Sentencia T-540 de agosto 21 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Ref.: Expedientes T-4.899.342 y T-4.899.481 (Acumulados)

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez

Demandantes: Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara.

Demandado: Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom.

Bogotá, D.C., veintiuno de agosto de dos mil quince.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

En el trámite de revisión de los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Penal— que, a su vez, confirmó el dictado por el Juzgado 4º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, dentro del expediente T-4.899.342; y el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Penal— que, a su turno, revocó el pronunciado por el Juzgado 4º Penal del Circuito Especializado de Bogotá, dentro del expediente T-4.899.481.

I. Antecedentes

1. Selección y acumulación de expedientes.

Conforme lo establecido en los artículos 86 y 241 de la Carta Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional, mediante Auto del 13 de mayo de 2015, resolvió seleccionar para revisión las sentencias de tutela correspondientes a los expedientes T-4.899.342 y T-4.899.481. De igual forma, en aquel proveído, la citada Sala dispuso acumularlos entre sí, por presentar unidad de materia, para que fueran tramitados y decididos en una misma sentencia, de ser ello consentido por la respectiva Sala de Revisión.

2. Examen metodológico del presente pronunciamiento.

2.1. Habiendo verificado que los asuntos bajo estudio abordan, prima facie, una temática general semejante, cual es la relacionada con el alcance y ámbito de aplicación de la figura del retén social frente a personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas que fungieron como empleadas de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, hasta su liquidación definitiva el 31 de enero de 2006, la Sala Tercera de Revisión suscribe en su integridad la sugerencia de acumulación arriba anunciada y, por consiguiente, con fines de claridad expositiva y coherencia argumentativa, procederá a emitir decisión ceñida a un solo recuento en bloque sobre los hechos y consideraciones relevantes desde la perspectiva constitucional, subrayando puntuales diferencias en cada caso, siempre que sea necesario para dilucidar los temas que serán objeto central de debate.

2.2. Esto último, toda vez que, a pesar de haber sido radicados inicialmente por separado, los escritos demandatorios contentivos de las acciones de tutela coinciden por completo en sus aspectos principales —supuesto fáctico transgresor, fundamentación jurídica de soporte, material probatorio acopiado, entidad legitimada en la causa por pasiva y derechos fundamentales invocados—.

3. Identificación de los asuntos.

3.1. A renglón seguido, pasa a citarse el número de radicación de los expedientes de tutela que fueron acumulados, el nombre de los tutelantes, la identificación de la entidad demandada y las fechas de interposición de cada uno de los recursos de amparo:


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Expediente

Tutelante

Entidad demandada
Fecha de interposición de la acción de tutela

1

T-4.899.342

Pilar del Carmen Robayo Bello
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom
26 de diciembre de 2014

2

T-4.899.481

Fernán González Guevara
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom
19 de diciembre de 2014

3.2. La restante información concerniente a la situación fáctica que dio lugar a la activación de los mecanismos de amparo constitucional, las pruebas allegadas a los procesos, la postura medular de la entidad enjuiciada en torno a la problemática jurídica sugerida y el sentido de las decisiones proferidas por las autoridades judiciales que intervinieron en primera y segunda instancia en sede de tutela, será detallada en el acápite subsiguiente.

4. La solicitud.

Según se ilustra en las demandas, los accionantes, en su condición de personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, acudieron a la acción de tutela en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, presuntamente transgredidos por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, al negarse a extender en su favor las garantías de estabilidad laboral reforzada, propias del denominado retén social, que fueron establecidas en la Sentencia SU-377 de 2014 para quienes estuvieron laborando en la extinta entidad en condición de padres y madres cabeza de familia.

5. Hechos relevantes y consideraciones.

5.1. Los señores Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara se vincularon a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, en el mes de septiembre de 1995.

5.2. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política(1), el artículo 52 de la Ley 489 de 1998(2) y el Decreto-Ley 254 de 2000(3), teniendo en cuenta que dicha entidad enfrentaba serios problemas estructurales que hacían incierta su sostenibilidad(4), dispuso la supresión y liquidación de la misma a través del Decreto 1615 del 12 de junio de 2003, con el propósito de modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional y garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera, el adecuado cumplimiento de los fines del Estado en el sector de las Telecomunicaciones.

5.3. Por virtud del mandato de protección especial dispuesto en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002(5), los actores fueron incluidos, de inmediato, como beneficiarios del retén social en la modalidad de “personas con limitación física, mental, visual o auditiva” y, en principio, podían continuar laborando en las oficinas de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, hasta la culminación del Programa de Renovación de la Administración Pública, PRAP, prevista para el 31 de enero de 2004(6).

Así fue como con posterioridad les fue comunicada la terminación de los contratos de trabajo por supresión de los respectivos cargos a partir del 1º de febrero de 2004, en estricto cumplimiento del artículo 4º del Decreto 2062 del 24 de julio de 2003(7).

5.4. Más adelante, sin embargo, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en Sentencia T-726 del 8 de julio de 2005(8), al asumir el conocimiento de una acción de tutela promovida en contra de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, por parte de uno de sus empleados, a quien se le rescindió su contrato de trabajo sin que para el efecto se hubiere reparado en su discapacidad, no solo puso de relieve que la protección derivada de la estabilidad laboral reforzada debía entenderse vigente hasta que se extinguiera jurídicamente la entidad, sino que, además, dejó en evidencia que subsistía todo un universo de personas determinables que se encontraban en idénticas condiciones al promotor del amparo y que, por sus limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, también eran susceptibles de ser cobijadas por el retén social.

Esa coyuntura dio paso a que se modulara el pronunciamiento y se extendieran sus efectos a los extrabajadores de la citada empresa, siempre que “1) reunieren los requisitos para permanecer en la entidad; 2) hayan acreditado mediante valoración de la EPS correspondiente su condición de personas con limitación física, mental, visual o auditiva y, además, Telecom hubiere reconocido dicha calidad expidiendo las certificaciones correspondientes antes del 31 de enero de 2004; 3) a la fecha de esta sentencia hubieran presentado acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales y 4) sus procesos no se hayan seleccionado para revisión en la Corte Constitucional o en cualquier caso hubieren sido resueltos desfavorablemente”(9). Los numerales cuarto, sexto, séptimo y octavo de la parte resolutiva de la mencionada providencia son del siguiente tenor:

Cuarto. Conforme a lo expuesto en el fundamento 7 de la parte motiva de esta sentencia, los efectos de la presente sentencia se extienden a las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas que laboraban en Telecom, hubiesen sido desvinculadas después del 31 de enero de 2004 y se encontraren en las siguientes circunstancias: 1) reunieren los requisitos para permanecer en la entidad; 2) hayan acreditado mediante valoración de la EPS correspondiente su condición de personas con limitación física, mental, visual o auditiva y, además, Telecom hubiere reconocido dicha calidad expidiendo las certificaciones correspondientes antes del 31 de enero de 2004; 3) a la fecha de esta sentencia hubieran presentado acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales y, 4) sus procesos no se hayan seleccionado para revisión en la Corte Constitucional o en cualquier caso hubieren sido resueltos desfavorablemente.

(...).

Sexto. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación realizada por intermedio de la secretaría general de la Corte, el liquidador de la empresa deberá informar por escrito y explicar a cada una de las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas reconocidas por la entidad como tales, sobre la posibilidad de solicitar el reintegro en los términos aquí señalados para que, si lo estiman oportuno, procedan de conformidad.

Séptimo. Las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas tendrán el plazo máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación que deberá efectuar el liquidador de la entidad, para acudir ante éste a fin de reclamar y acreditar los requisitos para el reintegro y pago de los salarios y prestaciones sociales.

Octavo. Dentro de los cinco (5) días subsiguientes al recibo de la comunicación por cada una de las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, el liquidador de Telecom debe proceder al reintegro inmediato del respectivo(a) trabajador(a) y disponer lo pertinente para el pago de salarios y prestaciones, así como las compensaciones a que hubiere lugar mediante el cruce de cuentas” (resaltados propios del texto).

5.5. En cumplimiento de las órdenes transcritas, el apoderado general encargado de la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, reintegró a los demandantes en sus cargos en el mes de agosto de 2005, pues contaban con discapacidades certificadas por la entidad antes del 31 de enero de 2004 y reunían las demás exigencias establecidas en el reseñado fallo de tutela(10).

No obstante lo anterior, ambos fueron nuevamente despedidos el 31 de enero de 2006, habida cuenta de que en esa fecha se produjo el cierre del proceso liquidatorio llevado a cabo, lo que trajo consigo la supresión automática de las plazas hasta entonces reservadas para las personas protegidas por el retén social(11).

5.6. Desde esa época, resolvieron adelantar, en compañía de distintos trabajadores con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas que también fueron retirados de la entidad, diversas actuaciones administrativas y jurisdiccionales con la pretensión de que el Patrimonio Autónomo de Remanentes, PAR, que fue constituido para atender las obligaciones contingentes, o bien conservara sus cargos o bien los reubicara en otros para seguir gozando de las prerrogativas típicas del derecho a la estabilidad laboral reforzada. Entre las gestiones emprendidas más destacadas se encuentra la formulación, a través de la Asociación “Madres Cabeza de Familia de Colombia”, de una acción pública de nulidad contra el Decreto 4781 del 30 de diciembre de 2005 “por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1615 de 2003”(12), así como el despliegue reiterado de derechos de petición en busca de que el liquidador del patrimonio autónomo les proporcionara condiciones preferenciales para su reincorporación al servicio.

Y aunque, más tarde, el Consejo de Estado emitió veredicto sobre la legalidad de la disposición normativa objeto de reproche(13) y las reclamaciones contenidas en cada uno de los memoriales enviados fueron efectivamente replicadas(14), los tutelantes jamás volvieron a verse cobijados con medidas explícitas en materia de permanencia y estabilidad en el empleo.

5.7. Con posterioridad, la Sala Plena de la Corte Constitucional expidió la Sentencia SU-377 el 12 de junio de 2014, por medio de la cual le ordenó al consorcio a cargo de la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, que elaborara un plan de reubicación de padres y madres cabeza de familia desvinculados en el curso de la liquidación de la entidad para asegurarles, en el plazo máximo de un año, el derecho preferencial a ingresar a un empleo en condiciones similares a las que antes ostentaban.

Tal medida se adoptó luego de haberse arribado a la conclusión de que la garantía del retén social, aun cuando no entrañaba el goce del derecho a una estabilidad laboral reforzada después de la clausura de un proceso liquidatorio, sí trascendía la extinción definitiva del ente, pero en formas muy disímiles y variadas. Por ejemplo, en lo relativo a madres y padres cabeza de familia si bien era cierto que éstos no tenían el derecho de conservar sus empleos en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, por cuanto aquella ya estaba liquidada, también lo era que les asistía la posibilidad de recibir mucho más que la indemnización de la que usualmente eran titulares los extrabajadores de la compañía. En realidad, como mínimo, “debían contar con una política de reubicación ocupacional con el fin de materializar los derechos de padres y madres cabeza de familia a ser apoyados especialmente, a recibir protección reforzada en el empleo, a su adecuada y efectiva participación en la administración pública y a la salvaguarda de la familia y de sus integrantes”. Por ende, bajo ese razonamiento, en el numeral trigésimo de la decisión judicial aludida se dispuso lo siguiente:

Trigésimo. ORDENAR al consorcio a cargo de la administración del PAR de Telecom que en el término máximo de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adopte un plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculadas de Telecom, e incluir en él con prioridad a los señores Wilson José Daza Daza (T-2546795), Diana Patricia Demoya (T-2546795), Myriam García Londoño (T-2546795), Antonio Javier Espinosa Guzmán (T-2546795), Olga Ruth Gañán Parra (T-2531642) y José Eduardo Peña Armenta (T-2531642). Ese plan deberá asegurarles a estas personas, en el plazo máximo de un (1) año contado desde el momento en que se notifique este fallo, un derecho preferencial a ingresar a un empleo en condiciones al menos iguales al que tenían en la hoy liquidada Telecom. Ello no obsta para que en los casos en que los empleos estén sujetos al ingreso por carrera administrativa, tales personas deban, mientras no se haya convocado concurso, ser nombradas en provisionalidad o, cuando sea convocado el concurso de méritos, presentar las pruebas correspondientes para ser vinculadas” (resaltados propios del texto).

5.8. Ahora bien, pese a que no se impuso ningún gravamen en concreto que favoreciera a las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas que laboraron al servicio de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, estimaron los accionantes que los considerandos vertidos en esa sentencia de unificación jurisprudencial también apuntaron a exaltar la especial protección que sobre ellas recae por expreso mandato constitucional, en tanto grupo poblacional vulnerable. No en vano lo que allí se efectuó, según su criterio, fue un estudio general comprehensivo del marco jurídico relacionado con la desvinculación de trabajadores amparados por el retén social en procesos de reestructuración y reforma institucional, entre los que sobresalieron, por igual, madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica, servidores con los requisitos de edad y tiempo de servicio para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el plazo de tres años y, finalmente, personas con limitación física, mental, visual o auditiva.

Es más, destacaron que frente a este último grupo de empleados llegó a entenderse que no solamente merecían acceder a la indemnización de que trata el artículo 24 del Decreto 1615 de 2003(15), sino también a que fueran adelantadas todas las gestiones pertinentes con el fin de lograr su reubicación o traslado e, incluso, para que se les reconociera y pagara las prestaciones económicas a que hubiere lugar.

5.9. Por manera que hallándose en una misma categoría de protección laboral reforzada junto con padres y madres cabeza de familia, los demandantes, siendo parte de los trabajadores que fueron desvinculados de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, en situación de debilidad manifiesta, producto de la grave afectación de su estado de salud, reivindican su derecho a contar con un plan de reubicación equivalente al diseñado en la Sentencia SU-377 de 2014, como resultado del deber que tiene el Estado de propender por su plena integración, “en particular en la vida laboral en circunstancias que atiendan a su entorno, respeten su dignidad y enaltezcan la contribución que realizan a la sociedad”.

6. Pretensión.

Con base en lo anterior, los señores Fernán González Guevara y Pilar del Carmen Robayo Bello acudieron al recurso de amparo constitucional para lograr la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, solicitando que el juez de tutela ordene al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, “desarrollar un plan de reubicación laboral para personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, en el que sean incluidos y priorizados con miras a ingresar a un empleo en condiciones, al menos, semejantes a las que antes tenían en la ya liquidada Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom”(16).

7. Pruebas que obran en los expedientes.

Las principales pruebas aportadas en común a los trámites de tutela, todas de origen documental, se relacionan a continuación:

— Copias simples de sendas certificaciones expedidas por la “Asociación de Madres Cabeza de Familia de Colombia”, el 16 de diciembre de 2014, en las que se deja constancia de que los actores son miembros activos del grupo voluntario desde su fundación en el mes de febrero de 2004(17).

— Copias simples de comunicaciones 004640 y 004653, ambas del 20 de octubre de 2003, por medio de las cuales el apoderado general de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, en ese momento en liquidación, informa a los tutelantes acerca de su inclusión como beneficiarios del retén social en la modalidad de “personas con limitación física, mental, visual o auditiva”, razón por la que debían continuar prestando sus servicios en las instalaciones de la entidad hasta la finalización del programa de renovación de la administración pública, acorde con lo establecido en el Decreto 190 de 2003 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 790 de 2002”(18).

— Copias simples de comunicaciones 05-05350 y 05-06074, del 27 de junio y 2 de agosto de 2005, respectivamente, a través de las cuales el apoderado general de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, en ese momento en liquidación, informa a los accionantes de la posibilidad de solicitar su reintegro a la entidad bajo la protección especial dispensada por el Gobierno Nacional en los términos de la Ley 790 de 2002 y en cumplimiento de lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia T-726 de 2005(19).

8. Oposición a la demanda de tutela.

8.1. Efectuado el correspondiente reparto, las autoridades judiciales resolvieron admitir las acciones de tutela y correr traslado de las mismas al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, para que se pronunciara en relación con las hipótesis de hecho y de derecho allí consignadas(20).

