Sentencia T-550 de octubre 7 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA TERCERA DE REVISIÓN

VIAS PÚBLICAS

PERMISO PARA SU CIERRE

EXTRACTOS: «El cierre de una vía pública, con independencia de su origen, tiene como efecto práctico el imposible tránsito de peatones y vehículos por el área demarcada o limitada mediante obstáculos, tapias, alambrados u otras formas de obstrucción.

El cierre puede provenir de orden emanada de autoridad pública o de la decisión unilateral de una o varias personas particulares que, de hecho, establecen barricadas para impedir el paso. En la primera hipótesis habrá que determinar, como se hace en el presente fallo, la competencia de esa autoridad para adoptar la determinación, de lo cual resultará la validez o invalidez de ésta y el alcance de la restricción impuesta, que en todo caso no puede ir más allá de lo previsto en la Constitución y la ley, mientras que en el segundo evento es ostensible, como ya esta Sala lo ha manifestado, una apropiación contra derecho del espacio público y, por ende, un abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre(2).

(2) Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia No. T-518 del 16 de septiembre de 1992.

Tanto la actuación de autoridad no competente como la del particular que se adueña del espacio público lesionan dos derechos consagrados en la Constitución: el individual de libre locomoción y el colectivo, que corresponde a toda la comunidad, relativo al uso del espacio público.

La libertad de locomoción, a la cual alude el artículo 24 de la Carta, implica que toda persona, salvo las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio.

Según se infiere de la norma y de las disposiciones consagradas en convenios y pactos internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley 74 de 1968), únicamente la ley puede introducir restricciones, generalmente vinculadas con razones de seguridad, orden público, salud pública o aplicación de decisiones judiciales, todas las cuales se encuadran dentro de los criterios a cuyo amparo el derecho mencionado no es absoluto y está supeditado al interés general reconocido por el legislador.

En cuanto al espacio público, es claro que las vías públicas forman parte esencial del mismo pues están concebidas para cumplir un fin de interés público y han sido reservadas para el libre tránsito de los habitantes, de lo cual se desprende que su disponibilidad no puede quedar librada a la voluntad de los particulares ni a la decisión de organismos administrativos a los cuales no se confía por la Constitución la responsabilidad atinente a la normación, planificación y regulación de su uso.

Al tenor del artículo 82 de la Carta, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual —agrega la misma norma— prevalece sobre el interés particular.

El artículo 313 de la Constitución atribuye a los concejos municipales la función de reglamentar los usos del suelo, mientras que el artículo 315 encomienda a los alcaldes las funciones de cumplir y hacer cumplir en el respectivo municipio las normas constitucionales y legales así como las que expida el Concejo (num. 1º), actuar como primera autoridad de policía (num. 2º) y dirigir la acción administrativa en el municipio (num. 3º), todo lo cual lleva a concluir que es del resorte de las autoridades municipales, dentro de sus respectivas órbitas de competencia, lo relacionado con apertura, disposición y uso de las vías públicas, sin que en ello tengan injerencia autoridades nacionales o departamentales, de lo cual se concluye que el DAS en el presente caso no gozaba de competencia para ordenar el cierre de las calles a que se refiere el demandante.

Ahora bien, las vías públicas, por expresa disposición legal, “no podrán ser encerradas en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito” (L. 9ª/89), lo cual no obsta para que, por las expresadas razones de seguridad, salubridad y orden público, las autoridades competentes —que lo son las municipales— otorguen permisos o profieran actos administrativos, dentro de las prescripciones legales, para permitir o establecer el cierre de ciertas vías o para limitar o restringir el paso de vehículos o personas, de acuerdo con las circunstancias específicas.

De conformidad con lo expuesto, no queda el arbitrio de cada institución estatal, o del funcionario que la dirige o administra disponer el cierre de sus vías adyacentes o de las que le dan acceso a sus edificios o instalaciones, puesto que compete a las autoridades locales resolver lo pertinente, siendo factible, eso sí, que éstas confieran autorizaciones especiales con base en las consideraciones ya expresadas.

(...).

Examen de este caso

La situación considerada por la Corte en esta oportunidad se refiere al cierre de las calles 18 y 19 entre carreras 28 y 27 en Santafé de Bogotá, D. C., adyacentes a las instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, que por ser vías públicas encajan dentro del concepto de espacio público.

Dadas estas condiciones, no tenía competencia el director del DAS, como funcionario del orden nacional, para resolver sobre su cierre u obstrucción para el tránsito de personas y vehículos, pues cualquier decisión sobre uso del suelo urbano corresponde a las autoridades municipales, con mayor razón si se trata de ejercer el poder de policía.

Que el indicado organismo tenga a su cargo la función técnica de la seguridad como integrante del Gobierno Nacional en lo que se refiere a esa materia (artículo 115, inciso 2o, de la Constitución Política) en nada modifica la preceptiva constitucional en relación con las responsabilidades confiadas a otras agencias estatales, concretamente las del nivel local, en punto de la utilización, integridad y preservación del espacio público y en cuanto al uso del suelo urbano.

