CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Sentencia T-512 de 2009 

Ref.: Expediente T-2270666

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Acción de tutela instaurada por Luis Felipe Becerra Becerra y otro contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

Bogotá D.C., treinta de julio de dos mil nueve.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva,y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvieron la acción de tutela promovida por Luis Felipe Becerra Becerra y Ciro Antonio Guevara Ocampo contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

I. Antecedentes

1. Hechos y acción de tutela interpuesta:

El 4 de febrero de 2009, a través de apoderado judicial, los señores Luis Felipe Becerra Becerra y Ciro Antonio Guevara Ocampo formularon acción de tutela contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por considerar que con las actuaciones de esa entidad se vulneraron los derechos constitucionales al debido proceso, mínimo vital y vida en condiciones dignas. La acción interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos:

1.1. Los accionantes manifiestan que actualmente reciben asignación de retiro por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, como suboficiales técnicos jefe de la Fuerzas Aérea Nacional.

1.2. Explican que por necesidades económicas solicitaron varios créditos con cooperativas y otras entidades, comprometiendo gran parte de sus pensiones o asignaciones de retiro. Arguyen ser conscientes de los créditos que adeudan y exponen que las cooperativas en su afán de prestar dinero no tuvieron en cuenta la capacidad de pago de cada uno ya que nunca les negaron los préstamos.

1.3. Luis Felipe Becerra Becerra, de 60 años de edad, informa que en el desprendible de pago del mes de diciembre de 2008, después de aplicarle los descuentos, le llegó como pensión neta la suma de $ 59.269, situación que se agravó en enero de 2009 porque solo recibió $ 6.492. Por su parte, Ciro Antonio Guevara Ocampo, de 53 años de edad, indica que en los meses de diciembre y enero de 2009 recibió la suma de $ 25.259. En sentir de los accionantes tales sumas no les alcanza para su sustento y el de sus familias, afectándoles el mínimo vital toda vez que no reciben ningún ingreso adicional.

1.4. Aducen que los créditos obtenidos los utilizaron para pagar los estudios universitarios de sus hijos, para la compra de medicamentos no cubiertos por el Hospital Militar, para el pago de cánones de arrendamiento que tenían atrasados y para solventar otras deudas adquiridas.

1.5. Los actores manifiestan que presentaron derecho de petición a la entidad demandada solicitando se les protegiera el 50% de su asignación de retiro, pero que la respuesta obtenida se centró en la improcedencia de tal petición basándose en una directiva interna de las Fuerzas Militares y en un fallo del Consejo de Estado que declaró exequible esa directiva.

1.6. Finalmente, los accionantes indican que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ha pronunciado en tres oportunidades en casos idénticos al presente, concediendo el amparo constitucional.

1.7. En virtud de lo anterior, los accionantes promovieron acción de tutela con el propósito de que se ordene a la entidad demandada proteger el 50% de la asignación de retiro (equivalente a pensión) que perciben aquellos, a partir de la mesada de febrero de 2009.

2. Respuesta de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares:

Mediante escrito radicado el 11 de febrero de 2009, la apoderada judicial de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, solicitó al juez de instancia declarar improcedente la acción de tutela al tenor del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

Para fundamentar su solicitud indicó que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares efectúa los descuentos reportados por entidades de naturaleza asociativa, cooperativa y del ramo militar, cuyo objeto social redunda en el bien común, en cumplimiento de lo dispuesto en la ley de cooperativas. Adujo que en desarrollo de su objeto social, la Caja de Retiro realiza el pago de asignaciones de retiro y pensiones de beneficiarios a más de 30.000 afiliados, circunstancia que hace imposible efectuar una evaluación y control de cada uno de los descuentos autorizados por el personal militar mes a mes, “pues es el militar quien dispone de su asignación de retiro y es el responsable de sus obligaciones frente a las entidades o cooperativas”(1).

Explicó que la Caja de Retiro accionada para aplicar los descuentos de nómina hasta el 100% sobre la asignación de retiro se apoya en el régimen especial que cobija a la fuerza pública, en virtud del cual se expidió la Directiva Permanente 17741 del 13 de agosto de 1990 que determinó los procedimientos para el trámite de libranzas, directiva que fue estudiada el 3 de noviembre de 1992 por la Sección Primera del Consejo de Estado, quién declaró nula la expresión “el beneficiario podrá comprometerse hasta el 50% de su asignación”. Concluyó que los militares en retiro pueden comprometerse por deudas hasta el 100% de la prestación, después de los descuentos de ley; por ello, mediante resolución interna No. 2733 del 31 de agosto de 2004 se actualizó el procedimiento para efectuar los descuentos por nómina al personal militar que goce de asignación de retiro, de acuerdo con las facultades establecidas en el numeral 30 del artículo 20 del Acuerdo 08 de 2002, por el cual se adoptaron los estatutos internos de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

Indicó que los descuentos efectuados a los accionantes fueron autorizados por estos como titulares de la asignación y que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, dando cumplimiento al artículo 140 de la Ley 79 de 1988, los realiza simultáneamente con el pago que hace al pensionado y procede a entregar las sumas debitadas a las entidades financieras o a las cooperativas correspondientes. Por ello, en concepto de la entidad accionada, no solo se está cumpliendo con lo establecido en el ordenamiento legal, sino también con la voluntad de los militares en retiro de disponer de su pensión.

