Sentencia T-522 de junio 27 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA NOVENA DE REVISIÓN

Sentencia T-522 de 2003.

Exp. T-622361

Magistrada Ponente:

Dr. Clara Inés Vargas Hernández

Acción de tutela instaurada por la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia contra el consejo municipal de Leticia (Amazonas).

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, dicta la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos dictados el Juzgado Primero Penal Municipal de Leticia, y por el Juzgado Penal del Circuito de Leticia, en el trámite de la acción de tutela iniciada por la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia contra el concejo municipal de Leticia.

I. Antecedentes

Reynel Antonio Galvis Rueda en calidad de presidente y representante legal de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela en contra del concejo municipal de Leticia, por estimar que al no otorgarle a dicha iglesia la exención en el pago del impuesto predial desconoció los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y a la igual libertad de cultos.

La solicitud de amparo se encuentra sustentada en los siguientes hechos:

a) En escrito del 19 de junio de 2001, el pastor Carlos Julio Zárate en representación de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia solicitó al concejo municipal de Leticia la exención del impuesto predial a favor del templo ubicado en la calle 11A 6-07 de Leticia, solicitud que fue negada por dicha corporación mediante oficio del 20 de junio del mismo año aduciendo la precaria situación económica de la entidad territorial.

b) Ante la negativa, la citada iglesia en comunicación del 13 de julio de 2001 pidió al concejo municipal de Leticia le informara si la iglesia católica gozaba de la exención al impuesto predial, estableciendo que efectivamente esta organización religiosa fue exonerada del referido tributo mediante Acuerdo 15 del 25 de mayo de 1995.

c) Frente a este hecho, el pastor de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia solicitó el 27 de agosto de 2001 al concejo municipal de Leticia dar aplicación al parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994 y al artículo 19 de la Constitución a fin de que se le dé el mismo tratamiento exonerativo dado a la Iglesia Católica.

d) El concejo municipal de Leticia nuevamente se pronuncia en forma negativa aduciendo que conforme a lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución, la ley no puede conceder exenciones sobre tributos de propiedad de los entes territoriales.

e) En vista de esa respuesta, la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia se pronunció desvirtuando con toda clase de argumentos la aplicación del artículo 294 de la Constitución, pero el concejo municipal de Leticia insistió en dar aplicación a la citada norma superior, motivo por el cual se decidió interponer la presente acción de tutela.

II. Respuesta de la entidad accionada

En escrito del 26 de noviembre de 2001, dirigido al juez de primera instancia, el presidente del concejo municipal de Leticia contestó la tutela interpuesta en contra de esta corporación aduciendo que la negativa a la solicitud de exención hecha por la iglesia accionante se fundamenta en la precaria situación económica por la que atraviesa dicho municipio.

Sostiene que existe una exención en favor de la iglesia católica y que la misma está justifica en razón de que los predios beneficiados pertenecen a instituciones que prestan servicios sociales a la ciudadanía leticiana y a las comunidades indígenas del departamento del Amazonas, actividades, que en su criterio, merecen ser incentivadas.

En relación con la aplicación de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994, señala que esta norma no es imperativa por lo que el concejo de Leticia no está obligado a conceder exenciones a quien pretenda, en uso de tal garantía, obtener que se le dé el mismo tratamiento de una institución que como la iglesia católica cumple desde marras una notable función social que la hace diferente a la entidad tutelante.

Estima que el concejo de Leticia está obrando conforme a la ley puesto que el artículo 294 de la Constitución no permite a la ley —en caso la Ley 133 de 1994 sobre libertad de cultos—, conceder exenciones ni tratamientos preferenciales sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales, en virtud de la autonomía que a las mismas garantiza la Carta Política.

Reconoce que el tutelante elevó varias peticiones a las cuales de les dio respuesta con las justificaciones del caso, sin que hubiera sido necesario expedir un acto administrativo negando su petición dando lugar de esta forma al agotamiento de la vía gubernativa.

Sostiene que por el hecho de no concederse la exención solicitada no se viola la libertad de cultos consagrada en el artículo 19 superior, pues aparte de que la iglesia accionante no se encuentra en la misma situación fáctica que la iglesia católica, el concejo municipal de Leticia no le ha impedido a dicha comunidad, profesar y difundir su religión en forma libre.

Expresa que tampoco es posible acceder a la petición del tutelante en el sentido de expedir un acuerdo que subsane la desigualdad tributaria, por cuanto dicha medida debe ser propuesta por el ejecutivo local, siendo necesario además agotar ciertos requisitos constitucionales y legales, para que el respectivo proyecto sea estudiado y debatido por esa corporación.

Apoyado en la jurisprudencia constitucional sostiene que el Estado reconoce a la iglesia católica como elemento fundamental del bien común y del desarrollo de la comunidad nacional, y que en tal virtud se le otorga un tratamiento tributario especial respecto de determinados bienes de su propiedad. En su parecer, quizás fue esta la razón por la cual el concejo municipal de Leticia expidió el Acuerdo 15 de 1995 mediante el cual exoneró a la iglesia católica del pago del impuesto predial.

Finalmente manifiesta que en el asunto bajo revisión no es posible conoceder la tutela como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable, pues no existe un daño o amenaza inminente de derechos fundamentales. Además, el accionante bien podría utilizar la vía jurisdiccional contra el concejo municipal de Leticia o llegar a un acuerdo con las autoridades competentes con el fin de ponerse al día con el pago del impuesto predial.

