Sentencia T-507 de noviembre 5 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

EMPRESAS PRIVADAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS

SON DESTINATARIAS DEL DERECHO DE PETICIÓN

EXTRACTOS: «Néstor León Camelo impetró acción de tutela contra la sociedad Servientrega Ltda., fundamentado en los siguientes hechos:

a) La Sra. Esperanza de Castillo, el 15 de febrero del año en curso, por intermedio de la sociedad Servientrega Ltda., remitió desde la ciudad de Charalá (Santander), a Néstor León Camelo, en la ciudad de Santafé de Bogotá, una remesa que contenía documentos importantes para el señor León Camelo. Dicha encomienda le correspondió la guía número 2-3346970.

b) La mencionada encomienda, según el accionante, no llegó a su destino.

c) Debido a lo anterior, el Sr. León Camelo se dirigió a las oficinas principales de la empresa Servientrega, con el fin de averiguar sobre el destino de la remesa sin que tuviera respuesta alguna.

d) Posteriormente, el accionante solicitó por escrito, el día 31 de marzo de 1993, información sobre el destino de la encomienda remitida a él, sin que hasta el momento se le haya dado respuesta alguna a la petición.

Con la presunta omisión de la sociedad Ser-vientrega Ltda., el peticionario considera que se está violando el derecho de petición (artículo 23 C. P.).

El caso a estudio en el negocio de la referencia plantea de manera esencial dos interrogantes:

a) ¿Es procedente la acción de tutela para exigir el cumplimiento del derecho de petición frente a una organización privada?

b) ¿Qué disposiciones se deben aplicar cuando la prestación de un servicio público corre por cuenta de los particulares?

3. Los destinatarios de la acción de tutela.

El artículo 86 de la Carta, que consagra la acción de tutela, preceptúa lo siguiente:

“Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución.

La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”.

Del artículo anterior se desprende que la acción de tutela tiene dos destinatarios a saber: la autoridad pública de forma general y el particular de forma excepcional.

La autoridad pública se define como la destinataria principal de la acción de tutela, debido a que la finalidad del mencionado mecanismo de protección de derechos fundamentales está determinada por la desproporción entre el Estado y la persona. Conforme a lo expuesto, es necesario determinar el evento en que la autoridad es pública, lo cual se presenta cuando el poder del que dispone proviene del Estado, de conformidad con las instituciones que lo rigen. Subjetivamente hablando, la expresión autoridad sirve para designar a quien encarna y ejerce esa potestad. Para el acceso a mecanismos judiciales concebidos para la defensa de los derechos fundamentales, como es el caso de la acción de tutela entre nosotros, por “autoridades públicas” deben entenderse todas aquellas personas que están facultadas por la normatividad para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y cuyas actuaciones obliguen y afecten a los particulares(1).

Así, para definir en qué dimensión actúa el Estado, si con su status superior de Estado o al nivel del particular, y establecer en qué calidad se encuentra frente a los supuestos de la norma que consagra la tutela, se debe “diferenciar entre la actividad o poder de autoridad de la actividad de gestión. En la primera el Estado manifiesta una actividad de mando a través de la expedición de actos de poder o de autoridad. En la segunda, se enmarcan las actuaciones que reali-za el Estado sin utilizar el poder de mando y que, por consiguiente, son semejantes a las actuaciones de los particulares. De acuerdo con esta idea, cuando se está frente a una actividad de poder debe aplicarse a la administración los principios y normas especiales, es decir el derecho administrativo, y los litigios que allí resultaren serían de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa y dado el caso de no existir otro medio judicial de defensa, procedería la tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales. Por el contrario, cuando el Estado actúa mediante actos de gestión, queda sometida al derecho común y a los jueces comunes”(2). En ese orden de ideas, el Estado al actuar en ejercicio de su actividad de gestión se encuadraría dentro del destinatario excepcional, el cual es el particular, debido a que se encuentra desenvolviéndose sin la majestad del poder público.

El particular es destinatario de la acción de tutela por que, al lado del poder público, se encuentran conductas desplegadas por los administrados desde una condición de superioridad frente a los demás, o actividades que afectan grave y directamente el interés colectivo generando la necesidad de una medida de defensa eficaz y ágil. Las situaciones que el constituyente estima como generadoras de la mencionada necesidad son: la prestación de un servicio público, el despliegue de una conducta que afecte grave y directamente el interés colectivo, el estado de subordinación o indefensión del solicitante frente al particular destinatario de la acción.

Es de mérito anotar que el particular puede ser autoridad pública, como por ejemplo cuando está encargado de un servicio público y ejecuta, en virtud de lo anterior, un acto de poder o de autoridad, sin embargo, el mismo artículo 86 constitucional determinó someterlo a una consideración diferente.