Finalmente, la entidad accionada hizo alusión a una acción de cumplimiento proferida el 14 de diciembre de 2004 por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual ordenó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares hacer los descuentos consentidos por pensionados, y otra sentencia dictada, el 26 de octubre de 2006, por el Consejo de Estado mediante la cual se sancionó pecuniariamente al director de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares por no efectuar unos descuentos en la forma prevista por los artículos 142 y 143 de la Ley 79 de 1988.

3. Pruebas relevantes allegadas en la instancia.

A folios 1 a 3 y 6 del cuaderno 1, se observan las respuestas que dio el subdirector de prestaciones sociales de la Caja de Retiro accionada, a los derechos de petición que presentaron los accionantes a través de apoderado judicial, en las cuales se les explica que la normatividad vigente permite los descuentos de hasta el 100% de la asignación de retiro y que para limitarlos al 50% de la pensión debe mediar decisión judicial que lo ordene.

A folio 4 ibídem, obra copia del desprendible de nómina del señor Luis Felipe Becerra correspondiente al mes de diciembre de 2008, en el cual se observa que el total devengado fue de $ 2.893.322, y el total de las deducciones fue de $ 2.834.053, por lo cual el neto a pagar al militar retirado fue de $ 59.269. Los descuentos corresponden a los siguientes rublos:

Descripción
Valor
Inicia
Termina
Descuento de ley CRFM 1%
$ 28.933
Diciembre 2008
Diciembre de 2008
Servicios Médicos 4%
$ 115.733
Diciembre de 2008
Diciembre de 2008
Bantequendama
$ 1.205.208
Abril de 2008
Marzo de 2013
Crediservicio
$ 425.913
Abril de 2008
Marzo de 2013
Grupo San Mateo
$ 72.000
Marzo de 2008
Febrero de 2010
Coomulcoop
$ 113.400
Junio de 2008
Noviembre de 2011
Coopmayer
$ 62.667
Febrero de 2008
Abril de 2009
Coopnalpens
$ 79.404
Junio de 2008
Noviembre de 2009
Club Fac Sub
$ 16.503
Mayo de 2007
Abril de 2009
Coocredimil
$ 65.000
Abril de 2008
Septiembre de 2009
Coopecfac
$ 40.320
Diciembre de 2008
Diciembre de 2010
Cemcol
$ 49.335
Noviembre de 2008
Enero de 2010
Socoopemin
$ 112.000
Junio de 2008
Noviembre de 2009
Unipenmindeco
$ 20.000
Agosto de 2008
Mayo de 2009
Coonalser
$ 58.400
Agosto de 2008
Octubre de 2009
Coofundador
$ 121.000
Julio de 2007
Diciembre de 2009
Coodemil
$ 71.570
Diciembre de 2007
Mayo de 2009
Coopcreser
$ 66.667
Julio de 2008
Junio de 2009
Coodredil Ltda
$ 110.000
Marzo de 2008
Febrero de 2009
Total descuentos
$ 2.834.053


A folio 5 del cuaderno 1 se visualiza copia del desprendible de nómina del señor Luis Felipe Becerra correspondiente al mes de enero de 2009, en el cual aparece que el total devengado fue de $ 2.893.322 y el total de las deducciones fue de $ 2.886.830, por lo cual el neto a pagar al militar retirado fue de $ 6.492. En ese mes ingresó un nuevo descuento de “Sonaempres” por valor de $ 52.777, con fecha de inicio enero de 2009 y finalización en el mes de septiembre del mismo año.

A folio 7 y 8 del expediente, se observan copia de los desprendibles de nómina del señor Ciro Antonio Guevara Ocampo correspondientes a los meses de diciembre de 2008 y enero de 2009, en los cuales se evidencia que devenga una asignación mensual de $ 1.924.273, que las deducciones efectuadas ascienden a $ 1.899.014 y que el neto a pagar es la suma de $ 25.259 mensuales. En su caso los descuentos atañen a los siguientes conceptos:

Descripción
Valor
Inicia
Termina
Descuento de ley CRFM 1%
$ 19.243
Diciembre 2008
Diciembre de 2008
Servicios Médicos 4%
$ 76.971
Diciembre de 2008
Diciembre de 2008
Embargo alimentario
$ 304.555
Mayo de 2005
Sin fecha limite
Vimilamortiza
$ 144.524
Agosto de 2008
Junio de 2013
Sonaempres
$ 25.000
Octubre de 2008
Julio de 2009
Bantequendama
$ 417.757
Abril de 2007
Marzo de 2012
Coomuatolsure
$ 60.000
Junio de 2007
Diciembre de 2010
Crediservicio
$ 303.530
Abril de 2008
Marzo de 2013
Corasa
$ 10.000
Febrero de 2008
Enero de 2013
Actifinanzas
$ 221.079
Octubre de 2008
Septiembre de 2013
Circsubfmsost
$ 36.455
Junio de 2008
Agosto de 2010
Coofundador
$ 130.000
Septiembre de 2008
Agosto de 2010
Asusalud
$ 3.500
Junio de 2007
Diciembre de 2008
Copidesarrollo
$ 136.400
Septiembre de 2008
Agosto de 2010
Asoproclub
$ 10.000
Junio de 2008
Febrero de 2009
Total descuentos
$ 1.899.014


A folios 8 del cuaderno 2, obra una relación de todas las entidades, con las respectivas direcciones y teléfonos, a favor de las cuales mensualmente se gestiona los descuentos de las asignaciones de retiro de los accionantes.

