante Resolución 30359 del 20 de septiembre de 2002 —con fundamento en un oficio proferido el 26 de julio de 2002, previo ejercicio del derecho de petición en interés particular por parte de Multillantas Ltda.—; decidió que: “(...) “cuando en esta última [es decir, en la Resolución 4724 del 20 de febrero de 2002] la superintendencia manifestó que no procedía ningún recurso, estaba claramente pronunciándose sobre la apelación presentada por el apoderado de Multillantas Ltda., desestimándola””.

El 9 de octubre de 2002, el apoderado de Multillantas Ltda. interpuso recurso de queja ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Esa corporación resolvió negativamente la petición, argumentando que la Resolución 14779 del 20 de febrero de 2002 si bien negó el recurso de reposición, “no expresó nada respecto del recurso subsidiario”. Además, indicó que esa decisión no fue cuestionada a través de los recursos ordinarios ni complementada de oficio o a petición de las partes. Señala finalmente que: “las copias aportadas por el recurrente a este tribunal para sustentar el recurso de queja fueron expedidas en virtud de un derecho de petición, y no aparece acreditado que Multillantas limitada hubiese propuesto reposición contra la providencia que negó la alzada contra la Resolución 4724 del 20 de febrero de 2002, ni que en subsidio de ello se hubiesen reclamado las copias para tramitar la queja, pues el recurso de reposición y las copias se presentaron contra el Oficio 98058885 A 00000087 notificado el 30 de julio de 2002, ni mucho menos aparece el testimonio del secretario sobre la fecha de expedición de las copias; no se dan las exigencias del artículo 378 del Código de Procedimiento Civil para que deba resolverse el recurso de queja aducido”.

El accionante igualmente pretendía el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, doble instancia, igualdad y acceso a la administración de justicia y, por ende, solicitaba ordenar a la Superintendencia de Industria y Comercio dar trámite al recurso de apelación debidamente interpuesto, en los términos previstos por la Sentencia C-415 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

La Corte concedió el amparo constitucional impetrado al considerar que se había vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. A su juicio, la Superintendencia de Industria y Comercio desconoció el citado derecho, al no dar trámite alguno al recurso de apelación debidamente interpuesto. Bajo este contexto, no se trataba de una aplicación retroactiva de la Sentencia C-415 de 2002, sino que, por el contrario, el amparo tutelar tenía como fuente autónoma la transgresión del debido proceso, a partir de la irrazonable posición de la superintendencia de no atender la solicitud del accionante, lo cual impedía calificar como “situación consolidada” la actuación desarrollada por dicha superintendencia.

En la parte motiva del citado fallo, esta corporación pronunció la anterior jurisprudencia:

“(...) la decisión que aquí se tomará, no está haciendo retroactiva la decisión adoptada en la Sentencia C-415 de 2002. Por el contrario, el presente estudio tiene como fundamento la legislación vigente al momento de ocurrir los hechos. Cabe resaltar que en la Sentencia C-415 de 2002, la Corte hizo un control abstracto de constitucionalidad, que le impedía realizar una confrontación con la Constitución con base en una hipótesis de aplicación de la norma, como por ejemplo, la aducida por la Superintendencia de Industria y Comercio cuando intervino en ese proceso. Sin embargo, esta corporación avizorando eventualidades de este tipo, precisó que en aquellos eventos en los cuales pudiera constatarse la existencia (sic) una vulneración ostensible al debido proceso, entonces “tal y como lo manifestó esta corporación en la Sentencia C-384 de 2000, existe un mecanismo de defensa con el cual solucionar esta vulneración y proteger los derechos fundamentales involucrados” (Fundamento Jurídico 49). Es decir, se señaló que las partes contaban con la posibilidad de interponer la acción de tutela para evitar la vulneración de los derechos fundamentales involucrados.

Con todo, como puede observarse, el hecho de que la superintendencia no se haya pronunciado como autoridad judicial en ningún momento sobre el recurso de apelación, hace concluir que su providencia no era una “situación consolidada” al momento de proferirse la Sentencia C-415 de 2002. Como bien se sabe, el fallo de la Corte comenzó a tener efectos desde el día 28 de mayo de 2002, fecha en la cual la Sala Plena tomó la decisión (10) , y para esa fecha la Superintendencia de Industria y Comercio no había dado ningún trámite al recurso de apelación. Este punto, hace variar las circunstancias de hecho de este proceso, respecto de las estudiadas por la Sala Cuarta de Revisión en el expediente T-620.087, Sentencia T-660 de 2003 (...)” (resaltado por fuera del texto original).

