Sentencia T-508 de mayo 19 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Sentencia T-508 de 2005 

Ref.: Expediente T-850383

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Acción de tutela instaurada por Yasmín Soraya Amado Figueroa contra la Clínica General del Norte de Santa Marta

Bogotá, D.C., diecinueve de mayo del año dos mil cinco.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Santa Marta dentro de la acción de tutela instaurada porYasmín Soraya Amado Figueroa contra la Clínica General del Norte de Santa Marta, la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta y la Fiduciaria La Previsora S.A.

I. Antecedentes

La Sala Número Dos de Selección de la Corte Constitucional, mediante auto del diecinueve (19) de febrero de 2004, decidió seleccionar la presente acción de tutela promovida por Yasmín Soraya Amado Figueroa —T-850.383— contra la Clínica General del Norte de Santa Marta, la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta y la Fiduciaria La Previsora S.A.

La señora Yasmín Soraya Amado Figueroa instauró acción de tutela actuando en nombre propio contra la Clínica General del Norte de Santa Marta, la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta y la Fiduciaria La Previsora S.A., para que se amparen sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social previstos en los artículos 11, 48 y 49 de la Constitución Política y en consecuencia solicita se “Ordene a la entidad demandada CLÍNICA GENERAL DEL NORTE, que en el término de 24 horas, proceda a activarle los servicios en salud, a partir del auto admisorio de la demanda como una medida provisional por el avanzado estado de embarazo”.

1. La demanda de tutela.

La accionante sustenta su demanda en los siguientes hechos:

1.1. Labora como docente grado siete (07), en el Centro Educativo Distrital San Fernando hace once (11) meses, y se encuentra afiliada al sistema de seguridad social integral siéndole asignada la IPS Clínica General del Norte para efectos de la atención en salud.

1.2. Mensualmente se le hacen por nómina los respectivos descuentos por concepto de salud, y de acuerdo con lo manifestado por el tesorero pagador de los aportes, tales valores son ingresados inmediatamente se descuentan a la Fiduciaria La Previsora, que tiene contrato con el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para el manejo y administración de esos dineros parafiscales.

1.3. Tiene ocho (8) meses de embarazo y requiere la práctica de un control médico que no ha sido efectuado, toda vez que la Clínica General del Norte de Santa Marta se niega a atenderla alegando que no se encuentra reportada en la base de datos de docentes usuarios de la misma, y que en consecuencia no tiene derecho a que se le preste la atención en salud.

1.4. Como consecuencia de la omisión de la entidad accionada al negarse a prestarle los servicios en salud que requiere ha tenido que hacerse los exámenes médicos que le fueron ordenados en una clínica particular e igualmente ha tenido que ser atendida en el Centro de Salud del Departamento Administrativo de Salud Distrital.

1.5. La actitud negligente y omisiva de la Clínica General del Norte le está causando perjuicios a su salud y a la de su hijo, especialmente si se tiene en cuenta que al encontrarse afiliada en el régimen de seguridad social en salud tiene derecho a ser atendida y a que se le brinden todos los procedimientos médicos que eventualmente requiera.

2. Prueba solicitada en sede de tutela.

El magistrado sustanciador en el proceso de la referencia, para mejor proveer, mediante auto del veintisiete (27) de mayo de 2004 (1) , ofició a la Secretaría de Educación de Santa Marta con el fin de que dicha entidad informara sobre la afiliación de la señora Yasmín Amado al régimen de seguridad social en salud, así como lo atinente a la atención que le hubiere sido dispensada durante su estado de embarazo (2) .

3. Declaratoria de nulidad en sede de tutela.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional a la que fue repartida la acción de la referencia para su conocimiento, mediante auto del veintiuno (21) de julio de 2004, (3) considerando i) que mediante la comunicación emitida el ocho (8) de junio de 2004 por la Secretaría de Educación de Santa Marta, no se informó sobre lo peticionado en auto del veintisiete (27) de mayo de 2004, y ii) que el juez de instancia (Juzgado Séptimo Civil Municipal de Santa Marta), notificó el inicio de la actuación que se revisa a la Clínica General del Norte de Santa Marta, pero no vinculó a la misma a la Secretaría Distrital de Educación de Santa Marta ni a la Fiduciaria la Previsora S.A., entidades que se pueden ver afectadas con la decisión que en sede de tutela se adopte, y iii) que la falta de notificación de las decisiones a quienes están en la obligación de acatarlas produce la nulidad de lo actuado, decidió abstenerse de efectuar la revisión del fallo de instancia, y en su lugar ordenó al Juzgado Séptimo (7º) Civil Municipal de Santa Marta poner en conocimiento de los afectados la nulidad aducida y rehacer la actuación de ser necesario.

