Sentencia T-536 de noviembre 29 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

PERJUICIOS COLECTIVOS CAUSADOS POR EL DELITO

ACCIÓN CIVIL POPULAR

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Aprobada en Santafé de Bogotá D.C., a los veintinueve días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, revisa el proceso de acción de tutela instaurada por el abogado Germán Sarmiento Palacio en representación de la Fundación para la Defensa del Interés Público, Fundepúblico, contra la Fiscalía 257 de Santafé de Bogotá y la unidad de fiscalías delegadas ante los tribunales superiores de Santafé de Bogotá y Cundinamarca.

I. Antecedentes

a) Los hechos.

El abogado, Germán Sarmiento Palacio, en su condición de presidente de la Fundación para la Defensa del Interés Público, Fundepúblico presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se investiguen los hechos presuntamente delictuosos ocurridos con motivo de la celebración del contrato Nº 2571, entre la empresa industrial y comercial del Estado Interconexión Eléctrica S.A. (ISA) y las sociedades Prevel Ltda. y HMS Global Corporation para el suministro de energía eléctrica, a través de la utilización de unas barcazas, con el fin de conjurar la crisis energética nacional que condujo al país a un prolongado racionamiento durante el año de 1992.

Invocando los artículos 88 de la C.P. y 43, 45 y 47 del CPP, la fundación se constituyó en parte civil dentro del proceso penal que originó dicha denuncia, y cuya investigación le correspondió adelantar a la Fiscalía 257.

La acción popular se instauró “en defensa de los derechos colectivos al patrimonio público, a la moral administrativa y los derechos de los usuarios del servicio público de energía”, entre los cuales se encuentra Fundepúblico.

Mediante providencia del 22 de julio de 1993 proferida por el Fiscal 257 se rechazó la demanda de constitución de parte civil “y por ende la acción popular propuesta”, con el argumento de que “el artículo 252 (sic) de la Constitución atribuye la función de interponer acciones populares al Defensor del Pueblo y que el art. 24 de la Ley 24 de 1992, le dio a la Dirección de recursos y acciones de la Defensoría del Pueblo la función de coordinar la interposición de la acción de tutela, las acciones populares y la acción pública de inconstitucionalidad”.

Contra dicha providencia se interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por la Unidad de Fiscalías Delegadas ante los Tribunales Superiores de Santafé de Bogotá y Cundinamarca, mediante auto del 29 de noviembre de 1993 que la confirmó.

Las referidas providencias violan el derecho de Fundepúblico “a accionar, y acceder a la administración de justicia para ejercitar el derecho que la Constitución le ha otorgado a toda persona para defender los derechos colectivos, privando a Fundepúblico durante más de un año de los derechos que le asisten como sujeto procesal dentro del proceso 2869 que se adelanta por la Fiscalía 257 de la Unidad Especial de Investigaciones, impidiéndole a Fundepú-blico el cumplimiento del deber que le impone la Constitución de “Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia, de acuerdo con el numeral 9º del art. 95 de la Constitución””.

b) Los fallos que se revisan.

Primera instancia.

La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, en sentencia de mayo 24 de 1994, negó la acción de tutela reclamada por la peticionaria, con apoyo de las siguientes consideraciones:

“En este evento no se atentó contra los derechos fundamentales del debido proceso del accionante, no lo hizo el fiscal con la negativa de la constitución de la parte civil; la decisión se fundamentó en que las acciones populares no están reglamentadas y que el accionante no es el representante de ISA, entidad directamente perjudicada con la contratación de las barcazas.

... no se vulneraron el derecho de acceder a la administración de justicia, a ejercer las acciones populares, ni los derechos colectivos a que se refiere el accionante, pues al proferir sus proveídos tanto el fiscal de primera instancia como el de segunda, consideraron que Germán Sarmiento Palacio no podía ser aceptado como parte civil en el proceso adelantado por el negocio de las barcazas.