8.2. Así pues, la apoderada general (E) de la entidad demandada respondió en forma oportuna los requerimientos que se le hicieron mediante escritos en los que se opuso categóricamente a lo reclamado por los actores, al no advertir vulneración ni amenaza alguna de prerrogativas de raigambre fundamental(21).

8.2.1. Para justificar dicho aserto, empezó por aclarar que la Sentencia SU-377 de 2014, cuya elaboración obedeció, en estricto sentido, a la necesidad de consolidar pautas jurisprudenciales de interpretación alrededor de los derechos laborales involucrados en el proceso de liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom(22), deviene inaplicable por falta de ejecutoria, pues en su contra se formularon varios incidentes de impacto fiscal y de nulidad, al paso que se radicaron diferentes solicitudes de adición y aclaración sobre sus singulares repercusiones. De ahí que, en su concepto, no se haya adquirido la firmeza de que trata el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, “quedando suspendidas sus resultas hasta que sea notificada la providencia que las despacha”. En otras palabras, sostuvo que de esa decisión no puede predicarse el efecto de cosa juzgada constitucional.

8.2.2. Con todo, al mismo tiempo dejó entrever que si, en gracia de discusión, llegara a admitirse que el fallo se encuentra en firme, lo cierto era que ninguno de los casos revisados se refería a personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, eventualidad que explicaba, a su vez, que los tutelantes no hubieren sido cobijados por las órdenes allí dictadas, en cuanto carecían de la condición de padres o madres cabeza de familia a la fecha de cierre del trámite liquidatorio del ente.

En tal sentido, afirmó que, sin lugar a dudas, la medida de protección inserta en el numeral trigésimo de la sentencia se encaminaba a fundar una política de reubicación ocupacional preferencial, que no siendo obligatoria(23), garantizara la estabilidad laboral, pero esto única y exclusivamente respecto de ese específico grupo de extrabajadores amparados por el retén social, “en aras de salvaguardar la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al que pertenecen”(24).

8.2.3. De otro lado, apuntó que las demandas entabladas desconocían la subsidiariedad e inmediatez exigidos como requisitos formales de procedibilidad de la acción de tutela. El primero, a fuerza de que emergen en el ordenamiento jurídico colombiano otros medios de defensa judicial adecuados para controvertir aspectos litigiosos provenidos de relaciones laborales ya concluidas en las que, de cualquier modo, no logró demostrarse la ocurrencia de perjuicios de carácter grave e irreparable(25). Y el segundo de ellos porque han transcurrido más de 8 años desde que desapareció la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, sin la expresión válida de un motivo que permita comprender ahora el ejercicio inoportuno y excesivamente tardío del recurso de amparo para interpelar al patrimonio autónomo de remanentes por la aparente insatisfacción en el goce de ciertos derechos que se vieron comprometidos al momento de su extinción definitiva(26).

8.2.4. Finalmente, después de resaltar que la supresión de cargos y cesación de relaciones laborales se debió por completo a la terminación de la existencia jurídica de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, hizo hincapié en que a los peticionarios se les liquidaron y pagaron en su integridad los salarios y prestaciones sociales tan pronto como fueron desvinculados, además de la indemnización pecuniaria estipulada en la convención colectiva de trabajo por concepto de servicios prestados.

Remarcó en el caso de la señora Pilar del Carmen Robayo Bello que en la actualidad aparece activa en el sistema de seguridad social en salud (Sánitas EPS), pensiones (Colpensiones) y riesgos profesionales (Positiva Seguros) como cotizante principal desde el año 2004, probablemente a raíz de una nueva relación de trabajo. Aunado a esto, arguyó que no se había arrimado al expediente prueba siquiera sumaria que exhibiera a ciencia cierta el grado o tipo de discapacidad que alegaba padecer, dado que “solo se observa en el plenario una copia expedida por la asociación de madres cabeza de familia de Colombia que no es suficiente como prueba de la condición que aspira a proteger”(27). Mientras que, de cara al proceso del señor Fernán González Guevara, se limitó a expresar que se encontraba afiliado al régimen contributivo en salud y pensiones, señal irrefutable, en su opinión, “si no de su capacidad laboral, por lo menos sí económica”(28).

II. Decisiones judiciales que se revisan

Como atrás se dejó indicado, la Sala de Revisión habrá de revelar significativas diferencias descubiertas entre los asuntos que se examinan, cuando quiera que ello fuere indispensable para distinguir el conjunto de problemáticas que se someterá a su escrutinio. Por manera que, en atención a que las decisiones judiciales adoptadas en las instancias no concuerdan en la mayoría de sus planteamientos ni consideraciones, pasará a efectuarse una breve descripción por separado de aquellas.

1. Expediente T-4.899.342.

1.1. Sentencia de primera instancia.

1.1.1. En providencia del 13 de enero de 2015, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá denegó la acción de amparo constitucional por reputarla improcedente, tras advertir que su gestora pretendía el cumplimiento de un fallo de unificación de tutela sin haber acudido preliminarmente a los instrumentos normativos dispuestos para lograr su cabal observancia.

1.1.2. Siendo así las cosas, señaló que bastaba con presentar una solicitud en ese sentido ante el operador jurídico de primera instancia al que le incumbió dicho litigio, en consonancia con las voces de los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

1.1.3. En su opinión, todavía podían utilizarse múltiples herramientas jurisdiccionales o administrativas dirigidas a “acreditar que cumple con los requisitos establecidos en la providencia desacatada para ser reconocida dentro del retén social” y, dicho sea de paso, “discutir con mayor amplitud los pormenores derivados de la relación laboral que aconteció con la empresa liquidada”, sobre todo debido a que no se vislumbra un daño o menoscabo que amerite conferir una protección transitoria.

1.1.4. En consecuencia, expresó que era preciso que se agotara correctamente el trámite de los procedimientos legales establecidos a fin de privilegiar la índole preferente de éstos frente a la aptitud supletiva del recurso tuitivo de los derechos fundamentales.

1.2. Impugnación.

La señora Pilar del Carmen Robayo Bello impugnó la decisión de primera instancia, pero sin sustentar las precisas razones de su inconformidad.

1.3. Sentencia de segunda instancia.

1.3.1. El Tribunal Superior de Bogotá —Sala Penal—, mediante sentencia del 20 de febrero de 2015, resolvió confirmar el pronunciamiento adoptado por el a quo al percatarse de que la actora no podía verse favorecida con el plan de reubicación laboral ordenado en la Sentencia SU-377 de 2014, en la medida en que no goza de la condición de madre cabeza de familia ni puede acreditarla con un escueto certificado de su pertenencia a una asociación o a través de la acción de tutela en la que se dispuso su reintegro en el año 2005, ya que allí lo que se tuvo en cuenta, a decir verdad, fue su limitación física, mental, visual o auditiva.

1.3.2. Asimismo, a juicio de la colegiatura, tampoco aparece probado que “a otras personas, en circunstancias parecidas a la tutelante, esto es, con alguna discapacidad, se les haya incluido en el esquema de reubicación establecido”, tornándose ilusoria la presencia “de un criterio comparativo frente al cual formalizar un juicio de igualdad en el que se constate un trato discriminatorio”. Referente de valor imprescindible, de suyo, para superar la exigua tesis atinente a recibir protección por la mera pertenencia a un grupo amparado por la normatividad del retén social, “cuando la sentencia fue expresa en la orden emitida que solo cobijó a uno de esos grupos, con fundamentos que de ninguna manera pueden ser cuestionados en esta instancia”.

1.3.3. Por último, adujo que la actora tenía a su alcance la totalidad de recursos judiciales ordinarios para hacer valer su derecho al trabajo, en definitiva porque no había conseguido mostrar que se enfrentaba a una situación límite que habilitara la procedencia transitoria del mecanismo estatuido en el artículo 86 de la Carta Política, “pues, de acuerdo con el reporte suministrado por el PAR, se sabe que la interesada, al parecer, posee un vínculo laboral, toda vez que figura como cotizante activa y afiliada al sistema de salud, lo que desdibuja la urgencia de su reclamo”.

2. Expediente T-4.899.481.

2.1. Sentencia de primera instancia.

2.1.1. Es de resaltar que el señor Fernán González Guevara fue citado previamente por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito Especializado de Bogotá para que rindiera declaración, bajo la gravedad de juramento, sobre los hechos descritos en la demanda de tutela a fin de esclarecer los móviles que suscitaron su interposición. Así, el 5 de enero de 2015, encontrándose en dicho despacho judicial, puso de presente “que era una persona con limitación auditiva (hipoacusia y tinnitus) que había prestado sus servicios a Telecom en el área de informática y que a pesar de su desvinculación inicial fue reintegrado gracias a los efectos de la Sentencia T-726 de 2005”. Del mismo modo, explicó que “el dinero que recibió por concepto de la indemnización por despido lo invirtió en una casa de cuyo alquiler recibe los ingresos con los que cuenta para su sostenimiento”(29).

2.1.2. Una vez culminada dicha diligencia, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito Especializado de Bogotá, por obra de sentencia del 5 de enero de 2015, resolvió proteger el derecho fundamental a la igualdad del accionante y, consecuentemente con ello, ordenó al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, incluirlo en el plan de reubicación laboral a fin de otorgarle, en el plazo máximo de un año, una prerrogativa preferencial de ingreso a un empleo parecido al que mantenía en la empresa clausurada.

2.1.3. A manera de precisión inicial, expuso que la Sentencia SU-377 de 2014 nunca ha dejado de estar en firme, pues ninguno de los trámites incidentales propuestos en su contra posee la virtualidad de interrumpir, suspender o diferir sus efectos. Tanto es así que el propio patrimonio autónomo de remanentes contradice su estrategia de defensa, ya que “lo primero que se avizora en su página web oficial es un anuncio en el que se informa a los beneficiarios de la providencia la obligación de diligenciar un formato de actualización de datos, comprendiéndose que se está dando cumplimiento a la decisión, que hoy por hoy refuta no ha cobrado ejecutoria”(30).

2.1.4. Esclarecida esa inquietud, se anticipó a señalar que en el fallo invocado en la acción de tutela no se defendieron los derechos fundamentales de extrabajadores de Telecom adscritos al retén social con motivo de sus limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, ya que ninguno de los casos allí analizados versaba sobre personas discapacitadas, pero que esto “no presupone su exclusión de las consideraciones del mismo; por el contrario, [tales personas] requieren de igual amparo como sujetos de especial protección constitucional que son”.

2.1.5. Así entonces, dando por descontado aspectos tales como legitimación por activa y pasiva(31), competencia territorial(32), cosa juzgada(33), subsidiariedad(34) e inmediatez(35), el juez resaltó que se había desconocido abiertamente la calidad de sujeto de especial protección constitucional del actor al no garantizársele un plan de reubicación laboral como corolario de la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, estimándose conveniente, entonces, “hacer extensivos los efectos de la sentencia de unificación para materializar el derecho a la igualdad frente a los demás miembros del retén social que estuvieron vinculados a la empresa”.

2.2. Impugnación.

La apoderada general del patrimonio autónomo de remanentes recurrió el anterior fallo apoyándose, básicamente, en todo lo apuntado en la contestación de la demanda e insistiendo en la ausencia de afectación de los derechos a la igualdad y al trabajo, “en tanto que así como descuellan serias dificultades de forma por cuenta del desconocimiento de los principios de subsidiariedad e inmediatez, existe una problemática particular de fondo que está relacionada con el incumplimiento de los requisitos exigidos a madres y padres cabeza de familia” que, en últimas, acarrea su inexorable revocatoria.

2.3. Sentencia de segunda instancia.

2.3.1. Por medio de providencia fechada el 25 de febrero de 2015, el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Penal— revocó la protección brindada en un comienzo y, en su lugar, desestimó la acción de tutela en comento tras constatar que las personas discapacitadas incluidas en el retén social no fueron reconocidas como destinatarias directas de las gestiones de reubicación y traslado ordenadas en la Sentencia SU-377 de 2014 para quienes, por el contrario, tuviesen la condición de madres y padres cabeza de familia.

2.3.2. De manera que, en su consideración, si la Corte Constitucional no hizo expresa referencia a los trabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, entre los que se encuentra el actor, “resulta impensable amplificar los efectos de dicha decisión judicial o envolver en ella a sujetos no contemplados expresamente”.

III. Consideraciones

1. Competencia.

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 13 de mayo de 2015, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco de esta corporación.

2. Procedibilidad de las acciones de tutela presentadas.

2.1. Legitimación en la causa por activa y por pasiva.

2.1.1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta Política de 1991, la acción de tutela es un instrumento de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de las acciones u omisiones de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares, en aquellos eventos previstos en la ley(36).

2.1.2. En desarrollo del citado mandato, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991(37) definió los titulares de la acción de tutela(38), quienes podrán impetrar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos o personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder especial o mandato general respectivo), (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa). De igual forma, estarán legitimados para ejercerla (v) tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales(39). La disposición normativa es del siguiente tenor:

“ART. 10.—LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.

También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.

2.1.3. Como puede apreciarse, en los casos sub examine los ciudadanos Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara se encuentran legitimados por activa para promover las acciones de tutela que ahora ocupan la atención de la Sala de Revisión, visto que en ellas actúan directamente en calidad de titulares de los derechos iusfundamentales presuntamente quebrantados y con el propósito sustancial de que sea emitida una decisión acerca del mérito de lo pedido y las razones de la oposición(40).

2.1.4. Por otra parte, en lo referido al extremo procesal opuesto, es menester destacar que el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, está legitimado en la causa por pasiva dentro de los mencionados procesos de naturaleza constitucional, comoquiera que tiene la capacidad de afrontar, por conducto de una entidad fiduciaria, “las relaciones jurídicas que demanda el cumplimiento de la finalidad prevista por el constituyente”(41), comprendiéndose, entre ellas, las que versan sobre prestaciones de orden laboral, independientemente de que el reclamo respectivo estuviere o no en curso al momento de la terminación definitiva del proceso liquidatorio.

2.1.5. De hecho, así lo precisó la Sala Plena de esta corporación en la Sentencia SU-377 de 2014(42), uno de cuyos acápites se ofreció por entero a despejar cualquier duda respecto de la aptitud en general de los patrimonios autónomos de remanentes para ser parte dentro de un proceso judicial, especialmente en el marco de acciones de tutela en las que, de ordinario, se le imputan cargas y obligaciones que rebasan las inicialmente adquiridas mediante los contratos de fiducia mercantil que dan lugar a su constitución(43).

2.1.6. En esa oportunidad, quedó en claro que a la figura de la legitimación por pasiva en sede del recurso de amparo constitucional le eran aplicables, mutatis mutandis, las normas dispuestas para los demás procesos. De ahí que haya optado por traer a colación el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil en lo pertinente a la capacidad para ser parte y para comparecer por sí mismo a un proceso, a efecto de relievar que los patrimonios autónomos carecían de ese atributo al no considerarse personas naturales ni jurídicas, lo que ameritaba adentrarse en el análisis de algunas pautas fijadas en la materia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia(44).

Así pues, valiéndose de una controversia ya zanjada por la Corte Suprema, en sentencia del 3 de agosto de 2005, en la que se discutió la falta de legitimación por pasiva de una entidad fiduciaria para responder por la prórroga de un negocio jurídico que había celebrado como vocera del patrimonio autónomo que administraba, esta corporación encontró que allí se había aceptado que los patrimonios autónomos tenían capacidad para ser partes en un proceso judicial, dada la habitual suscripción de fiducias mercantiles para la administración, enajenación y saneamiento de los activos no afectos al servicio que tuvieran como vocación atender las obligaciones remanentes y contingentes. Por manera que una lectura plausible de ese razonamiento a la luz del artículo 228 Superior(45) y en contraste con el carácter sumario, informal y de impulso oficioso que gobierna el trámite de la acción de tutela(46), daba a entender que cuando el demandado fuere un patrimonio autónomo, quien fungía en calidad de tal era, en realidad, el ente fiduciario o administrador de dicho patrimonio.

