Sentencia T-532 de septiembre 23 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

ESTUDIANTES EN EL EXTERIOR

OBLIGACIÓN DE RETORNAR AL PAÍS

EXTRACTOS: «Según el criterio de las autoridades colombianas, el hecho de tener una persona la calidad de estudiante con visa J-1, otorgada por las autoridades de inmigración estadounidenses, conlleva la obligación de retornar al país por dos años antes de poder obtener otro tipo de visa, salvo que el Gobierno colombiano, en forma discrecional, determine lo contrario, mediante declaración de no objeción, la cual, por el momento, no se expide en atención a una política nacional que procura el regreso temporal de los nacionales para que contribuyan con sus conocimientos al beneficio del país. Los accionantes, por el contrario, sostienen que la mencionada obligación que les impone una carga, sólo es exigible si el Estado ha contribuido directamente a la financiación de sus estudios en el exterior y no en consideración al tipo de visa a ellos otorgado —quizá erróneamente— por las autoridades norteamericanas.

Los supuestos de hecho para obtener una visa J-1 están regulados en la legislación de los Estados Unidos de América y una posible equivocación en la adjudicación de ese tipo de visa debe ventilarse ante las autoridades competentes de dicho país. Mientras el status de extranjero con visa J-1 no sea modificado para los interesados, ellos están sujetos a las consecuencias jurídicas respectivas, no pudiendo por tanto concluirse la vulneración del derecho de igualdad.

Libre desarrollo de la personalidad y cumplimiento de los deberes sociales

3. El derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad plantea una relación individuo-sociedad-Estado, a partir de la cual debe precisarse el alcance de los derechos, deberes y obligaciones de unos y otros. El núcleo esencial de este derecho protege la libertad general de acción, vinculada estrechamente con el principio de dignidad humana (C.P., art. 1º), cuyos contornos se determinan de manera negativa, estableciendo en cada caso la existencia o inexistencia de derechos de otros o disposiciones jurídicas con virtualidad de limitar válidamente su contenido.

La jurisprudencia constitucional de otros países que han consagrado este derecho, ha incorporado a su núcleo esencial el derecho a la propia imagen, la autodeterminación informática y la libertad sexual, entre otras manifestaciones de la personalidad merecedoras de protección.

La autodeterminación se refiere al ser humano y a la potencialidad de desarrollarse según su propia naturaleza y aptitudes y acorde con su dignidad. A diferencia del derecho a la intimidad (CP art. 15), que involucra un derecho a no ser molestado, el derecho al libre desarrollo de la personalidad es un derecho de status activo que exige el despliegue de las capacidades individuales, sin restricciones ajenas no autorizadas por el ordenamiento jurídico. Se configura una vulneración de este derecho cuando a la persona se le impide, de forma arbitraria, alcanzar o perseguir aspiraciones legítimas de vida o valorar y escoger libremente las circunstancias que dan sentido a su existencia.

Para que una limitación al derecho individual al libre desarrollo de la personalidad sea legítima y, por lo mismo no arbitraria, se requiere que goce de un fundamento jurídico constitucional. No basta que el derecho de otras personas o la facultad de la autoridad se basen en normas jurídicas válidas, sino que en la necesaria ponderación valorativa se respete la jerarquía constitucional del derecho fundamental mencionado. En consecuencia, simples invocaciones del interés general, de los deberes sociales (CP art. 15), o de los derechos ajenos de rango legal, no son suficientes para limitar el alcance de este derecho.

Dentro de las limitaciones del derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra el necesario cumplimiento de los deberes constitucionales (CP art. 95). Ninguna persona podría pretextar la vulneración o amenaza de este derecho para así incumplir los deberes que la condición de ciudadano colombiano le impone. Nadie estaría justificado para abusar de sus derechos, faltar al principio de solidaridad, irrespetar a las autoridades, destruir los recursos culturales y naturales del país o incumplir las obligaciones tributarias, aduciendo simplemente que la autodeterminación de su personalidad lo autoriza para ello. Por el contrario, la vida en sociedad exige al individuo armonizar debidamente sus intereses y expectativas con el respeto de los valores que sustentan la convivencia pacífica y el respeto de los derechos del otro y de la comunidad misma que lo alberga y nutre material y espiritualmente.