A folio 9, ibídem, se observa copia del recibo de nómina del señor Luis Felipe Becerra Becerra correspondiente al mes de febrero de 2009, en el cual figura el ingreso de dos nuevos descuentos a favor de “Acolbonodonac” por valor de $ 35.200 mensuales y “Coovestidos” por valor de $ 68.800 mensuales. El neto que se pagó al accionante durante ese mes fue de $ 17.936.

II. Sentencias que se revisan

1. Sentencia de primera instancia.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá, en sentencia del 18 de febrero de 2009, amparó el derecho fundamental al mínimo vital de los señores Luis Felipe Becerra Becerra y Ciro Antonio Guevara Ocampo, y ordenó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares que a partir del periodo de pago siguiente a la notificación de esa providencia, se abstuviera de efectuar descuentos por cualquier concepto, superior al 50% de la mesada pensional de los actores.

Luego de hacer un breve recuento de la jurisprudencia constitucional sobre el mínimo vital, el juez de primera instancia consideró evidente que los accionantes han sido negligentes e imprudentes al asumir obligaciones que no pueden garantizar con sus respectivas mesadas, máxime cuando afirman que no tienen otro ingreso para atender sus obligaciones, pero arguyó que también actúan en forma errada las entidades crediticias al no verificar la capacidad de pago de quienes acuden a obtener servicios y la Caja de Retiro accionada porque obvió controlar que las mesadas que reciben los militares en retiro sean suficientes para que éstos atiendan sus necesidades básicas, en especial, cuando se trata de personas que gozan de una especial protección conforme lo establece el inciso final del artículo 13 de la Constitución Política de 1991.

Finalmente, precisó que “no es de recibo la justificación de la tutelada de efectuar descuentos sin límite alguno sobre la mesada de sus pensionados con base en sentencias de cumplimiento que le han ordenado hacerlo, pues dichas sentencias se han cuidado de condicionar a que dichos descuentos sean efectuados, previo el cumplimiento de los requisitos de ley, esto es, que el total de los descuentos autorizados por el pensionado no supere el cincuenta (50%) de la mesada pensional”(2).

2. Impugnación por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares:

La apoderada judicial de la entidad accionada impugnó el fallo de primera instancia haciendo una transcripción idéntica de los argumentos que expuso al contestar la acción de tutela. Nuevamente indicó que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares efectúa los descuentos reportados por entidades de naturaleza asociativa, cooperativa y del ramo militar, cuyo objeto social redunde en el bien común, y que las deducciones que reportan las asignaciones de retiro de los accionantes fueron autorizados directamente por estos sin necesidad de aval por parte de la entidad demandada.

3. Sentencia de segunda instancia.

La Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 25 de marzo de 2009, revocó el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, negó el amparo a los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso.

En su concepto, si bien los accionantes indicaron no tener otro ingreso diferente a la pensión reconocida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares para procurarse una digna subsistencia, no puede perderse de vista que aquellos no demostraron una situación económica crítica que merezca una protección especial, “pues aún cuando no tengan unos ingresos diferentes a la pensión, pueden tener sus necesidades básicas satisfechas con la ayuda de los demás miembros de la familia”; agregó que los actores no se encuentran en situación de indefensión o inferioridad manifiesta por razón de salud física o mental.

El juez constitucional de segunda instancia adujo que las deducciones hechas a la mesada pensional de los accionantes no se derivan de un hecho injustificado, sino de unas obligaciones contractuales adquiridas previamente por ellos; si aceptaron libremente esos descuentos de nómina, usufructuaron y recibieron el dinero, no pueden alegar un menoscabo al mínimo vital. Precisó que la libertad es uno de los derechos más protegidos por el Estado en una democracia liberal, en donde el individuo puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido en las leyes. En consecuencia, por regla general el Estado no debe intervenir en la actividad privada ni en el patrimonio particular, a menos de que se requiera para proteger los fines sociales en procura del interés general.

Resaltó, así mismo, que la situación económica estrecha de los accionantes es fruto de una mala utilización de su patrimonio porque “si voluntariamente solicitaron créditos a entidades financieras y por los mismos recibieron sumas considerables de dinero, han debido buscar que las sumas recibidas fueran invertidas en actividades que les generaran a su vez un ingreso superior a los costos financieros pagados por dichos créditos; si así no lo hicieron deben asumir las consecuencia de sus actos, por lo que nadie puede beneficiarse de su propia incuria”(3). Finalizó diciendo que permitir a los accionantes aprovecharse de la buena fe de las entidades con las cuales suscribieron sus créditos alegando una vulneración al mínimo vital, es aceptar que los actores desconozcan obligaciones adquiridas legalmente en ejercicio de la libre disposición de sus mesadas pensionales.

III. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia:

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y con la selección y el reparto efectuados el 28 de mayo de 2009, esta Sala es competente para revisar la decisión judicial mencionada.