Por las anteriores, razones, solicita denegar el amparo impetrado por la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia.

III. Decisiones objeto de revisión

1. Primera instancia.

En sentencia del 3 de diciembre de 2001, corregida en providencia del 30 de abril de 2002, en el sentido de involucrar también a la alcaldía de Leticia, el Juzgado Primero Penal Municipal concede la tutela en cuestión ordenándole al concejo municipal de Leticia que en un plazo perentorio de 48 horas siguientes a la notificación del proveído acate el fallo y por consiguiente implemente cuantas medidas o gestiones amerite la ocasión, conllevando irrefragrablemente a eximir del impuesto predial al beneficiario de la tutela”, aclarando que dicha exoneración “rige a partir de la ejecutoria de este fallo”.

En síntesis, el juez funda su decisión en los siguientes argumentos:

i) La acción de tutela es procedente porque no se trata de derechos colectivos susceptibles de ser protegidos a través de las acciones populares, sino de derechos fundamentales en cabeza de una colectividad religiosa expuestos a un perjuicio irremediable.

ii) Según la jurisprudencia constitucional al legislador le está vedado dar un trato diferente a las diversas confesiones religiosas, lo cual no supone la concesión automática de una exención tributaria a todas ellas cuando algunas han cumplido con los requerimientos de ley para hacerse acreedora a dicha prerrogativa. Solo en el evento en que la comunidad religiosa se exprese por los conductos regulares, solicite la exención, cumpla con las condiciones legales y pese a todo ellos no obtenga el reconocimiento de ese beneficio tributario, será posible aducir la existencia de un trato discriminatorio entre confesiones religiosas o iglesias.

iii) En la Sentencia C-27 de 1993 la Corte señaló que el privilegio tributario consagrado en el artículo XXIV del concordato —L. 20/74— en favor de la iglesia católica, consistente en que los edificios, curias diocensanas, casas episcopales y curales y los seminarios están exentos del pago de impuestos, era inconstitucional a menos que se extendiera a las demás iglesias en igualdad de condiciones.

iv) El parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994 les otorgó a los concejos municipales la posibilidad de cumplir con el deber de implementar en condiciones de igualdad exenciones tributarias a los predios de las instituciones religiosas siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en la ley, a saber: que se trate de impuestos o contribuciones de carácter local y que exista un pronunciamiento expreso del concejo municipal respectivo exonerando a todas las confesiones en condiciones de igualdad. Para nada se estableció como condición el tener que evacuar trámites ante la administración municipal sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 136 de 1994.

v) El accionante cumple a cabalidad con las exigencias legales para obtener la exención tributaria, puesto que es ministro de culto de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, se encuentra acreditado debidamente por esta comunidad religiosa y porque los hechos se han desencadenado en un escenario posible. Además, dicha iglesia también le presta invaluables servicios a la ciudadanía leticiana y a las comunidades indígenas.

1.1. Impugnaciones.

El presidente del concejo municipal de Leticia impugnó la decisión del a quo al estimar que este no consideró la diferente situación fáctica en la que se encuentra la iglesia católica que, desde tiempo inmemorial, ha hecho importantes aportes al departamento del Amazonas en los campos de la educación, apoyo a comunidades, salud, etc., lo cual fue tomado en cuenta para eximirla del pago del impuesto predial.

Sostiene que posiblemente existen otras iglesias que realicen aportes a la comunidad, en mayor o menor escala, pero solamente cada uno de los concejales es autónomo para decidir en qué medida esos aportes a la comunidad deben reflejarse o no en una exención tributaria que no necesariamente tendría que ser igual a la establecida en favor de la iglesia católica.

Afirma que el a quo tampoco justificó la existencia de un perjuicio irremediable ni demostró ninguno de los cuatro presupuestos que exige la jurisprudencia constitucional en estos casos como son la urgencia, la inminencia del peligro, la gravedad del hecho y la impostergabilidad de la acción.

Anota que el juez de primera instancia además le dio una interpretación equivocada al parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994, pues esta disposición legal simplemente faculta a los concejos municipales para conceder o no una determinada exención tributaria valorando la conveniencia o no de su otorgamiento.

Considera que si luego de los debates requeridos el proyecto de acuerdo es considerado viable y conveniente, el concejo municipal podría adoptar algún tipo de exención que podría ser mayor o menor que el concedido a la iglesia católica.

Manifiesta que el juez de primera instancia también desconoció la Ley 136 de 1994 en lo que se refiere a los procedimientos de convocatoria del concejo municipal, períodos de sesiones, elaboración de proyectos de acuerdo, votaciones y mayorías, etc., que son de obligatorio cumplimiento. En este sentido considera que el juez estaría obligando a los concejales a cometer un prevaricato, pues para acatar tal decisión tendrían que dictar un acto abiertamente contrario a la ley y al reglamento interno del concejo, violando además los derechos de los concejales a la libre autodeterminación.

En razón de lo anterior, el presidente del concejo municipal de Leticia solicita que se revoque el fallo de primera instancia.

La accionante también impugnó la decisión del a quo por considerar que si bien es cierto que conforme a la Ley 133 de 1994 los concejos municipales tienen la posibilidad de exonerar de impuestos y contribuciones a las iglesias y confesiones religiosas, también lo es que en el evento en que decidan hacerlo dichas autoridades quedan obligadas a conceder el beneficio a todas las iglesias en condiciones de igualdad.