Las razones que se expusieron no pueden ser controvertidas por el juez de tutela, salvo que en las determinaciones apareciere que se hubiesen tomado vías de hecho, lo que no ocurrió en este evento. El argumento de la violación al derecho del debido proceso, no puede servir para fundar una acción de tutela cuando el fallo de segunda instancia se produjo desde el 29 de noviembre/93, y que además, no procede contra las providencias judiciales, pues no es una acción subsidiaria ni paralela, y no es viable reformar una determinación que tome un juez o un fiscal en el ejercicio de su cargo, pues esto equivaldría a invadir la autonomía de ese funcionario.”

Segunda instancia.

La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en fallo de julio 6 de 1994 confirmó la sentencia de primera instancia. Refiriéndose a los fundamentos que tuvo la Fiscalía 257 para rechazar la demanda de parte civil dicha Corporación expresa:

“La Fiscalía 257 por auto de 22 de julio de 1993 (fls. 7 y ss. ) rechazó el libelo, argumentando que la acción popular como mecanismo indemnizatorio de los daños y perjuicios ocasionados por el hecho punible a la comunidad, no estaba desarrollada por la ley y que el demandante carecía de legitimidad para ser admitido como sujeto procesal, pues no era el representante legal de (ISA) empresa industrial y comercial del Estado primeramente perjudicada por el delito, ni funcionario de la Contraloría General de la República y, además, porque entre dicha empresa y la Compañía de Seguros del Estado se llevó a cabo una transacción sobre la cancelación de multas, anticipos y demás erogaciones con motivo de la caducidad del contrato ISA 2571, por lo que la indemnización patrimonial pierde vigencia en este asunto”.

Al analizar la Corte Suprema de Justicia la cuestión de fondo, prácticamente se remite a las consideraciones hechas por el juzgador de primera instancia y por ello llega a la conclusión de que la actuación de la Fiscalía estuvo ajustada a derecho.

II. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de las aludidas sentencias en virtud de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991.

III. Consideraciones de la Corte

1. Regulación constitucional y legal de las acciones populares.

• La figura de las acciones populares en lo que concierne a los antecedentes legislativos y el aspecto sustancial de su innovación constitucional, ha sido estudiada con esmero y de-talle por la Corte en las sentencias T-508/92, 067/93, 254/93, 366/93, 370/93, 376/93, 28/94, y 113/94, entre otras.

• El artículo 88 de la C.P., relativo a la materia, dispone:

“La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral adminis-trativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.

• Complementa el contenido de dicha disposición el artículo siguiente, en el cual se dice:

“ART. 89—Además de lo consagrado en los ar-tículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas”.

Las acciones populares consignadas en el inciso 1º del artículo 88 de la Carta Política, jurisprudencialmente son conocidas como acciones populares con fines concretos, pues aunque estén encaminadas al patrocinio y defensa de los derechos e intereses de la comunidad, no pueden utilizarse, en principio, para resarcir de manera individual o plural el daño contingente, que pueda causar la acción u omisión de la autoridad pública o del particular, dado el carácter esencialmente preventivo que las inspiran, como lo ha interpretado esta misma Sala de Revisión(1).

Cosa diferente sucede con las acciones contenidas en el inciso 2º de dicho artículo, denominadas de “clase o de grupo, inspiradas en la necesidad de proteger los derechos de un gran número de personas determinadas y perjudicadas por una misma causa, mediante las cuales es posible que un interesado pueda demandar el resarcimiento de perjuicios por la totalidad de los miembros del grupo afectado”(2).

Como lo dijo la Corte en la sentencia SU-067 de 1993, el artículo 88 ibídem, delega en el legislador la posibilidad de definir los casos de responsabilidad civil objetiva por los daños inferidos a los derechos e intereses colectivos “que en juicio de la Corte Constitucional pueden reclamarse, ora por virtud de las acciones de responsabilidad extracontractual ante las jurisdicciones ordinarias o especializadas ya por virtud de las acciones de clase o de grupo”(3).

• El Código de Procedimiento Penal dispone de un conjunto normativo integrado por los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 55 y 56, que regulan la acción civil popular para el resarcimiento de los daños y perjuicios colectivos causados por el hecho punible, la determinación de las personas obligadas a indemnizar, la oportunidad de la constitución de parte civil, los requisitos que debe contener la demanda respectiva, las reglas relativas a su admisión e inadmisión, la condenación al pago de perjuicios y su liquidación.