2. Problema jurídico:

De acuerdo con los hechos expuestos, en esta oportunidad la Sala determina el problema jurídico a resolver en el siguiente interrogante: ¿Vulneró la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares los derechos fundamentales de los señores Luis Felipe Becerra Becerra y Ciro Antonio Guevara Campo al mínimo vital, a la pensión y a la vida en condiciones dignas, al efectuar descuentos a su mesada pensional superiores al 50% de la asignación de retiro, teniendo en cuenta que fueron los actores quienes autorizaron las deducciones?

Para tal efecto, la Sala se ocupará del estudio previo de los siguientes temas: (i) (ii)(iii)(iv) El caso concreto.

3. El derecho a la seguridad social: Énfasis en el régimen especial prestacional de la Fuerza Pública y en la naturaleza jurídica de la asignación de retiro.

La Carta de 1991 constitucionalizó la seguridad social en los artículos 48 y 49. La Corte Constitucional en Sentencia T-323 de 1996(4), explicó la razón de ser de esa protección:

“... evidentes razones de justicia material (...) llevaron al constituyente a vincular al Estado con la garantía de la dignidad de quienes, al término de su vida laboral, luego de contribuir con su trabajo a la construcción de la riqueza nacional, merecen de la sociedad, no solo un justo reconocimiento sino una pensión equivalente a un porcentaje de su salario, para asegurar una vejez tranquila. Frente a este derecho, el Estado debe actuar con toda energía y prontitud, de manera tal que quienes han adquirido, en virtud de su edad y años de trabajo, una pensión de jubilación o vejez, no se vean, ni siquiera transitoriamente, desprotegidos frente a actos arbitrarios o negligentes del propio Estado o de los particulares que por ley estén obligados a asumir la prestación social”.

Con el propósito de salvaguardar el derecho a la seguridad social en pensiones, la jurisprudencia ha dicho que éste es un derecho subjetivo. Así se expresó en la Sentencia T-1752 de 2000. Es, pues, un derecho a algo, reclamable ante los funcionarios administrativos y también ante los funcionarios judiciales por cuanto la justicia es una función pública y los ciudadanos tienen acceso a ella (C.P., arts. 228 y 229).

El Estado debe garantizar el derecho a la seguridad social de los adultos mayores, a través de desarrollos legales adecuados y comprometiéndose a hacer respetar el reconocimiento y pago oportuno de las mesadas pensionales a quienes adquirieron ese derecho por cumplir los requisitos de edad y tiempo laborado, o aquellos requisitos que el régimen especial les exija.

En busca de un punto de unión entre el derecho a la seguridad social y los artículos 150, numeral 19, literal e), 217 y 218 del texto superior, la Corte ha reconocido que los miembros de la fuerza pública tienen derecho a un régimen prestacional especial, “en razón al riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan”(5)(6). Por su parte, el artículo 218 de la Constitución, le asigna a la policía nacional, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

Este régimen especial de la Fuerza Pública a partir del potencial riesgo que comportan sus funciones, tiene su origen no solo en la consagración expresa de los citados artículos de la Constitución, sino también en el mismo artículo 123 de la Carta Política que establece la diversidad de vínculos jurídicos que se presentan en el desarrollo de la función pública (v.gr. los miembros de corporaciones públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales); y que, en mayor o menor medida, con sujeción a lo previsto en el artículo 150-19 del mismo estatuto Superior, permite al legislador regular de diversa manera el régimen salarial, prestacional y de seguridad social de dichos servidores.

Es por ello que la existencia de un régimen especial prestacional de seguridad social, implica la imposibilidad de someter a sus beneficiarios al sistema normativo general (L. 100/93 y L. 797/2003); por el contrario, su especialidad conduce a crear o regular distintas modalidades de prestaciones que permitan reconocer el fin constitucional que legitima su exclusión del sistema general, es decir, es indispensable adoptar medidas de protección superiores, en aras de propender por la igualdad material, la equidad y la justicia social de las minorías beneficiadas con la especial protección prevista en la Constitución.

Precisamente dentro de las exclusiones del sistema general de seguridad social, se encuentran previstos los miembros de la fuerza pública. Dispone el artículo 279 de la Ley 100 de 1993:

“Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas (...)”.

La Corte Constitucional al hacer un estudio del régimen especial prestacional de las Fuerzas Públicas explicó que la existencia de prestaciones especiales a favor de los miembros de la fuerza pública, lejos de ser inconstitucionales, pretenden hacer efectivos los principios de igualdad material y equidad, a partir del establecimiento de unas mejores condiciones que permitan acceder a un régimen pensional más benéfico en tiempo, en porcentajes o en derechos, “en aras equilibrar el desgaste físico y emocional sufrido durante un largo periodo de tiempo, por la prestación ininterrumpida de una función pública que envuelve un peligro inminente”(7).

Tal régimen especial contempla como prestación económica la asignación de retiro, que en palabras de esta corporación es “una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce. Se trata, como bien lo afirman los intervinientes, de establecer con la denominación de “asignación de retiro”, una pensión de vejez o de jubilación para los miembros de la fuerza pública, en la medida que el resto del ordenamiento especial de dichos servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y sobrevivientes”(8).