Y justamente, en el caso de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, la Sala Plena reparó en el hecho de que el patrimonio autónomo de remanentes se había creado gracias a un contrato de fiducia mercantil firmado entre Telecom en liquidación, quien obró como fideicomitente por intermedio de su agente liquidador - Fiduciaria La Previsora S.A. y el Consorcio de Remanentes de la entidad que, a su vez, se constituyó en fiduciario —Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A.—. Por eso, resultaba perfectamente factible asumir “cuando en el proceso de tutela el PAR es demandado, (…) que se está instaurando una pretensión contra el Consorcio de Remanentes de Telecom, integrado por Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A.”(47).

2.1.7. Inclusive, si se tratara de cuestionar la legitimidad por pasiva del mismo consorcio en sede de la acción de amparo, ocurre que éste puede responder por obligaciones de la entidad fiduciante, aun estando liquidada. Así lo recalcó la Corte tras aludir a título ilustrativo de lo precedente a la Sentencia T-798 de 2006(48), por vía de la cual se sugirió examinar con rigurosidad no sólo el régimen aplicable a la liquidación del ente, sino también las preceptivas relacionadas con el procedimiento liquidatorio y de administración de remanentes, para así determinar los lineamientos de constitución del patrimonio autónomo. Especial recomendación que sirvió de argumento para que se procediera a verificar el contenido del Decreto 4781 de 2005(49), reglamentario, en parte, de la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, en el que logró establecerse, a partir de su artículo 3º, que el contrato de fiducia mercantil celebrado para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio a través del patrimonio autónomo constituido para tal fin, tenía entre otros propósitos “la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como de los procesos judiciales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio”(50).

Nótese, sin embargo, que ese escrutinio aislado implicaba avalar la legitimación por pasiva del patrimonio autónomo de remanentes únicamente respecto de las acciones de tutela promovidas contra Telecom en el transcurso de su liquidación y, en todo caso, antes de que acaeciera su extinción definitiva. Fue así como la Sala Plena puntualizó que el patrimonio autónomo de remanentes debía declararse legitimado por pasiva hasta en aquellos eventos en que las solicitudes de protección constitucional fueran presentadas por los extrabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones con posterioridad a su desaparición, al fin y al cabo porque ello comportaría el eventual reconocimiento de obligaciones remanentes o contingentes que bien pueden ser reclamadas al amparo del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia. Sobre el particular, en la providencia de unificación jurisprudencial se dijo lo siguiente:

“A juicio de esta Corte, el PAR debe considerarse legitimado por pasiva incluso en estos últimos procesos de tutela, en los cuales los ex trabajadores de Telecom reclamen prestaciones de orden laboral o pensional, en la medida en que ello sea preciso para establecer si tiene para con estos obligaciones remanentes o contingentes. Incluso si un ex trabajador de Telecom no tenía procesos o reclamaciones en curso cuando se puso fin al trámite liquidatorio de la compañía, el PAR está legitimado por pasiva en los procesos de tutela que aquellos inicien, con el fin de determinar dentro del proceso si le corresponde en esos casos atender —como lo dispone el Decreto 4781 de 2005— “las obligaciones remanentes y contingentes” de Telecom. Al final del proceso puede llegarse a la conclusión de que la obligación cuyo cumplimiento se pretende no tiene el carácter de remanente o contingente, y en esa hipótesis, si no hay otros elementos que conduzcan a una solución distinta, se debe concluir que el PAR no está legitimado por pasiva. Pero si se estima que sí es una obligación remanente o contingente, y están dadas las demás condiciones para ello, es viable pronunciarse de fondo sobre la tutela.

Todo este punto debe, por cierto, leerse como una solución que resulta obligada en parte por lo que dispone la Constitución. Para la Carta no es indiferente que obligaciones contraídas por entidades en liquidación se reclamen, por uno u otro motivo suficiente, sólo después de que se ha terminado el proceso liquidatorio. La Constitución establece de forma precisa el deber de garantizar la efectividad de los principios y derechos contemplados en ella (C.P., art. 2º), y de asegurar el acceso a una administración de justicia efectiva (C.P., art. 229). Estas obligaciones, que vinculan al juez constitucional, no se neutralizan ni dejan de ser exigibles cuando los que se creen afectados por una entidad en liquidación instauran sus acciones ante la justicia después de que esta se ha liquidado definitivamente. Pueden hacerlo por diversos motivos, y algunos de ellos pueden lógicamente estar justificados de manera suficiente. Las normas que regulan el funcionamiento del PAR y le asignan deberes concretos deben interpretarse en el sentido que mejor realicen los derechos de quienes por una u otra circunstancia reclaman una protección por derechos supuestamente desconocidos por la entidad, una vez liquidada.

2.1.8. En este orden de ideas, el que haya acciones de tutela ejercidas después de finiquitado el proceso liquidatorio de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, no supone, automáticamente, que tenga que ser declarada la falta de legitimación por pasiva del patrimonio autónomo de remanentes, en cuanto resulta constitucionalmente admisible que los extrabajadores de la entidad mantengan la posibilidad de acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia para propugnar por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a las formalidades previamente establecidas y a las garantías sustanciales y procedimentales regladas en las leyes(51).

2.1.9. Por lo tanto, encontrándose adaptada la hipótesis de reclamación prestacional hecha por fuera del término en que se efectuó el proceso liquidatorio de Telecom a los casos de los señores Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara, la Sala de Revisión ratifica la legitimación por pasiva del patrimonio autónomo de remanentes demandado por cuenta de su calidad de administrador de los bienes fideicomitidos dentro del negocio fiduciario y comoquiera que se le endilga la violación de los derechos fundamentales en discusión(52).

2.2. Verificación del presupuesto de inmediatez.

2.2.1. El artículo 86 constitucional faculta a cualquier persona para reclamar ante los jueces “en todo momento y lugar”, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección de sus derechos fundamentales, disposición reiterada en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991 que da cuenta, en principio, de la inexistencia de un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela en virtud del paso del tiempo(53).

2.2.2. Empero, suficiente se ha discurrido en la doctrina elaborada por la Corte acerca de la necesidad de exigir que la interposición de la tutela se acometa dentro de un plazo justo, oportuno y razonable, luego de sobrevenidos los acontecimientos que motivan la afectación o amenaza de los derechos, en aplicación de lo que ha sido llamado el principio de inmediatez(54).

2.2.3. Asimilado en la jurisprudencia constitucional como uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, esta corporación ha puesto de presente que el mismo está perfectamente anudado al objetivo que la Carta Política le atribuye al mecanismo de amparo de brindar una protección inmediata, de manera que cuando ello ya no sea posible por inactividad injustificada del interesado, se cierra esa vía excepcional y es preciso acudir a las instancias ordinarias para dirimir un asunto que, debido a esa inactividad, se ve desprovisto de la urgencia implícita en el trámite breve y sumario que encarna la acción de tutela.

Operar sobre esa lógica implica aceptar que la correspondencia que debe haber entre la solicitud protectiva de garantías iusfundamentales y el supuesto vulnerador de éstas, tiene como finalidad “evitar que este mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica”(55). Cuestión que, sin embargo, ha dicho la Corte, debe evaluarse atendiendo las especificidades de cada asunto en concreto y de conformidad con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad(56).

2.2.4. Bajo este panorama, la Sala no tendría alternativa distinta a calificar como acertada la defensa esgrimida por el patrimonio autónomo de remanentes encausado y, en ese sentido, a declarar la improcedencia de las acciones de tutela por el desconocimiento del principio de inmediatez, si llegase a admitir que el plazo razonable en los asuntos que revisa ha de sujetarse al preciso momento en que desapareció la entidad objeto del proceso de liquidación. Evidentemente, ésta se extinguió de manera definitiva el 31 de enero de 2006 y los actores resolvieron formular los recursos de amparo entre el 19 y el 26 de diciembre de 2014, intervalo de un poco más de ocho años que, aparte de plantear serias dudas sobre la necesidad de una protección con carácter urgente, supone una excesiva flexibilización del requisito de procedencia que viene analizándose a partir de la sola circunstancia de debilidad de los reclamantes, lo que termina resultando, a todas luces, desproporcionado y lesivo de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y confianza legítima.

2.2.5. No obstante lo anterior, en este punto conviene advertir, como ya se hizo en el acápite respectivo, que aunque las solicitudes de protección fueron promovidas con posterioridad a la desaparición del ordenamiento jurídico de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, su razón de ser, en realidad, está íntimamente ligada a la expedición de la Sentencia SU-377 de 2014, particularmente tratándose de la orden contenida en el numeral trigésimo que apareja la adopción de un plan de reubicación para madres y padres cabeza de familia que fueron desvinculados de la entidad, en reconocimiento del derecho que les asiste de ser protegidos y de recibir un trato especial por parte de las autoridades públicas.

En efecto, la petitoria en común en los casos de Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara gravita en torno a la posibilidad de que se extienda en su favor dicha protección al haber laborado para la misma empresa en condición de personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, bajo la premisa de encontrarse en un mismo plano de protección laboral. Interpelación, por lo demás, legítima, si se toma en cuenta que hasta entonces la Corte Constitucional había desarrollado una única línea interpretativa con alcance general que se mantenía invariable en la jurisprudencia y que tenía que ver con el horizonte temporal de protección que se desprendía de la figura del retén social, definido por la terminación de la existencia jurídica del ente(57).

2.2.6. De esta manera, la expedición de aquel fallo de unificación jurisprudencial se perfila como un hecho nuevo justificante, en principio, de la interposición de las acciones de tutela acabadas de reseñar, cuyos principales planteamientos están cimentados en el criterio de que la estabilidad laboral reforzada no se encuentra condicionada necesariamente a la clausura del proceso liquidatorio de la entidad, sino que, por el contrario, abarca diversas tipologías de protección ulteriores. Consideración que permitiría admitir que el citado pronunciamiento habilita para fundar nuevas solicitudes de amparo de los derechos a la igualdad y al trabajo como expresión autónoma de una afectación actual de tales garantías, en la medida en que subsiste una oposición objetiva entre el proceder del patrimonio autónomo de remanentes y la propia Constitución Política, habida cuenta del no reconocimiento de gestiones de reubicación y traslado para personas discapacitadas, a quienes el Estado debe brindar un trato igualmente especial mediante acciones afirmativas o de diferenciación positiva que eliminen o reduzcan las desigualdades de tipo social, cultural o económico que las afectan y que impiden su plena participación e integración a la sociedad, para poder así ejercer sus derechos y responder por sus obligaciones.

Así lo ha aceptado excepcionalmente la Corte en casos en que está de por medio la emisión de providencias de constitucionalidad abstracta con efectos erga omnes y de constitucionalidad concreta con propósitos de unificación jurisprudencial, susceptibles de ser valoradas por el juez de tutela como presupuestos fácticos nuevos que abrigan múltiples pretensiones adicionales, diferentes en principio de aquellas que pudiesen haber surgido en el pasado y justiciables, ahora, a través del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales(58).

Conforme con tal entendimiento, entonces, debe declararse que la vulneración se predica, no ya de lo acontecido en el trámite liquidatorio de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, sino del hecho de que se produjo un desarrollo dogmático en la jurisprudencia constitucional que supuso el cambio de los lineamientos trazados en relación con el contexto jurídico de su extinción, la asunción de obligaciones por parte del patrimonio autónomo de remanentes constituido, el marco legal de desvinculación de los trabajadores amparados por el retén social y el contenido de la protección especial de la que son destinatarios los padres y madres cabeza de familia que laboraron para la empresa, consistente en la adopción de políticas de reubicación ocupacional que contribuyan a la protección de la familia y de sus integrantes.

2.2.7. En consecuencia, para la Sala de Revisión el plazo razonable que correspondería observar en cada uno de los procesos que aquí se estudian habría de contarse desde el momento mismo en que se originó el fundamento normativo para demandar(59), lo que implica tomar como referencia la fecha de expedición de la Sentencia de Unificación SU-377, esto es, el 12 de junio de 2014. Lo anterior, sin perjuicio de anotar que para el mes de septiembre de ese mismo año aún no se había notificado formalmente a las partes sobre el contenido de dicho fallo(60), motivo que lleva a que la presentación de las acciones de tutela por parte de los actores, entre el 19 y 26 de diciembre de 2014, se juzgue oportuna.

2.3. Verificación del presupuesto de subsidiariedad.

2.3.1. Otro de los alegatos propuestos por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, que está pendiente de evaluación y que, muy seguramente, de ser avalado en esta instancia daría al traste con las acciones de tutela formuladas, alude a la disponibilidad de herramientas legales en el sistema jurisdiccional para dirimir pleitos que emanan de relaciones laborales celebradas con entidades públicas que fueron liquidadas y cuyas obligaciones remanentes están en tránsito de cancelación.

2.3.2. Pues bien, para esta Sala dicho reparo no tiene cabida, toda vez que, como se desprende de lo dicho en párrafos anteriores, las solicitudes de amparo constitucional sub examine no tienen por objeto debatir cuestiones relacionadas con los contratos de trabajo suscritos ni con los pormenores del trámite liquidatorio propiamente dicho, sino más bien advertir sobre la falta de protección especial de las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas que laboraron al servicio de la empresa y que, al igual que madres y padres cabeza de familia que sí resultaron beneficiados con la Sentencia SU-377 de 2014, hicieron parte del retén social. Por eso, es con base en este enfoque que habrá de adelantarse el estudio atinente al requisito de subsidiariedad.

2.3.3. Para comenzar, interesa dejar por sentado que, desde sus albores, la jurisprudencia de esta corporación ha concebido a la acción de tutela como un instrumento de defensa judicial para la efectiva salvaguarda de los derechos fundamentales al que la propia Carta Política de 1991 asignó una naturaleza residual y subsidiaria(61). Nota característica en virtud de la cual no puede admitírsele como un mecanismo alternativo, adicional o complementario de los previstos en la ley para garantizar los derechos de las personas, pues con ella no se pretende sustituir los procesos ordinarios o especiales y mucho menos aún, desconocer las acciones y recursos judiciales inherentes a los mismos para controvertir las decisiones que se profieran.

Y es que esa condición supletiva, expresamente atribuida por el artículo 86 Superior, ha enfatizado la Corte, a más de reconocer la naturaleza preferente de los diversos mecanismos judiciales establecidos por la ley(62), convirtiéndose en la regla general de resolución de los conflictos jurídicos relacionados con derechos fundamentales, impone la comprensión de que el ejercicio del recurso de amparo constitucional sólo es procedente de manera excepcional, esto es, cuando no existan otros medios de protección a los que se pueda acudir, o aun existiendo éstos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable o se acredite la ineficacia de aquellos en relación con el caso concreto.

Esta última aproximación tiene pleno respaldo en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual, al referirse a las causales de improcedencia de la acción de tutela, puntualiza claramente que la existencia de otros medios de defensa judicial tendrá que ser apreciada en concreto, atendiendo al grado de eficiencia y efectividad material —y no meramente formal— del mecanismo para encarar las específicas circunstancias en que se encuentre el solicitante al momento de impetrar la protección del derecho presuntamente conculcado(63).

De cualquier modo, siempre que el recurso de amparo sea activado por sujetos que requieren de especial protección constitucional, como ocurre en el caso de niñas, niños, adolescentes, mujeres embarazadas, desplazados, personas de avanzada edad o en situación de discapacidad, el test de procedibilidad se torna menos estricto, justamente en atención al estado de debilidad manifiesta que afrontan y por virtud del trato especial que la propia Carta Política dispone en su favor. Lo que significa que el análisis del caso concreto debe ser más amplio y comprensivo, aunque sin dejar por ello de ser riguroso(64).