Para los fines de esta providencia, interesa el contenido de las siguientes normas ya citadas:

“ART. 43: Titulares de la acción civil. La acción civil individual o popular para el resarcimiento de los daños y perjuicios individuales y colectivos causados por el hecho punible, podrá ejercerse ante la jurisdicción civil, o dentro del proceso penal, a elección de las personas naturales o jurídicas per-juidicadas, o por los herederos o sucesores de aquellas, o por el Ministerio Público o el actor popular cuando se afectan intereses colectivos.(...).

El actor popular gozará del beneficio de amparo de pobreza de que tratan los artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil.

ART. 45: Oportunidad para la constitución de parte civil. La constitución de parte civil, como actor individual o popular, podrá intentarse en cualquier momento, a partir de la resolución de apertura de instrucción y hasta antes de que se profiera sentencia de segunda o única instancia.

ART. 48: Admisión de la demanda y facultades de la parte civil. (...).

Cuando se trate de intereses colectivos, en el auto que admita la demanda se ordenará la publicación de la misma y el emplazamiento de las personas que se crean con derecho de acuerdo con las disposiciones del procedimiento civil para que los hagan valer dentro de los treinta días siguientes a la última publicación del edicto.

ART. 56: De la liquidación de perjuicios.(...).

Cuando en la sentencia se condene al pago de indemnización colectiva se ordenará la constitución de un fondo conformado por el importe de la misma administrado por el Defensor del Pueblo para ser distribuido entre los beneficiados de acuerdo con sus propios intereses”.

3. Titulares de la acción civil en los procesos populares.

Partiendo de la regulación normativa contenida en el art. 43, se infiere que están legitimados en la causa para instaurar la acción popular encaminada a obtener la reparación del daño o del perjuicio infligido a un derecho o interés colectivo, el Ministerio Público, o cualquier miembro de la comunidad, quien actúa no solamente movido por su propio interés sino por el interés general que ésta representa.

La circunstancia de que el art. 277-4 de la C.P., autorice al Procurador General de la Nación para defender los intereses colectivos, en especial el ambiente, y que los arts. 282-5 de la C.P. y 24 de la Ley 24 de 1992 igualmente faculten al Defensor del Pueblo para interponer acciones populares, en lo de su competencia, no excluye en manera alguna la intervención del actor popular, la cual esta implícitamente permitida no sólo en la Constitución, sino a nivel legal.

Si bien la acción popular puede ser promo-vida por un sujeto determinado, igualmente se ha previsto que al proceso concurran otros interesados, como lo prevé el inciso 2º del artículo 48 del CPP, según el cual, en el auto que admite la demanda de parte civil se ordenará la publicación de la misma y el emplazamiento de las personas que se crean con derecho a intervenir en el proceso para que hagan valer sus pretensiones.

Es de anotar que los beneficiados con la indemnización colectiva no son sólo las personas que se han hecho parte en el proceso, sino todas aquéllas que han sido perjudicadas con el hecho ilícito y que por lo tanto resultan favorecidas con dicha indemnización, según se deduce del inciso 2º del artículo 56 del CPP, pues la norma no distingue entre interesados que se han hecho parte en el proceso y los que no han concurrido al mismo. Por lo tanto, entre todos los lesionados por el hecho punible que afecte un derecho colectivo se debe distribuir la indemnización colectiva, cuyo monto total corresponde al fondo que debe ser conformado y administrado por el Defensor del Pueblo.

Lo anterior, pone de presente la particularidad de que el actor popular no sólo gestiona su propio interés sino el de las personas integrantes de la comunidad o del grupo que sufren la lesión de su derecho o interés colectivo.

