Sentencia T-521 de septiembre 19 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA CUARTA DE REVISIÓN

DEBIDO PROCESO

EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS

EXTRACTOS: «La peticionaria presentó acción de tutela ante el Juez Sexto Superior de Cali (Valle), contra un hecho del Instituto de Seguros Sociales Seccional Valle del Cauca (C.A.B La Flora), que se originó en los siguientes hechos:

a) La Comisión de Prestaciones del Instituto de Seguros Sociales del Valle, mediante Resolución 02908 del 22 de septiembre de 1987, cumplidos los trámites reglamentarios y estudiada la solicitud hecha por la Sra. Gloria ... (en calidad de cónyuge) y en representación de los menores ... y ..., resolvió conceder la pensión por sustitución del derecho que en vida detentaba su cónyuge Rodrigo ...

b) En goce de la pensión sustituta, la peticionaria quedó en estado de embarazo, sin haber contraído nuevas nupcias ni sostener vida marital, de conformidad con las declaraciones extrajuicio aportadas al expediente.

c) El Instituto de Seguros Sociales le prestó la asistencia médica, hasta el día 17 de marzo de 1992, cuando al solicitar una cita en el CAB de La Flora (dependencia del I.S.S.), la enfermera de turno le retuvo físicamente el carné de afiliada Nº 041022389-1-03, alegando el estado de gravidez como causal de terminación de la pensión y en consecuencia de las prestaciones en general, particularmente del derecho a demandar servicio médico prenatal, por cuanto se suponía que había contraído matrimonio, o sostenía vida marital, lo cual hacía perder los derechos médicos de pensionada sobreviviente.

c) La peticionaria reclama el restablecimiento del derecho a la atención y asistencia médica, clínica y farmacéutica, por parte del Instituto de Seguros Sociales.

d) La señora ... estima que el hecho acusado constituye violación de los artículos 15 —derecho a la intimidad—, 29—debido proceso—, 42 —protección a la familia—, 43—igualdad de la mujer—, 48—la seguridad social como servicio público—, de la Constitución Política de Colombia.

2. Fallo del Juzgado Sexto Superior de Cali (providencia de abril 21 de 1992).

El juzgado considera que ciertamente se configuró una acción amenazadora de un derecho constitucional fundamental, cual es la vida del que está por nacer. El derecho se amenazó con la acción que se encaminó a privar, a la futura madre, del servicio médico prenatal necesario para un desenlace positivo, es decir, el nacimiento de la criatura.

Añade el fallador, que es obvio que la pensión de sobreviviente es un derecho que tiene la peticionaria y que la faculta para demandar su cumplimiento mediante el procedimiento ordinario laboral, previo agotamiento de la vía gubernativa ante la entidad. Pero por otro lado el Juzgado sostiene que resulta más acorde con la petición de la ofendida, evitar que se pueda llegar a consumar un hecho violatorio de los derechos fundamentales, como lo sería la pérdida del feto por falta de controles médicos adecuados.

En ese orden de ideas, el Juzgado Sexto Superior de Cali resuelve conceder la tutela en forma transitoria por la amenaza del derecho constitucional fundamental a la vida del que está por nacer, no así por los derechos por ella invocados. Y la concedió en tal efecto mientras se resolvían los recursos ordinarios de defensa.

Además de conceder la tutela transitoria el Juzgado ordenó en primer término restablecer el servicio médico asistencial, clínico y farmacéutico a la Sra. Barrios en su calidad de pensionada por el I.S.S. de esta ciudad, durante el término que la autoridad judicial utilice para decidir de fondo el asunto, y en segundo lugar devolver a la peticionaria el carné de afiliación.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. De la pensión sustituta.

Dentro de las contingencias cubiertas por el I.S.S. está la muerte del afiliado, una de cuyas prestaciones que se ofrecen es la “indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente”, consistente ésta en que desde el día del fallecimiento del pensionado, el cónyuge sobreviviente o el compañero o compañera permanente, los hijos legítimos, naturales y adoptivos menores de 18 años, los inválidos de cualquier edad, los incapacitados por razón de sus estudios, padres del pensionado y en último lugar los hermanos inválidos, tendrán derecho al pago de la pensión de sobrevivientes de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1973, Ley 71 de 1988, Decreto 1160 de 1989 (artículo 5º) y en el Acuerdo 049 de 1990 del Instituto de Seguros Sociales, aprobado mediante el Decreto 758 de 1990.