En esos términos, el Juzgado Séptimo (7º) Civil Municipal de Santa Marta mediante auto del seis (6) de agosto de 2004 en cumplimiento de lo dispuesto en el auto del veintiuno (21) de julio de 2004 emitido por la Sala Octava de Revisión de esta corporación, resolvió lo siguiente:

“(…) 1. Admitir la acción de tutela impetrada por la señora YASMÍN SORAYA AMADO FIGUEROA, actuando en su propio nombre, contra la EPS CLÍNICA GENERAL DEL NORTE, LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA Y LA FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. representadas legalmente por el Director, Secretario y Gerente, respectivamente, o por quien haga sus veces al momento de la notificación personal, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL, consagrados en la Constitución Nacional.

2. Téngase como pruebas documentales los escritos allegados por parte de la accionante.

3. Ofíciese a las entidades accionadas, para que dentro del término de tres (3) días, contados a partir de la notificación del presente proveído, explique los motivos expuestos en la solicitud de tutela. (…)”.

Posteriormente el Juzgado Séptimo (7º) Civil Municipal de Santa Marta, estando al Despacho la acción de tutela impetrada por la señora Yasmín Soraya Amado Figueroa contra la Clínica General del Norte de Santa Marta, la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta y la Fiduciaria La Previsora S.A., mediante auto del diecisiete (17) de agosto de 2004, advirtió que “ésta última entidad es una Sociedad de Economía Mixta, sometida al régimen de las Sociedades Industriales y Comerciales del Estado, esto es un ente descentralizado por servicios del orden nacional, y en consecuencia de conformidad con lo previsto en el inciso 2º, numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 (4) , la competencia para efectos del conocimiento del amparo constitucional bajo estudio corresponde a los jueces civiles del circuito”.

En esos términos, decidió remitir la acción de tutela en curso a la Oficina Judicial de Santa Marta con el fin de que se surtiera el correspondiente reparto para su conocimiento entre los juzgados civiles del circuito de la ciudad de Santa Marta, siendo repartido el dieciocho (18) de agosto de 2004 mediante acta individual de reparto (5) al Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Santa Marta quien asumió inmediatamente el conocimiento de la acción de tutela referida.

En ese entendido, el fallo de instancia que se revisará por esta Sala en el caso sub examine es el proferido por el juzgado cuarto (4º) civil del circuito, mediante el que se rehizo la actuación vinculando a la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta y a la Fiduciaria La Previsora S.A. como terceras partes que se pueden ver afectadas eventualmente por la decisión adoptada en sede de tutela, con el propósito de que pudieran ejercer su derecho de contradicción durante el trámite de la acción.

4. Argumentos de la defensa.

4.1. Clínica General del Norte de Santa Marta.

La directora médica del programa Clínica General del Norte, actuando en representación legal de la entidad, una vez notificada de la demanda de la referencia, contestó la misma exponiendo las consideraciones que a continuación se resumen.

Manifiesta que la entidad accionada es una IPS que solo se limita a cumplir con lo indicado en el contrato celebrado con las entidades del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fiduciaria La Previsora y los términos de referencia que indican que los servicios médicos objeto del contrato solamente se prestan a los educadores y beneficiarios que figuren en la base de datos que elaboran y entregan las entidades referidas.

En ese sentido afirma que el único motivo por el que le fue suspendido el servicio en salud a la accionante es que en la última base de datos que enviaron las entidades contratantes, ésta no figura como afiliada al sistema y por tanto la Clínica General del Norte no se encuentra autorizada para incluir ni tampoco excluir a ningún educador de la base de datos, toda vez que, esa función es competencia de las entidades contratantes.

Advierte que el juez de tutela se equivocó al oficiar a la Clínica General del Norte respecto de la acción de tutela, toda vez que, dicho oficio debió haberse dirigido al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fiduciaria La Previsora, con el fin de que esa entidad expida la autorización respectiva (orden provisional) a la clínica con el fin de que ésta restablezca la atención en salud integral que requiera la actora. En ese sentido solicita que: “… en la sentencia se corrija el error y se haga claridad en cuanto a que si la ley le concede derechos para recibir servicios a la Educadora, quienes deben expedir la autorización, son las entidades citadas…”.

Considera que la accionante incurrió en un error al afirmar que la Clínica General del Norte era una EPS pues realmente se trata de una institución prestadora de servicios de salud, IPS, y por tanto no tiene como función afiliar pacientes de ningún tipo y tampoco hacer descuentos ni recibir valores descontados por concepto de seguridad social. Así mismo, como IPS no está facultada para efectuar compensaciones ante el Fosyga y en consecuencia no puede efectuar ningún recobro, pues ese procedimiento solamente lo pueden efectuar las EPS que sí se encuentran autorizadas para realizar compensaciones.

En ese sentido, reitera que la accionante en su calidad de educadora y por pertenecer a un régimen especial se encuentra afiliada en seguridad social al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, es esa entidad la que efectúa los respectivos descuentos por ese concepto y recibe su valor.

Recuerda que los educadores no se encuentran sometidos a los mandatos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, dado que esa normatividad los excluyó de forma expresa de ese régimen, al igual que a otros sectores como los militares. En consecuencia se creó un régimen especial para la seguridad social de los educadores que los rigiera en esa materia, de suerte que, en desarrollo de ese régimen especial se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que está encargado de regular todo lo relativo a los educadores, especialmente en materia de seguridad social, e igualmente se constituyó una fiducia con la Fiduciaria La Previsora S.A., con el fin de que maneje los recursos que gire el Ministerio de Educación y los provenientes de los aportes de los educadores.