Caso concreto

14. De conformidad con el accionante, la Superintendencia de Industria y Comercio mediante Resolución 7561 del 4 de marzo de 2002, incurrió en una vía de hecho, al abstenerse de pronunciarse sobre el recurso de apelación debidamente interpuesto, desconociendo lo previsto en el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, en concordancia con la jurisprudencia expuesta por esta corporación en la Sentencia C-415 de 2002.

De acuerdo con las circunstancias fácticas del caso y los argumentos expuestos en los fundamentos 7 a 13 de esta providencia, encuentra la Corte que la acción de tutela no está llamada a prosperar, por las consideraciones que a continuación se exponen:

15. En primer lugar, la Superintendencia de Industria y Comercio en la Resolución 7561 del 4 de marzo de 2002, sí se pronunció expresamente en relación con la procedencia del recurso de apelación interpuesto por American Ltda. En efecto, a juicio de la doctrina vigente para el momento de la citada resolución, la superintendencia entendía que la apelación debía surtirse ante ella misma, y como la decisión era proferida directamente por el superintendente de Industria y Comercio, frente a quien de conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo no existe una autoridad jerárquica superior, dicho recurso —en materia de competencia desleal resultaba improcedente—.

Así lo señaló puntualmente la Superintendencia de Industria y Comercio, en la resolución acusada de incurrir en vía de hecho, en los siguientes términos:

“(...) 2.17. Respecto de la improcedencia de los recursos de apelación contra las decisiones proferidas por el superintendente de Industria y Comercio.

En relación con la no procedencia del recurso de apelación, este despacho se pronuncia así:

2.17.1. Facultades jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.

(...).

2.17.2. Respecto de la apelación del fallo definitivo del superintendente en ejercicio de su función en materia de competencia desleal.

Posición doctrinal.

En términos generales.

El debate jurídico que ocupa la atención del despacho ha girado en torno a la interpretación del párrafo 3º del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que reza:

“Los actos que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas”.

Una adecuada y correcta exégesis del texto en mención es que contra las decisiones que profieran las superintendencias no cabe recurso alguno ante las autoridades judiciales. Empero, la decisión mediante la cual se declaren incompetentes, así como la decisión definitiva tienen recurso de apelación ante las mismas superintendencias.

Un claro y armónico entendimiento de la norma se produce al leer la norma de la siguiente manera, teniendo en cuenta que cuando el texto normativo se refiere a “las entidades”, está aludiendo a “las superintendencias”.

(...).

El querer del legislador al otorgarle las atribuciones a las superintendencias fue el de no establecer una segunda instancia ante las autoridades jurisdiccionales. Empero, consideró que la decisión por la cual las superintendencias se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas superintendencias, entendiéndose que serán apelables los actos definitivos de las superintendencias que sean emitidos por funcionarios diferentes al superintendente, pues las decisiones de este no son susceptibles de recurso de apelación, conforme al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

(...).

En el caso específico de la Superintendencia de Industria y Comercio, la decisión definitiva de investigaciones por competencia desleal esta radicada en cabeza del superintendente por la remisión expresa que los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 hacen a las atribuciones y facultades sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. Por mandato del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, las decisiones de los superintendentes no son apelables.

(...).

Por las consideraciones anteriores este despacho debe proceder a confirmar la decisión recurrida negando el recurso formulado(11) .

Surge entonces el siguiente interrogante: ¿Se incurre en una vía de hecho por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, al no incluir en la parte resolutiva de la Resolución 7561 del 4 de marzo de 2002, la decisión de negar el recurso de apelación, cuando fue debidamente argumentada su improcedencia en la parte motiva?

A juicio de esta corporación, dicha omisión no es suficiente para determinar que una providencia judicial ha incurrido en vía de hecho. En efecto, esta corporación en Sentencia T-852 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), consideró que tanto la parte motiva como la parte resolutiva de una providencia judicial constituyen un solo acto procesal y, por lo mismo, la ausencia de una orden o disposición en la parte resolutiva de una decisión, pero cuya existencia y validez es indiscutible en la parte motiva de la misma, no es un argumento suficiente para considerar ilegal, ineficaz o inexistente el juicio argumentativo desarrollado por el juez.