En conclusión, los destinatarios de la acción de tutela son el Estado en su manifestación de poder y autoridad y los particulares, estos últimos en los casos establecidos por la Constitución y desarrollados por la ley.

4. Los particulares en la prestación de un servicio públicos.

El artículo 365 de la Constitución Política, establece:

“ART. 365.—Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios...” (negrillas no originales).

Del anterior artículo se desprende que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En uno u otro caso el Estado siempre mantiene la regulación, el control y la vigilancia en la prestación de los servicios.

Los servicios públicos no están todos organizados de la misma manera. Se pueden distinguir tres grandes categorías de sistemas administrativos según que el servicio esté atendido por un órgano público o esté confiado a un particular, por concesión o independientemente.

1. El servicio puede estar atendido por un organismo público: la gestión de la administración central y la descentralizada.

2. Los servicios no son necesariamente administrados por órganos públicos: pueden estar dirigidos por particulares que atienden su explotación bajo la dirección y el control de la administración, pero por medio de personal, bienes y finanzas privadas.

3. Cuando el servicio público es prestado por un particular no mediante concesión sino en desarrollo de la libertad de empresa, consagrada en el artículo 333 de la Constitución Política, pero sujeto a la vigilancia y control del Estado.

El servicio público de interés general prestado por un particular —como en el caso de servicio de correos—, hace que éste adquiera el carácter de autoridad, pues existe un ejercicio del poder público y la característica fundamental del servicio público, como se mencionó anteriormente, es que tiene un régimen especial en atención al servicio (CP art. 365).

En los tres casos a que se refiere el artículo 365 de la Constitución —directo, indirecto o por un particular—, hay un ejercicio del poder público, por lo que frente a la vulneración de un derecho fundamental, el destinatario de la acción de tutela es la autoridad pública que surge de la actividad del particular en la prestación de un servicio público.

Esta ampliación del sujeto que presta el servicio público y por ende adquiere el estatus de autoridad pública, contribuye, como sostuvo la Corte Constitucional “a que a través de la noción de servicio público el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva”(3).

Este tránsito se ha derivado de la extensión de la democracia política, del paso de la publificación del agente a la publificación del resultado de la actividad admistrativa, siendo meramente instrumental la naturaleza de la organización encargada de su tutela. Lo público, hoy día, estriba en la obtención de determinados resultados sociales mediante la intervención, aunque sea parcial, de un aparato público. Ello hace que el énfasis del derecho público deba trasladarse a la creación de ordenamientos sectoriales que aseguran la definición democrática del resultado querido (el interés social) y la tutela del mismo.

5. Las organizaciones privadas como destinatarias del derecho de petición.

El artículo 23 de la Constitución establece:

“Artículo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales” (negrillas fuera de texto).

Del anterior artículo se deduce que el derecho de petición es aquella facultad que tiene toda persona de acudir a cualquier autoridad u organización privada, en los casos señalados por la ley, para elevar solicitudes, las cuales deben tener pronta resolución por parte de los mencionados destinatarios.

Así, notamos que el derecho de petición tiene dos destinatarios; uno la autoridad y otro excepcionalmente, las organizaciones privadas.

Frente a las organizaciones privadas, se debe hacer la siguiente distinción:

a) Cuando la organización privada no actúa como autoridad; y

b) Cuando la actividad desarrollada satisface un servicio público.

a) Cuando la organización privada no actúa como autoridad.

Las organizaciones privadas como sujeto pasivo del derecho de petición sólo operan cuando se dé la reglamentación por parte de la ley, teniendo como función el garantizar los derechos fundamentales, así esta condición refleja la dimensión de garantía que tiene la petición, naturaleza reconocida por la doctrina, además de la de derecho(4).

El constituyente no estableció una imperativa al legislador de reglamentar el ejercicio del derecho de petición frente a las mentadas organizaciones, sino le dio una facultad de realizar la conducta —reglamentación—. Así, el legislador puede o no desplegar la conducta por que está a su arbitrio el ejercer el mandato concedido por la Constitución. Es de mérito anotar que el constituyente en diversas ocasiones le coloca al legislador obligaciones a ejercer como es el caso del artículo 28 transitorio de la Carta, en el cual se ordena la expedición de una ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía; evento, se reitera, que no se presenta en el artículo 23 constitucional pues en la precitada disposición se encuentra una autorización para hacer y no una obligación de hacer.

Entonces, “el derecho de petición, debe decirse que, es vinculante en principio solamente para las autoridades públicas, aunque la misma norma prevé la posibilidad de extender la figura, si así lo quiere el legislador a las organizaciones privadas y para el único objeto de garantizar los derechos fundamentales”(5), lo cual en la actualidad no se ha presentado.

b) Cuando la organización privada en razón al servicio público adquiere el estatus de autoridad.