Entonces, resulta claro que la asignación de retiro goza de una naturaleza prestacional que es susceptible de reconocimiento por el retiro del servicio activo, al igual que la pensión de vejez que se le otorga a los trabajadores que se rigen bajo la normatividad de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. Adicionalmente, es indiscutible que dicha prestación cumple un fin constitucional determinado, pues conforme a lo expuesto, tiene como objetivo principal beneficiar a los miembros de la fuerza pública, con un tratamiento diferencial encaminado a mejorar sus condiciones económicas por la ejecución de una función pública que envuelve un riesgo inminente para sus vidas y las de sus familiares.

4. El derecho fundamental al mínimo vital:

La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el mínimo vital es un derecho fundamental, el cual se deriva directamente del Estado social de derecho y se encuentra relacionado estrechamente con la dignidad humana, como valor fundante del ordenamiento jurídico, así como con la garantía del derecho a la vida misma, a la salud, al trabajo y a la seguridad social. En este sentido, en concepto de la Corte Constitucional, el derecho fundamental al mínimo vital “constituye la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional”(9).

Con respecto al contenido del derecho al mínimo vital, para la Corte es claro, que el mismo no se agota con la satisfacción de las necesidades mínimas de la persona, o de su grupo familiar, que simplemente le procure la mera subsistencia. Por el contrario, tiene un contenido mucho más amplio, en cuanto comprende tanto lo correspondiente a la satisfacción de las necesidades básicas de las personas para su subsistencia, como lo necesario para procurarle una vida en condiciones dignas, lo cual implica la satisfacción de necesidades tales como alimentación, vestuario, salud, educación, vivienda, recreación y medio ambiente, que consideradas todas en su conjunto, constituyen los presupuestos para la construcción de una calidad de vida aceptable para los seres humanos(10) mínimo de condiciones decorosas de vida” deriva del principio de dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los trabajadores y de los pensionados.

Para dimensionar correctamente el citado derecho, es necesario tener en cuenta que él debe ser considerado frente a un caso en concreto y no en abstracto, lo cual implica una valoración cualitativa, y no cuantitativa del contenido del mínimo vital de cada persona en un determinado asunto, de acuerdo con sus condiciones sociales, económicas y personales. Lo anterior significa, que el juez frente a un caso concreto, en el que se solicita protección para el derecho fundamental al mínimo vital, debe realizar una actividad valorativa de las especiales circunstancias que rodean a la persona y a su entorno familiar, a sus necesidades básicas, y a los recursos de los que requiere para satisfacerlas, de tal forma que pueda determinar, si vista la situación, se está en presencia de una amenaza, o vulneración efectiva del derecho al mínimo vital, y por ello se hace necesario que se otorgue la protección judicial solicitada(11).

La Corte ha establecido, de igual manera, que los requisitos que deben comprobarse para acreditar la vulneración del mínimo vital, se resumen en que (i)(ii)(12).

Particularmente, en lo que tiene que ver con el derecho al mínimo vital de los pensionados, esta corporación reiteró en Sentencia T-338 de 2001(13)a valoración del mínimo vital del pensionado no es una calificación discrecional, sino que depende de las situaciones concretas. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el salario mínimo ni con una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer y para subsistir, sino con la apreciación material del valor del trabajo realizado antes de obtener la jubilación y de las necesidades y propósitos que la persona se plantea para él y su familia (T-439/2000); es decir que se trata de un aspecto cualitativo y no cuantitativo. La jurisprudencia ha considerado que son factores importantes, pero no exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica de la mesada pensional, de parte del pensionado y su familia”.

En esa misma sentencia, este tribunal también señaló que el derecho al mínimo vital de los pensionados, también resulta afectado por la falta, o el retraso injustificado o pago parcial de las mesadas pensionales, razón por la cual “el pago debe ser completo, y si el pensionado recibió solo un porcentaje, esta circunstancia se convierte en indicio de que vive de la pensión, ya que de lo contrario no la recibiría sino cuando se la entregaran íntegra”.

De modo pues que, resulta evidente para esta corporación la relación íntima e inescindible que surge entre el derecho a la seguridad social y el derecho fundamental al mínimo vital, vínculo que cobra aún mayor fuerza tratándose de los adultos mayores, pues de la protección del primero de ellos, dependerá la garantía de este último y viceversa, lo cual se verá materializado en el respeto al reconocimiento y pago oportuno de las mesadas pensionales o, en el caso del personal que integra la Fuerza Pública, de la llamada asignación de retiro que se equipara a las conocidas pensiones de vejez y jubilación.

Por ende, en la actualidad no existe duda en torno a que el derecho fundamental al mínimo vital de los adultos mayores goza de una protección especial por parte del Estado en procura de vivificar sus fines esenciales a la luz del preámbulo constitucional.

5. Descuentos máximos permitidos a las mesadas pensionales y asignaciones de retiro:

5.1. En materia laboral, el Congreso de la República se ha encargado de legislar en lo relacionado con los descuentos que el empleador puede efectuar sobre los salarios, así como el régimen de embargos que sobre ellos procede. En efecto los artículos 149 a 154 del Código Sustantivo del Trabajo establecen la regulación sobre esos tópicos.