La finalidad de la pensión sustituta es mantenerle al núcleo familiar el ingreso que percibía estando en vida el pensionado y asegurarle a los miembros supérstites de la familia la continuidad de una estabilidad económica ante el fallecimiento de uno de los cónyuges, afiliado al Instituto de Seguros Sociales.

Dentro de las funciones del Instituto de Seguros Sociales determinadas en el artículo 48 del Decreto-Ley 1650 de 1977 se encuentra la de proteger en forma integral la salud de los afiliados y de sus familias, así como atender al pago de las prestaciones económicas correspondientes.

La Ley 33 de 1973 y el Decreto 758 de 1990 regulan lo relacionado con la pérdida y extinción del derecho a la pensión de sobrevivientes, de la siguiente forma:

a) Ley 33 de 1973, parágrafo del artículo 1 º:

“... la cuota parte de la pensión que devenguen los beneficiarios acrecerá a la que perciban los demás cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga vida marital”.

b) Acuerdo 049 de 1990, artículo 30, que reitera la ley, así:

“Artículo 30.—Pérdida y extinción del derecho a la pensión de sobrevivientes. Se pierde el derecho a la pensión de sobrevivientes en los siguientes casos: ... 2º El cónyuge sobreviviente, compañero o compañera permanente, cuando con posterioridad al fallecimiento del causante, contraiga nupcias o haga vida marital ...”.

Así pues, son dos las circunstancias que determinan la pérdida del derecho:

— Contraer nuevas nupcias.

— Hacer vida marital, que está definida como la convivencia de un hombre y una mujer como si estuvieran casados, sin estarlo(3).

En este orden de ideas, si el I.S.S. comprueba debidamente las anteriores situaciones, perderá el beneficiario su derecho, acrecentando los derechos de los demás, que por ley lo conservan.

La razón de ser de esto es el hecho de que ambas causales implican la creación tanto de un nuevo núcleo familiar como la participación de nuevos patrimonios.

(3) Diccionario del uso del Español, Tomo 11 H-Z María Moliner Editorial Gredos. Madrid 1990. Página 1593.

4. Del debido proceso en actuaciones administrativas.

El artículo 29 de la Constitución Política establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Colombia, como Estado de Derecho, se caracteriza porque todas sus competencias son regladas.

Por Estado de Derecho se debe entender el sistema de principios y reglas procesales según los cuales se crea y perfecciona el ordenamiento jurídico, se limita y controla el poder estatal y se protegen y realizan los derechos del individuo por disposición de una norma.

Todo proceso consiste en el desarrollo de particulares relaciones jurídicas entre el órgano sancionador y el procesado o demandado, para buscar la efectividad del derecho material y las garantías debidas a las personas que en él intervienen.

La situación conflictiva que surge de cualquier tipo de proceso exige una regulación jurídica y una limitación de los poderes estatales, así como un respeto de los derechos y obligaciones de los individuos o partes procesales.

Es decir que cuando de aplicar sanciones se trata, el debido proceso es exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino que además lo haga en la forma que lo determina el ordenamiento jurídico.

El debido proceso es el mayor celo en el respeto de la forma en los procesos sancionatorios.

La verdad no se ha de investigar a cualquier precio, sino protegiendo a la persona con su dignidad, su personalidad y su desarrollo; es por ello que existe una estrecha relación entre el derecho procesal y el derecho constitucional.

Toda infracción merecedora de reproche punitivo tiene una misma naturaleza, como idénticas son las consecuencias, no obstante que provengan de una autoridad administrativa o jurisdiccional o que tengan origen en las diferencias formales de los trámites rituales. De consiguiente, los principios que rigen todo procedimiento deben necesariamente hacerse extensivos a todas las disciplinas sancionatorias en las que no ha existido un desarrollo doctrinal en esta materia.