Afirma que en desarrollo de la ley y del contrato de fiducia el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A. emiten unos términos de referencia contentivos de las condiciones para la prestación de los servicios médicos hospitalarios que deben ser suministrados a los educadores, de forma tal que, los términos referidos contienen el reglamento que debe cumplir todo contratista y por tanto no se puede obligar a éstos a prestar el servicio de salud a personas que no figuran en los listados que produce la Previsora S.A. y el FER.

Finalmente, aduce que: “… Ni en la elaboración de los Términos de Referencia ni en el contrato, participan los contratistas por cuanto tales documentos son elaborados por los consejos directivos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fiduciaria La Previsora y quienes participan de manera directa en la elaboración de los términos de referencia y el contrato, son los educadores, ya que en los consejos directivos tienen dos delegados con voz y voto. En consecuencia, la totalidad de los educadores tiene pleno conocimiento de los términos y del contrato…”.

Concluye entonces que, la obligación de la Clínica General del Norte consiste en prestar los servicios objeto del contrato a todas las personas que figuren en los listados que elabora el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y por tanto esa entidad no tiene la menor injerencia en la elaboración de los listados, toda vez que, no está facultada para incluir o excluir a una persona.

4.2. Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta.

El Representante Legal de la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta, una vez notificado de la acción de tutela de la referencia, contestó a la demanda exponiendo los argumentos que a continuación se resumen.

Advierte que: “… El Decreto 3752 de diciembre 22 de 2003, establece en su artículo 1º ‘Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio’. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4º y 5º del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004”.

En ese entendido, señala que a la señora Yasmín Soraya Amado Figueroa se le han practicado los descuentos parafiscales de salud y pensión a favor del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, los que a su vez fueron consignados a favor de FIDUPREVISORA S.A. hasta el 31 de diciembre del año 2003 (6) .

Así mismo, afirma que FIDUPREVISORA S.A. mediante oficio Nº 09191 del 31 de marzo de 2004, solicitó que dentro de los primeros diez (10) días de cada mes se le enviara copia de las nóminas de los docentes activos afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones, para que con base en esos datos la Fiduciaria proyectara el monto correspondiente a los aportes previstos en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y en el numeral 4º del artículo 8º de la misma norma, y por consiguiente el monto correspondiente a los aportes parafiscales fueran girados directamente por el Ministerio de Educación Nacional a la citada Fiduciaria.

Concluye entonces, que la Secretaría de Educación Distrital ha cumplido con las obligaciones legales que tiene a su cargo en relación con la destinación de los dineros parafiscales por concepto de seguridad social en salud.

5. Decisión judicial objeto de revisión.

5.1. Decisión de primera instancia.

El Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Santa Marta, mediante fallo del treinta y uno (31) de agosto del año dos mil cuatro (2004), decidió conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la accionante.

Para el juez constitucional de instancia, es claro que si bien la acción de tutela fue instaurada en el mes de septiembre de 2003 fecha para la cual la señora Yasmín Soraya Amado Figueroa tenía ocho (8) meses de gestación y por tanto requería un control médico de su estado, y a pesar de que el tiempo ha transcurrido y por consiguiente a la fecha la tutelante ya debió dar a luz, resulta indiscutible que para ese momento la negativa de la Clínica General del Norte de Santa Marta a prestar los servicios médicos por ella requeridos, como consecuencia de la omisión en el reporte de la base de datos de dicha entidad, obligación que estaba a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A. de acuerdo con las listas elaboradas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, vulneró sus derechos a la salud y a la seguridad social.

En esos términos, advierte el a quo que el afiliado-cotizante al sistema de seguridad social en salud, tiene derecho a que se le presten los servicios médicos requeridos, so pena de vulnerar sus derechos fundamentales, y por consiguiente ordenó a la Fiduciaria La Previsora S.A. que incluyera a la señora Yasmín Amado Figueroa en la base de datos de la Clínica General del Norte de Santa Marta, pues a ésta se le han hecho los respectivos descuentos parafiscales por concepto de salud y pensión a favor del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio.

6. Actividad probatoria.

6.1. Documentos aportados por la parte accionante.

a. Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Yasmín Soraya Amado Figueroa. (Fl. 3, exp.).

b. Fotocopia de la certificación laboral de la accionante emitida por la Alcaldía Mayor de Santa Marta. (Fl. 4, exp.).

c. Fotocopia de la Resolución 732 del 11 de octubre de 2002 emitida por la Alcaldía Mayor de Santa Marta. (Fls. 5 y 6, exp.).

d. Fotocopia del acta de posesión Nº 258 del 15 de octubre de 2002. (Fl. 7, exp.).

e. Fotocopia de los comprobantes de pago por concepto de salud. (Fl. 8, exp.).

f. Fotocopia de la Ecografía practicada a la accionante en la Clínica Bagar IPS. (Fl. 9, exp.).

g. Fotocopia del formato de atención del Centro de Salud del Departamento Administrativo de Salud Distrital. (Fl. 10, exp.).