2.3.4. Siguiendo las precisiones que anteceden, y a pesar de que podría aducirse que, debido al viraje en los parámetros jurídico-conceptuales que definen los contornos de la estabilidad laboral reforzada en procesos de renovación de la administración pública, los interesados hubieren tenido que impulsar por adelantado sendos procesos ante instancias ordinarias laborales para obtener allí el reconocimiento de su derecho al trabajo, su estrecha conexión con la garantía de igualdad, reclamada sobre la base de un presunto déficit protectivo en el que incurre el Estado frente a sujetos en condición de discapacidad, hace que sea inadecuada esa vertiente procesal para articular una respuesta que permita la protección integral y efectiva de las prerrogativas invocadas. Esto último, no solo por cuanto es innegable que aquellas se sustentan en estrictas consideraciones iusfundamentales, sino además porque su complejidad y relevancia, desde el punto de vista constitucional, admite que los asuntos en revisión sean resueltos directamente por el juez de tutela.

2.3.5. Satisfecho en los referidos términos el análisis del presupuesto de subsidiariedad, pasará a formularse la problemática jurídica en el interés de identificar la temática que será ofrecida para solventar la discusión materia del presente pronunciamiento.

3. Formulación del problema jurídico.

3.1. Corresponde ahora a la Sala de Revisión centrar su estudio en el problema jurídico que subyace a las demandas presentadas, el cual puede expresarse a través del siguiente cuestionamiento: ¿quebranta el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo de Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara, quienes con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas laboraron para la entidad hasta su cierre definitivo amparados por el retén social, al no dar aplicación extensiva o analógica del plan de reubicación ordenado en el numeral trigésimo de la Sentencia SU-377 de 2014, por estar dirigido exclusivamente a favorecer a madres y padres cabeza de familia que estuvieron vinculados al extinto ente?

3.2. Para ahondar en el escenario constitucional específico recién esbozado, se repasará a fondo el ámbito material y temporal que la ley y la jurisprudencia le han reconocido al retén social en procesos de liquidación de entidades públicas, así como el contenido de la parte motiva de la Sentencia SU-377 de 2014, particularmente en lo que concierne al marco jurídico que fue desarrollado sobre la desvinculación de trabajadores de Telecom amparados por dicha figura.

3.3. Con todo, antes de contrastar las sub-reglas allí previstas con los hechos materiales de los asuntos que se revisan, resta efectuar unas breves precisiones sobre la firmeza del referido pronunciamiento de unificación jurisprudencial que será estudiado, ya que algunas de las aproximaciones argumentativas ínsitas en la réplica del ente demandado gravitó en torno a la inaplicabilidad del fallo por falta de ejecutoria.

4. La firmeza o aplicabilidad de la Sentencia SU-377 de 2014.

4.1. El Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, como parte de su estrategia de defensa, alegó en términos generales la imposibilidad de que sean admitidas acciones de tutela para reclamar el cumplimiento de las órdenes dictadas en la Sentencia SU-377 de 2014, ya que, en su criterio, dicha providencia judicial no puede ser utilizada aún como fundamento normativo al no encontrarse ejecutoriada ni haber hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, dado que hasta el momento no se han resuelto en su totalidad los incidentes de impacto fiscal y de nulidad, así como las solicitudes de adición y aclaración interpuestas en su contra.

4.2. A este respecto, basta con destacar que la Corte Constitucional ha sido clara y enfática en señalar que, por virtud del carácter urgente que se le atribuye a la protección otorgada mediante sus decisiones de amparo de derechos fundamentales, la presentación de solicitudes de adición, aclaración o nulidad que se hagan en su contra no tienen la virtualidad de suspender la ejecutoria de las sentencias que profiere luego de su notificación, en resumidas cuentas, porque no están estructurados como recursos impugnativos contra las mismas ni tienen la capacidad suficiente como para enervar la fuerza propia que trae consigo el efecto de cosa juzgada constitucional(65). De hecho, el propio artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 impone el cumplimiento inmediato de las decisiones judiciales.

4.3. Comoquiera que el juez de tutela interviene para evitar una inminente violación a los derechos fundamentales de los ciudadanos, es necesario que el procedimiento para resolver las pretensiones sea expedito y sus decisiones cobren vigencia lo más pronto posible, pues lo contrario sería tanto como desconocer su atributo como mecanismo urgente de protección y su capacidad para precaver daños irreparables a los derechos fundamentales.

4.4. Si bien en la generalidad de los procesos ordinarios es apenas lógico que se suspenda la ejecutoria de una sentencia hasta tanto se resuelvan las solicitudes de adición, aclaración o complementación presentadas contra ella, en las circunstancias especiales de un trámite de tutela no es así, porque por mandato constitucional la defensa de los derechos fundamentales es una misión imperiosa del Estado de derecho, y cualquier dilación que evite injustificadamente el goce efectivo de los mismos debe ser inaplicada.

4.5. Finalmente, respecto de la presentación de un incidente de impacto fiscal contra la Sentencia SU-377 de 2014, éste tampoco puede obstaculizar o entorpecer la vigencia de las órdenes de amparo allí contenidas, debido a la forzosa necesidad de proteger de manera inmediata los derechos fundamentales. Recuérdese al efecto que el pleno de esta corporación, por medio de la Sentencia C-870 de 2014(66), resolvió declarar inexequibles algunos apartes de la Ley 1695 de 2013(67) que establecían los parámetros para dar lugar a dicho trámite incidental frente a sentencias de tutela, al considerar que los procedimientos y recursos para la protección de derechos fundamentales están sometidos a reserva de ley estatutaria(68). Siendo así las cosas, toda solicitud que se presente en este sentido, en busca de la modulación de los fallos constitucionales de amparo, habrá de ser considerada improcedente.

4.6. Por todo lo anterior, no existe duda alguna de que la Sentencia SU-377 de 2014 se encuentra en firme y, en tal sentido, sus órdenes gozan de plena vigencia y tienen la virtualidad de proyectar sus efectos sobre los asuntos que ocupan la atención de la Sala de Revisión.

5. El alcance general de la estabilidad laboral reforzada en procesos de renovación y reestructuración de entidades de la administración pública. Ámbito material y temporal de protección del retén social.

5.1. En virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 13 Superior(69) se ha establecido una protección normativa especialísima para ciertos sujetos que, por su condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, merecen un trato diferenciado que obliga al Estado a adoptar acciones afirmativas o de discriminación positiva.

5.2. Verbigracia, en casos de renovación y reestructuración de entidades de la administración pública, el legislador se dio a la tarea de establecer una política de protección a estos sujetos otorgándoles estabilidad laboral reforzada para que puedan continuar en sus empleos hasta que termine definitivamente el procedimiento liquidatorio respectivo, siempre que se cumpla con las condiciones establecidas en las normas aplicables. Esta medida se conoce como retén social, cuya génesis se remonta a la Ley 790 de 2002(70), mediante la cual se pretendió instaurar un mecanismo afirmativo de protección laboral tendente a dar cumplimiento a la igualdad real y efectiva consagrada en la Carta Política de 1991, específicamente en búsqueda de que en los trámites de reforma institucional se confiriera una protección más intensa en materia de permanencia y estabilidad en el empleo a ciertas categorías de personas, como es el caso, por ejemplo, de las madres cabeza de familia sin alternativa económica, personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas y servidores próximos a obtener su pensión o mejor llamados prepensionados(71).

Así lo dispuso expresamente el artículo 12 de la mencionada preceptiva:

“ART. 12.—PROTECCIÓN ESPECIAL. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del programa de renovación de la administración pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley”(72).

5.3. Estos tres grupos poblacionales, según ha dicho la Corte, se ubican jurídicamente en una misma posición, comoquiera que todos son sujetos de especial protección constitucional por aplicación directa del artículo 13 de la Carta Política(73).

5.4. Inclusive, aunque la cláusula de protección laboral reforzada que el legislador se sirvió dispensar a las personas que se encontraban en las condiciones descritas en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 se circunscribió en su momento a aquellos trabajadores que, eventualmente, pudieran verse afectados como consecuencia del desarrollo del programa de renovación de la administración pública, la misma Corte Constitucional se ha encargado de avanzar en la dirección de amplificar ese tipo de protección a empleados de entidades de todo orden, por tratarse de un derecho de origen supralegal(74), en la medida en que no solamente se desprende de manera directa del artículo 13 de la Constitución, en donde se impone el deber de velar por la garantía de trato igual a grupos tradicionalmente discriminados y de proteger a las personas en circunstancias de debilidad manifiesta, sino también de lo ordenado en los artículos 42, 43, 44 y 48 Superiores, como resultado “de una aplicación concreta de las aludidas garantías constitucionales que están llamadas a producir sus efectos cuando quiera que el ejercicio de los derechos fundamentales de estos sujetos de especial protección pueda llegar a verse conculcado”(75).

En este sentido, entonces, la Corte Constitucional ha considerado que la implementación material de este tipo de medidas responde a la concreción de imperativos constitucionales que proceden de diferentes artículos de la Carta Política “y que constituyen en sí mismos fines esenciales en el Estado social de derecho”(76).

5.5. Por lo que al ámbito temporal de protección derivado del retén social se refiere, esta corporación no ha vacilado en precisar que aquel encuentra su horizonte en la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa o en el momento en que queda en firme el acta final de liquidación(77). Lo anterior, en razón a que la protección de las personas beneficiarias del retén social y la estabilidad laboral reforzada de la que son titulares no es absoluta y de ningún modo confiere una potestad iusfundamental a conservar un empleo o a permanecer indefinidamente en el cargo ocupado, pues solo puede extenderse mientras se mantenga vigente el proceso liquidatorio de la entidad correspondiente y “una vez culminado éste y extinguida jurídicamente la entidad o la empresa, la protección ofrecida no encuentra fundamento en derecho para ser aplicada, dado que la persona jurídica que debe otorgarla dejó de existir”(78).

6. La parte motiva de la Sentencia SU-377 de 2014 frente al marco jurídico de desvinculación de los trabajadores de la extinta Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, que hicieron parte del retén social.

6.1. No obstante hallarse afianzada la precitada línea jurisprudencial sobre los márgenes de protección ofrecidos por el retén social en las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-377 de 2014 se unificaron los criterios de procedencia formal y material que deben tener en cuenta los jueces de tutela al conocer de acciones constitucionales de amparo en las que se ponga de presente la vulneración o amenaza de derechos fundamentales producida en el desarrollo de trámites de liquidación de entidades públicas.

6.2. En esa ocasión, fueron 609 exempleados de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, quienes entablaron múltiples acciones de tutela contra el patrimonio autónomo de remanentes de dicha entidad para reclamar la inmediata protección de sus derechos, intereses y garantías de raigambre fundamental. Los expedientes se clasificaron conforme con el tema central comprometido, así: en primer lugar, se reunieron un conjunto de demandas en las que se planteaban problemáticas relacionadas con el plan de pensión anticipada propuesto por la empresa a sus trabajadores; en segundo término, se juntó otro abanico de acciones de tutela en las que se reclamaba el desconocimiento de las garantías propias del fuero sindical que ostentaban; y finalmente, en tercer y último lugar, se recopiló un pequeño grupo de recursos de amparo cuyos promotores pidieron ser protegidos en sus derechos como sujetos de especial protección constitucional, al no habérseles reconocido ni garantizado el retén social.

Esta última reclamación, tal y como se advirtió en el propio texto de la sentencia, provenía específicamente de dos subgrupos: madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica, por una parte, y servidores próximos a pensionarse, de otra.

6.3. En esa medida, por interesar directamente a esta causa, la Sala de Revisión se concentrará en repasar la parte motiva de la SU-377 de 2014, únicamente en cuanto se refiere a los trabajadores de la entidad allí accionada que fueron desvinculados sin que se observara la garantía de estabilidad laboral reforzada derivada del denominado retén social.

6.3.1. Así, después de dar cuenta del contexto fáctico y jurídico de la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, junto a la asunción de obligaciones y derechos por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes, en aquella sentencia la Corte hizo un estudio del marco legal aplicable a la desvinculación de trabajadores amparados por el retén social, en donde empezó por ratificar que dicha figura aparecía regulada en la Ley 790 de 2002 e incluía una protección especial de tipo laboral durante el desarrollo de programas de renovación de la administración pública que impide, en principio, retirar del servicio a tres clases de empleados, a saber: “i) madres cabeza de familia sin alternativa económica, ii) personas con limitación física, mental, visual o auditiva y iii) servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley”.

6.3.1.1. En cuanto al primero de los grupos aclaró, preliminarmente, que a pesar de que el tenor literal del artículo 12 de la Ley 790 de 2002 no incluía expresamente a padres cabeza de familia, a través de las sentencias C-1039 de 2003 y C-044 de 2004 podía llegar a entenderse que la protección especial ofrecida a las madres cabeza de familia sin alternativa económica también se extendía a los padres que estuvieran en idéntica situación.

6.3.1.2. Frente al segundo grupo reconoció que las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, como categoría acogida por el retén social, eran todas aquellas que tenían “comprometida de manera irreversible la función de un órgano, afectada su actividad y se encontraban en desventaja en sus interacciones con el entorno laboral, social y cultural”(79), situación que, precisamente, las ponía en circunstancias de debilidad manifiesta y les daba derecho a contar con una política de previsión e integración social.

De ahí que, por ejemplo, en procesos de reestructuración y reforma institucional los trabajadores con discapacidad o que padezcan una seria y ostensible disminución de su salud, tengan derecho a conservar su empleo —o a ser reubicados de acuerdo con la prescripción del médico tratante— hasta el último acto de liquidación de la entidad, previa acreditación de la grave y ostensible disminución de su salud y la respectiva comunicación al empleador sobre su estado. Una protección especial que, según podía evidenciarse a lo largo de extensa y reiterada jurisprudencia constitucional sobre el tema, no supone ni el desconocimiento del derecho a la igualdad de quienes no tienen ese tipo de limitaciones ni de su derecho al trabajo, así como tampoco irrespeta los fines esenciales del Estado ni la consagración del principio de la eficiencia que rige la función pública.

Lo anterior, según se justificó en la sentencia comentada, habida cuenta de que el propio legislador fue quien quiso proteger a estas personas como parte de un valioso desarrollo del derecho constitucional a recibir un trato especial, a configurar un orden justo y de asegurarles, a los sujetos que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, un trabajo digno.

6.3.1.3. Por último, frente al grupo de prepensionados recordó en aquel entonces que, de acuerdo con la formulación inicial de la Ley 790 de 2002, ellos eran los únicos que, en el término de tres años, contados a partir de su promulgación, cumplían con la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de servicios para disfrutar de la pensión de jubilación o vejez. Esto significaba que tal criterio era aplicable solo a quienes al 27 de diciembre de 2005 reunían los requisitos para pensionarse por vejez o jubilación.

Sin embargo, sobre este punto sostuvo la Sala Plena que se había producido una evolución jurisprudencial en la Sentencia SU-897 de 2012, al haberse indicado allí que también tenían derecho al retén social los prepensionados que, al cabo de tres años, contados “desde el momento en que se determine la efectiva y real supresión del cargo”, cumplieran la totalidad de requisitos necesarios para adquirir el derecho a una pensión de vejez o de jubilación.

6.4. Ahora bien, con las claridades que fueron plasmadas, la Sala Plena optó por introducir el tema de la duración en el tiempo del retén social para relievar la particular circunstancia de que, aun cuando fuera cierto que las personas cobijadas por esta figura no tenían derecho a una estabilidad laboral reforzada extendida más allá de la culminación del procedimiento liquidatorio, también lo era que dicha institución permitía acoger diferentes tipologías de protección que trascendían la extinción o desaparición jurídica del ente.

6.4.1. En ese orden de ideas, adujo que los prepensionados mantenían el derecho, incluso una vez liquidada la entidad, a que se continuaran efectuando sus aportes al correspondiente régimen pensional mientras se cumplía el tiempo mínimo de cotización requerido para acceder a la pensión de jubilación o de vejez. Las madres y padres cabeza de familia, y las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, en cambio, solo abrigaban la posibilidad de recibir, como última alternativa de reparación del daño ocasionado con la liquidación de la empresa, la indemnización prevista en el artículo 24 del Decreto 1615 de 2003.