Señala que en aplicación de la citada disposición legal el Acuerdo 15 de 1995 desde su expedición también debió cobijar con la exención a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, por lo cual resulta discriminatorio que el juez de instancia haya decidido reconocer el beneficio tributario solamente a partir de la ejecución del fallo de tutela.

2. Segunda instancia.

El Juzgado Penal del Circuito de Leticia en providencia del 12 de junio de 2002, revocó parcialmente el fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal Municipal de Leticia y dispuso ordenar al presidente del concejo municipal que designara un concejal ponente con el fin de que “en la próxima legislatura (agosto de 2002) se presente un proyecto de acuerdo con el fin de exonerar del impuesto predial a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, lo que implica una obligación de hacer pero no de resultado”. Además ordenó que en el evento en que el concejo municipal de Leticia decida exonerar del impuesto predial, a la citada confesión religiosa será esa corporación la que decida si esa exención tiene efectos retroactivos desde la época en que empezó a regir dicho beneficio para la iglesia católica”.

Como sustento de esta decisión el ad quem consideró que el hecho de que el concejo municipal de Leticia haya eximido a la Iglesia Católica del impuesto predial en el Acuerdo 15 de 1995, y por ello no goce de este privilegio actualmente la iglesia pentecostal que funciona en esa localidad, no se puede deducir que existe quebrantamiento del principio de igualdad, pues, de un lado, esta organización religiosa no ha demostrado cuál ha sido su trabajo social con la comunidad, y de otro, el municipio atraviesa por una situación económica diferente a la del año en que fue adoptada tal determinación.

Considera que la ley estatutaria sobre libertad religiosa faculta a los municipios para conceder exenciones tributarias, pero en ningún momento les ordena que procedan a conceder esos beneficios, pues debe respetarse el derecho que tienen los entes territoriales a disponer autónomamente sobre sus propias rentas.

En lo referente a la solicitud sobre el reconocimiento retroactivo de la exención, el ad quem, consideró que este es un asunto que debe ser resuelto por el concejo municipal de Leticia, en el evento en que éste decida concederle a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia la exención del impuesto predial.

IV. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer del asunto materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes.

2. Las comunidades religiosas como sujetos de derechos fundamentales y la legitimación por activa para ejercer la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

La jurisprudencia constitucional ha establecido que en razón de la dimensión comunitaria del fenómeno religioso, en materia de libertad de cultos el titular del derecho puede ser un individuo o una colectividad, y también ha señalado que cuando se está frente a esta última hipótesis la protección de los intereses y derechos de la colectividad puede ser solicitada por el representante legal de la iglesia o por uno de los ministros del culto.

Ha dicho la Corte.

“2. Según se desprende del artículo 86 de la Constitución y del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la legitimidad para interponer la acción de tutela se da bajo tres hipótesis: 1) para defender derechos fundamentales propios; 2) para defender derechos fundamentales de quien ha otorgado poder judicial para hacerlo; y 3) como agente oficioso, cuando el titular del derecho fundamental no puede hacerlo.

3. En materia de libertad de cultos el titular del derecho puede ser un individuo o una colectividad debido a la dimensión comunitaria del fenómeno religioso.

4. Cuando se está ante el titular colectivo de la libertad de cultos, los intereses y derechos de la comunidad religiosa pueden ser protegidos mediante la acción de tutela bien por el representante legal de una iglesia o confesión religiosa, o bien por quien como líder espiritual orienta el culto y por ello tiene un interés legítimo en proteger el desarrollo del culto de cualquier circunstancia que pueda afectarlo” (1) .

(1) Sentencia T-269 de 2001. Con anterioridad la Corte ya había aceptado la posibilidad de que las comunidades religiosas sean titulares de derechos fundamentales y que su protección fuera impetrada por sus representantes legales. Es el caso de la Sentencia SU-510 de 1998, en el cual el representante legal de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia —IPUC—, por intermedio de apoderado, junto con 31 indígenas arhuacos interpusieron acción de tutela, el 28 de mayo de 1997, ante la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, contra varias autoridades de la comunidad indígena Arhuaca.

En el asunto bajo revisión ha de ventilarse un problema que tiene singular incidencia sobre la libertad de cultos, pues la cuestión de fondo que debe resolver la Corte se relaciona íntimamente con el tratamiento tributario respecto de los lugares donde se practica el culto religioso.

Así mismo está acreditada la legitimación por activa para ejercer la acción de tutela, como quiera que en el caso que se revisa quien solicita el amparo constitucional es el presidente y representante legal de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, actuando a través de apoderado judicial.

3. Lo que se discute.

En la presente causa corresponde a la Corte determinar si la negativa del concejo municipal de Leticia, de extender a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia la exención del impuesto predial otorgada a la iglesia católica mediante Acuerdo 15 de 1995, desconoce los derechos fundamentales a la igualdad y de libertad de cultos en cabeza de dicha confesión religiosa.

4. Procedencia de la acción de tutela cuando existen graves violaciones al principio de igualdad.

En el proceso que motiva la presente revisión aprecia la Sala que el presidente del concejo municipal de Leticia ha cuestionado ante el juez de primera instancia la procedencia de la acción de tutela, por considerar que los hechos en los que se fundamenta la acción no revelan la existencia de un perjuicio irremediable que determinara el reconocimiento del amparo en favor de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia con sede en aquella localidad.