Derecho de libre circulación y residencia

4. La Constitución reconoce a todo colombiano, con las limitaciones que la ley establece, el derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia (CP art. 24). De esta manera se recoge y refuerza la protección internacional a la libertad de locomoción, circulación y residencia de las personas en el propio territorio o en el extranjero. La Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 22) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 12) consagran el derecho de circulación y residencia y circunscriben su limitación a los casos previstos por la ley con miras a proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas y los derechos y libertades de los demás.

Cuando la eventual restricción del derecho de libre circulación y residencia proviene de una ley extranjera cuya aplicación depende de la potestad del gobierno colombiano, en desarrollo del manejo de las relaciones internacionales (CP art. 189-2), las autoridades competentes deben proceder de tal manera que no vulneren o amenacen los derechos fundamentales de la persona. La intervención gubernamental permitida por la leyes de un país extranjero, en el trámite de una actuación administrativa que involucra los derechos fundamentales de un nacional colombiano, se sujeta a derecho interno con miras a juzgar la legitimidad de las limitaciones impuestas. Si como efecto de la decisión nacional se produce una invasión en la órbita de los derechos individuales, corresponde al juez constitucional determinar si la restricción tiene expreso fundamento en el orden constitucional y legal (CP arts. 152-a y 214-2).

De otra parte, cabe anotar que el Constituyente pretendió corregir la situación de desamparo en que se encuentran los colombianos en el exterior y encomendó la protección de sus derechos al Defensor del Pueblo (CP art. 282-1), de manera que cualquier colombiano residente en el exterior pueda por su intermedio interponer acción de tutela (Decreto 2591 de 1991, art. 51).

Reciprocidad de derechos y obligaciones constitucionales

5. En la base de los deberes sociales se encuentra el principio de reciprocidad (CP art. 95). La Constitución reconoce a la persona y al ciudadano derechos y libertades, pero, al mismo tiempo, le impone obligaciones.

Los beneficios que representa para el individuo las relaciones conmutativas de la vida en sociedad deben ser compensados por éste a fin de mejorar las condiciones materiales y espirituales de la convivencia social y ampliar permanentemente el número de miembros de la comunidad capaces de gozar de una existencia digna (CP Preámbulo, arts. 1, 95, 58 y 333). En una sociedad pobre, la justicia distributiva no puede ser solamente cometido del Estado, sino actitud y práxis de todos, mayormente de los mejor dotados.

La filosofía moral que subyace al ordenamiento jurídico emerge con fuerza normativa vinculante cuando la Constitución faculta a las autoridades para exigir del individuo la superación de su egoísmo, mediante el cumplimiento de sus deberes y obligaciones.

Apoyo institucional para el estudio en el exterior y exigencia posterior de un servicio social.

6. Uno de los campos en que se aplica el principio de reciprocidad es el de los estudios en el exterior, cuando ellos se realizan gracias al apoyo de instituciones públicas, nacionales o extranjeras. Las personas favorecidas con “becas-préstamo” concedidas por el Intituto Colombiano de Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX, o, mediante mercedes de gobiernos extranjeros en desarrollo de convenios de cooperación técnica, generalmente, salvo las excepciones establecidas en la ley, están obligadas a soportar determinadas cargas que su condición de ventaja relativa les impone, como es la de prestar con posterioridad a su terminación, un servicio social por un cierto período. Esta obligación puede consistir en retornar al país, luego de concluidos los estudios, con el objeto de trabajar en la respectiva especialización durante un término mínimo de dos años. La circunstancia descrita justifica precisamente que, tratándose de las relaciones de intercambio académico, técnico y profesional entre Colombia y los Estados Unidos, se otorgue a los estudiantes, en intercambio y con “beca-préstamo”, una visa J-1, con las obligaciones y cargas sociales derivadas de esta última.

Potestad gubernamental en el manejo de la ayuda educativa proveniente del exterior.

7. Todo poder político o potestad atribuida por la Constitución o la ley a una autoridad no puede traducirse en su utilización en el desconocimiento de los derechos inalienables de la persona (CP art. 5o).