La doctrina sobre la materia ha sido precisada por la Corte, en los siguientes términos:

“(...) 4.6.6. Que tales órdenes se hayan consignado en la parte motiva de la sentencia y no en la resolutiva, no es un argumento de suficiencia para suponer que aquellas son inexistentes, inválidas o ineficaces y, en ese contexto, que la decisión de traslado adoptada en segunda instancia carece de todo sustento jurídico. Sobre este particular, habrá de señalar la Sala que si bien el hecho constituye una omisión del fallador, en cuanto es la parte resolutiva de la sentencia el escenario natural para que el juez consigne las decisiones a tomar en el proceso, se trata en realidad de una simple irregularidad formal que no tiene por qué afectar o alterar la propia finalidad sustantiva de la providencia y la ejecutividad de la medida. Recuérdese que la sentencia, entendida como el juicio argumentativo dirigido a fundamentar una decisión judicial definitiva, comporta un solo acto procesal que, como tal, permite fijar su verdadero sentido a partir de una interpretación sistemática y armónica de todas sus partes cuando ello sea necesario. A este respecto, es de observar que, por expresa disposición legal (12) , el dictamen emitido por el juez de la parte resolutiva del fallo debe encontrar sustento en el discurso argumentativo de la parte motiva, lo que lleva a suponer que existe entre una y otra una relación directa de conexidad material que confirma su carácter unívoco.

4.6.7. En este sentido, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, según el cual las ritualidades de orden procesal “no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo” (13) , ha de precisarse que, si como resultado de la fundamentación jurídica y probatoria, en la parte motiva de la providencia el juez de la causa ordenó la revocatoria de la medida de aseguramiento de detención preventiva y el traslado del actor a la Penitenciaría Nacional Modelo, su alcance y eficacia jurídica debe considerarse en sentido amplio para entender que la orden sí estaba dada, privilegiándose con ello el valor material de la justicia sobre la mera omisión de un trámite de naturaleza adjetiva, que en nada afecta el derecho a la defensa pues, a la luz del antiguo Código de Procedimiento Penal (D. 2700/91) —que era la norma aplicable al caso en controversia—, tales medidas constituían una consecuencia necesaria y obligatoria de la condena impuesta al actor y del hecho de habérsele negado el beneficio de la condena de ejecución condicional. Cabe destacar, en lo atinente al principio de instrumentalidad de las formas, que este encuentra fundamento en el artículo 228 de la Carta Política, al disponerse allí que en los trámites procesales debe prevalecer el derecho sustancial sobre el adjetivo (...)” (14) .

Por consiguiente, es indiscutible que la ausencia en la parte resolutiva de la Resolución 7561 del 4 de marzo de 2002, de la decisión de declarar improcedente el recurso de apelación contra la Resolución 41056 del 6 de diciembre de 2001, no tiene la entidad suficiente para invalidar dicha resolución, cuando en la parte motiva de la misma, se encuentran claramente desarrollados los argumentos para negar su procedencia y, además, textualmente se expresa la decisión de no conceder dicho recurso. Precisamente, la Superintendencia de Industria y Comercio, en la resolución acusada de incurrir en vía de hecho, dispuso que: “2.17.2. Respecto de la apelación del fallo definitivo del superintendente en ejercicio de su función en materia de competencia desleal. (...) Por las consideraciones anteriores este despacho debe proceder a confirmar la decisión recurrida negando el recurso formulado”.

16. En segundo lugar, como la Superintendencia de Industria y Comercio sí dio respuesta al accionante en relación con la procedencia o no del recurso de apelación, la doctrina expuesta por esta corporación en la Sentencia T-200 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), no resulta aplicable. Por el contrario, es procedente reiterar la doctrina formulada en la Sentencia T-660 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), pues para el momento en el cual se profirió la decisión de constitucionalidad condicionada mediante la cual se entendió que el recurso de apelación precedía ante las autoridades judiciales (C-415/2002), el presente asunto se encontraba plenamente consolidado.