Al respecto, conviene precisar que si bien es cierto que conforme a lo dispuesto en el artículo 86 fundamental, la acción de tutela puede ejercerse como mecanismo transitorio cuando existiendo otros medios de protección judicial se persigue evitar un perjuicio irremediable mediante la celeridad que ofrece tal procedimiento, también lo es el que en algunos eventos y bajo ciertas condiciones el factor temporal representa un elemento relevante para determinar la procedencia del amparo, como en aquellos casos en los hechos ponen de presente la existencia de una grosera violación de un derecho fundamental —especialmente el tuitivo a la igualdad— que, por tal motivo, demanda la pronta intervención del juez, no precisamente por estarse frente a la eventualidad de un perjuicio irremediable, sino en razón de que el mecanismo original pierde su eficacia material como instrumento de defensa.

Ha dicho la Corte:

“La tutela es el mecanismo apropiado para debatir asuntos relacionados con graves violaciones a la igualdad.

7. El artículo 86 de la Constitución señala que la tutela no procede cuando quiera que existan otros mecanismos judiciales que permitan asegurar la protección de los derechos, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el mismo sentido lo establece el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 6º y así lo ha señalado reiteradamente esta corporación (2) . Pero como también lo ha explicado ampliamente la jurisprudencia constitucional, dichos mecanismos han de resultar idóneos para la salvaguarda de los derechos, razón por la cual deben ser valorados a luz de las circunstancias de cada caso en concreto; de no serlo, la tutela puede incluso desplazar al medio ordinario para convertirse en la vía principal de protección (3) .

(2) Ver entre muchas otras, las sentencias T-482 de 2001, T-418 de 2000, T-156 2000, T-716 de 1999, SU-86 de 1999, T-554 de 1998 y T-287 de 1995.

(3) Corte Constitucional, sentencias T-384 de 1998, T-672 de 1998 y T-127 de 2001, entre otras.

“Ahora bien, una de las características esenciales de la tutela es precisamente la celeridad y brevedad con que la persona obtiene una decisión judicial. Pero esa sola circunstancia no significa per se que pueda desplazar cualquier otro mecanismo, porque se llegaría al absurdo de anular el sistema procesal diseñado por el legislador, mas aun cuando la protección de derechos fundamentales no es un asunto reservado únicamente al juez constitucional en sede de tutela, sino que debe inspirar todo el ordenamiento con independencia del mecanismo por medio del cual se haya puesto en funcionamiento la administración de justicia.

Sin embargo, en algunos casos y bajo ciertas condiciones el factor temporal constituye un elemento relevante al momento de analizar la procedencia o no de la tutela. Una de esas eventualidades se configura precisamente cuando la sola presentación de los hechos sugiere una grosera violación a los derechos fundamentales que exigiría la inaplazable intervención del juez, no precisamente por constituir un perjuicio irremediable, sino porque el mecanismo original pierde su eficacia material como instrumento de defensa.

8. Pues bien, en aquellos casos donde se debate la violación a la igualdad por criterios expresamente prohibidos, es decir, cuando pueda configurarse una discriminación por “razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, y teniendo en cuenta que el constituyente encomendó al Estado (a través de todas sus instituciones) un deber de especial protección en esta materia, la Corte considera que la acción de tutela constituye el mecanismo idóneo para debatir el asunto, sin perjuicio de que la persona pueda utilizar otras vías judiciales. Lo anterior cobra aún más relevancia cuando es una entidad del Estado la presunta violadora de los derechos fundamentales, pues no resultaría admisible que fuera el propio Estado el encargado de perpetuar situaciones históricas y culturalmente discriminatorias, o de permitir, e incluso promover, conductas de esta naturaleza” (4) .

(4) Sentencia T-500 de 2002, fundamento 7.

Tal es la situación que se presenta en el asunto que se revisa, donde el juez de primera instancia en forma acertada consideró procedente la acción de tutela al advertir la flagrante violación de los derechos fundamentales a la igualdad (C.P., art. 13) y a la igual libertad de todas las confesiones religiosas (C.P., art. 19) por parte del concejo municipal de Leticia, al negarse en forma reiterada a extender a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia la exención del impuesto predial decretada en favor de la iglesia católica mediante el Acuerdo 15 de 1995, dictado por esa corporación administrativa de elección popular.

Es de recavar que el a quo al adoptar tal determinación ponderó adecuadamente la situación sometida a su conocimiento, pues del reconocimiento constitucional del igual valor jurídico de las iglesias y confesiones religiosas, indefectiblemente se desprende la prohibición de establecer discriminaciones entre estos sujetos colectivos. Así lo ha señalado la jurisprudencia constitucional en forma enfática:

“La cuestión religiosa en la Carta Política vigente, fue asumida por el constituyente a partir de un espíritu pluralista y tolerante, lo cual determinó que el nuevo Estado social de derecho colombiano se apartara de la histórica adscripción a la prevalencia de un credo religioso específico, como era el de la religión católica, para dar paso a la configuración de un Estado laico, con plena libertad religiosa, la cual se traduce en la aceptación general de la diversidad de creencias y expresiones religiosas, confesiones, iglesias y cultos dentro del ámbito nacional, así como en la coexistencia de las mismas en un plano de igualdad frente al Estado y al ordenamiento jurídico, con garantía de sus minorías y con el correlativo reconocimiento en la forma de una libertad pública y un derecho fundamental de rango superior, especialmente protegido (C.P., arts 1º y 19).

“El ejercicio de la mencionada libertad, no solo abarca el reducto íntimo e interno de la convicción religiosa personal, cuya salvaguarda está a cargo del Estado, sino que además se extiende a toda práctica externa de la misma, como quiera que para su realización efectiva coetáneamente, se ejercitan otra clase de libertades, como ocurre con la de cultos que demanda una garantía en idéntico grado (5) .