El proceso moderno se caracteriza por una progresiva y paulatina ampliación de los derechos de defensa. Por esta razón las constituciones contemporáneas consagran en sus textos disposiciones específicas para la protección de esta garantía jurídico-procesal.

Los tratadistas contemporáneos de derecho administrativo, entre ellos García de Enterría y Ramón Parada, sostienen que “los principios inspiradores del ordenamiento penal son aplicables, con ciertos matices, al derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal como lo refleja la propia Constitución” (4) .

Así lo entendió el Constituyente de 1991, y en el artículo 29 se hace una clara determinación del debido proceso a toda clase de actuaciones administrativas, como ya lo ha señalado la Corte Constitucional (5) .

Así, el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 35, dispone:

“Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite . . .” .

(4) Cfr., García de Enterría, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo II. Editorial Civitas S. A. Madrid. 1991. Páginas 161 y ss.

Fernández, Tomás Ramón. Derecho Administrativo I. Parte General Tercera Edición. Marcial Pons. Ediciones Jurídicas S. A. Madrid. 1991. Páginas 467 y ss. En estos dos libros se encuentra el concepto, clases y naturaleza de las sanciones administrativas.

(5) Cfr., Sentencia No. T-11 de fecha mayo 22 de 1992 de la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional.

Por lo tanto, toda actuación administrativa deberá ser el resultado de un proceso en el que la persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones así como de presentar las pruebas que demuestren su derecho, con plena observancia de las disposiciones procesales que lo regulen.

5. Del caso concreto.

La institución de la acción de tutela quedó consagrada en la nueva Carta Política en el artículo 86, al establecer que dicha acción la tendrá toda persona para reclamar ante los juzgados, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública, cualquiera que fuere.

En primera instancia esta Sala se ocupará del fallo proferido por el Juzgado Sexto Superior de Cali, ya que dicho Despacho consideró como derecho fundamental amenazado, en el caso concreto, el derecho a la vida consagrado en el artículo 11 de la Constitución, en relación con la vida del hijo —por nacer—, de la peticionaria.

En la sentencia que concedió la tutela, se determinó:

“No cabe duda de que el derecho que se encuentra en juego y se amenaza en este caso, es el de la vida del que está por nacer como ya lo observamos, derecho que pudiera también protegerse incoando coetáneamente la tutela dentro del proceso ordinario laboral como procedimiento accesorio o medida cautelar que es, ... pero resulta más acorde con la situación de la ofendida, tomar las medidas pertinentes desde ya, habida cuenta de que el objeto de la tutela es el de prevenir, evitar que se puedan llegar a consumar hechos violatorios de los derechos fundamentales, como lo sería la pérdida del feto por falta de controles médicos adecuados, bastando esta razón para actuar como protector inmediato y eficaz”.

Para esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional, son dos los errores del fallador:

1. El razonamiento realizado por el Juzgado Superior, se fundamenta en un derecho constitucional fundamental que en última instancia podría ser determinante para la concesión de la tutela, pero son varias las causas que llevan a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional a apartarse de la decisión y a considerar que el derecho constitucional fundamental que en este caso concreto se vulneró es el del debido proceso aplicado a las actuaciones administrativas cuyos fundamentos jurídicos ya quedaron expuestos en acápite anterior.

El Instituto de Seguros Sociales tiene la obligación de contribuir a la protección de sus afiliados, mediante el amparo contra las contingencias que menoscaban la salud y la capacidad económica.

En el artículo 49 de la Constitución se consagra la garantía de las personas en materia de salud. De allí se deriva no sólo el deber del Estado y la solidaridad de la comunidad, sino además, la obligación de los particulares de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. Consagrándose así tres destinatarios de este derecho; en primer lugar su propio beneficiario que debe sufragar su gasto si tiene capacidad para ello, la sociedad mediante la seguridad social que está bajo la dirección, coordinación y control del Estado y de éste último en subsidio en el caso de la atención básica.