Es necesario precisar cuáles son los derechos o intereses colectivos que pueden resultar afectados con el hecho punible, a efecto de deducir el resarcimiento del perjuicio. Las normas del CPP en referencia guardan silencio; en tal virtud, para llenar el vacío hay que acudir al ar-tículo 88 de la Constitución Política y a las normas legales que hasta el momento han identificado dichos derechos e intereses. El fundamento jurídico de la responsabilidad se encuentra en las normas generales o especiales sobre la materia conforme al inciso 1º del artículo 44 del CPP, que dice:

“Quiénes deben indemnizar. Están solidariamente obligados a reparar el daño, resarcir los perjuicios causados por el hecho punible y a restituir el enriquecimiento ilícito las personas que resulten responsables penalmente, quienes de acuerdo a la ley sustancial deban reparar el daño y aquellas que se hubieren beneficiado de dicho enriquecimiento”.

4. La materia.

4.1. La pretensión de la accionante.

El peticionario solicita que se le tutele el derecho al debido proceso consagrado en el ar-tículo 29 de la C.P., a acceder a la administración de justicia conforme el artículo 229 de la C.P., y a ejercer las acciones populares en defensa de los derechos colectivos regulados por la ley conforme al artículo 88 de dicho estatuto, a efecto que se modifiquen las resoluciones del 22 de julio de 1993 y del 29 de noviembre del mismo año, proferidas por la Fiscalía 257 de la Unidad de Investigaciones Fiscales de Santafé de Bogotá y Unidad de Fiscalías Delegadas ante los Tribunales Superiores de Santafé de Bogotá y Cundinamarca, que rechazaron la demanda de parte civil en el proceso penal Nº 262-257, adelantado por los presuntos delitos de peculado y celebración indebida de contratos.

4.2. El rechazo de la demanda de constitución de parte civil.

• En la demanda de constitución de parte civil presentada por Fundepúblico se formulan las siguientes pretensiones:

“DECLARACIONES Y CONDENAS

1. Que se declare que los responsables de los delitos cometidos en la celebración y ejecución del contrato ISA Nº 2571 están obligados a indemnizar a ISA por los perjuicios causados por su conducta dolosa y a los usuarios del servicio público de energía.

2. Que se declare que Prevel Ltda. y HMS Global Corporation son terceros civilmente responsables de los daños causados a ISA y a los usuarios del servicio eléctrico con ocasión de las conductas dolosas en que pudieron haber incurrido las personas naturales vinculadas a ellas en la ejecución y celebración del contrato ISA Nº 2571.

3. Que se ordene la Constitución del fondo previsto en el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, administrado por el Defensor del Pueblo, por el monto de los perjuicios colectivos que se liquiden y se paguen en favor de los usuarios del servicio eléctrico, afectado por las conductas dolosas a las que se ha hecho referencia.

4. Que se reconozca que Fundepúblico, como actor popular, goza del beneficio de amparo de pobreza de que tratan los artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil para los efectos de los honorarios a que tiene derecho y de los costos y gastos del proceso.

• Las sentencias de los falladores de instancia justifican el rechazo de la demanda de constitución de parte civil de Fundepúblico como actor popular, básicamente con los argumentos de la falta de legitimación en la causa por activa, al no poder representar los intereses de la empresa Interconexión Eléctrica S.A., ISA, de ausencia de regulación normativa en relación con las acciones populares, de carencia de titularidad de Fundepúblico para el ejercicio de dichas acciones, porque ésta corresponde, según la Fiscalía, al Defensor del Pueblo (art. 56 CPP), y de que no se está en presencia de una actuación judicial que configure una vía de hecho.

• Observa la Sala, que formalmente la demanda de constitución de parte civil de Fundepú-blico reúne a cabalidad los requisitos del artículo 46 del CPP, y que ésta fue presentada oportunamente.

Según el artículo 50, el rechazo de la demanda de parte civil sólo es procedente: en el caso de ilegitimidad de personería del demandante, cuando se ha promovido independientemente del proceso penal la acción civil, o cuando se encuentre acreditado el pago de los perjuicios o la reparación del daño.

Es evidente, que no es Fundepúblico sino la Empresa de Interconexión Eléctrica S.A., ISA, la persona que, en principio, resulta perjudicada por el hecho punible y, por lo tanto, la que se encuentra legitimada para demandar la correspondiente indemnización de perjuicios, como se desprende de la regulación normativa contenida en los artículos 290, 291 y 292 del Decreto 222 de 1983, vigentes para la época del ajuste del contrato, que tratan de la responsabilidad civil por la celebración o ejecución indebida de contratos. Por consiguiente, estuvo bien rechazada la demanda de parte civil, en cuanto pretendió impetrar el resarcimiento de perjuicios en favor de la referida empresa.