6.4.2. Empero, la propia Sala Plena advirtió en su pronunciamiento que la referida indemnización, tal y como se aplicaba al día de hoy, era exactamente la misma que se le reconocía a los demás extrabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, por lo que su pago, tratándose de personas desvinculadas que al mismo tiempo fuesen consideradas sujetos de especial protección constitucional, “resultaba insuficiente, tanto por la ley como por la Carta Política”. Razón por la que puso nuevamente el acento en las formas de protección distintas a la estabilidad laboral reforzada que les asiste a los sujetos amparados por el retén social, una vez se dieran por terminados sus contratos de trabajo como resultado de la supresión de la entidad. En el aludido fallo, se dijo sobre el particular lo siguiente:

“(…) En lo que respecta a los prepensionados, además de la indemnización, la Constitución les reconoce el derecho a la continuidad en la cotización para pensiones.(80) Enloqueatañealaspersonasconlimitacionesfísicas,síquicasosensoriales,apartedelaindemnización,laCartalesreconocesuderechoagestionesparareubicaciónytraslado,yapolíticasquelesasegurenunapensiónadecuada.(81) Las madres y padres cabeza de familia, que son o están al cuidado de sujetos de especial protección, deben recibir también un trato especial (C.P., arts. 13, 43, 44, 46 y 47). Lo que debe resolver esta Sala es entonces en qué consiste esa protección especial” (subrayas y resaltados fuera de texto).

6.4.3. Esa protección especial que debe conferirse, en el marco de un proceso de liquidación, se estipula en la sentencia, aun cuando no comporta la potestad de conservar un empleo en la entidad, sí debe representar mucho más que la mera indemnización legal prevista para los casos de terminación unilateral del vínculo sin justa causa. Cuando menos, tratándose de madres y padres cabeza de familia, debe consistir en el derecho a ser beneficiario de una política de reubicación ocupacional que sea diseñada antes de la finalización del trámite liquidatorio que, al paso que les garantice ser apoyados y recibir protección reforzada en el empleo para su adecuada y efectiva participación en la administración pública, beneficie también a toda su familia e integrantes y, simultáneamente, preserve los derechos de otros sujetos de especial protección constitucional que, en ocasiones, hacen parte de dicho núcleo como niños, personas de la tercera edad e individuos que presentan disminuciones físicas, síquicas y sensoriales, a quienes, por ende, debe prestarse una atención especializada.

6.4.4. Un deber ser que, sin embargo, a juicio de la Sala Plena, no ha sido adecuadamente respetado o satisfecho en el contexto de la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, en la medida en que ni la normatividad que gobernó dicho proceso ni las partes que intervinieron en él confeccionaron una política de tal tipo u ordenaron su adopción. Motivo más que suficiente para concluir que “el Gobierno Nacional, en cabeza de las entidades que participaron de la liquidación de Telecom, incumplió una obligación constitucional”.

6.4.5. En efecto, para la Sala Plena de esta corporación, según se dejó indicado, contar con un plan de reubicación es un deber que se infiere razonablemente del derecho de madres y padres cabeza de familia, así como de los integrantes del grupo familiar, a recibir un trato especial por parte de las autoridades estatales; derecho reconocido en los artículos 5º, 13, 40, 42, 43, 44, 46, 47 y 53 constitucionales. De ahí que no se entienda compatible con dichos mandatos “una decisión como la de las entidades a cargo de liquidar a Telecom, quienes en la conclusión del proceso liquidatorio les dieron a las madres y padres cabeza de familia exactamente el mismo trato, homogéneo y uniforme: los desvincularon y les pagaron la indemnización reglamentaria, junto con la liquidación de prestaciones”, cuando lo expresamente dispuesto en el texto superior es su protección y apoyo especial, como puede ser en materia de empleo, lo “que en este caso se traduce en el derecho a no ser tratados de la misma forma en que lo fueron las demás personas que no tenían una condición particular de esa naturaleza”.

6.4.6. En definitiva, el que no se hubiere garantizado a los accionantes su permanencia en los cargos que venían ocupando se explicaba lógicamente en la misma clausura de la empresa, “pero que no se adoptara ni al menos un plan de reubicación para las madres y padres cabeza de familia, sin detenerse en sus especiales circunstancias, resulta inconstitucional”. Por consiguiente, en el numeral trigésimo de la providencia, la Sala Plena de esta corporación resolvió ordenarles a los integrantes del Consorcio de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, conformado por Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A. que, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones —en calidad de fideicomitente—, adoptaran un plan de reubicación de las personas cabeza de familia que hubieren sido desvinculadas de la empresa como consecuencia del proceso liquidatorio. Esquema que deberá asegurar a todas las personas objeto de protección, en el plazo máximo de un año, el derecho preferencial a ingresar a un empleo en condiciones al menos iguales a las que tenían en la liquidada Telecom. De modo que si se presenta una vacante para un empleo en esas circunstancias, “tengan preferencia sobre candidatos que no cuenten con sus mismas condiciones constitucionales”, sin que ello obste para que, en los casos en que los empleos estén sujetos al ingreso por carrera administrativa, tales personas deban, mientras no se haya convocado a concurso de méritos, ser nombradas en provisionalidad, o existiendo tal convocatoria, presentar las pruebas correspondientes para ser eventualmente vinculadas(82).

7. Casos concretos.

7.1. Necesidad objetiva de realizar gestiones para reubicación y traslado laboral como parte del derecho a una protección especial que deben recibir las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas que sean desvinculadas de entidades públicas en procesos de liquidación. Igualdad de condiciones de los trabajadores de la extinta Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, que, al momento de su desvinculación, se encontraban amparados por el retén social(83). 

7.1.1. Como habrá de recordarse, Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara, en su condición de personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, acudieron a la acción de tutela a fin de que se le ordenara al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, que diera aplicación extensiva o analógica del numeral trigésimo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-377 de 2014, mediante el cual se dispuso la adopción de un plan de reubicación para madres y padres cabeza de familia, en el interés de asegurarles un derecho preferencial de ingreso a un empleo en condiciones al menos iguales a las que tenían al momento en que fueron desvinculados de la extinta entidad.

A través del señalado requerimiento, los actores pretenden garantizar sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, aparentemente transgredidos por no haberse reparado en el hecho de que cuentan con el mismo estatus jurídico que madres y padres cabeza de familia, dada la especial protección constitucional de la que también son objeto pero por razones de discapacidad, su adscripción al retén social de la extinta empresa y el deber correspondiente que tienen el Estado y las autoridades públicas de brindarles un trato más benigno o favorable.

7.1.2. Sin embargo, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, se mostró en desacuerdo con la antedicha petición, escudándose en el criterio elemental según el cual no existía certeza alguna sobre la vulneración o amenaza de tales derechos, ya que ninguna de las acciones de tutela estudiadas en la sentencia de unificación jurisprudencial aludía explícitamente a casos de extrabajadores de la entidad con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, por lo que no cabía que fueran reconocidos como beneficiarios de las órdenes allí decretadas al no haber demostrado ser madres o padres cabeza de familia antes del cierre definitivo del trámite liquidatorio.

Por lo demás, declaró que ya había procedido a liquidar y pagar en su totalidad los salarios y prestaciones sociales adeudadas, al tiempo que la indemnización legal correspondiente por la terminación del contrato de trabajo como resultado de la supresión de la empresa. Esto último, con independencia de que los demandantes aparecieran ulteriormente afiliados al sistema de seguridad social integral como cotizantes activos y de que no allegaran soportes documentales que permitieran demostrar el origen y porcentaje específico de su pérdida de capacidad laboral.

7.1.3. Los jueces de tutela en sede de segunda instancia, por su parte, se valieron principalmente del primero de los alegatos mencionados por la entidad accionada para desestimar los mecanismos de amparo constitucional, haciendo particular énfasis en la imposibilidad práctica de efectuar criterios de comparación entre categorías de personas que fueron protegidas directamente por el fallo judicial y aquellas que resultaron tácitamente excluidas, como es el caso del grupo poblacional al que pertenecen los accionantes.

7.1.4. Teniendo en cuenta lo hasta aquí brevemente ilustrado, debe pasar la Sala de Revisión a definir si el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, violó las prerrogativas invocadas por los actores, al no hacerles extensivo el plan de reubicación ocupacional delineado dentro de la Sentencia SU-377 de 2014 como remedio específico de protección para madres y padres cabeza de familia, en reconocimiento del tratamiento distintivo que deben recibir por estar al cuidado de otros sujetos de especial protección constitucional.

7.1.5. Tal y como quedó claramente planteado en las consideraciones generales de esta providencia, producto del mandato constitucional contenido en el artículo 13 Superior es deber del Estado promover medidas afirmativas y de protección especial en favor de todos los grupos discriminados o marginados.

Así por ejemplo, tratándose de procesos de renovación y reestructuración de entidades de la administración pública el legislador consagró el derecho a la estabilidad laboral reforzada para que ciertos sujetos, en condiciones vulnerabilidad y debilidad manifiesta, pudieran mantener sus empleos y no fueran retirados del servicio durante el procedimiento liquidatorio correspondiente. En efecto, por obra de la Ley 790 de 2002 se introdujo el beneficio denominado retén social, cuyos contornos materiales y temporales de protección se han ido decantando progresivamente en la jurisprudencia constitucional en favor de la permanencia y estabilidad en el empleo de tres grupos específicos de empleados: i) madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica; ii) personas con limitación física, mental, visual o auditiva y iii) servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez.

Esta protección especial en materia laboral, sin embargo, no es absoluta y, por tanto, ha de permanecer vigente únicamente mientras se lleva a cabo la ejecución del programa de renovación de la administración pública y encuentra un límite temporal en la culminación definitiva del mismo(84).

7.1.6. Bajo tales derroteros fue proferida la Sentencia SU-377 de 2014, en la que a propósito de un sinnúmero de acciones de tutela promovidas contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, la Sala Plena de esta corporación esclareció el marco jurídico que los jueces de tutela deben tener en cuenta al avocar el conocimiento de recursos de amparo constitucional que aborden controversias relacionadas con la desvinculación de trabajadores protegidos por la figura del retén social.

Comenzando por los prepensionados, la Sala Plena se encargó de dejar por sentado que el retén social trascendía en formas distintas a la estabilidad laboral reforzada, por lo que los servidores próximos a pensionarse conservan, aun después de suprimidos sus cargos, el derecho a que se les garantice el pago de sus aportes al régimen pensional hasta que cumplan con el tiempo mínimo de cotización requerido para consolidar un derecho prestacional. Ciertamente, no de otra forma podría interpretarse mejor la protección especial que el legislador gestionó en favor de los prepensionados, en procura de que materializaran su derecho a la seguridad social(85).

Por lo que hace a madres y padres cabeza de familia, se indagó por el tipo de protección especial y diferenciada que debían recibir al liquidarse una entidad, puesto que aunque había meridiana claridad sobre el carácter limitado del derecho a la estabilidad laboral reforzada en estos contextos, el mero reconocimiento indemnizatorio previsto en la ley para todos los trabajadores oficiales a quienes se les daba por terminado su vínculo laboral, resultaba insuficiente cuando se trataba de sujetos de especial protección constitucional.

De suerte que por virtud del derecho a recibir un trato especial por parte de las autoridades estatales, la corporación llegó al convencimiento de que madres y padres cabeza de familia tenían que haber sido objeto, durante el proceso de liquidación y antes de que se dieran por terminados sus contratos de trabajo al final del trámite, de un plan de reubicación ocupacional, con el fin de garantizar sus derechos “a ser apoyados especialmente (C.P., art. 43, inc. 2º), a recibir protección reforzada en el empleo (C.P., art. 53, inc. 2º), a una adecuada y efectiva participación en la administración pública (C.P., art. 40), a que el Estado promueva las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (C.P., art. 13, inc. 2º), a la protección de la familia y de sus integrantes (C.P., arts. 5º y 42) y a la salvaguarda de otros sujetos de especial protección constitucional a quienes debe prestárseles atención especializada (C.P., arts. 44, 46 y 47)”(86). Mandatos todos de raigambre constitucional que se estimaron incumplidos por el Gobierno Nacional, debido a que las entidades que participaron de la liquidación de Telecom ni elaboraron una política en tal sentido ni ordenaron su adopción.

En otras palabras, para la Sala Plena de la Corte, la decisión de las entidades a cargo del proceso de liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, de brindar a madres y padres cabeza de familia, al término de dicho trámite, exactamente el mismo trato ofrecido a la generalidad de trabajadores, en el sentido de desvincularlos con el pago respectivo de los salarios, prestaciones sociales e indemnización reglamentaria, contraviene por entero el deber que tiene el Estado de apoyo y de protección especial que, en este caso, envuelve el derecho a no ser tratados de manera similar a las demás personas, en quienes no concurren condiciones particulares de indefensión, vulnerabilidad o debilidad manifiesta.

Finalmente, en cuanto hace relación a personas con limitación física, mental, visual o auditiva, esta Corte reconoció que también tenían derecho a recibir una protección especial por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta y a contar con una política de previsión e integración social.

No en vano se dejó dicho que en procesos de reestructuración y reforma institucional quienes se hallaren en esas circunstancias, a más de poder solicitar la indemnización legal prevista a causa de la terminación del contrato de trabajo por supresión de la entidad, como consecuencia de la protección especial que deben recibir por parte de las autoridades, les asiste el derecho a ser parte de gestiones para reubicación y traslado e, incluso, a la implementación de políticas que les aseguren una pensión adecuada.

7.1.7. Una vez adelantada la precedente caracterización desde la perspectiva del trámite liquidatorio llevado a cabo en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, y a partir del estudio normativo efectuado por la Sentencia SU-377 de 2014, cabe extractar algunas premisas básicas que, a su vez, harán las veces de lineamientos orientadores alrededor de los cuales girará la respuesta que esta Sala de Revisión debe ofrecer a la problemática jurídica previamente identificada:

(i) La primera y más evidente es que las personas discapacitadas o con serias y ostensibles disminuciones en su estado de salud sí hacen parte de la acción afirmativa denominada retén social. Lo que equivale a decir que este grupo de personas es susceptible de beneficiarse con toda clase de medidas de protección que se correspondan con una estabilidad laboral reforzada.

(ii) La segunda apunta a dejar en claro que la protección constitucional que se provee a través del retén social no desaparece con la clausura definitiva de la entidad liquidada. Ello significa que esa protección puede no presentarse como una estabilidad laboral reforzada, toda vez que las personas amparadas por dicha figura no cuentan con el derecho a ser reintegrados a sus cargos, en tanto la desaparición de la entidad lo hace imposible fáctica y jurídicamente.

(iii) La tercera, a modo de derivación natural de los planteamientos recién aducidos, hace referencia a que el derecho a una especial protección que deben recibir las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, no se reduce simplemente a la potestad de permanecer en un cargo hasta el último acto de liquidación de la entidad, sino que en realidad se manifiesta en la posibilidad de ser sujetos beneficiarios, no solo del pago de la respectiva indemnización prevista en la ley para los demás extrabajadores, sino también de gestiones para lograr su reubicación y traslado, así como de políticas encaminadas a asegurarles un derecho prestacional.

(iv) La cuarta sugiere que tanto madres y padres cabeza de familia, como personas con limitación física, mental, visual o auditiva, han sido normativamente reconocidas y protegidas en la Carta Política por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta e indefensión, hallándose ubicadas en un mismo nivel jurídico-constitucional en tanto gozan de especial protección por parte del Estado.

v) La quinta y última, por su parte, apunta a corroborar, como seguramente ya se habrá hecho, que en la Sentencia SU-377 de 2014 no se prescribieron medidas concretas de protección en favor de personas discapacitadas o en estado de debilidad manifiesta por razones de salud, debido a que ninguno de los casos abordados que concernía a extrabajadores de la empresa cobijados por el retén social, sometidos al conocimiento del juez de tutela, involucraba a esta particular categoría de sujetos.