Toda actuación administrativa, cualquiera sea su materia, es reglada en mayor o menor grado. El artículo 36 del Código Contencioso Administrativo (D. 01 de 1984) ordena que toda decisión discrecional, de carácter general o particular, sea adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa. Se presenta un ejercicio arbitrario de la autoridad pública cuando se impone a una persona una carga desproporcionada o injusta. Existe desproporción en el uso de las competencias constitucionales o legales si es evidente la divergencia entre los fines buscados con el otorgamiento de dicha competencia y los medios empleados para alcanzarlos.

En materia de intercambio educativo con los Estados Unidos, el Gobierno Nacional tiene la potestad, según la legislación de dicho país, de otorgar o no documentos de “declaración de no objeción”, con el objeto de exceptuar del requisito de retornar al país por dos años antes de poder solicitar un cambio de visa. Se afirma, por parte del Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores, que es política gubernamental, plasmada en instrucciones a los embajadores de Colombia ante gobiernos extranjeros, la de no otorgar, por razones de conveniencia nacional, este tipo de documentos para que “los estudiantes capacitados en el exterior aporten sus conocimientos y el país se beneficie de los mismos”. El fin de esta norma es resguardar al gobierno un ámbito de decisión para que el estudiante beneficiario de un cupo o programa de cooperación educativa regrese al país por razones de interés general.

Ha quedado acreditado a lo largo de este proceso que los señores Jorge Enrique Tolosa y María Clemencia Leiva no han recibido ayuda financiera, directa o indirecta, ni apoyo educativo o de cualquier otra índole, en virtud de un programa de cooperación o de intercambio convenido por los gobiernos de Colombia y de los Estados Unidos, para realizar sus estudios de post-grado en medicina en la Universidad de Pensilvania. En consecuencia, no existe tampoco razón para exigir reciprocidad de los mismos y obligarles a retornar al país, con la consecuente vulneración de sus derechos al libre desarrollo de su personalidad. (CP art. 16).

En este caso no es posible que la forma aniquile el fondo y la justicia abstracta legitime la arbitrariedad. La negativa del Ministerio de Relaciones Exteriores de expedir los documentos de no objeción obedece más a razones formales, v. gr. el tipo de visa (J-1) otorgada a los accionantes, y no se sustenta en un juicioso y detenido análisis de las circunstancias del caso, de las cuales se podía colegir la carencia de apoyo financiero educativo para la prosecución de sus estudios en los Estados Unidos. La política de conveniencia nacional de hacer retornar a los estudiantes colombianos al país no debe desconocer que lo único que la justifica y hace imperiosa es la circunstancia —aquí inexistente— de poner a disposición de la persona recursos públicos propios o extranjeros. En el evento de que ello no sea así, carece de justificación razonable la limitación del desarrollo profesional y existencial de la persona, e imponerla vulnera el artículo 16 de la Constitución Nacional por la manifiesta desproporción entre los fines perseguidos y el sacrificio injustificado de los derechos individuales fundamentales. Los nacionales son de Colombia y del mundo y, comosujetos libres, son centros soberanos de autodeterminación. El altruismo, lamentablemente, las más de las veces carece de base normativa; quizá por ello cuando se manifiesta enaltece tanto a la persona que lo práctica.

A este respecto, el posible egoísmo de los señores Tolosa y Leiva no es inconstitucional.

La propuesta de las diferentes autoridades ejecutivas y judiciales a los solicitantes de tutela, en el sentido de sugerirles solicitar una extensión de su visa J-1 hasta finalizar sus estudios, no es una solución válida ya que ella sólo significa diferir en el tiempo el problema de legalizar su permanecia en el extranjero, además de que los priva de la posibilidad de continuar realizando prácticas médicas y simultáneamente trabajar para pagar sus estudios.

Una persona que opta por establecerse, vivir y trabajar en otro país por sus propios méritos y medios económicos, no puede ser obligada a retornar a su patria por simples razones de conveniencia nacional. Tal exigencia vulnera directamente el artículo 16 de la Constitución e indirectamente los derechos fundamentales de libertad de aprendizaje e investigación (CP art. 27) y de entrar y salir libremente del país (CP art. 24).

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia del 13 de marzo de 1992, proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, confirmatoria del fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera del 13 de febrero de 1992.