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Sala es competente para revisar la providencia de tutela antes reseñada, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36), así como en el auto de fecha diecinueve (19) de febrero de 2004 proferido por la Sala de Selección Número Dos de esta corporación.

2. El problema jurídico planteado.

De los hechos relatados en los antecedentes de esta providencia se advierte que la accionante alega la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social previstos en los artículos 11, 48 y 49 constitucionales, como consecuencia de la situación que enfrenta debido a que la Clínica General del Norte de Santa Marta, se ha negado a prestarle los servicios en salud que requiere debido a su estado de embarazo, alegando que no se encuentra registrada en la base de datos de esa entidad pues no fue incluida en el listado que elabora para esos fines la Fiduciaria La Previsora S.A.

Ahora bien, el juez de tutela en primera instancia concedió el amparo de los derechos invocados por la accionante, pues consideró que si bien la acción de tutela fue instaurada en el mes de septiembre de 2003 fecha para la cual la señora Yasmín Amado tenía ocho (8) meses de gestación y por tanto requería un control médico de su estado, y a pesar de que el tiempo ha transcurrido y por consiguiente a la fecha ya debió dar a luz, resulta indiscutible que para ese momento la negativa de la Clínica General del Norte de Santa Marta a prestar los servicios médicos requeridos, como consecuencia de la omisión en el reporte de la base de datos de dicha entidad, obligación que estaba a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A. de acuerdo con las listas elaboradas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, vulneró sus derechos a la salud y a la seguridad social.

En esas condiciones, para resolver la Corte deberá establecer si en el caso sub examine existió incumplimiento en la prestación del servicio de salud por parte de la Clínica General del Norte al negarse a atender a la accionante por no encontrarse incluida en la base de datos de afiliados y si por esa circunstancia se vulneran los derechos fundamentales invocados por la actora. Así mismo, deberá hacer una breve enunciación en lo relativo a la integración del contradictorio en sede de tutela como una obligación a cargo del juez constitucional.

3. El principio de continuidad en la prestación del servicio de salud como postulado constitucional. Garantía en la realización del tal mandato superior a cargo de las entidades promotoras de salud, EPS, y demás instituciones encargadas de suministrar el servicio público de salud.

Al tenor de lo previsto en el régimen de seguridad social integral en materia de salud establecido en la Ley 100 de 1993, el Estado tiene el deber de asegurar a los usuarios del servicio público de salud, el derecho a la libertad de escogencia entre las diferentes entidades promotoras de salud, EPS, y las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, según las condiciones de oferta de servicios disponible, con el fin de garantizar la prestación del servicio de salud en forma continua y sin ningún tipo de dilaciones.

Es así como el artículo 153 de la Ley 100 de 1993 (7) , establece los fundamentos para la prestación del servicio público de salud, con el propósito de garantizar una buena calidad del servicio siendo indispensable que exista una continua prestación del mismo a los usuarios que lo requieran.

Ahora bien, la Corte en reiterada jurisprudencia (8) , se ha pronunciado respecto de la obligación que tienen las empresas promotoras de salud, EPS, e instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, de culminar los tratamientos iniciados bajo la vigencia de una afiliación que posteriormente se extingue, independientemente de cuál sea la causa que motiva la terminación de dicha relación, y es por ello con fundamento en el principio de continuidad de los servicios públicos y en el carácter irrenunciable de la seguridad social, se ha indicado que las EPS deben continuar prestando el servicio a sus afiliados y beneficiarios y que esas entidades deberán ejercer los mecanismos que el ordenamiento jurídico les suministra para efectos del cobro de los aportes impagados.

Al respecto esta corporación en sentencia T-128 de 2005 (9) sostuvo lo siguiente:

“ (…) En virtud del principio de eficiencia, cual es inherente a la prestación de los servicios públicos (C.P., art. 365), el Estado tiene la obligación de garantizar la prestación de manera continua y eficiente del servicio. De la mencionada obligación se deriva el principio de continuidad que supone la imposibilidad de su interrupción, a menos que exista una causa legal que se ajuste a los principios constitucionales.

(…)

Respecto de la salud y la seguridad social la jurisprudencia ha precisado que la continuidad en su prestación garantiza el derecho de los usuarios a recibirlo de manera oportuna y prohíbe a las entidades responsables realizar actos u omitir obligaciones que afecten sus garantías fundamentales. En tal sentido, esta corporación ha sido enfática en señalar que las razones de índole administrativo o aquellas relacionadas con el incumplimiento de las obligaciones de los empleadores o empresas contratantes con las EPS no son aceptables para negar la atención médica ya iniciada. En estos casos la prestación del servicio debe continuarse y, si ello es posible, culminarse, hasta tanto el usuario adquiera cierta estabilidad en la cual no exista amenaza alguna a derechos fundamentales. (…)”.