En el segundo caso, aun siendo un particular el destinatario de la tutela, el trato es el mismo que frente a una autoridad pública.

El artículo 85 de la Constitución Política que enumera los llamados “derechos de vigencia inmediata”, incluye al derecho de petición como uno de ellos, pero esta especial consagración debe ser entendida frente a las autoridades y no a los particulares u organizaciones privadas.

Por lo tanto, cuando un particular en ejercicio del poder público vulnera o amenaza el derecho fundamental de petición, estamos frente a lo establecido en el inciso primero del artículo 23 de la Constitución Política y por lo tanto es procedente la acción de tutela porque la acción u omisión provienen de una autoridad pública.

6. Del caso concreto.

En el caso en estudio, el Sr. Néstor León Camelo interpuso una acción de tutela contra la omisión de la empresa Servientrega Ltda., en responder una petición que le dirigió el accionante.

Habría pues que preguntarse si la situación planteada por el señor León Camelo se encuadra dentro de lo establecido por el artículo 86 de la Carta que consagra la acción de tutela.

—¿La persona acusada es destinataria de la acción de tutela? Ante el interrogante la respuesta es afirmativa, debido a que el numeral 1º del artículo 42 del Decreto Nº 2591 de 1991 señala que la tutela procede contra particulares “cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio público postal para proteger los derechos consagrados en los artículos 13 ... de la Constitución”.

La tutela de la referencia es impetrada contra una institución privada —Servientrega Ltda.—, la cual está ciertamente encargada de la prestación del servicio público de transporte (caso en el cual se encuadra el servicio postal), según el artículo 430 literal b) del Código Sustantivo del Trabajo, el cual preceptúa que:

“Artículo 430. Prohibición de huelga en los servicios públicos. De conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga en los servicios públicos.

Para este efecto se considera como servicio público, toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado directa o indirectamente, o por personas privadas.

Constituyen, por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades: (...)

b) Las de empresas de transporte por tierra, agua y aire...” (negrillas no originales).

En ese orden de ideas, se demuestra que la empresa acusada es destinataria de la acción de tutela.

En segundo lugar, la Sala se pregunta:

— ¿La pretensión de una persona de recibir respuesta de un particular encargado de un servicio público, está protegida como derecho constitucional fundamental de petición?

La respuesta es afirmativa, porque los supuestos de la norma que consagra el derecho de petición determinan como destinatarios a la autoridad pública y a las organizaciones privadas, cuando prestan un servicio público y adquieren las características de una autoridad pública.

Por tanto, la Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que la solicitud de tutela resulta procedente, por lo que se revocará la sentencia proferida por el Juzgado 19 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá y se concederá por las razones expuestas en esta sentencia.

Otro argumento que sustenta la tesis de la Sala de Revisión tiene bases en el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, pues sería darle un trato discriminatorio a la empresa estatal cuando ésta presta el servicio en forma directa, ya que tendría una mayor carga que soportar que las entidades particulares que presten el mismo servicio público.

Además de lo anterior, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional encuentra que la actividad desplegada por Servientrega Ltda. se encuentra bajo la inspección, vigilancia y control del Ministerio de Comunicaciones, en virtud del artículo 1º, numeral 5º, del Decreto Nº 2122 de 1992, que establece:

“Artículo 1º.—Funciones. Además de las funciones asignadas en los Decretos 1900 y 1901 de 1990, el Ministro de Comunicaciones tendrá las siguientes funciones: (...)

5. Ejercer las funciones de vigilancia, inspección y control sobre las entidades públicas y particulares que presten servicios postales” (negrillas no originales).

En cumplimiento de la citada disposición, se enviará copia de la presente sentencia al Señor Ministro de Comunicaciones, para que ejerza las funciones de vigilancia, inspección y control sobre la sociedad Servientrega Ltda.

Finalmente y a manera de conclusión la Sala de Revisión considera que si el peticionario hubiera hecho su solicitud encaminada a la indemnización por los daños relacionados con la pérdida de los documentos enviados mas no recibidos, el procedimiento a seguir sería la presentación de una demanda ante los jueces ordinarios cuya base sería el incumplimiento del contrato de transporte. Pero como en el caso concreto lo que se debate es la falta de respuesta a una solicitud elevada ante una entidad privada, que actúa para los efectos como autoridad pública, es procedente la solicitud de tutela frente al derecho de petición.

De otro lado se torna imperativo el cumplimiento por parte del Ministro de Comunicaciones del ejercicio de la función de vigilar, inspeccionar y controlar las entidades particulares que presten servicios postales, en particular la conducta desplegada por Servientrega Ltda.».

(Sentencia T-507 de noviembre 5 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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