2. CONCEDER la tutela solicitada por el señor Prudencio Tolosa Suárez en representación del señor Jorge Enrique Tolosa y en agenciamiento oficioso de la señora María Clemencia Leiva de Tolosa y, en consecuencia, ORDENAR al Ministerio de Relaciones Exteriores, expedir el documento de “declaración de no objeción” al cambio de visa J-1 a H-1 en favor de los señores Jorge Enrique Tolosa y María Clemencia Leiva y disponer su tramitación a través de la Embajada de la República de Colombia ante los Estados Unidos de América con destino a las autoridades competentes de dicho país.

3. LIBRESE comunicación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional>>.

(Sentencia T-532 de septiembre 23 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

SALVAMENTO DE VOTO

Me permito expresar los motivos de mi discrepancia con la decisión que ha adoptado, en el asunto de la referencia la mayoría de la Sala.

En el fallo se ordena al Gobierno Nacional, representado en el Presidente de la República y su Ministro de Relaciones Exteriores, expedir el documento de “declaración de NO OBJECIÓN” al cambio de visa J-1 a H-1 en favor de los peticionarios y disponer su tramitación a través de la Embajada de la República de Colombia ante los Estados Unidos de América, “con destino a las autoridades competentes de dicho país para el final otorgamiento de la respectiva visa”.

Como puede observarse, la sentencia ordena al Gobierno colombiano la expedición de un documento, pero no se limita a ello —lo cual sería aceptable si se tratara de mora o negligencia, o de violación al derecho de petición— sino que entra a señalar de manera imperativa cuál deberá ser el sentido de ese documento: la “declaración de no objeción” a un cambio de visa.

Aquí la Corte asume la posición que constitucionalmente corresponde al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado (artículo 189, numeral 2o), pues se trata de un acto enmarcado claramente dentro del manejo de las relaciones con otros estados, en el presente caso con los Estados Unidos de Norteamérica.

La naturaleza constitucional y política del Jefe de Estado es la de encarnar y representar la unidad estatal, papel que de suyo implica autonomía e independencia en la toma de decisiones y en la fijación de políticas en lo que atañe a la conducción de los asuntos exteriores en los cuales están de por medio intereses o compromisos de la República.

La situación puesta en consideración de la Corte en esta oportunidad, a pesar de que se concreta en el caso de dos personas particulares, involucra la gestión de actos propios de la representación de la República ante otro Estado, pues el documento de cuya expedición se trata —la visa, en una de sus modalidades— es instrumento jurídico del que se vale aquél, en ejercicio de su soberanía, para definir qué personas extranjeras pueden permanecer dentro de su territorio, en qué condiciones y por cuánto tiempo, todo lo cual está incorporado a una política de gobierno que mira a intereses nacionales del Estado receptor.

Es dentro de esa óptica que debe analizarse la consulta que efectúa el Gobierno norteamericano al colombiano en el sentido de si éste objeta o no el cambio de visa a dichas personas de los Estados Unidos. Allí resulta pertinente la verificación de si esa permanencia afecta en alguna forma las políticas que, a su vez, pueda haber trazado el Estado colombiano sobre regreso de aquéllos de sus nacionales que se han ausentado del país con el fin específico de adelantar estudios.

La capacitación de la persona no tiene exclusiva importancia para ella sino que trasciende al interés público, de tal modo que si el gobierno establece una política en cuya virtud quienes han tenido ocasión de prepararse en determinada área en territorio extranjero deban regresar para hacer su aporte al desarrollo nacional, no está haciendo nada distinto de ejecutar el principio plasmado en el artículo 67 de la Carta que dice: “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social” (subrayo).

Por otra parte, en el proceso de la referencia no cabía la acción de tutela a la luz del artículo 86 de la Constitución, ya que existía otro medio de defensa judicial.

En defecto, las comunicaciones mediante las cuales se expresó a los solicitantes que la política gubernamental en esta materia impedía que se produjera la declaración de no objeción para el cambio de visa son actos demandables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo e inclusive pueden ser objeto de suspensión provisional.

La acción de tutela no era procedente ni siquiera como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues la definición que de éste último trae el artículo 6o del Decreto 2591 de 1991 —aquél que no puede ser resarcido en su integridad sino mediante una indemnización— no es aplicable a la circunstancia de los petentes, ya que de obtener éxito en sus demandas ante el Contencioso, el efecto de la nulidad de los actos administrativos sería precisamente la expedición del documento hasta ahora negado.

José Gregorio Hernández Galindo 

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