En ese entendido, esta corporación ha señalado entonces que no puede presentarse una suspensión abrupta de los servicios frente a un tratamiento iniciado, siempre que con ello se amenacen o vulneren derechos de rango constitucional, o incluso alguno que no goce de tal carácter, pero que se encuentre inescindiblemente vinculado a otro que sí lo tenga, pues es claro que la EPS que presta un servicio de salud, no puede comprometer la continuidad del mismo, dado que es obligación primordial, tanto de las entidades estatales como de los particulares que participen en la prestación del servicio público de salud, garantizar su continuidad sin interrupciones ni dilaciones injustificadas (10) .

4. El juez constitucional tiene a su cargo la obligación de integrar el contradictorio en sede de tutela vinculando oficiosamente a las personas o entidades que corresponda, así como decretar pruebas de oficio en los casos que se requiera con el fin de verificar la presunta vulneración de los derechos fundamentales y llegar a la certeza jurídica que le permita fallar de fondo.

4.1. Decreto de pruebas de oficio.

En cumplimiento del principio de oficiosidad procesal (11) , en virtud del cual el juez de tutela como director del proceso debe hacer uso de la facultad oficiosa que la ley le confiere para decretar la práctica de pruebas que estime necesarias, se busca evitar que se presente una inactividad de tal funcionario que conlleve a que la ausencia de pruebas en un determinado caso haga improcedente el amparo solicitado, máxime en aquellos casos donde están de por medio derechos fundamentales tales como la vida, la salud, la seguridad social, los derechos de los niños, de las mujeres en estado de gestación o de las personas de la tercera edad, entre otros.

En ese entendido, el juez constitucional de instancia debe evitar toda falencia en la actividad probatoria que impida la efectividad de los derechos fundamentales de las personas que acceden ante la administración de justicia.

Sobre el particular la Corte en sentencia T-696 de 2002, señaló lo siguiente:

“ (…) 4. Deber del juez de tutela de practicar pruebas en trámite de amparo constitucional.

La Corte Constitucional ha sostenido que a los jueces de tutela les asiste el deber de decretar y practicar pruebas de oficio cuando de la solicitud de amparo y los informes que alleguen los accionados no obren suficientes elementos de juicio para decidir el asunto sometido a su consideración, por cuanto la labor constitucional encomendada es precisamente la protección efectiva de los derechos fundamentales.

(…).

En el mismo sentido, esta corporación ha precisado que el juez constitucional, como cualquier autoridad judicial, puede solicitar pruebas de oficio, como quiera que está a su cargo un mínimo de actuación conducente a reunir los elementos de juicio indispensables para resolver el asunto que se somete a su consideración. Así las cosas, la práctica de pruebas para el juez constitucional no es sólo una potestad judicial (art. 179 del Código de Procedimiento Civil y arts. 19, 21 y 32 del D. 2591/91) sino que es un deber inherente a la función judicial, pues la decisión con fuerza de cosa juzgada, exige una definición jurídicamente cierta, justa y sensata del asunto planteado. (…)”.

En esos términos, el decreto oficioso de pruebas hace parte de los alcances de la responsabilidad del juez constitucional, cuando se trata de proteger derechos fundamentales que efectivamente se encuentran amenazados, dado que la función de éste ante la amenaza o la violación de derechos fundamentales, es ordenar a las autoridades públicas correspondientes o a los particulares responsables, la adopción de todas las medidas que sean necesarias para garantizar su protección.

A ese respecto, ha dicho esta corporación (12) , que la acción de tutela tiene como función evitar vulneraciones a los derechos fundamentales, o su amenaza, como se señala claramente en el artículo 86 de la Constitución Política (13) , y resulta claro que así sea por cuanto, en tratándose de derechos fundamentales, el carácter inherente a la persona hace que el ejercicio mismo del reconocimiento de tales derechos respecto de su amparo, sea directo, inmediato, oportuno y actual, de lo contrario la dilación injustificada en su protección conllevaría a un mayor detrimento de los mismos.

Aunado a lo anterior, el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991 dispone además que tan pronto como el juez de tutela llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa puesta a su conocimiento, podrá proferir el fallo sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas, de forma tal que es indispensable tener certeza jurídica para proferir la respectiva decisión en derecho y en ese firme propósito la adecuada actividad probatoria bien sea a petición de parte o de oficio desempeña un papel vital.

En ese orden de ideas, argumentar que el decreto de pruebas de oficio no es una función propia del juez constitucional, es desconocer la esencia misma de la acción de tutela, diseñada por el Constituyente precisamente para investir a una autoridad judicial, erigida como juez constitucional, de la facultad y el poder de ordenar a las autoridades públicas correspondientes, la adopción de las medidas que sean necesarias para evitar la amenaza o vulneración que la acción u omisión de ellas mismas puedan ocasionar a los derechos fundamentales de los demandantes.

4.2. Integración o conformación del contradictorio.

De conformidad con el principio de oficiosidad, al juez de tutela le corresponde conformar debidamente el contradictorio, en aquellos casos en los que de acuerdo con el análisis de los hechos y de la relación entre las funciones que se cumplen o las actividades que se desarrollan y la invocada vulneración o amenaza de derechos fundamentales, advierta que la demanda ha debido dirigirse contra varias entidades, autoridades o personas, alguna o algunas de las cuales no fueron demandadas (14) , pues la no integración del contradictorio o aún su indebida conformación pueden generar, entre otras consecuencias, la declaratoria de nulidad de la actuación (15) .