Pese a las funciones que le son propias, tampoco era de competencia de este departamento estatuir limitaciones a la libertad de locomoción por vía general, es decir, sin referencia a determinadas personas sino con efecto para todas las que pudieran necesitar o querer transitar por el sector.

Así, pues, se revocará la decisión judicial que denegó la tutela y se ordenará en su lugar que las menciconadas vías sean abiertas al libre tránsito de personas y vehículos.

Pero, desde luego, no escapa a la Corte que la situación hoy existente en el caso particular de la sede del DAS en la capital de República tiene clara y justificada motivación en antecedentes ampliamente conocidos relacionados con la actividad criminal de grupos terroristas que incursionaron en las inmediaciones del edificio para cumplir nefastos designios que cobraron en su momento una elevada cifra de víctimas y causaron enormes perjuicios materiales.

Mal podría esta Corporación desatender el criterio de seguridad, apenas natural cuando se trata de la delicada misión que corresponde cumplir a tal organismo para beneficio de toda la comunidad. Los riesgos son muy grandes y las medidas de precaución indispensables.

Pero, claro está, como se viene expresando, la determinación del uso del suelo y el desarrollo de las políticas de urbanismo en cada municipio o distrito atañe a las autoridades locales.

En consecuencia, la resolución de apertura de las vías aledañas únicamente tendrá efecto transcurrido un plazo razonable para que el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, obtenga autorización especial de la autoridad distrital competente con el objeto de mantener el cierre de las vías por los motivos ya expuestos.

Obviamente, vencido el plazo sin que se hubiere otorgado el aludido permiso, se abrirán las vías mencionadas para que tengan cabal aplicación las garantías constitucionales que mediante esta sentencia se protegen.

Dichas garantías no excluyen las medidas de seguridad que dentro de sus competencias y atribuciones, pueden establecer el DAS y las autoridades distritales para la adecuada defensa de las personas, residencias, despachos públicos y establecimientos comerciales e industriales que operan en el sector. Por el contrario, así lo exige la misma función estatal referida en el inciso 2o del artículo 2o de la Carta Política.

Por ejemplo, en caso de no obtenerse autorización distrital para mantener cerradas las vías, la aludida libertad de locomoción en la zona puede ser objeto de restricciones —tal como lo estipulan los tratados internacionales en mención— diseñando medios de control que impliquen la certidumbre de las autoridades en el sentido de que quienes allí transiten estén desarmados y no representen peligro alguno para las vidas y los bienes potencialmente afectados por actos terroristas, para lo cual es lógico que se los registre y se los identifique plenamente por la autoridad. Al fin y al cabo el derecho a la vida, aquí altamente comprometido como ya lo han probado los acontecimientos que motivaron el cierre objeto de la acción, es el primero de los derechos y prevalece sobre todos los demás.

Los otros medios de defensa judicial

Sobre la existencia de otro medio de defensa judicial que pudiera hacer improcedente la tutela en aplicación de lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución, la Corte se aparta de la perspectiva a partir de la cual resolvió el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá. En efecto, según ya se expresó y tal como lo afirma el Tribunal, el Código Nacional de Policía establece en el artículo 132:

“Cuando se trate de restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador”.

La disposición constitucional establece que la acción de tutela sólo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (subraya la Corte), que según el concepto del Tribunal lo es en este caso el proceso policivo ante la alcaldía correspondiente.

Al respecto debe puntualizar la corte que el objeto del enunciado mecanismo difiere del atribuido por el constituyente al procedimiento preferente y sumario consagrado en el artículo 86 de la Carta. No se trata de la protección efectiva del derecho que tiene toda persona a la libre locomoción como derecho constitucional fundamental —en cuyo caso podría aceptarse como medio de defensa judicial excluyente de la tutela— sino de la vía jurídica oponible por parte del Estado a quienes han invadido u ocupado bienes de uso público.

En consecuencia, si no era el peticionario en el caso concreto sino la comunidad por conducto de autoridad pública quien contaba con la opción indicada por el Tribunal como forma idónea e inmediata de obtener la garantía cierta de su derecho aquél tenía expedita la acción de tutela con miras a impetrar que ese derecho desde el punto de vista individual le fuera amparado judicialmente.

En el mismo sentido debe tomarse la vía que, también en inerés de la colectividad, ha sido prevista expresamente por la Ley 9a de 1989, en su artículo 8o:

“Artículo 8º. Los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil. Esta acción también podrá dirigirse contra cualquier persona pública o privada, para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios.

El incumplimiento de las órdenes que expida el juez en desarrollo de la acción de que trata el inciso anterior configura la conducta previsa en el artículo 184 del Código Penal de “fraude a resolución judicial”.

La acción popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil podrá interponerse en cualquier tiempo, y se tramitará por el procedimiento previsto en el numeral 8º del artículo 414 del Código de Procedimiento Civil”.

Desarrollando esta disposición, el artículo 6o del Decreto 2400 de 1989 prescribe:

“Artículo 6º. La acción popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil, podrá ser ejercida por los usuarios para la defensa del espacio público y del medio ambiente.