• En cambio, no comparte la Sala el rechazo de la demanda de Fundepúblico, en su carácter de actor popular, por las siguientes razones:

a) Si bien el artículo 88 de la C.P. enuncia específicamente el objeto de algunas acciones populares, defiere a la ley su regulación en detalle, así como la creación de otros tipos de acciones de similar naturaleza.

En el Código Civil y en diferentes estatutos jurídicos se encuentran reglamentadas, así sea de manera rudimentaria algunas acciones populares, entre ellas algunas de las mencionadas en el art. 88 ibídem, e igualmente se han previsto las reglas de procedimiento que deben observarse en el trámite de los procesos correspondientes, ante la justicia ordinaria civil y agraria.

En las normas del Código de Procedimiento Penal a que se ha hecho referencia antes, se previó un mecanismo apropiado para el ejercicio de las acciones populares, a través de la acción civil, con el fin de obtener el resarcimiento de los daños y perjuicios, cuando el hecho punible afecta un derecho colectivo. La acción puede ser intentada por el Ministerio Público o por cualquier persona que actúe como actor popular.

b) Fundepúblico, representado por el abogado Germán Sarmiento Palacio, como actor popular detenta la legitimación activa para demandar y constituirse como parte civil dentro del referido proceso penal, en nombre propio y de los demás usuarios del servicio de energía eléctrica.

c) La admisión de la demanda de parte civil simplemente requiere un análisis acerca del cumplimiento de los requisitos formales a que alude el art. 46. Por lo tanto, no le es dable al juez o al fiscal, emitir anticipadamente un juicio con respecto al perjuicio que hubieren podido sufrir el actor popular o la colectividad con el hecho ilícito, ni en relación con cuestiones que atañen al fondo del asunto, porque ello corresponde a un momento procesal diferente, como es la sentencia.

d) Las causales de rechazo de la demanda están taxativamente señaladas en el artículo 50 y por implicar el rechazo una especie de sanción al demandante no le es permitido legalmente al juez o fiscal invocar motivos o causales distintos a los que expresamente prescribe la ley.

e) No se requiere de una regulación expresa de la ley, diferente a la contenida en el art. 88 de la Constitución Política y en las normas del Código de Procedimiento Penal que se han mencionado, para legitimar una acción popular tendiente a obtener el pago de los perjuicios presuntamente sufridos por los usuarios del servicio de energía eléctrica, con ocasión de los hechos ilícitos a que alude Fundepúblico. En efecto, la acción popular en este caso se ha ins-taurado con fines resarcitorios y en beneficio de los referidos usuarios, como lo autoriza la ley procesal. Por lo tanto, aquélla se identifica, en principio, como una acción de grupo o de clase.

Con fundamento en lo anterior la Sala concluye que las providencias de la Fiscalía que se cuestionan, configuran una vía de hecho, que es manifiesta; porque se invocaron hechos o circunstancias que no están establecidos como causal o motivo de rechazo de la demanda de parte civil, y se anticipó la definición de una cuestión de fondo que es materia de la sentencia. Con dicho proceder, la Fiscalía vulneró el debido proceso y al acceso a la justicia.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Revocar la sentencia de fecha 6 de julio de 1994, proferida por la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la sentencia del Tribunal Superior —Sala Penal— del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, de mayo 24 del año en curso, mediante las cuales se negó la tutela solicitada por el doctor Germán Sarmiento Palacio.

2. Conceder a la peticionaria la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de acceso a la justicia. Por lo tanto, la Fiscalía Delegada Nº 257 deberá, a efectos de garantizar la tutela de dichos derechos, proceder a admitir la demanda de constitución de parte civil y a darle el trámite que según la ley procesal penal corresponde.

3. Líbrense por intermedio de la Secretaría de la Corte las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí previstos.

Notifíquese, cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz.

Martha V. Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

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