7.1.8. Así pues, aunque a primera vista se entienda ajustado al ordenamiento jurídico el proceder desplegado por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, consistente en negarse a incluir a los actores en el plan de reubicación ordenado en el numeral trigésimo del fallo de unificación jurisprudencial para proteger prioritariamente los intereses de madres y padres cabeza de familia, y por este mismo motivo, parezcan razonables los argumentos empleados por los jueces de tutela en segunda instancia para desestimar las solicitudes de amparo presentadas; esta Sala de Revisión considera, sin embargo, que avalar ese tratamiento conduciría, en la práctica, a desconocer la tendencia de la jurisprudencia constitucional de postular en términos generales el derecho que tienen las personas con limitaciones físicas o mentales a recibir una protección especial por parte del Estado, mediante la adopción de marcos normativos y políticas públicas que comprendan medidas de inclusión, acciones afirmativas, de ajustes razonables y de eliminación de toda forma de discriminación dirigidas, por un lado, a corregir las secuelas nocivas derivadas de roles y estereotipos asignados por las propias prácticas sociales y, por otro, a promover la igualdad real y efectiva de este grupo en los distintos órdenes políticos, económicos y sociales(87).

Pero además, la Sala estima que confirmar las decisiones de tutela de segunda instancia haría nugatoria la misma fuerza normativa de la Constitución y su capacidad para obligar directamente a las autoridades públicas y privadas a partir de los artículos 13(88), 47(89), 54(90) y 68(91) superiores que contienen mandatos de trato diferencial positivo y de enfoque diferencial que resultan vinculantes y exigibles al Estado frente a su deber de procurar por la igualdad real con un especial interés en la promoción, protección y garantías de quienes se encuentran en condición de discapacidad.

Inclusive, aun cuando lo cierto es que en la propia Sentencia SU-377 de 2014 nada en concreto se dispuso para favorecer a las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, pues ningún expediente examinado, como ya se estableció, incorporaba casos relacionados con este tipo de sujetos, esta Sala de Revisión estima que omitir el deber positivo de trato especial que deben recibir por haber fungido como trabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, y haber estado amparados por el retén social hasta su desaparición definitiva, constituye una medida discriminatoria que permite que la condición natural de desigualdad y desprotección en que se encuentran se perpetúe, impidiéndoles el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales a la participación e integración efectiva en la sociedad.

Para ello basta señalar que, al igual que aconteció en la Sentencia SU-377 de 2014 para el caso de madres y padres cabeza de familia, las entidades a cargo del proceso liquidatorio de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, llegada su finalización, se sirvieron brindarles a los actores, en su condición de personas con limitación física, mental, visual o auditiva, amparados por el retén social, exactamente el mismo trato ofrecido a la generalidad de trabajadores de la empresa que fueron desvinculados: el pago de la indemnización reglamentaria junto con la liquidación de las prestaciones sociales. Esto indica que frente a este grupo poblacional, ni las normas que regularon el proceso de liquidación propiamente dicho ni el Gobierno Nacional, en cabeza de los entes que intervinieron en la ejecución del mismo, previeron fórmulas adecuadas para la protección de estos sujetos, como hubiere sido el adelantamiento por anticipado de gestiones para lograr su reubicación o traslado e, incluso, la adopción de políticas públicas que les aseguraran el acceso efectivo a una prestación económica; obligación constitucional que, como se ve, fue claramente incumplida.

Por ende, obrar en una dirección opuesta, significa para esta Sala de Revisión establecer un trato diferencial injustificado entre las categorías de madres y padres cabeza de familia, y personas con limitación física, mental, visual o auditiva, que si bien alude materialmente a grupos poblacionales con características diversas, jurídico-constitucionalmente se hallan en una misma posición por conceptuarse ambos como sujetos de especial protección en virtud de su estado de debilidad manifiesta(92).

7.2. Sobre la acreditación de una condición especial de debilidad manifiesta en los casos concretos.

7.2.1. Ahora bien, establecida la necesidad objetiva de protección especial en materia laboral que debieron recibir las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, que se encontraban cobijadas por el retén social al momento de su desvinculación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, por haberse extinguido ésta definitivamente, para la Sala es imprescindible verificar que en los casos bajo estudio se haya acreditado una condición de debilidad manifiesta.

7.2.2. De acuerdo con las circunstancias fácticas descritas y los elementos de juicio obrantes en los expedientes, se tiene que los señores Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara estuvieron vinculados a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, desde septiembre de 1995 y que por virtud de su supresión y liquidación fueron incluidos desde el mes de octubre de 2003 como beneficiarios del retén social en la modalidad de “personas con limitación física, mental, visual o auditiva”, tras haber cumplido con la documentación exigida para el efecto por el Decreto 190 de 2003(93), por lo que debían continuar laborando en la empresa hasta que culminara el programa de renovación de la administración pública.

Posteriormente, tras haber sido suprimidos los cargos que venían ocupando el 1º de febrero de 2004, los actores fueron nuevamente reincorporados a la entidad entre junio y agosto de 2005 por cuenta de las órdenes dictadas en la Sentencia T-725 de 2005 proferida por la Corte Constitucional, en la que se dejó en claro que la protección de la estabilidad laboral reforzada debía entenderse vigente hasta que terminara definitivamente la existencia jurídica de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom. Fue así como lograron conservar sus empleos hasta el 31 de enero de 2006, fecha en que se produjo el cierre definitivo del proceso liquidatorio.

7.2.3. En las anotadas condiciones, importa resaltar que los actores estuvieron vinculados a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, hicieron parte del retén social de la entidad al momento en que fueron desvinculados y acreditaron debidamente ante el empleador su estado de debilidad manifiesta antes del 31 de enero de 2004, fecha inicialmente prevista para la culminación del programa de renovación de la administración pública, en los términos exigidos por el Decreto 190 de 2003.

7.2.4. Con todo, pese a que cabe reconocer que es a partir de la finalización del trabajo liquidatorio que se vulneraron los derechos constitucionales fundamentales de los actores al no haberse atendido la particular condición que determinaba que fueran personas sujetas a una protección especial mediante la adopción de medidas y acciones incluso distintas de la estabilidad laboral reforzada propiamente dicha, esta Sala de Revisión considera importante anotar que ha transcurrido un lapso prolongado desde que se produjo la extinción de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, que impone comprobar la necesidad puntual de que los reclamantes sean destinatarios de una protección especial en materia laboral.

A este respecto, llama la atención el hecho de que el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, haya reprochado que tanto Pilar del Carmen Robayo Bello como Fernán González Guevara no hayan allegado pruebas ni siquiera sumarias que permitieran demostrar el grado y tipo de discapacidad que padecen, así como tampoco hubiesen aclarado si aparecían o no activos en el sistema general de seguridad social y, mucho menos, si actualmente se desempeñaban en algún tipo de actividad económica.

7.2.4.1. Específicamente, en el caso de la señora Pilar del Carmen Robayo Bello, si bien no se tiene conocimiento exacto sobre la causa y porcentaje de disminución de su estado de salud, ésta aparece afiliada en calidad de cotizante principal en estado activo en salud (Sánitas EPS), pensiones (Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones—), riesgos profesionales (Positiva Compañía de Seguros S.A.) y cesantías (Fondo Nacional del Ahorro) desde el 25 de marzo de 2008, como resultado de su vinculación a una dependencia administrativa perteneciente a la administración pública distrital de Bogotá.

Estos detalles fueron brindados por el patrimonio autónomo de remanentes demandado y debidamente verificados por parte de esta Sala de Revisión en el registro único de afiliados a la protección social, RUAF, en el que se da cuenta de que la actora, para el momento en el que se interpuso la acción de tutela, ejerce una labor remunerada a pesar de la limitación física, mental, visual o auditiva que, en su momento, dio lugar a que se incluyera como beneficiaria del retén social de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom.

7.2.4.2. En cuanto a la situación que atraviesa el señor Fernán González Guevara, la Sala de Revisión encuentra que en el registro único de afiliados a la protección social, RUAF, aparece como cotizante principal suspendido en salud (Sánitas EPS) y pensiones (Skandia Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías S.A.).

Igualmente, allí figura reportado en calidad de no afiliado al régimen de riesgos laborales, compensación familiar, cesantías ni programas de asistencia social, por lo menos, desde hace más de 10 años. Circunstancias que pudieron ser corroboradas a través de la información directamente aportada por el propio actor, en la que expresó que hasta el momento no ha conseguido ocuparse en una actividad productiva o cargo que se corresponda con las limitaciones de tipo auditivo que padece y que han llevado, a la postre, a garantizar su manutención a partir de los ingresos que recauda por concepto del arrendamiento de un bien inmueble de su propiedad y de algunos recursos que le proveen sus padres, no obstante su avanzada edad(94).

Esto quiere decir que, después de su desvinculación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, el 31 de enero de 2006, no volvió a vincularse laboralmente con otra entidad, hallándose, desde entonces, desprotegido en materia laboral y de seguridad social.

7.3. Decisiones que adoptará la Sala de Revisión en los asuntos sub examine.

7.3.1. Por virtud de las consideraciones precedentes y encontrándose plenamente acreditado el desconocimiento de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo de los actores, por no haber sido objeto de gestiones de reubicación y traslado laboral por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, antes de su liquidación definitiva, para efectos de las decisiones que han de proferirse en esta oportunidad, la Sala de Revisión procederá de la siguiente manera:

7.3.1.1. En primer término, revocará los fallos de tutela dictados dentro del expediente T-4.899.342, para, en su lugar, denegar el amparo constitucional impetrado por la señora Pilar del Carmen Robayo Bello, porque no obstante haberse advertido en la presente providencia sobre la necesidad de protección especial en materia laboral —gestiones de reubicación y traslado— que debieron recibir las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, que estaban cobijadas por el retén social al momento de su desvinculación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, debido a su extinción definitiva, ésta se encuentra vinculada laboralmente, tornándose innecesaria la medida de protección judicial que habría de conferírsele, en el sentido de que le fueran extensivos los efectos del plan de reubicación ocupacional delineado en el numeral trigésimo de la Sentencia SU-377 de 2014 para la consecución ulterior de un derecho preferencial de ingreso a un empleo similar al que antes ostentaba.

7.3.1.2. En segundo lugar, revocará el fallo de tutela de segunda instancia y confirmará aquel proferido por el a-quo dentro del expediente T-4.899.481, en el que se accedió a la protección constitucional del derecho fundamental a la igualdad del señor Fernán González Guevara, en su condición de persona con limitación auditiva, por cuanto se encontraba cobijado por el retén social cuando se produjo la liquidación definitiva de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, sin que se haya visto beneficiado con gestiones previas de reubicación y traslado como parte de su derecho a recibir una protección especial en materia laboral. En consecuencia, habría de ordenársele al consorcio a cargo de la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, la debida actualización de datos del actor y una revisión de su historia laboral con el fin de que se hiciera efectiva su inclusión inmediata en el plan de reubicación ordenado en la Sentencia SU-377 de 2014.

Sin embargo, en este punto de la decisión, la Sala debe modular el remedio constitucional adoptado en el numeral trigésimo del referido pronunciamiento de unificación jurisprudencial, cuyos efectos buscan precisarse para beneficiar a una persona con limitación física, mental, visual o auditiva. Esta necesidad de armonización del alcance de la orden de protección se origina, principalmente, en el hecho de que si bien en la Sentencia SU-377 de 2014 se ordenó expresamente la elaboración de un plan de reubicación para las personas cabeza de familia desvinculadas de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, como efecto del proceso liquidatorio, en realidad, de lo que se trata, en estricto sentido, es de un nuevo nombramiento en un empleo público de alguna entidad de la administración pública, no solo por la consideración de que la referida empresa ya se extinguió definitivamente, sino porque ello implica, en cualquier caso, la aceptación libre y espontánea de sujetarse a las normas legales y reglamentarias de la nueva vinculación, siempre que esté acorde funcionalmente con las limitaciones presentadas y a pesar de que las condiciones en términos salariales no sean exactamente iguales a las ofrecidas en su momento por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom(95). Esto último, en razón a que los factores salariales convencionales reconocidos a los extrabajadores de dicha entidad solamente fueron aplicables hasta el momento de la liquidación definitiva de la misma, por lo que no deben ser tenidos en cuenta para homologar una eventual remuneración.

Ahora bien, por fuera de lo anterior, también es claro que, aun cuando el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones —PAR Telecom— ha elaborado un instructivo con los parámetros a seguir para materializar el plan de reubicación laboral de madres y padres cabeza de familia dispuesto en la Sentencia SU-377 de 2014(96), la orden de asegurarles un derecho preferencial de ingreso a un empleo público vacante en condiciones al menos iguales a las que anteriormente disfrutaban, no ha podido cumplirse a cabalidad, entre otras razones, por las serias dificultades que resultan de la imposibilidad práctica de garantizar cargos o empleos equivalentes o que se ajusten a las calidades técnicas y profesionales exigidas en la actualidad y que conforman la oferta pública laboral.

Incluso, observa la Sala de Revisión que la reincorporación decretada en abstracto puede llevar a escenarios de disparidad en materia laboral, producto de las notorias diferencias existentes entre las competencias básicas predicables de los extrabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, y las condiciones, exigencias y prerrogativas vigentes hoy en día para el ingreso y permanencia del resto de trabajadores y empleados de la administración pública.

Es por eso que, dentro de ese contexto, la Sala de Revisión, consciente de la necesidad de protección especial que debe recibir el señor Fernán González Guevara, en su condición de persona con limitación auditiva, pero también de las complejidades fácticas y jurídicas que pueden presentarse para su adecuada integración laboral, le ordenará al consorcio a cargo de la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, que, en el término máximo de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adopte un plan de nueva incorporación en su favor en el que se promueva la actualización y revisión de su historia laboral, que se encuentra bajo su custodia, para determinar, en el plazo máximo de un (1) año, contado desde el momento en que se notifique este fallo, las posibilidades reales de ocupación en función de la limitación que presenta y de los perfiles técnicos o profesionales afines, próximos, similares o complementarios ofrecidos en las distintas entidades de la administración pública, así se trate de empleos que exijan competencias diversas y comporten elementos salariales legales inferiores a los reconocidos convencionalmente por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom.

Para estos efectos, después de solicitar la información correspondiente a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre los procesos de convocatoria, el apoderado general encargado del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, deberá informar por escrito y explicar al señor Fernán González Guevara sobre las posibilidades de incorporarse a una determinada entidad, para que si lo estima conveniente, proceda de conformidad. En ese sentido, si se advierte sobre la existencia de un cargo o empleo vacante que guarde cierta relación o afinidad funcional en una determinada área de trabajo, habrá de tener preferencia sobre otros candidatos que no cuenten con sus condiciones constitucionales. Lo anterior, no obsta para que, en caso de que el empleo ofertado esté sujeto a carrera administrativa, el actor sea nombrado en provisionalidad mientras no se haya convocado a concurso de méritos o presente las pruebas a que haya lugar, de haberse hecho ya la respectiva convocatoria.

Así mismo, el actor tendrá el plazo máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación de esta providencia, para acudir al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, a fin de allegar toda la documentación pertinente que permita acreditar su estado actual de salud, el grado de pérdida de su capacidad laboral y que no cuenta con alternativas económicas de forma vital y permanente.

7.3.1.3. Sumado a lo anterior, para garantizar la efectividad de las órdenes aquí dictadas, se le remitirá copia de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que, en virtud de lo previsto en los artículos 277 y 282 de la Constitución Política, ejerzan la debida vigilancia al cumplimiento de esta sentencia y acompañen, en lo que esté a su alcance, al señor Fernán González Guevara, quien, en su condición de persona con limitación auditiva, laboró para la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, protegido por el retén social hasta su liquidación definitiva el 31 de enero de 2006 y fue desvinculado de dicha entidad sin haberse gestionado previamente su reubicación o traslado como parte del derecho fundamental que tiene de recibir una protección especial en materia laboral por parte del Estado.