(5) Ver la Sentencia C-616 de 1997. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

“Ahora bien, desde esta perspectiva constitucional no es aceptable ninguna clase de privilegio y mucho menos de origen estatal, en relación con el tratamiento que una religión en particular pueda recibir, en la medida en que se desconocerían algunos valores fundantes del Estado colombiano como son, precisamente, el pluralismo religioso, el propósito de unidad nacional y la convivencia pacífica (preámbulo y art 1º), al igual que el mandato constitucional que otorga el mismo valor jurídico a todas las iglesias y confesiones religiosas, declarándolas igualmente libres ante la ley (C.P., art. 19), en cuanto se trata “...de una igualdad de derecho, o igualdad por nivelación o equiparación, con el fin de preservar el pluralismo y proteger a las minorías religiosas” (6) .

(6) Sentencia C-350 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, antes citada.

“Esa condición jurídica igualitaria de la que son titulares las distintas religiones y confesiones religiosas en el país supone de un lado, que el ordenamiento jurídico funja como receptor-difusor de dicho principio y resistencia-refractaria ante cualquier asomo de discriminación que por razones de origen religioso se pretenda implantar y de otro lado, implica la subordinación al mismo del ejercicio de las facultades de los poderes públicos, ahora encaminados hacia su respeto y protección, a fin de promover las condiciones para que la igualdad jurídica que se predica sea de orden material, real y efectivo (C.P., arts. 2º y 13).

(...).

De ese modo, las labores de expedición, interpretación y aplicación de cualquier disposición normativa que desarrolle algún aspecto atinente a la libertad religiosa y de cultos, estarán fuertemente ligadas a la efectividad de ese principio de igualdad religiosa y de la libertad religiosa y de cultos, así como a contrarrestar cualquier situación contraria a ellos.

Son, entonces, el trato equiparado y excepcionalmente la desigualdad justificada pero jamás arbitraria, los parámetros sobre los cuales el legislador puede construir una regulación legal dirigida a definir situaciones en las cuales resulta involucrada dicha libertad, así como la subordinación a la primacía de la vigencia del principio de la igualdad, que debe imperar en la actuación de cualquier autoridad pública que pretenda interpretar y aplicar el resultado de ese ejercicio legislativo”.

“Por lo tanto, en el evento de hacerse evidente un precepto que contenga un trato desigual basado en un criterio discriminatorio e injustificado, el mismo sería inconstitucional por desconocimiento del principio de igualdad en el ejercicio de la libertad religiosa y de cultos(7) (negrilla de la Sala).

(7) Sentencia C-478 de 1999.

Por lo anterior, queda establecido que en el presente caso no era menester que la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia estuviera obligada a acreditar la existencia de un perjuicio irremediable para reclamar la protección de los derechos fundamentales conculcados, pues bastaba con establecer, como en efecto lo hizo el juez de primera instancia, que se estaba en presencia de una ostensible vulneración al principio de igualdad y a la igual libertad de las iglesias y confesiones religiosas, para acceder al amparo constitucional solicitado.

5. La igualdad de trato en materia tributaria para las iglesias y confesiones religiosas.

Tal como se dijo anteriormente, en el asunto que se revisa el cuestionamiento de fondo está relacionado con el tratamiento tributario para las iglesias y confesiones religiosas a fin de que puedan ejercer la libertad de cultos en condiciones de igualdad, como quiera que se considera violatorio de los derechos fundamentales la determinación adoptada por el concejo municipal de Leticia, consistente en establecer solamente a favor de la iglesia católica la exención del impuesto predial para algunos inmuebles de su propiedad.

En lo que tiene que ver con esta materia es necesario recordar que al analizar la constitucionalidad del artículo XXIV del concordato suscrito entre el Estado colombiano y la Santa Sede (8) , en el cual se dispuso exonerar del pago de impuesto los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios “en consideración a su peculiar finalidad”, la Corte Constitucional no solo consideró que dicha exención era predicable exclusivamente de los tributos de orden nacional, sino que además precisó que ese beneficio debe entenderse extendido a los diversos credos religiosos con el fin de garantizar la igualdad entre los mismos.

(8) Aprobado mediante la Ley 20 de 1974.

Dijo entonces la Corte:

“Se demanda que este artículo —se refiere al artículo XXIV— al establecer un privilegio fiscal para los edificios de las curias, las casas episcopales y los seminarios, vulnera el artículo 19 de la Constitución Nacional.

Observa esta Corte:

Mucho se ha hablado del derecho de la igualdad enfocándolo desde el punto de vista, real, formal, político, filosófico, ideal y sustancial. La Corte ha sido pródiga al tratar este interesante tema y haciendo acopio de todo el esfuerzo mental de sus integrantes, ha habido hasta la fecha una cosecha grande sobre las diferentes teorías que se predican del derecho a la igualdad. Quizás escudriñando la voluntad del constituyente cuando dijo que “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva...” en contraposición de la discriminación o marginamiento a que desafortunadamente se ven sometidas ciertas personas, por su condición económica, física o mental, esta Corte haya optado por buscar una fórmula filosófico-política que lleve a determinar una red y efectiva igualdad en todos los órdenes a los colombianos.

Esta situación ha llevado a afirmar que la igualdad se predica entre los iguales y la desigualdad entre la clase y personas desiguales.

