Sentencia T-518 de septiembre 16 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

CIERRE DE VÍAS PÚBLICAS

AFECTA LA LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN

EXTRACTOS: «En esta oportunidad la acción de tutela está dirigida contra una actuación del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana de Medellín contenida en Oficio 11440 del 17 de octubre de 1991, en el cual se aprueba el cerramiento de una vía o sendero propuesto por la urbanización Los Caunces “por cumplir con las disposiciones de los artículos 157 a 162 del Acuerdo 38/90”.

Es claro que nos encontramos ante un acto administrativo que, por su naturaleza, es perfectamente demandable ante la jurisdicción correspondiente ya por razones de inconstitucionalidad, o por motivos de ilegalidad, si así lo considera el afectado, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Existe, pues, otro medio de defensa judicial para hacer valer el derecho que se alega como conculcado, lo cual excluye, en los términos del artículo 86 de la Carta Política, la viabilidad de la tutela.

Cabe entonces preguntarse si existe un perjuicio irremediable que hiciera posible la tutela como mecanismo transitorio, no obstante existir otro medio de defensa judicial. Como se ha reiterado en varias sentencias de esta Corte, en los términos del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el perjuicio irremediable se configura cuando sólo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización. No es este el caso, puesto que en el evento de prosperar la acción contenciosa ante la justicia administrativa, el afectado podría aspirar no sólo a una indemnización sino fundamentalmente a conseguir la apertura de la vía 49, cerrada con aprobación del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana de Medellín.

No era entonces procedente el amparo solicitado mediante la acción de tutela como acertadamente lo señalaron los jueces de primera y segunda instancia, razón suficiente para que sus fallos se confirmen.

Pese a ello, la Corte estima indispensable precisar algunos aspectos de singular importancia en cuanto tienen que ver con el derecho fundamental invocado.

2. La libertad de locomoción

Dice el artículo 24 de la Constitución que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él y a permanecer y residenciarse en Colombia.

Se trata, como ya se dijo, de un derecho fundamental, si bien ese carácter no lo deriva, como equivocadamente lo afirmó el juez de primera instancia, de la ubicación formal del citado artículo dentro del capítulo de los derechos así denominados. Al respecto esta Corporación tiene bien establecido que dicho criterio no es el único ni el más adecuado para definir el contenido fundamental de un derecho, en especial si se considera que “del análisis de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, publicadas en la Gaceta Constitucional, se concluye, en relación con el artículo 39 del Reglamento, que la Comisión Codificadora entregó los textos por asuntos y materias —títulos y capítulos—, pero que tal tarea no fue aprobada en conjunto, en los términos del artículo 44 (del Reglamento) cuando dice “Aprobado el texto final de las reformas y su codificación, la Presidencia citará a una sesión especial en la cual dicho texto se proclamará ...””(1).

(1) Cfr. Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-02. Mayo 8 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.

El derecho que ahora nos ocupa es fundamental en consideración a la libertad —inherente a la condición humana—, cuyo sentido más elemental radica en la posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos.

La libre locomoción está consagrada en varios convenios y pactos internacionales, entre ellos la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948), cuyo artículo 13 señala que “toda persona tiene derecho a circular libremente (...) en el territorio de un Estado”, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Ley 74 de 1968, que en su artículo 12 indica: “Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él ...”. Añade esta última declaración que el enunciado derecho y los que con él se relacionan “no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente pacto”.

Aunque, desde luego, no se trata de un derecho absoluto sino susceptible de restricciones como las que indica la norma citada, o como las provenientes de la aplicación de sanciones penales previo proceso judicial, mientras no haya un motivo legal tiene que ser respetado por autoridades y particulares.

En ese orden de ideas, el cierre de una calle afecta la libertad de locomoción en cuanto impide a las personas transitar en espacios que, por su carácter público, deben ser accesibles a todos los miembros de la colectividad en iguales condiciones.

Repárese en que, aún tratándose de propiedad que en principio pudiera considerarse privada como la que integra los terrenos que habrán de destinarse a una urbanización, deben tenerse en cuenta la función social de la propiedad (artículo 58 de la Constitución) y el predominio del interés general (artículo 1º) como elementos con arreglo a los cuales se ordene el uso del suelo urbano por las autoridades municipales, según pasa a examinarse.

5. Espacio público y uso del suelo urbano

De conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual, refrendando el principio fundamental que consagra el artículo 1º, prevalece sobre el interés particular. Se trata de la afectación de bienes y áreas al uso y goce común por parte de todos los habitantes del territorio sin discriminación alguna. Es un derecho típicamente colectivo y es por ello que el artículo 88 de la Carta establece las acciones populares como los mecanismos adecuados para la protección del espacio público desde el punto de vista de los intereses de la comunidad.

Como lo ha manifestado la Corte Constitucional en reciente fallo, el concepto del espacio público “está compuesto por porciones del ámbito territorial del Estado que son afectadas al uso común por los intereses y derechos colectivos y de algunos otros de carácter fundamental cuya satisfacción permiten; además, comprende partes del suelo y del espacio aéreo, así como de la superficie del mar territorial y de las vías fluviales que no son objeto del dominio privado, ni del pleno dominio fiscal de los entes públicos”(2).

(2) Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión Sentencia Nº T-508 Agosto 28 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.

La Ley 9ª de 1989 define el espacio público en los siguientes términos:

“Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías y fuentes de agua, parques, plazas y zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo”.

Como puede verse, el concepto de “espacio público”, a diferencia de lo que entendió el juez de primera instancia (folio 76 del expediente), comprende mucho más que el de “bienes de uso público”, al cual se refiere el artículo 674 del Código Civil, que dice:

“Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la unión o bienes fiscales''''.

El artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política señala como función de los concejos municipales la de “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Quiere esto decir que, dentro de la autonomía de cada municipio, se fijan unas reglas atinentes a la actividad urbanizadora y unos criterios con arreglo a los cuales la administración generalmente por conducto de los departamentos de Planeación, indica cuáles áreas del suelo tendrán el carácter de espacio público, tal como ya lo había consagrado a nivel legal el artículo 6º de la citada Ley 9ª de 1989, al señalar que “el destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, Juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia (...)”.

La misma norma agrega, específicamente en lo relacionado con las vías públicas:

“Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito”. (Subraya la Corte).

Así una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes —que son parte de la vía pública— ni las áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales.

Sobre el particular dijo ya esta Corte(3):

(3) Corte Constitucional. Sentencia Nº T-225. Junio 17 de 1992.

Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.

“Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.

Ahora bien, si se alega que el área cerrada tiene carácter privado y no público y fuere realmente indispensable para el afectado como única vía de acceso o de salida, deberá, mediante un proceso civil, solicitar que se establezca una servidumbre de tránsito, prevista en el artículo 905 del Código Civil».

(Sentencia T-518 de septiembre 16 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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