Así mismo, es necesario que el juez constitucional tenga en cuenta al momento de admitir la acción, que en muchas ocasiones el particular que impetra la misma ignora o no sabe identificar a las autoridades que considera han violado o amenazado sus derechos fundamentales, y en ese entendido, no resulta ajustado a los principios de informalidad y oficiosidad exigirle a la persona que invoca la protección constitucional que sea un experto en la materia, especialmente si se tiene en cuenta que se trata de una acción informal, y además porque el juez de tutela debe hacer uso de todas las facultades de que ha sido investido con el fin de esclarecer los hechos que le dieron origen (16) .

Sobre el particular la Corte mediante Auto 116A de 2002, señaló lo siguiente:

“ (…) 2. Nulidad de la actuación por la no integración del contradictorio.

La Corte Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de la obligación que tiene el juez constitucional de tutela, no obstante la informalidad del procedimiento, de indagar acerca de la autoridad pública o el particular que ha podido violar o amenazar los derechos invocados por el accionante, en virtud del principio de oficiosidad que le asiste y en armonía con la efectividad de los derechos constitucionales y la prevalencia del derecho sustancial (arts. 2º y 228 de la Carta Política de 1991), porque si no se procede de tal manera no resulta jurídicamente posible dictar fallo de mérito” (17) .

Así pues, es claro que al juez constitucional corresponde integrar correctamente la litis en sede de tutela, en cumplimiento de los principios oficiosidad y eficacia de los derechos fundamentales que rigen ese trámite particular, que se caracteriza por la sumariedad, celeridad, informalidad y la prevalencia del derecho sustancial.

5. Caso concreto.

En el caso objeto de revisión, la accionante reclama ser reportada en la base de datos de la Clínica General del Norte de Santa Marta con el fin de que esa IPS le suministre la atención en salud que demanda debido a su estado de embarazo, pues la Fiduciaria La Previsora S.A. no ha efectuado dicha diligencia y en consecuencia tal omisión vulnera sus derechos fundamentales.

Al respecto esta Sala debe advertir que tal como lo manifestó el juez de instancia para la fecha de la decisión la señora Yasmín Soraya Amado ya ha debido dar a luz a su menor hijo (18) . A pesar de tal circunstancia, es procedente analizar si la conducta de la Fiduciaria La Previsora S.A. vulneró los derechos fundamentales a la vida, la salud y la seguridad social de la tutelante durante su época de gestación.

En ese sentido, es importante precisar que para la fecha de interposición de la tutela, en efecto la Fiduciaria La Previsora S.A. era la entidad que tenía a su cargo la obligación de efectuar el reporte de los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con la lista que elabora dicho ente, con el fin de que con fundamento en esa relación de docentes del Magisterio se incluyan en la base de datos de la Clínica General del Norte de Santa Marta los pedagogos que se encuentran laborando, que se les efectúan los correspondientes descuentos por nómina para salud, y que en consecuencia tienen derecho a que se les preste la atención médica que requieran como sin duda era el caso de la tutelante en estado de gestación.

En esos términos, es claro entonces que la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta no era la entidad que tenía a su cargo el cumplimiento de la referida obligación, a pesar de que la misma tiene contrato con el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para efectos de la administración de los aportes parafiscales por concepto de seguridad social que se descuentan a los docentes por nómina (19) .

Ahora bien, a pesar de las consideraciones anteriores, advierte la Sala que la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta debió estar pendiente de la inclusión no solo de la tutelante, sino en general de todos los docentes del Magisterio, en la base de datos de las IPS respectiva que se les hubiera asignado para efectos de la atención en salud, con el fin de evitar los inconvenientes de tipo administrativo que dieron lugar a la vulneración de los derechos fundamentales de la señora Yasmín Amado, especialmente porque como ya se dijo dicha entidad es la encargada de la administración de los dineros parafiscales, y por consiguiente de verificar su ingreso al sistema de seguridad social en salud.

Visto lo anterior, es claro para la Corte que el amparo constitucional reclamado por la accionante respecto de sus derechos fundamentales tenía clara justificación, pues la conducta omisiva de la Fiduciaria la Previsora S.A., al no haberla reportado en la base de datos de docentes (20) que se encuentra registrada en la Clínica General del Norte, implicó que no se le dispensara una prestación continua y regular del servicio de salud, vulnerando en esa medida sus derechos fundamentales a la vida, la salud y la seguridad social, pues su médico tratante le había ordenado la realización de unos controles periódicos con el fin de establecer el normal desarrollo de su embarazo, y a pesar de ello la entidad accionada ni siquiera verificó las razones o los motivos por los cuales no se había hecho efectivo el reporte con el fin de subsanar en forma inmediata tal falencia, sino que por el contrario dejó a la tutelante y a su menor hijo abandonados a su suerte en detrimento de sus derechos fundamentales.