En tratándose de los descuentos efectuados sobre los salarios y pensiones, y las medidas cautelares que puedan recaer sobre dichas prestaciones, la jurisprudencia constitucional ha precisado que ellos son permitidos, siempre y cuando respeten la regulación especial en la materia, y no sobrepasen los topes máximos previstos en ella. Así, esta corporación indicó que estas normas no tienen un carácter dispositivo, sino que son de orden público(14)“que se trata de normas de orden público que el empleador debe observar obligatoriamente y de las cuales los terceros interesados no pueden derivar ningún derecho más allá de lo que ellas permiten, de modo que si por cualquier circunstancia el límite legal impide hacer los descuentos autorizados por el trabajador para cumplir sus compromisos patrimoniales, los acreedores estarán en posibilidad de acudir a las autoridades judiciales competentes y hacer valer sus derechos de acuerdo con las normas sustanciales y de procedimiento vigentes. Porque ni siquiera con autorización expresa del trabajador, el empleador podrá practicar, ni los terceros exigir, descuentos directos al salario más allá de lo permitido por la ley”(15).

La posición adoptada por la Corte resulta plenamente aplicable al tema de las asignaciones de retiro, en tanto que al equipararse tal asignación a la mesada pensional, representa el concepto de salario para los pensionados retirados del servicio activo de la Fuerza Pública, en cuanto es la suma que ellos reciben para satisfacer sus necesidades una vez ha finalizado su vida laboral y han completado los requisitos para consolidar su derecho prestacional especial. Por consiguiente, en este caso, la asignación de retiro del militar pensionado debe ser asimilada al salario del trabajador y por ello las normas que protegen a una y a otra, deben ser interpretadas como normas de orden público atendiendo al concepto finalista y garantista de las leyes laborales en comento.

La normatividad relativa a los descuentos permitidos a las mesadas pensionales, a saber, el artículo 1º del Decreto 994 de 2003 (modificatorio del D. 1073/2002), estipula con claridad que los descuentos que se hagan a las mesadas pensionales no pueden ser de tal entidad que impliquen que el beneficiario reciba menos del 50% de la suma que por este concepto le corresponde. Aclara la misma disposición que la limitación al monto se aplica sobre la suma que resulte una vez efectuadas las deducciones relacionadas con aportes al sistema de salud y a las cajas de compensación familiar. Por ende, como bien lo ha establecido esta corporación que “la suma que reciba un pensionado por concepto de mesadas pensionales no podrá, en ningún caso, ser inferior al 50% del valor neto de la totalidad del valor que le fuera reconocido, ni tampoco podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, como protección a los derechos al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y a la dignidad humana de quienes después de toda una vida de labores, cumplen con los requisitos para acceder a su pensión de jubilación, de acuerdo con la normatividad vigente”(16).

Resumiendo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional avala la posibilidad de efectuar descuentos sobre las mesadas pensionales siempre que se cumplan con unas condiciones: (i) (ii)(iii)(iv) esta es una garantía que se encuentra en íntima relación con derechos como la dignidad humana, el trabajo y la seguridad social.

5.2. Con respecto a los destinatarios de las normas sobre límites máximos a descuentos en mesadas pensionales, debe esta corporación señalar que son todos los que compartan la calidad de pensionados, independientemente del régimen jurídico al cual pertenecen o de la forma en la que hayan accedido al derecho pensional. Ello en razón a que lo que se pretende proteger con dichas normas es el mínimo vital de la comunidad de pensionados, el cual reviste el carácter de derecho fundamental para todos en general.

En efecto, la Corte ha admitido la existencia de diferentes regimenes pensionales, legales y convencionales, a través de los cuales es posible acceder al derecho a la pensión. No obstante lo anterior, para esta corporación(17) es claro, que la Constitución Política no establece, por ninguna causa, ningún trato diferenciado al interior del universo conformado por los pensionados en razón a las garantías mínimas que a ellos les asisten.

Por lo anterior, si bien en principio, los decretos 1073 de 2002 y 994 de 2003 fueron expedidos en el contexto del régimen general de pensiones, en el sistema de prima media con prestación definida, al constituir los limites a descuentos a mesadas pensionales una medida tendiente a garantizar el mínimo vital de los pensionados, debe entender que esas normas de protección tienen un carácter general, y son aplicables a todos los pensionados, independientemente del régimen o de la forma en la que hayan accedido a su derecho, en tanto todos ellos comparten esa calidad, y son titulares, en igualdad de condiciones, del derecho fundamental al mínimo vital, sin distinción alguna.

Esta corporación ha admitido la coexistencia con el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, de distintos régimen especiales, dentro de los cuales se encuentra el de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, para quienes el legislador plasmó en la ley 923 de 2004 las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional en procura de fijar el régimen pensional y de asignación de retiro de aquellos. En dicha ley reguló que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la Caja de Sueldos de retiro de la Policía Nacional serán las entidades responsables de las labores de administración de aportes, reconocimiento y pago de asignaciones de retiro y de sus sustituciones, así como de la inversión, manejo y control de los recursos correspondientes (art. 3.9). Igualmente, instituyó que todo régimen pensional y/o de asignación de retiro del personal de la Fuerza Pública, que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley, carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos (art. 5º).

En desarrollo de lo dispuesto en la citada ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, mediante el cual fijó el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, que en el artículo 45 imprimió especial grado de vigencia al Decreto 1211 del 8 de junio de 1990, por el cual se reformó el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, en cuyo artículo 173 se estableció lo siguiente:

“ART. 173.—Inembargabilidad y descuentos: [L]as asignaciones de retiro, pensiones y demás prestaciones sociales a que se refiere este estatuto no son embargables judicialmente salvo en los casos de juicios de alimentos, en los que el monto del embargo no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) de aquellas.