7.3.1.4. Finalmente, se exhortará al Congreso de la República para que legisle sobre la desvinculación de sujetos de especial protección constitucional en procesos de reestructuración y reforma de la administración pública, particularmente para que se establezcan estrategias que faciliten la readaptación, colocación, reubicación e inserción laboral de las personas con discapacidad, en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 13 de la Constitución Política.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Dentro del expediente T-4.899.342, REVOCAR la sentencia proferida el 20 de febrero de 2015 por el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Penal— que, a su vez, confirmó la decisión dictada el 13 de enero de 2015 por el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, en la que se declaró improcedente la acción de tutela entablada y, en su lugar, DENEGAR el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo de la señora Pilar del Carmen Robayo Bello, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Dentro del expediente T-4.899.481, REVOCAR la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015 por el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Penal— y, en su lugar, CONFIRMAR la decisión dictada el 5 de enero de 2015 por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito Especializado de Bogotá, en la que se protegió el derecho fundamental a la igualdad del señor Fernán González Guevara, por las razones expuestas en esta providencia.

3. ORDENAR al consorcio a cargo de la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, que, en el término máximo de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adopte un plan de nueva incorporación en favor del señor Fernán González Guevara en el que se promueva la actualización y revisión de su historia laboral, que se encuentra bajo su custodia, para determinar, en el plazo máximo de un (1) año, contado desde el momento en que se notifique este fallo, las posibilidades reales de ocupación en función de la limitación que presenta y de los perfiles técnicos o profesionales afines, próximos, similares o complementarios ofrecidos en las distintas entidades de la administración pública, así se trate de empleos que exijan competencias diversas y comporten elementos salariales legales inferiores a los reconocidos convencionalmente por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom.

Para estos efectos, después de solicitar la información correspondiente a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre los procesos de convocatoria, el apoderado general encargado del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, deberá informar por escrito y explicar al señor Fernán González Guevara sobre las posibilidades de incorporarse a una determinada entidad, para que si lo estima conveniente, proceda de conformidad. En ese sentido, si se advierte sobre la existencia de un cargo o empleo vacante que guarde cierta relación o afinidad funcional en una determinada área de trabajo, habrá de tener preferencia sobre otros candidatos que no cuenten con sus condiciones constitucionales. Lo anterior, no obsta para que, en caso de que el empleo ofertado esté sujeto a carrera administrativa, el actor sea nombrado en provisionalidad mientras no se haya convocado a concurso de méritos o presente las pruebas a que haya lugar, de haberse hecho ya la respectiva convocatoria.

Dentro de este trámite, el actor tendrá el plazo máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación de esta providencia, para acudir al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, a fin de allegar toda la documentación pertinente que permita acreditar su estado actual de salud, el grado de pérdida de su capacidad laboral y que no cuenta con alternativas económicas de forma vital y permanente.

4. REMÍTASE por secretaría general de la Corte, copia de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que, en virtud de lo previsto en los artículos 277 y 282 de la Constitución Política, ejerzan la debida vigilancia al cumplimiento de las órdenes aquí dictadas y acompañen, en lo que esté a su alcance, al señor Fernán González Guevara, quien, en su condición de persona con limitación auditiva, laboró para la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, protegido por el retén social hasta su liquidación definitiva el 31 de enero de 2006 y fue desvinculado de dicha entidad sin haberse gestionado previamente su reubicación o traslado como parte del derecho fundamental que tiene de recibir una protección especial en materia laboral por parte del Estado.

5. EXHORTAR al Congreso de la República para que legisle sobre la desvinculación de sujetos de especial protección constitucional en procesos de reestructuración y reforma de la administración pública, particularmente para que se establezcan estrategias que faciliten la readaptación, colocación, reubicación e inserción laboral de las personas con discapacidad, en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 13 de la Constitución Política.

6. LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí indicados.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Gloria Stella Ortiz Delgado, con salvamento parcial de voto.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

1 “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 15) Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

2 Los numerales 3º y 4º del citado artículo facultan al Presidente de la República para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades u organismos del orden nacional cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen la supresión o cuando la conveniencia de esa decisión se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que utilizan los órganos de control.

3 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.

4 En el Decreto 1615 de 2003 se traen a colación i) Documentos Conpes 3145 de 2001 y 3184 de 2002 que evaluaron viabilidad global de la empresa y determinaron que a pesar de los esfuerzos gubernamentales no era viable ni solvente, ii) Informe de auditoría gubernamental con enfoque integral abreviada de la Contraloría General de la República que reveló la existencia de problemas estructurales que ponían en riesgo la sostenibilidad financiera de la entidad y iii) Documentos técnicos aportados por el Departamento Nacional de Planeación, DNP, y el Ministerio de Comunicaciones que dieron cuenta de las ineficiencias administrativas de que adolecía la entidad y que impedían desarrollar los activos e inversiones del Estado en el sector prestatario del servicio de telecomunicaciones.

5 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República”.

6 Consultar los artículos 12, 13, 14, 15 y 16 del Decreto 190 de 2003 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 790 de 2002”.

7 El referido artículo establece que: “La supresión de los cargos destinados a la protección especial operará automáticamente para los prepensionados en los términos del artículo 18 de la Ley 790 o al término de la liquidación de la empresa; y para las madres cabeza de familia o personas con limitación cesará el 31 de enero de 2004 de acuerdo con lo establecido en la Ley 812 de 2003”.

8 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

9 A juicio de la Sala de Revisión, la problemática jurídica pasaba por determinar si existía o no un grupo de discapacitados distinguible e identificable, como ocurrió en el caso de las madres cabeza de familia que laboraban en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom. Al final de cuentas, se indicó que sí, “por cuanto el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 estableció que estarían cobijados por el retén social las personas con limitación física, mental, visual o auditiva”, que además fueron reconocidas expresa y específicamente por la entidad demandada como personas titulares de una acción afirmativa que comprendía la estabilidad laboral reforzada hasta el 31 de enero de 2004.

10 El reintegro y pago de salarios y de prestaciones sociales podía reclamarse en el plazo máximo de un mes, contado a partir de la fecha de recibo de la respectiva comunicación por parte del liquidador y previo envío a la empresa de los siguientes documentos: a) copia de la acción de tutela radicada antes de la fecha de expedición de la Sentencia T-726 de 2005, b) Copia del formulario de actualización de datos del retén social debidamente diligenciado y c) Certificación del número actual de cuenta emitido por la entidad bancaria en el que habría de depositarse los valores a que haya lugar, previos los correspondientes cruces de cuentas.

11 Ver acta de cierre de la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, publicada en el Diario Oficial 46168 del 31 de enero de 2006.

12 Mediante este decreto se suprimió la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, y se dispuso su liquidación.

13 La Asociación “Madres Cabeza de Familia”, en virtud de la acción pública de nulidad, presentó demanda tendente a obtener la declaratoria de nulidad de unos apartes de los artículos 1º, 2º, 3º y 5º del Decreto 4781 de 2005, “por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1615 de 2003”. Frente a ello, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada en relación con el parágrafo del artículo 2º y de la expresión “… no afectos a la prestación del servicio público de telecomunicaciones…”, comprendida en el artículo 3º, y negó las demás pretensiones de la demanda, radicación 11001-03-24-000-2006-00038-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

14 Verbigracia, la solicitud de reintegro dentro del expediente T-4.899.342 fue negada en su momento por la encargada del patrimonio autónomo de remanentes, sobre la base de que la Sentencia SU-377 de 2014 aplicaba solamente a los exfuncionarios de Telecom que ostentaban la calidad de padres y madres cabeza de familia al 31 de enero de 2006.

15 “ART. 24.—Indemnizaciones. A los trabajadores oficiales a quienes se les termine el contrato de trabajo como consecuencia de la supresión de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, se les reconocerá y pagará una indemnización, de conformidad con lo previsto en la tabla contenida en el artículo 5º de la convención colectiva suscrita entre la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, y sus trabajadores el día dieciocho (18) de febrero de 1994. Dicha indemnización será cancelada en el término máximo establecido en el Decreto 797 de 1949”.

16 La exigencia inserta en las demandas fue tomada textualmente del numeral trigésimo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-377 de 2014, en la que se le ordena al consorcio a cargo de la administración del PAR de Telecom que adopte un plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculadas de la entidad.

17 En el expediente T-4.899.342 ver folio 9, cuaderno principal. En el expediente T-4.899.481 ver folio 7, cuaderno principal.

18 En el expediente T-4.899.342 ver folio 14 del Cuaderno Principal. En el expediente T-4.899.481 ver folio 10, cuaderno principal.

19 En el Expediente T-4.899.342, debe aclararse que la señora Pilar del Carmen Robayo Bello fue reintegrada al cargo que venía ocupando en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones —Telecom en liquidación— por virtud de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de Bogotá en el que se ordenó su inmediata vinculación en calidad de persona con limitación física, mental, visual o auditiva, sin solución de continuidad desde la fecha de supresión de la referida plaza. Ver folio 16 del Cuaderno Principal. Por su parte, en el expediente T-4.899.481, al señor Fernán González Guevara se le requirió para que durante el mes siguiente enviara la documentación que acreditara su condición de persona con limitación física, mental, visual o auditiva, a fin de gestionar su reintegro y el pago de salarios y demás prestaciones sociales dejados de percibir a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones —Telecom en liquidación—. Ver folio 11, cuaderno principal.

20 En el expediente T-4.899.342 ver folios 17 a 20, cuaderno principal. En el expediente T-4.899.481 ver folios 12 a 15, cuaderno principal.

21 Por adelantado, la interviniente puntualizó que, ante la liquidación y consecuente desaparición de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, el Patrimonio Autónomo de Remanentes, constituido a partir de un contrato de fiducia mercantil suscrito con el consorcio conformado por Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A., ostentaba tan solo la mera condición procesal de tercero frente al cúmulo de acciones de tutela instauradas contra la entidad liquidada en busca de reintegros, pago de cuantiosas indemnizaciones y acreencias laborales.

22 En la providencia se realizó el estudio unificado de los siguientes temas: (i) Plan de pensión anticipada, (ii) Padres y madres cabeza de familia y (iii) Fuero sindical.

23 Para la apoderada general, esa determinación “no comporta en manera alguna que se esté ordenando un reintegro, en la medida en que no se cuenta con el derecho para acceder a ello ante la desaparición fáctica y jurídica de la entidad”. Por el contrario, sencillamente “se les ha de brindar una preferencia sobre candidatos que no cuenten con sus mismas condiciones constitucionales en eventos en que se presenten vacantes para empleo”.

24 En el escrito de respuesta despuntó que el numeral trigésimo no contenía un mandato específico enderezado a que fueran reubicados los extrabajadores con discapacidades diversas ni aquellos próximos a pensionarse, todos los cuales fueron cobijados por el retén social hasta la terminación del trabajo liquidatorio llevado a cabo en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom.

25 Según juzgó la apoderada, “debía quedar claro que la tutela no puede convertirse en un recurso adicional para revivir discusiones que pudieron haberse adelantado años atrás en el seno de la jurisdicción ordinaria laboral”, toda vez que apelar en estos momentos a la acción de amparo constitucional “solo demuestra la actitud renuente o falta de interés del ciudadano para acudir a la administración de justicia, no conformándose con las decisiones ya expedidas, buscando por esta vía un nuevo pronunciamiento en beneficio de su propia culpa o mora en el ejercicio oportuno de los mecanismos ordinarios previstos que, ahora, generarían un traspié al principio de seguridad jurídica”.

26 En concepto de la apoderada, “no se esgrimió justificación aceptable alguna por no haberse interpuesto en tiempo las acciones de tutela, dejando pasar así varios años y faltando a la línea jurisprudencial de interponerse éstas con diligencia frente a la presunta vulneración de derechos fundamentales”. Por lo demás, la única excepción en la materia hecha en la Sentencia SU-377 de 2014 “hace referencia al tema del fuero sindical en los términos del numeral trigésimo tercero de la parte resolutiva para acudir ante los jueces y contar la inmediatez desde la publicación de la propia providencia”.

27 En el expediente T-4.899.342 ver contestación de la entidad en folios 21 a 31, cuaderno principal.

28 En el expediente T-4.899.481 ver contestación de la entidad en folios 16 a 22, cuaderno principal.

29 Ver folios 62 a 66, cuaderno principal.

30 Esta deducción fue igualmente empleada para responder al incidente de impacto fiscal radicado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, añadiéndose el hecho de que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-848 del 12 de noviembre de 2014, expresó que dicho procedimiento no era aplicable en materia de acción de tutela.

31 Sobre el particular, afirmó que “no se halla contrariedad alguna en los extremos procesales, por cuanto sobre la pasiva fue la misma Corte Constitucional en la decisión tantas veces citada la que estableció que el PAR cuenta con la capacidad para ser parte dentro de los procesos de tutela; y frente a la legitimación por activa, se tiene que es el mismo ciudadano que considera vulnerados sus derechos el que interpone la acción, superándose este aspecto”.

32 En lo que hace a la competencia territorial, recordó que el tema no comportaba traba alguna, “ya que el actor fue el que anunció a la ciudad de Bogotá como el lugar de su trabajo, a pesar de que prestaba sus servicios a nivel nacional”.

33 En su criterio, teniendo claro que el accionante sí había promovido acción de tutela anterior en el año 2005, que fue desestimada en segunda instancia, “resulta imposible alegar que ha hecho tránsito a cosa juzgada la segunda tutela que, además, es posterior a la sentencia de unificación de 2014 y pretende precisamente el reconocimiento de unos derechos que se reconocieron en la aludida providencia; por fuera de lo cual no se probó que se haya obrado de mala fe o con temeridad o exista algún fallo proferido por la justicia ordinaria”.

34 Respecto a la subsidiariedad, ratificó que al actor “no le asisten otros medios de defensa judicial distintos de la tutela para garantizar la protección de sus derechos a la igualdad y al trabajo frente al contenido de la Sentencia SU-377 de 2014 y sus efectos en torno a personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas”.

35 Para el efecto, destacó que no obstante haber sido desvinculado de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, el 31 de enero de 2006 e interpuesto la acción de tutela hasta el 18 de diciembre de 2014, término, prima facie, irrazonable, “el juez debe valorar si existen suficientes elementos de juicio que justifiquen la tardanza, como fuerza mayor o caso fortuito, que se hubiese actuado con diligencia en pro de sus derechos, es decir, que se hayan adelantado las gestiones necesarias para garantizar la protección de éstos o que se encontraba en estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad o incapacidad física o circunstancia semejante”. En tal sentido, no se debe desconocer que para el año 2005 ya había formulado acción de tutela y, seguidamente, acción pública de nulidad ante la justicia contenciosa administrativa contra el Decreto 4781 de 2005, por lo que se demuestra que ha actuado con diligencia para lograr la protección de sus derechos como discapacitado, “situación que lo convierte en sujeto de especial protección constitucional, tal y como quedó probado en la documentación aportada con la demanda y que genera una desigualdad en las facilidades materiales para acceder a la justicia”.

36 A partir de la incorporación de dicho precepto normativo en el ordenamiento constitucional colombiano, nuestro régimen jurídico cuenta con un sistema efectivo de protección reforzada de las garantías y prerrogativas de carácter fundamental que asegura el sometimiento de la totalidad de poderes públicos y privados a la Constitución, así como la coherencia y supremacía de ésta última sobre cualquier otra norma jurídica. Sobre el tema, consultar, entre otras, las Sentencias T-212 de 2009, T-778 de 2010, T-561 de 2013 y T-679 de 2013.

37 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

38 La jurisprudencia constitucional se ha encargado de puntualizar, en relación con la figura de la acción de tutela, que si bien es cierto que la informalidad es una de sus notas características, cuyo fundamento justamente reside en la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el concerniente a la debida acreditación de la legitimación por activa —o la titularidad— para promover el recurso de amparo constitucional. Consultar, entre otras, la Sentencia T-493 de 2007.

39 Consultar, entre otros, el Auto 030 de 1996 y la Sentencia T-531 de 2002.

40 Consultar apartado 38 de la Sentencia SU-377 de 2014.

41 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del tres (3) de agosto de dos mil cinco (2005), M.P. Silvio Fernando Trejos, expediente 1909.