De conformidad con el inciso primero del artículo 363 de la Constitución Nacional, el cual dispone que “el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”, se puede sostener que el régimen tributario aplicado a las personas en Colombia, no tiene que ser necesariamente idéntico. Además de tener en cuenta el criterio que tiene que ver con la potencia de acción constante y de creciente identidad y desarrollo, es decir, la eficiencia y la progresividad, difiere según juicios de equidad, como acaece en el caso de la iglesia católica, la cual en unión con el Estado y para justificar la exención tributaria a los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios, argumenta que esas propiedades han sido construidas y se conservan con aportes de los fieles, los mismos que tributan al Estado, por consiguiente, si hubiera impuestos por esos inmuebles los fieles tributarían más de una vez, una por su patrimonio y otra para cubrir el impuesto para sus templos y demás bienes referidos, lo que es contrario a la equidad.

Se debe anotar que el artículo comentado no dice exactamente de cuáles tributos quedan exentos los bienes inmuebles en él citados, lo que conduce a pensar que si se tratare de gravámenes de propiedad de los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas, regiones y provincias, no operaría el régimen de exención de que trata el artículo XXIV. Al tenor del artículo 294 de la Constitución Nacional, a través de una ley no se puede conceder este tipo de beneficios cuando los tributos corresponden a las entidades territoriales. Esta última norma en su parte pertinente dice: “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con tributos de propiedad de las entidades territoriales...”.

“Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra prevalente de la misma índole y que ha de aplicarse preferentemente, cual es la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de los fieles de las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de ellas (C.N., art. 19), lo cual se hará en los edificios dedicados al culto. Obsérvese también que mientras el artículo 294 se desenvuelve en un plano local, el 19 es de alcance nacional. La exención se extiende también a las distintas entidades y congregaciones destinadas también a fines de orden espiritual y pastoral. Estos inmuebles en cuanto respecta a la iglesia católica tendrán derecho a la exención tributaria en los términos del artículo XXIV concordatario, más con el propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos, ha de entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que reúnan los requisitos antes indicados.

Es pues constitucional el artículo XXIV” (9) .

(9) Sentencia C-27 de 1993.

Debe tenerse en cuenta además que el parágrafo del artículo 7º de la Ley Estatutaria 133 de 1994 “Por la cual se desarrolla el derecho de libertad religiosa y de cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política”, establece que “los concejos municipales podrán conceder a las instituciones religiosas exenciones de los impuestos y contribuciones de carácter local en condiciones de igualdad para todas las confesiones e iglesias”, disposición que al ser analizada por la Corte se encontró ajustada al ordenamiento superior, por las siguientes razones:

“...se advierte en el parágrafo, que se trata de la autorización a los municipios para conceder exenciones tributarias bajo el principio de la igualdad de condiciones para todas las iglesias y confesiones, y en ningún modo se concede o se ordena conceder exención alguna; esto significa en líneas generales que se respetan los derechos que asisten a los municipios en particular sobre sus rentas tributarias, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 287 numeral 3º, 294 y 362 de la Carta; desde luego, en este punto no existe violación a la Constitución y, por el contrario, dentro de los límites establecidos por ella, lo que se ha establecido en el proyecto de ley es uno de los principios que no obstante estar reconocido en el inciso segundo del artículo 19 de la misma Constitución, es necesario reiterar de modo preciso con el fin de orientar la actividad de los concejos municipales.

En este sentido se advierte por la Corte que, de conformidad con el principio establecido en el inciso segundo del artículo 19 de la Constitución, y no obstante las garantías constitucionales advertidas en favor de las entidades territoriales, también es de competencia del legislador, en el campo fiscal de las entidades territoriales, el establecimiento de condiciones como la de la igualdad en el trato para todas las iglesias, como es el caso del parágrafo citado del proyecto de ley, para cuando los concejos municipales deseen conceder exenciones de los impuestos y contribuciones de carácter local; por tanto esta disposición será declarada conforme con la Constitución” (10) .

(10) Sentencia C-88 de 1994. En esta sentencia la Corte hizo la revisión previa del proyecto de ley estatutaria sobre libertad religiosa. Nº 209 Senado. 1. Cámara. Legislatura de 1992. “Por la cual se desarrolla el derecho de libertad religiosa y de cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política”.

De manera que tratándose de tributos locales los entes territoriales conservan incólume su derecho a decidir sobre el otorgamiento de exenciones a las instituciones religiosas, pero en caso de concederlas están obligados a establecer el beneficio fiscal “en condiciones de igualdad” para todas las iglesias y confesiones religiosas existentes en la localidad.

Así queda despejada la inquietud planteada por el presidente del concejo municipal de Leticia, quien al impugnar la decisión del a quo había señalado que en el caso que se examina no era posible dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994, porque en su criterio esta disposición desconocía el mandato del artículo 294 superior que establece la intangibilidad de las rentas tributarias territoriales.

Queda también resuelta toda duda en torno al significado y alcance del contenido normativo del parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994, pues la jurisprudencia constitucional ya determinó claramente que con la citada norma legal no se trata de imponerle a los entes territoriales el reconocimiento de exenciones sobre tributos locales, sino sencillamente de fijar una pauta a sus autoridades cuando estas, en ejercicio de la autonomía que les reconoce la Carta Política, deciden establecer esa clase de beneficios impositivos.