Cuando se trate de obligaciones contraídas con el ramo de defensa podrán ordenarse directamente los descuentos del caso por la correspondiente autoridad administrativa, los cuales tampoco excederán del cincuenta por ciento (50%) de la prestación afectada”.

La Corte colige a partir de la armonización de las disposiciones constitucionales, la interpretación que de ellas ha realizado esta corporación, los parámetros mínimos establecidos en defensa de los trabajadores del régimen general de pensiones y del artículo especial antes trascrito, que la suma que reciba un miembro de la Fuerza Pública por concepto de asignación de retiro no podrá, en ningún caso, ser inferior al 50% del valor que le fue reconocido, ni tampoco podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, como protección a los derechos al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y a la dignidad humana de quienes después de toda una vida de labores y riesgos latentes, cumplen con los requisitos para acceder a la asignación de retiro.

En otras palabras, quienes son beneficiarios de los regímenes especiales generalmente gozan de unos beneficios mayores a los establecidos para el régimen general, pero no por ello resultan excluidos de las garantías mínimas previstas para toda la comunidad de pensionados, máxime cuando estas últimas se presentan ante el mundo jurídico como normas de orden público que revisten un obligatorio cumplimiento. Es que, si al establecer un régimen especial se da un trato inequitativo y menos favorable a un grupo de pensionados, al previsto en el régimen general y este trato no resulta razonable, se configura un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta. Por ello, si las normas laborales generales establecen como tope máximo de descuentos y deducciones salariales equivalente al 50% de la pensión reconocida o del salario pactado, los beneficiarios de los regímenes especiales no pueden estar por debajo de esa garantía mínima.

De modo pues que, el establecimiento de normas que garanticen que los pensionados reciban sus mesadas pensionales en una proporción que les permita satisfacer su mínimo vital y el de sus familias, constituye una garantía mínima, prevista para todos los pensionados. Tal y como se señaló previamente, de acuerdo con el ordenamiento superior, esta garantía mínima para la subsistencia de los pensionados debe ser extendida a todos quienes conformen este universo, sin realizar exclusiones por cuenta del régimen por el cual consolidaron sus derechos. Interpretar estas normas de manera restrictiva, aplicándola solamente a un grupo de pensionados, atentaría contra el principio de igualdad. Como ya se anotó, la existencia de regimenes pensionales especiales se justifica en tanto con ellos se protegen beneficios adicionales a los previstos en el régimen general, pero no pueden ellos negar beneficios mínimos establecidos en aquel, como el de fijar un monto máximo de descuentos, que por causas legales, se apliquen a las mesadas pensionales o asignaciones de retiro.

En complemento de lo anterior, resulta pertinente reiterar que “las normas que limitan el porcentaje de descuento máximo permitido a las mesadas pensionales son de orden público y buscan proteger el derecho al mínimo vital de los pensionados y sus familias, reafirmando que su justificación está en garantizar un ingreso mínimo para atender sus necesidades”(18).

Sobre el tema, la Corte Constitucional tiene dicho que se trata de normas de orden público que el pagador debe observar obligatoriamente y de las cuales los terceros interesados no pueden derivar ningún derecho más allá de lo que ellas permiten, de modo que si por cualquier circunstancia el límite legal impide hacer los descuentos autorizados por el pensionado para cumplir sus compromisos patrimoniales, los acreedores estarán en posibilidad de acudir a las autoridades judiciales competentes y hacer valer sus derechos de acuerdo con las normas sustanciales y de procedimiento vigentes(19)“se trata de dineros que, si bien hacen parte del patrimonio del beneficiario de la pensión, no constituyen prenda común de los acreedores de aquél, pues gozan de la garantía de inembargabilidad, plasmada como regla general y vinculante, con las excepciones legales, que son de interpretación y aplicación restrictiva”(20).

Por ende, esa libertad de disposición salarial no es absoluta ya que debe ajustarse a otros derechos, también de rango constitucional como son la protección a la familia, de los menores y de los ancianos. Es obligación del pagador propender porque se cumplan los límites máximos permitidos en materia de descuentos respecto a las asignaciones de retiro; no hacerlo implicaría una flagrante violación al derecho fundamental al mínimo vital del pensionado.

6. El caso concreto:

De entrada, la Sala realza que en lo que concierne a los excesivos descuentos o deducciones pensionales, es viable la tutela aún como mecanismo definitivo para evitar un perjuicio irremediable(21), como es la afectación al mínimo vital de los actores ya que sus asignaciones de retiro son requerimiento básico e indispensable para asegurar la digna subsistencia, en cuanto de allí deriva la preservación vital y coadyuva a satisfacer elementos esenciales del ser humano.

Conforme a las pruebas que obran en el expediente y los elementos de juicio referidos en la consideración general de esta sentencia, debe la Sala establecer si en el presente asunto en efecto se produce una violación del derecho fundamental al mínimo vital de los accionantes.