Para determinar el juez competente se tendrá en cuenta el carácter público o privado de la persona demandada’’.

Este medio de defensa judicial, que se inscribe dentro de la previsión genérica de las acciones populares contempladas en el artículo 88 de la Constitución, no está destinado a la protección concreta de la persona afectada cuando se vulnera o amenaza su libertad fundamental de locomoción, sino que tiene por objeto el interés colectivo en que consiste el espacio público, “su uso, goce y disfrute”, como lo dice la misma norma legal, de manera similar a como acontece con el derecho al ambiente sano.

Sobre el tema ya ha tenido ocasión de señalar esta Corte que, tratándose de asuntos como los mencionados, que comprometen tanto el bien de la colectividad como el derecho fundamental de la persona considerada individualmente, la existencia de la acción colectiva no excluye la de tutela en cuanto una y otra tienen finalidades constitucionales distintas.

Ha declarado al respecto esta misma Sala:

“Como se observa, la defensa del ambiente sano concierne a la comunidad en cuanto tal y para el amparo de los derechos que a ella corresponden ha sido previsto el mecanismo de las acciones populares que, en ese sentido, tienen un objeto diferente al de la acción de tutela. Eso explica el porqué de la norma contenida en el artículo 6o, numeral 3, del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor no procede la acción de tutela cuando se pretenda proteger los derechos mencionados en el artículo 88, a menos que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

Pero si, además, una persona individualmente considerada puede probar que la misma causa (perturbación del medio ambiente) está afectando o amenazando de modo directo sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su vida, su integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la protección efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de acciones populares.

El artículo 86 de la Constitución contempla expresamente la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales como las razones que hacen jurídicamente idónea la acción de tutela, siendo claro que la acción popular no necesariamente obra como medio de defensa judicial adecuado a la eficaz protección de los derechos del individuo, en especial cuando está de por medio la circunstancia de un perjuicio irremediable que podría prevenirse por la vía de la tutela, sin detrimento del uso colectivo de aquella para los fines que le son propios, según lo dicho.

Desde este punto de análisis se considera que una acción de tutela instaurada por persona directa y ciertamente afectada (artículo 10 del Decreto 2591 de 1991) puede prosperar en casos como el que se estudia, claro está sobre la base de una prueba fehaciente sobre el daño soportado por el solicitante o respecto de la amenaza concreta por él afrontada en el campo de sus derechos fundamentales (artículo 18 Decreto 2591 de 1991). Igualmente deberá acreditarse el nexo causal existente entre el motivo alegado por el peticionario para la perturbación ambiental y el daño o amenaza que dice padecer. Unicamente de la conjunción de esos tres elementos puede deducirse la procedencia de la acción de tutela para que encaje dentro del artículo 86 de la Constitución”(5).

(5) Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Fallo No. T-437 del 30 de junio de 1992.

Claro está que, como allí mismo se indica, quien instaure la acción de tutela alegando su propio perjuicio o la amenaza de su derecho debe probarlo pues, en caso de no poder hacerlo, se concluye que no es su propio interés el que está en juego, excluyéndose así la vía de la tutela y dando paso a la acción popular.

Empero, en el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, la misma naturaleza de la libertad de locomoción, que extiende el escenario de su ejercicio a todo el territorio nacional (artículo 24 de la Constitución), la sola circunstancia del cierre de una vía lleva implícita la consecuencia de que se afecte o disminuya el derecho a circular libremente. Otra cosa es que la restricción en el caso y en la zona de que se trata tenga justificación y sea aplicable válidamente según las disposiciones legales; determinarlo corresponderá precisamente al juez que resuelva sobre la acción.

Fluye entonces sin dificultad la consecuencia de que una persona en particular puede verse afectada por el cierre de la vía pública y que su interés no sea adecuadamente protegido por la acción popular que busca preservar, por definición, los generales. Ello hace idónea y pertinente la acción de tutela, tal como acaece en el proceso que nos ocupa.

IV. Decisión

Por las razones expuestas, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Laboral de Santafé de Bogotá dentro de la presente acción de tutela el 24 de abril de 1992.

2. CONCEDER la tutela impetrada, ordenando al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que, en un término razonable que no podrá exceder de 30 días comunes contados a partir de la notificación de esta providencia, solicite, tramite y obtenga —si ya no lo ha hecho— permiso especial de la autoridad distrital competente para continuar aplicando la medida de cierre de las calles 18 y 19 entre carreras 28 y 27 de Santafé de Bogotá, aledañas a las instalaciones en las cuales funciona dicho departamento.

3. Si el permiso se concede, el uso del espacio público en el sector aludido deberá ajustarse a las instrucciones que imparta la autoridad competente al concederlo. Si, por el contrario, transcurre el término otorgado sin haberse obtenido la autorización, deberán abrirse las citadas vías para el uso público, con las debidas precauciones y medidas de seguridad que el propio departamento administrativo determine según la ley y dentro de la órbita de sus competencias.

4. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá tendrá a su cargo la responsabilidad de velar por el adecuado cumplimiento de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase>>.

(Sentencia T-550 de octubre 7 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

___________________________________