De otra parte, esta Sala de Revisión no procede a manifestarse en relación con las condiciones y el alcance que debe tener la cobertura del régimen de seguridad social para los miembros del Magisterio así como para sus familiares e hijos menores, toda vez que, a la fecha la accionante ya está registrada en la base de datos de la Clínica General del Norte de Santa Marta, y por consiguiente en la actualidad dicha entidad le presta tanto a ella como a su menor hijo el servicio de salud en forma continua y regular, en cumplimiento de lo dispuesto en la providencia emitida por el Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Santa Marta, que ordenó a la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta y a la Fiduciaria La Previsora S.A. incluirla inmediatamente en la base de datos de la Clínica General del Norte de Santa Marta, con el fin de que le fueran suministrados los servicios médicos que requiriera durante su periodo de gestación.

Por las consideraciones anteriormente expuestas esta Sala confirmará la decisión proferida por el Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Santa Marta mediante la que se concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vida, la salud y a la seguridad social invocados por la señora Yasmín Soraya Amado Figueroa.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Levantar los términos que fueron suspendidos mediante auto del veintisiete (27) de mayo de 2004.

Segundo. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Santa Marta dentro de la acción de tutela instaurada por Yasmín Soraya Amado Figueroa contra la Clínica General del Norte de Santa Marta, la Secretaría Distrital de Educación de Santa Marta y la Fiduciaria La Previsora S.A., que concedió la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la tutelante.

Tercero. Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández—Jaime Araújo Rentería.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) A folios 42 a 43 del Expediente obra copia del auto de fecha veintisiete (27) de mayo de 2004.

(2) A folio 46 del expediente obra copia de la respuesta dada por la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta - Alcaldía Distrital de Santa Marta en cumplimiento de lo dispuesto mediante auto del veintisiete (27) de mayo de 2004, en la que informa lo siguiente:

“(…) le informo que la docente YASMÍN SORAYA AMADO FIGUEROA (…) se le realizan descuentos mensuales por nómina para seguridad social, a favor de la PREVISORA S.A. (…) como administradora de los recursos del FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, desde el mismo momento de su posesión a esta Entidad (15 de octubre/2002).

En lo atinente a su atención al estado de embarazo de la citada señora, nos es totalmente imposible acceder a su requerimiento, toda vez que, el mismo le compete a la institución prestadora de servicios, adscrita a la EPS, a la cual está afiliada la ya mencionada señora”.

(3) A folios 51 a 53 del Expediente obra copia del auto de fecha veintiuno (21) de julio de 2004.

(4) Decreto 1382 de 2000, artículo 1º, numeral 1º, inciso 2º: “A los jueces del circuito con categoría de tales, les serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental”.

(5) A folio 104 del expediente obra copia del acta individual de reparto de fecha dieciocho (18) de agosto de 2004, en la que consta que la acción de tutela instaurada por Yasmín Soraya Amado Figueroa contra la Clínica General del Norte de Santa Marta, la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta y la Fiduciaria la Previsora S.A. fue repartida para su conocimiento al Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Santa Marta de conformidad con el mandato legal previsto en el inciso 2º, numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000.

(6) A folio 82 del Expediente, obra copia de una certificación expedida por el Tesorero de la Secretaría de Educación Distrital, en la que se informa lo siguiente:

“A la docente YASMÍN SORAYA AMADO FIGUEROA (…) le han sido practicados descuentos por concepto de salud y pensión a favor del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, los cuales fueron consignados a favor de FIDUPREVISORA S.A. hasta el 31 de diciembre de 2003.

Y en virtud del oficio Nº 09191 fechado en marzo 31 del 2004, remitido por FIDUPREVISORA S.A. y motivado en el Decreto 3752/03, los dineros originados por concepto de estos descuentos son girados directamente por el Ministerio de Educación Nacional a la Fiduciaria en mención (…)”.

(7) “ART. 153.—Fundamentos del servicio público.

(…)

9. Calidad. El sistema establecerá mecanismos de control a los servicios para garantizar a los usuarios la calidad en la atención oportuna, personalizada, humanizada, integral, continua y de acuerdo con estándares aceptados en procedimientos y práctica profesional. De acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno, las instituciones prestadoras deberán estar acreditadas ante las entidades de vigilancia.” (negrilla y subraya fuera de texto).

(8) Sobre el particular, se pueden consultar entre otras, las sentencias T-829/99, T-1029/00, T-1188/01, T-1093/02, T-270 de 2005, T-294 de 2005 y T-308 de 2005.

(9) Dicha línea jurisprudencial puede ser consultada entre otras en las sentencias T-143 de 2005, T-224 de 2005, T-291 de 2005 y T-306 de 2005.

(10) Corte Constitucional, sentencia T-270 de 2005.

(11) Sobre el particular los artículos 19, 21 y 32 del Decreto 2591 de 1991, establecen lo siguiente:

“ART. 19.—Informes. El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.

El plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sean la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación.

Los informes se considerarán rendidos bajo juramento.