42 M.P. María Victoria Calle Correa.

43 En el apartado 41 de la providencia, la Sala Plena se preguntó sobre la legitimación en la causa por pasiva del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom. En efecto, “primero, es necesario definir si un patrimonio autónomo tiene en general capacidad para ser parte en un proceso judicial. Segundo, si un patrimonio autónomo de remanentes puede ser parte en algún proceso de tutela, o si no puede serlo en absoluto. Por último —en caso de que las respuestas a las anteriores cuestiones sean afirmativas— corresponde establecer si particularmente el PAR de Telecom puede ser demandado para responder por hechos que los demandantes no le imputan a éste ni al fiduciario, sino a Telecom”.

44 En la actualidad, el artículo 53 del Código General del Proceso prevé expresamente que los patrimonios autónomos tienen capacidad para ser parte en un proceso. En concordancia con ese artículo, consultar el artículo 85 del mismo ordenamiento.

45 “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial (…)”.

46 Consultar el artículo 3º del Decreto 2591 de 1991 que reza lo siguiente: “El trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia”.

47 Consultar apartado 45 de la Sentencia SU-377 de 2014.

48 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

49 Este decreto aclara, modifica y adiciona el Decreto 1615 de 2003 “Por el cual se suprime la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, y se ordena su liquidación”.

50 Consultar el numeral 12.29 del artículo 3º del Decreto 4781 de 2005.

51 En criterio de la Sala Plena, para que el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia sea realizable, “es preciso interpretar las normas que condicionan la legitimación por pasiva de quienes responden por entidades liquidadas en el sentido que mejor garantice una responsabilidad por la cancelación de los derechos invocados”. Apartado 50 de la Sentencia SU-377 de 2014. Adicionalmente, sobre el derecho de acceso a la administración de justicia consultar, entre otras, las sentencias T-283 de 2013 y T-114 de 2014.

52 El planteamiento aquí expuesto fue recientemente revalidado por la Sala Primera de Revisión en la Sentencia T-434 del 9 de julio de 2015, a propósito de la formulación independiente de 3 acciones de tutela contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, que terminaron acumulándose por referirse a extrabajadores de la empresa con fuero sindical que acudieron al mecanismo de amparo constitucional en razón de las órdenes trigésimo tercera y trigésimo cuarta de la Sentencia SU-377 de 2014, según las cuales “los exempleados de Telecom que cuenten con una providencia laboral en firme, dictada en un proceso de levantamiento de fuero sindical o de reintegro, pueden presentar una acción de tutela contra dicha decisión, si consideran que sus solicitudes cumplen los presupuestos generales y específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.

53 Consultar la Sentencia C-543 de 1992.

54 Consultar, entre muchas otras, las sentencias SU-961 de 1999, T-575 de 2002, T-900 de 2004, T-495 de 2005, T-1029 de 2008, T-1048 de 2008, T-367 de 2010, T-662 de 2010, T-277 de 2012, T-281 de 2012, T-283A de 2012, T-450 de 2012, T-569 de 2012, T-805 de 2012, T-832 de 2012, T-914 de 2012, T-915 de 2012, T-916 de 2012, T-935 de 2012, T-171 de 2014 y T-246 de 2015.

55 Consultar, entre otras, la Sentencia T-132 de 2004.

56 Consultar, entre otras, las sentencias T-606 de 2004, T-1167 de 2005, T-206 de 2006, T-681 de 2007, T-095 de 2009, T-883 de 2009, T-584 de 2011, SU-189 de 2012 y T-047 de 2014.

57 Esa orientación jurisprudencial puede verificarse en las sentencias T-792 de 2004, SU-388 de 2005, SU-389 de 2005, T-602 de 2005, T-570 de 2006, T-1031 de 2006, T-587 de 2008, T-929 de 2008, T-833 de 2009, T-873 de 2009, T-001 de 2010, T-194 de 2010 y T-114 de 2014.

58 El criterio expuesto puede verse reflejado claramente en la jurisprudencia constitucional que se ha ocupado de examinar el tema de la temeridad, en relación con el cual se ha reconocido que “la justificación para la interposición de una nueva demanda puede derivarse de la presencia de nuevas circunstancias fácticas o jurídicas, o del hecho de que la jurisdicción constitucional al conocer de la primera acción no se pronunció sobre la real pretensión del accionante. Es más, un hecho nuevo puede ser, y así lo ha considerado la Corte, la consagración de una doctrina constitucional que reconoce la violación de derechos fundamentales en casos similares. Sentencia T-1034 de 2005. Para ahondar en esta materia, consultar, entre otras, las sentencias T-1059 de 2007, T-425 de 2009, T-113 de 2010, SU-339 de 2011, T-975 de 2011, T-183 de 2012, T-237 de 2013, T-529 de 2014 y T-601 de 2014.

59 Consultar, entre otras, la Sentencia T-815 de 2004.

60 Verbigracia, la primera notificación realizada al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, se adelantó por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Ayapel, Córdoba, el treinta (30) de septiembre de dos mil catorce (2014).

61 Consultar, entre otras, las sentencias SU-037 de 2009, T-212 de 2009, T-565 de 2009, T-136 de 2010, T-764 de 2010, T-778 de 2010, T-880 de 2013, T-822 de 2014 y T-441 de 2015.

62 La Carta Política le impone a las autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades —C.P. art. 2º—, por lo que debe entenderse que los diversos mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley, han sido estatuidos como instrumentos de carácter preferente a los que deben acudir las personas en procura de la efectiva garantía de protección de sus derechos. De ahí que se justifique el carácter subsidiario de la acción de tutela. Sobre el particular, consultar, entre otras, las sentencias T-106 de 1993, SU-544 de 2001, T-983 de 2001, T-514 de 2003, T-1017 de 2006 y T-715 de 2009.

63 Disposición normativa declarada exequible por medio de la Sentencia C-018 de 1993.

64 Consultar, entre otras, las sentencias T-789 de 2003, T-456 de 2004, T-515A de 2006, T-059 de 2011 y T-799 de 2013.

65 Así por ejemplo, en el Auto A-032 de 2006, la Corte sostuvo que “[…] si bien la jurisprudencia constitucional admite que se formulen solicitudes de aclaración respecto de sentencias de tutela, tal circunstancia no altera la regla conforme a la cual estas sentencias cobran ejecutoria desde el momento mismo en que son proferidas, comoquiera que contra las mismas no procede recurso alguno y lo dispuesto en ellas es de cumplimiento inmediato (D. 2067/91, art. 49). De esta manera, la referencia al término de ejecutoria que hace el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, tratándose de sentencias de revisión, no tiene el alcance de dejar en suspenso la ejecutoria de estas providencias, pues sólo constituye un referente a fin de determinar la oportunidad en que se puede, de manera excepcional y restrictiva, formular solicitudes de aclaración contra las sentencias de la Corte”. De igual forma, en la Sentencia T-627 de 2012, la corporación advirtió, al final de la parte considerativa, “[…] que la presente providencia surte efectos de manera inmediata, una vez cobre ejecutoria luego de su notificación, por manera que una eventual solicitud de nulidad de la decisión no tendrá ninguna incidencia en el cumplimiento de lo que aquí se ordene, pues la nulidad no es un recurso contra la decisión ni tiene un efecto suspensivo sobre la misma”.

66 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

67 “Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

68 Por medio de Auto 174 de 2015, la Sala Plena de esta corporación estimó que la Corte Constitucional no sólo no es competente para conocer de los incidentes de impacto fiscal presentados contra decisiones de tutela, sino que este incidente no es procedente respecto de decisiones de tutela. En la ratio decidendi de la parte motiva de la sentencia que analizó la inconstitucionalidad del incidente de impacto fiscal respecto de las órdenes impartidas en sentencias de las altas cortes en relación con acciones de tutela, la Corte Constitucional sostuvo: “…esta corporación encuentra que los preceptos demandados sí están sujetos a la reserva de ley estatutaria (…), en la medida en que respecto de ellos se predican los criterios (iii) y (iv) identificados por la jurisprudencia de la Corte, para exigir excepcionalmente el uso de esta tipología especial de ley. En efecto, por una parte, se observa que los preceptos demandados de la Ley 1695 de 2013 constituyen un desarrollo legal que impacta de manera directa en la acción de tutela como mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales; y por la otra, que pese a consagrar aspectos procesales del IIF, su alcance tiene la potencialidad de incidir en elementos básicos del funcionamiento y estructura del juicio de amparo, en particular en lo que refiere al régimen de producción de efectos”.

69 “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

70 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. Esta preceptiva fue posteriormente complementada y modificada por la Ley 812 de 2003 y los decretos 190 y 396 de 2003, conjunto normativo que suele agruparse bajo el nombre de retén social.

71 Consultar, entre otras, las sentencias SU-388 de 2005, C-795 de 2009 y T-623 de 2011.

72 El aparte “no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la administración pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica” del artículo referido fue declarado exequible de manera condicionada por esta corporación, mediante Sentencia C-044 de 2004 “…en el entendido de que la protección debe extenderse a los padres que se encuentren en la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al que pertenecen”. La expresión “las madres” ya había sido previamente declarada exequible de manera condicionada por la Sentencia C-1039 de 2003 “en el entendido que la protección debe extenderse a los padres que se encuentren en la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al que pertenecen”.

73 Consultar la Sentencia C-991 de 2004. En dicha sentencia se declaró inexequible la expresión “aplicarán hasta el 31 de enero de 2004” contenida en la Ley 812 de 2003, al considerar que la norma establecía un trato diferenciado para las madres cabeza de familia y los discapacitados respecto de los prepensionados, a pesar de que los tres grupos se encontraban constitucionalmente en la misma categoría, es decir, eran todos sujetos de especial protección constitucional en virtud del artículo 13 de la Constitución Política. En efecto, tras realizar un juicio de razonabilidad de la medida, la Corte concluyó que la limitación temporal para las madres o padres cabeza de familia y los discapacitados era desproporcionada y procedió a declarar su inconstitucionalidad.

74 Consultar, entre otras, las sentencias C-184 de 2003, C-964 de 2003, C-044 de 2004, T-768 de 2005 y T-587 de 2008.

75 Sentencia T-768 de 2005.

76 Ibídem.

77 Consultar las sentencias T-792 de 2004, C-991 de 2004, SU 388 de 2005, SU-389 de 2005 y T-1239 de 2008.

78 Sentencia T-971 de 2006. Esa ha sido en términos generales la línea jurisprudencial en la materia. A este respecto, también pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-792 de 2004, T-602 de 2005, T-726 de 2005, T-538 de 2006, T-570 de 2006, T-646 de 2006 y T-587 de 2008.

79 Artículo 1º del Decreto 190 de 2003

80 Sentencia SU-897 de 2012.

81 Sentencia T-849 de 2010. Al resolver el amparo de un trabajador que alegaba tener limitaciones físicas y, en tal virtud, derecho al retén social, la Corte dijo que la protección especial a su favor no sólo se traduce en estabilidad laboral reforzada sino que también “la administración debe adelantar acciones orientadas a: “i) permit[ir] la reubicación, traslado e incluso el licenciamiento de los disminuidos físicos, mentales y sensoriales, con autorización de “la oficina de trabajo”, mientras dura la imposibilidad de desempeñarse en su labor habitual y ii) prev[er] en caso de desvinculaciones, temporales o permanentes, el derecho de la persona con limitaciones a percibir, sin solución de continuidad, una pensión que consulte el porcentaje de la invalidez que la aqueja, previamente declarada”.

82 Adicionalmente, en el numeral vigésimo noveno de la Sentencia SU-377 de 2014 se dispuso que el consorcio a cargo de la administración del, PAR Telecom, pagara en un plazo perentorio, si aún no lo había hecho, la indemnización de que trataba el artículo 24 del Decreto 1615 de 2003 a los actores que habían resultado amparados por el pronunciamiento en condición de padres y madres cabeza de familia. A este respecto, cabe destacar que en la Sentencia SU-377 de 2014, la Sala Plena resolvió de fondo un total de siete (7) casos sobre retén social de madres y padres cabeza de familia que trabajaban en Telecom, previa verificación de la procedencia de las respectivas acciones de tutela. En seis (6) de ellos se constató que los interesados contaban ciertamente con la calidad argüida, por lo que se protegieron sus derechos fundamentales. El caso restante terminó desestimándose porque de las pruebas obrantes en el expediente no se pudo colegir la condición de madre cabeza de familia en la que actuaba.

83 Con el objetivo de guardar coherencia argumentativa, este acápite no integrará nuevamente al resumen de los supuestos fácticos que dieron lugar a las acciones de tutela, las razones de tipo procedimental esgrimidas por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, PAR Telecom, pues ya fueron debidamente analizadas por la Sala de Revisión en el acápite correspondiente.

84 Sobre el particular, consultar, entre muchas otras, las sentencias T-592 de 2006, T-383 de 2007, T-993 de 2007, T-1045 de 2007, T-009 de 2008, T-645 de 2009, T-989 de 2008, T-873 de 2009, T-001 de 2010 y T-114 de 2014.

85 En la Sentencia SU-897 de 2012, el pleno de la Corte Constitucional manifestó que “(…) la protección que para los prepensionados se deriva de las normas del llamado “retén social” obliga a la entidad a que, una vez suprimido el cargo, continúe con el pago de los aportes correspondientes al sistema general se seguridad social en pensiones, hasta tanto se cumpla el tiempo mínimo de cotización requerida para que dicha persona acceda a la pensión de jubilación o de vejez”.

86 Numeral 35 de la Sentencia SU-377 de 2014.

87 Consultar, entre otras, las sentencias SU-389 de 2005, T-726 de 2005, T-1167 de 2005, T-1031 de 2005, T-1031 de 2006, C-824 de 2011, T-933 de 2013 y T-400 de 2014.

88 Mandato a las autoridades para que adopten todas las medidas orientadas a asegurar que la igualdad sea real y efectiva.

89 Obligación para el Estado de implementar una política pública de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos.

90 Deber del Estado de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran y de garantizar a los discapacitados el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud.

91 Obligación para el Estado de fomentar la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales.

92 Sobre el estado de debilidad manifiesta, consultar, entre otras, las sentencias T-577 de 2010, T-947 de 2010, T-337 de 2012, T-348 de 2012, T-354 de 2012, T-597 de 2013 y T-077 de 2014.

93 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 790 de 2002”.

94 En desarrollo de los principios de celeridad y eficacia, con base en los cuales debe ser adelantado el trámite de toda acción de tutela, esta corporación en anteriores ocasiones ha aprobado la práctica de pruebas urgentes para analizar con mejores elementos de juicio los problemas jurídicos bajo discusión y las eventuales violaciones a derechos fundamentales implicadas. En muchas oportunidades se ha valido, por ejemplo, de las llamadas telefónicas para constatar los principales puntos argumentados por las partes. Consultar, sobre el particular, las sentencias T-726 de 2007 y T-482 de 2013.

95 En las leyes 6ª de 1943 y 83 de 1945 y los decretos 1684 de 1947, 1233 de 1950, 1184 de 1954, 1635 de 1960 y 3267 de 1963, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, fue creada y organizada como un establecimiento público adscrito al Ministerio de Comunicaciones. Mediante el Decreto 2123 de 1992 se transformó en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente. Su régimen jurídico laboral se encuentra establecido en los artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968 y 5º del Decreto 2123 de 1992, según los cuales las personas que prestan sus servicios en las empresas calificadas como industriales y comerciales del Estado tienen la calidad de trabajadores oficiales vinculados por una situación contractual de carácter laboral, a diferencia de los empleados públicos, que ingresan a la administración pública por medio de una relación legal y reglamentaria que se concreta en el nombramiento y posesión. Sobre el particular, consultar, entre otras, las sentencias C-484 de 1995, C-579 de 1996, C-003 de 1998 y C-090 de 2002.

96 Consultar la página web http://par.com.co.