Para tal fin es preciso señalar que en el caso concreto de los actores y de sus familias, encuentra esta Corporación que (i)(ii)(iii)(iv)(22). Por lo anterior, para esta Sala de Revisión es claro que el derecho fundamental de los actores al mínimo vital está siendo objeto de vulneración por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares al efectuar descuentos superiores al 50% de la asignación de retiro que los accionantes reciben.

En efecto, encuentra la Corte que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares ha venido desconociendo sin justificación alguna, la previsión legal de acuerdo con la cual las entidades pagadoras de pensiones no pueden efectuar descuentos a las mesadas de sus pensionados superiores al 50% de las mismas.

Reitera esta Sala que el límite máximo del 50% a los descuentos efectuados sobre las mesadas pensionales por cualquier concepto, previsto en los decretos 1073 de 2002 y 994 de 2003, son plenamente aplicables a los pensionados por los regímenes especiales exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993, dentro de los cuales se encuentran los miembros de la Fuerza Pública, y particularmente al caso de los demandantes en esta acción de tutela.

Entonces, no es de recibo que la Caja demandada esté efectuando los descuentos pensionales excediendo el máximo tope legal permitido, so pretexto de dar cumplimiento a la Directiva Permanente 17741 del 13 de agosto de 1990 emanada de esa misma entidad, la cual si bien fue demandada en acción de simple nulidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa y el Consejo de Estado en sentencia del 3 de noviembre de 1992 decidió declarar su nulidad respecto a la expresión “el beneficiario podrá comprometer hasta el 50% de su asignación descontando los siguientes rubros: timbres, ley 33 de 1985, retención en la fuente, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (5%) y Caja de Vivienda Militar (7%)”(i) (ii)(iii)“cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados” (artículo 142 de la ley 79 de 1988) porque, se repite, puede comprometer el mínimo vital como sucedió en el caso de los accionantes.

En consecuencia, esta Sala de Revisión protegerá el derecho fundamental de los actores y de su familia al mínimo vital, y ordenará a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares que en lo sucesivo se abstenga de efectuar descuentos por cualquier concepto a las asignaciones de retiro de los señores Luis Felipe Becerra Becerra y Ciro Antonio Guevara Ocampo, superiores al 50 % de las mismas.

La decisión adoptada por la Corte, no libera a los actores de las obligaciones que voluntariamente han contraído con las diferentes cooperativas y entidades financieras, y que no puedan ser cobradas directamente por nómina en cuanto excedan el 50 % de sus asignaciones de retiro. Éstas en calidad de acreedoras cuentan con los demás mecanismos, distintos a los descuentos directos por nómina de la mesada pensional de los actores, para efectuar el cobro de las obligaciones de las que estos son deudores y que no resulten satisfechas por esa vía.

Por las anteriores consideraciones, esta Sala revocará la sentencia proferida el 25 de marzo de 2009 por la Sección Tercera “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se revocó el fallo proferido, el 18 de febrero del año que avanza, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá que inicialmente había concedido la protección solicitada en el proceso de la referencia, y en su lugar, tutelará el derecho fundamental al mínimo vital de los señores Luis Felipe Becerra Becerra y Ciro Antonio Guevara Ocampo.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 25 de marzo de 2009 por la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se revocó la sentencia proferida el 18 de febrero de 2009 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá que inicialmente había concedido la protección solicitada en el proceso de la referencia, y en su lugar TUTELAR el derecho fundamental al mínimo vital de los señores Luis Felipe Becerra Becerra y Ciro Antonio Guevara Ocampo, por las razones expuestas en la presente providencia.

2.ORDENAR a la Caja de retiro de las Fuerzas Militares que a partir del periodo de pago siguiente a la notificación de esta providencia, se abstenga de efectuar descuentos por cualquier concepto, a las mesadas pensionales de los señores Luis Felipe Becerra Becerra y Ciro Antonio Guevara Ocampo, superiores al 50 % de las mismas.

3. Por Secretaria General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrado: Luis Ernesto Vargas Silva—Mauricio González Cuervo—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria.

 

[1]Cfr. folio 48 del cuaderno 1.

[2]Cfr. folio 80 cdno. 1.

[3]Cfr. anverso del folio 15 cuaderno 2.

[4] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

[5]Sentencia C-432 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[6] Entiéndase por fuerzas militares: El ejercito, la armada y la fuerza aérea (C.P. art. 216)

[7] Sentencia C-941 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[8] Sentencia C-432 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[9] Ver sentencia SU-995 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz.

[10] Ver sentencia T-827 de 2004, M. P. Rodrigo Uprymny Yepes.

[11] Ver sentencia T-827 de 2004, M. P. Rodrigo Uprymny Yepes.

[12] Con referencia a la exposición de los alcances de la protección del derecho al mínimo vital Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-995/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[13]M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[14] Sentencia T-664 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[15]Sentencia T-1015 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[16]Sentencia T-827 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

[17]Ver entre otras las sentencias C-461 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-862 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[18]Sentencia T-664 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[19] Sentencia T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[20] Sentencia T-183 de 1996, reiterada en Sentencia C-507 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[21]Sentencia T-716 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

[22]Sentencia T-338 de 2001, M.P. Marco Gerado Monroy Cabra. En este fallo la Corte consideró que si el pensionado recibe un pequeño porcentaje de la pensión, esa circunstancia se convierte en indicio de que vive de ella porque si no se hubiese rehusado a recibirla hasta tanto la cancelaran integra.