Téngase en cuenta que la última resolución de la Superintendencia de Industria y Comercio fue del 4 de marzo de 2002 y la Sentencia C-415 de 2002 se adoptó hasta el día 28 de mayo de 2002. De suerte que, la superintendencia desconocía la doctrina formulada por esta corporación y, por lo mismo, es imposible exigirle su aplicación retroactiva, tal y como lo dispuso la Corte, en el fallo de constitucionalidad referido.

En efecto, en la citada Sentencia C-415 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Corte determinó que las decisiones adoptadas con fundamento en la interpretación razonable que hasta ese momento habían expuesto las superintendencias en relación con el alcance del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, debían preservar su firmeza, en virtud del acatamiento del derecho fundamental al debido proceso y a la garantía judicial de la cosa juzgada.

Es preciso entonces recordar la citada doctrina, la cual se expuso en los siguientes términos:

“No retroactividad de los fallos de control de constitucionalidad

49. Es bien sabido que por regla general, los fallos de esta corporación en materia de control abstracto de constitucionalidad, solo tienen efectos hacia el futuro. En este caso en concreto, la Sala estima conveniente reafirmar este criterio, por cuanto resulta necesario dar firmeza a los actos jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud del mandato constitucional de debido proceso y de la garantía judicial de la cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya consolidadas. Además, en caso de existir por esa vía, una vulneración ostensible al debido proceso, tal y como lo manifestó esta corporación en la Sentencia C-384 de 2000, existe un mecanismo de defensa con el cual solucionar esta vulneración y proteger los derechos fundamentales involucrados (...)”.

17. La Corte considera pertinente recordar que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de defensa judicial (C.P., art. 86), la cual —por su propia naturaleza— no está llamada a suplir la falta de ejercicio de los recursos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico por parte de los demandantes.

En el presente caso, como lo resaltan las instancias judiciales, el accionante no interpuso, en su debido momento, el recurso de queja. El cual precisamente tiene como propósito obtener que se conceda el recurso de apelación por parte del superior jerárquico, cuando el juez de primera instancia deniega su procedencia.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia del dieciocho (18) de noviembre de 2003 proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual denegó el amparo solicitado.

2. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Eduardo Montealegre Lynett.

Iván Humberto Escrucería Mayolo, Secretario General (e).

(1) Poder especial para la interposición de la acción de amparo constitucional (D. 2591/91, art. 10), visible a folio 1 del expediente del presente proceso.

(2) El juez de instancia mediante providencia del 7 de octubre de 2003, procedió a notificar la presente demanda de tutela a la Superintendencia de Industria y Comercio.

(3) Véase: Sentencia T-1169 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(4) Véase: Sentencia T-056 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(5) Sentencia T-082 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(6) Dichas atribuciones se encuentran previstas —en esencia— en la Ley 155 de 1959 y en el Decreto 2153 de 1992. Disposiciones que le otorgan a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones típicamente administrativas destinadas a vigilar, controlar y sancionar actos contrarios a la libre competencia económica, tales como, la imposición de multas y la aceptación de garantías por la comisión de actos o acuerdos contrarios a la libre competencia o por la realización de conductas incursas en abusos de posición dominante.

(7) Resaltado por fuera del texto original.

(8) Sala compuesta por los magistrados: Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra.

(9) Sala compuesta por los magistrados: Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.

(10) Recuérdese que los efectos de las sentencias de control constitucional tienen efectos desde el día siguiente a la fecha en la que se toma la decisión, y no desde la notificación de la sentencia. Este ha sido el criterio utilizado, por ejemplo, en la Sentencia T-660 de 2003.

(11) Resaltado por fuera del texto original.

(12) Los artículos 303 y 304 del Código de Procedimiento Civil, señalan explícitamente que las sentencias deben ser motivadas. En concordancia con las norma citadas, el artículo 170 del anterior Código de Procedimiento Penal (D. 2700/91), reproducido en la actual normatividad adjetiva (L. 600/2002), señala el contenido de las sentencias disponiendo que estas deberán contener, entre otros, el análisis de los alegatos y la valoración jurídica de las pruebas en que ha de fundarse la decisión, la calificación jurídica de los hechos y de la situación del procesado, y los fundamentos jurídicos relacionados con la indemnización de perjuicios.

(13) Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(14) Sentencia T-852 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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