Armonizando lo dispuesto en el parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994 con la finalidad de la ley, cual es desarrollar la libertad religiosa y de cultos, también debe entenderse que la facultad otorgada por el legislador a los concejos municipales para conceder a las instituciones religiosas exenciones de los impuestos y contribuciones de carácter local en condiciones de igualdad para todas las confesiones e iglesias, se refiere a los bienes que están destinados al culto o a fines de orden espiritual o pastoral, pues es claro que la libertad religiosa, que otorga el derecho de los fieles de las distintas religiosas a recibir los ministerios y ritos de ellas (C.N., art. 19), se ejerce principalmente en los edificios dedicados al culto.

Lo anterior significa que para el cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994 no es requisito, el que la iglesia o confesión religiosa preste servicios sociales a la comunidad para hacerse beneficiaria de la exención, como equivocadamente quiso hacerlo ver el presidente del concejo municipal de Leticia, quien justificó el tratamiento discriminatorio contenido en el Acuerdo 15 de 1995 del concejo municipal de Leticia, fundado en los servicios que desde tiempo inmemorial presta la iglesia católica a la comunidad local y al departamento del Amazonas.

Visto lo anterior, en el caso bajo revisión estaban dadas las condiciones señaladas en el parágrafo del artículo 7º de la Ley Estatutaria 133 de 1994 para conceder la exención en condiciones de igualdad pues, de un lado, el gravamen respecto del cual el concejo municipal de Leticia otorgó dicho beneficio a la iglesia católica es el impuesto predial, que constituye un tributo del orden municipal según lo prescrito en el artículo 317 de la Carta Política; y de otro lado, la Iglesia Unida Pentecostal de Colombia también es una institución religiosa, pues como tal le ha sido reconocida personería jurídica especial por parte el Ministerio del Interior (11) .

(11) Folio 6 del expediente.

No obstante, aconteció que la mencionada corporación administrativa en ejercicio de sus competencias adoptó una decisión expresa sobre la exoneración del tributo —parágrafo uno del artículo 1º del Acuerdo 15 de 1995—, entre otros, para determinados bienes de la iglesia católica radicada en esa localidad, destinados al culto y al orden espiritual o temporal a fin de permitirle ejercer su libertad religiosa y de cultos; el predio que ocupa la escuela anexa “Vicente de Paul”, el templo, la casa cural, la casa de los padres capuchinos y Jufra, restringiendo injustificadamente tal decisión solo para esta iglesia sin cobijar otras iglesias radicadas en esa localidad, desconociendo de esta forma el mandato que consagra el artículo 19 de la Carta Política sobre libertad religiosa y de cultos, desarrollado por el parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994, que exige aplicar las exenciones tributarias a todas las iglesias o confesiones religiosas en condiciones de igualdad.

Por lo tanto, existiendo una violación del derecho a la igualdad de la accionante es procedente el amparo solicitado.

6. Acción de tutela y potestad impositiva de las autoridades locales.

Debe recordarse que dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución otorga a los municipios en diferentes áreas, en materia impositiva estas entidades territoriales, según lo dispuesto en los artículos 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la Constitución, no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos ya que dicha facultad se encuentra sometida a la Constitución y a la ley, claro está, sin perjuicio de su total autonomía en lo que se refiere a la administración, manejo y utilización de los recursos tributarios que recauden por concepto de impuestos directos e indirectos.

Así lo ha expresado enfáticamente esta corporación:

“El artículo 1º de la Constitución Política, que esboza los caracteres del Estado, dispone que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (...)” Existe pues, a instancias del canon constitucional citado, una compatibilidad entre el carácter unitario de la organización estatal y los aludidos principios de descentralización y autonomía territorial, que orienta en materia impositiva el alcance del ejercicio de las funciones del Congreso, así como de las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales.

“La autonomía constituye el pilar a partir del cual los entes territoriales pueden alcanzar los fines asignados por el constituyente, al gozar de cierta capacidad jurídica de auto gestión política, administrativa y fiscal. Sobre esta última, la autonomía se traduce en el derecho en cabeza de los departamentos y municipios de “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones", al tenor del artículo 287 de la Constitución. Sin embargo, por disposición del mismo precepto constitucional, dicha autonomía no es absoluta, pues se enmarca dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual encuentra justificación en el hecho de que los departamentos y municipios carecen de la soberanía fiscal que ostenta de manera exclusiva el Congreso de la República. En este sentido, se puede afirmar que la potestad impositiva de las entidades territoriales no es autónoma sino subordinada a la ley” (12) .

(12) Sentencia C-538 de 2002.

Es decir, que las entidades territoriales no gozan de una autonomía absoluta en materia fiscal ya que su competencia para establecer y regular tributos debe ejercerse por la autoridad competente —el concejo municipal o la asamblea departamental—, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley.

Puede entonces el legislador señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales al ejercicio de la autonomía territorial, siempre y cuando respete su núcleo esencial. Dentro de ese marco las autoridades locales competentes tienen amplia libertad para crear, modificar o eliminar impuestos o contribuciones, y si lo desean también pueden conceder exenciones tributarias, eso sí, respetando los parámetros señalados en la Constitución y la ley, particularmente el consagrado en el parágrafo del artículo 7º de la Ley 133 de 1994, según el cual cuando los municipios decidan establecer exenciones en favor de instituciones religiosas, deben hacerlo en condiciones de igualdad para todas las confesiones e iglesias.

Ahora bien, como la potestad impositiva de los concejos municipales está sujeta la Constitución y a la ley, procede la intervención por parte del juez de tutela en aquellos casos en los que su ejercicio compromete en forma significativa la efectividad de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política. No obstante, en tales eventos el juez de tutela no puede llegar hasta el extremo de inferir en el funcionamiento mismo de los concejos municipales, al disponer la expedición de determinadas medidas con violación de las disposiciones constitucionales y legales que regulan su labor.