ART. 21.—Información adicional. Si del informe resultare que no son ciertos los hechos, podrá ordenarse de inmediato información adicional que deberá rendirse dentro de tres días con las pruebas que sean indispensables. Si fuere necesario, se oirá en forma verbal al solicitante y a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud, de todo lo cual se levantará el acta correspondiente de manera sumaria.

En todo caso, el juez podrá fundar su decisión en cualquier medio probatorio para conceder o negar la tutela.

ART. 32.—Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”.

(12) Sobre el particular se pueden consultar entre otras las sentencias T-100 de 1997 y T-767 de 2001.

(13) En ese mismo sentido se puede consultar el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991.

(14) Corte Constitucional, Auto Nº 116A de 2002.

(15) El artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, que establece las causales de nulidad, prevé en el numeral 9º lo siguiente:

“ART. 140.—Causales de Nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

(…).

9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley. (…)”.

(16) Al respecto se puede consultar la sentencia T-308 de 2002, en la que la Corte manifestó lo siguiente:

“(…) Considerando entonces que el derecho sustancial prevalece sobre la formalidad procesal, cuando el juez de tutela ha recogido suficientes elementos de juicio para determinar si hay una real legitimación en la parte pasiva de tal forma que no se haya desconocido el derecho de defensa, puede pasar a evaluar si, en efecto, se ha violado el derecho invocado. (…)”.

(17) Tal posición fue reiterada posteriormente en el auto 271 de 2002:

“ (…) 1. Para que el juez constitucional pueda pronunciarse válidamente sobre la protección de derechos fundamentales que se le solicita a través de la acción de tutela, es imperativo que se integre adecuadamente el contradictorio. Esto es así porque los llamados a integrar la relación procesal son la persona a quien se le han vulnerado o amenazado sus derechos fundamentales (D. 2591/91, art.10) y la autoridad o particular a quien se le imputan los hechos que han originado esa vulneración o amenaza (art. 13).

Si ese presupuesto no se satisface, carece de sentido un pronunciamiento de fondo pues no puede concederse o negarse protección constitucional a quien no está legitimado por activa. Tampoco puede el juez emitir órdenes vinculantes en contra de quien no está legitimado por pasiva. No obstante, ello no quiere decir que los fallos inhibitorios sean procedentes en materia de tutela pues, tratándose de un procedimiento preferente y sumario concebido por el constituyente para la defensa de los derechos fundamentales, resulta inconcebible la tramitación de procesos sobre temas tan nucleares que no conduzcan a decisión de fondo alguna. De allí que ante la ausencia o indebida integración del contradictorio, se imponga la necesidad de retrotraer la actuación para promover una adecuada conformación de la relación procesal y para posibilitar un fallo sobre la materia objeto de decisión.

2. Ahora bien, dado que lo que está en juego son los derechos fundamentales que el actor estima vulnerados y en consideración a la informalidad que caracteriza a la acción de tutela, el juez debe desplegar todos los mecanismos que estén a su alcance para una adecuada integración del contradictorio. Por ello, si el requerimiento que en ese sentido se haga al actor es insuficiente, debe agotar todas las herramientas con que cuente para que se vincule al proceso a la autoridad o particular a quien le sea imputable la vulneración o amenaza del derecho fundamental en cuestión. La alta misión que el juez de tutela tiene en sus manos torna inconcebible que su actuación se limite a formular requerimientos, mucho más cuando el proceso suministra elementos de juicio que permitan la localización e identificación de quien está llamado a integrar el contradictorio.

El juez constitucional debe comprender que en un proceso de tutela, a diferencia de otras actuaciones, más que los intereses particulares de las partes en conflicto, lo que está en juego es la legitimidad del Estado social de derecho pues ella también se infiere de su idoneidad para esclarecer, a través de los funcionarios competentes, las acciones u omisiones que vulneren o amenacen los derechos fundamentales de las personas; para determinar quiénes son sus autores y para suministrar la protección que el caso requiera.

Que según la reiterada jurisprudencia de esta corporación, cuando el demandante no integra la parte pasiva en debida forma, es decir con todas aquellas entidades cuyo concurso es necesario para establecer la presunta amenaza o violación de los derechos alegados, es deber del juez de tutela proceder a su vinculación oficiosa a fin de garantizarles su derecho a la defensa y, en esa medida, permitirle a la autoridad establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de controversia. (…)”.

(18) A folio 9 del expediente obra copia de una ecografía realizada a la tutelante el día 4 de septiembre de 2003, en donde consta que ya se encuentra en su tercer trimestre de embarazo, de donde se puede deducir que en efecto debió dar a luz entre los meses de octubre y noviembre de la misma anualidad.

(19) A folio 8 del expediente obra copia de los comprobantes de descuentos por nómina hechos a la tutelante por concepto de aportes para el sistema de seguridad social en salud.

(20) A folio 4 del expediente obra copia de una certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta, en donde consta que la señora Yasmín Soraya Amado es docente grado 07, nombrada en provisionalidad desde el 15 de octubre de 2002 con una asignación mensual de $ 683.480.

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