Por lo tanto, no se trata de imponerle al Instituto de Seguros Sociales la obligación de restablecer el servicio médico asistencial, clínico y farmacéutico a la Sra. Gloria ... porque se encuentra en peligro la vida del nasciturus sino porque no medió entre la decisión del Seguro Social y la retención de su carné de afiliación (como sanción), acto administrativo alguno que hubiere sido el resultado de un proceso, en donde se hubiere probado una de las situaciones que determinan la pérdida de la pensión por sustitución (contraer un nuevo matrimonio o hacer vida marital).

El paso a seguir es el inicio de la investigación por parte de la División de Prestaciones Económicas, sobre la existencia o no de un nuevo núcleo familiar y en caso de ser probado el nuevo matrimonio o la vida marital, perderá el derecho a la pensión que venía disfrutando y como consecuencia se le suspenderán los servicios médicos. Ocurrido lo anterior el derecho de los menores hijos habidos en el matrimonio se acrecentará de conformidad con las disposiciones vigentes.

El Instituto de Seguros Sociales está en la obligación de actuar diligentemente, pues al retener la pensión de la Sra. ... y no otorgarla a los hijos menores habidos en el matrimonio, se está enriqueciendo ilícitamente.

2. Para esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional resulta erróneo el planteamiento del Juzgado Sexto Superior de Cali y más aún la decisión de conceder la tutela en forma transitoria mientras la autoridad judicial competente decida de fondo el asunto, esto es sólo por cuatro (4) meses. Así, lo expresó el Juzgado:

“Deberá ser promovido por la afectada (se refiere al proceso laboral) mediante la acción respectiva y previo el agotamiento de la vía gubernativa ante la entidad, en un término máximo de cuatro (4) meses a partir de este fallo, conforme lo dispone el inciso 3º del artículo 8º del Decreto 2591 de 1992 (sic)”.

Quien tiene la carga de la prueba es el Estado a través del Seguro Social para determinar, si se dieron o no las circunstancias para perder el derecho a la pensión. Pero es erróneo conceder la tutela en forma transitoria, mientras la peticionaria interpone la acción ante la jurisdicción competente.

La solicitud de tutela es procedente en el caso concreto frente a la violación del derecho constitucional fundamental, por los hechos ocurridos el día 17 de febrero de 1992, al acudir la peticionaria al CAB “La Flora” del I.S.S. y retenerle la enfermera de turno el carné de afiliada, al percatarse la funcionaria de su estado de embarazo. En ese instante se vulneró el derecho constitucional fundamental al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución Política.

No se trata de una “amenaza” al derecho a la vida del que está por nacer, como lo consideró el juzgado, sino de una vulneración clara al debido proceso.

Al no existir un acto administrativo del Instituto de Seguros Sociales sobre la pérdida del derecho a la pensión sustituta y que éste haya sido debidamente notificado a la peticionaria, se concluye que no existe otro medio judicial de defensa que sea eficaz y logre el restablecimiento inmediato del derecho constitucional fundamental vulnerado. Por lo que para esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es realmente equívoca la decisión del Juzgado Superior de Cali, pues si no existe acto administrativo y por lo tanto no se ha agotado la via gubernativa, ¿Qué acto administrativo demanda la Sra.... ? ¿En qué se fundamenta su pretensión?

Así pues, se revocará la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Superior de Cali (Valle) y se concederá la tutela en forma definitiva a la peticionaria.

Por otra parte, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional tuvo conocimiento de otros hechos análogos a éste, que motivaron a la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional (6), para conceder otra tutela por actos arbitrarios del Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca, por lo que, tratándose de violaciones reiteradas por parte de una misma agencia estatal, copia de esta sentencia se enviará a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, para lo de su competencia.

En razón de la necesidad de verificación del cumplimiento de la decisión tomada por esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional, ésta comisionará a la misma autoridad que profirió la sentencia revisada a fin de que realice el seguimiento del cumplimiento de este fallo por parte del Instituto de Seguros Sociales e informe a esta Corporación el resultado del mismo o su incumplimiento».

(Sentencia T-521 de septiembre 19 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

(6) Sentencia T-491 de la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional.

___________________________