Por ello llama la atención de la Sala que en la decisión del juez de primera instancia, destinada a amparar los derechos fundamentales de la Iglesia Unida Pentecostal de Colombia, se haya resuelto impartirle una orden al presidente del concejo municipal de Leticia “para que se sirva en un plazo perentorio de cuarenta y ocho 48 horas siguientes a la notificación del proveído, acatar este fallo y por ende encaminarse a dar cumplimiento a lo dispuesto en estas peroraciones, implementando cuantas medidas o gestiones amerite la ocasión, conllevando irrefragablemente a eximir del impuesto predial al beneficiario de la tutela”.

Tal como lo adujo el presidente de esa corporación administrativa en su escrito de impugnación, una orden en tal sentido no puede ser cumplida por el concejo municipal del Leticia pues llevaría a consecuencias que resultan contrarias al ordenamiento superior, en la medida en que para cumplirla sería necesario que ese cuerpo colegiado expidiera un acuerdo en forma irregular, ignorando las normas legales que regulan el funcionamiento de esa clase de corporaciones de elección popular, lo cual conduciría inexorablemente a que el acto correspondiente careciera de validez, tal como lo dispone perentoriamente el artículo 24 de la Ley 136 de 1994:

ART. 24.—Invalidez de las reuniones. Toda reunión de miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.

En consecuencia, lo procedente en el asunto bajo análisis es adoptar una solución que sin llegar a comprometer el funcionamiento autónomo del concejo municipal Leticia, permita hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y a la igual libertad de cultos en cabeza de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia con sede en dicha ciudad.

7. La decisión que se tomará en el proceso bajo revisión.

En el asunto que se revisa se ha establecido que existe una grave y ostensible violación de los derechos fundamentales en cabeza de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia con sede en Leticia, y que la misma se halla materializada en a constante negativa del concejo municipal de esa localidad de hacerle extensiva la exención prevista en el Acuerdo 15 de 1995, con desconocimiento a lo dispuesto en el artículo 19 de la Carta Política, desarrollado por el parágrafo del artículo 7º de la Ley Estatutaria 133 de 1994 sobre libertad del cultos.

Ha precisado la Sala que si bien es cierto una situación de tal naturaleza justifica la intervención del juez de tutela con el fin de amparar los derechos fundamentales conculcados, también lo es que la misma no puede llegar al punto de interferir en el funcionamiento de las autoridades locales, en este caso el concejo municipal de Leticia, como efectivamente lo hizo el juez de primera instancia que prácticamente obligó a ese cuerpo colegiado a sesionar en condiciones contrarias a las previstas en la ley que regula el funcionamiento de estas corporaciones administrativas de elección popular.

Considerando que la trasgresión proviene del consejo municipal de Leticia la solución al problema planteado consistirá, entonces, en que esa corporación administrativa coloque en situación de igualdad a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia respecto de la iglesia católica, para lo cual cuenta, dentro de los límites de su autonomía, con varias opciones que van desde el desmonte de la exención tributaria prevista en el Acuerdo 15 de 1995, a partir del siguiente año fiscal, hasta el otorgamiento de dicho beneficio, total o parcialmente, a todas las iglesias o confesiones religiosas en condiciones de igualdad.

Al efecto, la Sala dispondrá que con arreglo a las respectivas disposiciones legales y reglamentarias el concejo municipal de Leticia expida un acuerdo que restablezca la igualdad de trato para la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia en materia de exenciones tributarias sobre el impuesto predial, determinación que no comprometerá al alcalde de esa ciudad ya que conforme a lo dispuesto en la Ley 136 de 1994 y en los acuerdos 3 de 1995 y 15 de 2001, por los cuales se fija el reglamento interno del concejo municipal de Leticia, la expedición de acuerdos que confieren exenciones tributarias no requiere de la iniciativa del alcalde municipal.

Finalmente, con el fin de hacer efectivo el amparo se dispondrá igualmente que con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11 del reglamento interno del concejo municipal de Leticia, dicho acuerdo sea tramitado y aprobado en las próximas sesiones ordinarias del mes de agosto del año en curso.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. LEVANTAR la suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.

2. REVOCAR la sentencia proferida el 12 de junio de 2002 por el Juzgado Penal del Circuito de Leticia.

3. CONFIRMAR la sentencia del 3 de diciembre de 2001, corregida mediante providencia del 30 de abril de 2002, del Juzgado Primero Penal Municipal de Leticia, en lo referente al otorgamiento del amparo solicitado por la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia.

4. MODIFICAR la orden impartida por el Juzgado Primero Penal Municipal de Leticia en sentencia del 3 de diciembre de 2001, en el sentido de disponer que con arreglo a las respectivas disposiciones legales y reglamentarias el concejo municipal de Leticia expida un acuerdo con el fin de restablecer la igualdad de trato de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia.

5. Con el objeto de hacer efectiva la orden impartida en el numeral anterior, se dispondrá que la aprobación del citado acuerdo tenga lugar en las sesiones ordinarias del concejo municipal de Leticia que comienzan a partir del próximo mes de agosto del año en curso.

6. PREVENIR al concejo municipal de Leticia para que adopte las medidas e imparta las instrucciones necesarias con el fin de evitar que nuevamente se incurra en conductas como la censurada en esta sentencia.

7. Por secretaría general líbrese las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Clara Inés Vargas Hernández—Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

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