Sentencia T-568 de agosto 10 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Ref.: Exp. Nº 206.360

Magistrado Ponente:

Carlos Gaviria Díaz

Actor: Sindicato de las Empresas Varias de Medellín (EEVVM) ESP.

Acción de Tutela contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía Municipal de Medellín y las Empresas Varias de Medellín por una presunta violación de los derechos al trabajo, a la organización sindical, a la asociación, la huelga, y el debido proceso.

Temas:

— Procedencia de la tutela para proteger el derecho a la huelga.

— Huelga en los servicios públicos.

— Servicios públicos, servicios públicos esenciales, servicios públicos domiciliarios.

— Expedición de normas de derecho interno contrarias a los tratados internacionales vinculantes para el Estado.

— Hecho cumplido.

— Aplicación de una ley contraria a la Constitución.

— Declaración de ilegalidad de una huelga por parte de autoridad administrativa.

— Bloque de constitucionalidad.

— Jerarquía de los derechos laborales de los colombianos, contenidos en instrumentos internacionales ratificados por el Estado.

— El agotamiento de los recursos internos como presupuesto para acudir a las instancias internacionales y la cosa juzgada.

— Poder vinculante de las recomendaciones de los órganos de control de las organizaciones internacionales.

— Diferencia entre las recomendaciones de la OIT y las de sus órganos de control.

Santafé de Bogotá, D.C., diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Álvaro Tafur Galvis, y Carlos Gaviria Díaz, este último en calidad de ponente, entra a revisar el proceso de tutela adelantado por el Sindicato de las Empresas Varias de Medellín ESP, contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el municipio de Medellín y las Empresas Varias de Medellín ESP, conforme a la competencia que le ha sido asignada por los artículos 86 inciso 2º, y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Antecedentes

El sindicato de las Empresas Varias de Medellín EPS, EEVVM, solicitó a través de la tutela, la protección de sus derechos constitucionales al trabajo, a la libertad sindical (asociación, organización y huelga) y al debido proceso, supuestamente vulnerados por las actuaciones y omisiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el municipio de Medellín y las Empresas Varias de Medellín.

I. Hechos.

A finales de 1992, el sindicato de las Empresas Varias Municipales de Medellín, EEVVMM, denunció la convención colectiva que regía las relaciones entre los empleados afiliados y la empresa. En enero de 1993 las partes iniciaron la etapa de arreglo directo y no se llegó a un acuerdo; por tanto, los trabajadores resolvieron declararse en asamblea permanente. A partir del día 16 de febrero y hasta el 22 de ese mismo mes dejaron de laborar, y sesionaron ininterrumpidamente.

El representante legal de las EEVVMM solicitó al Ministerio de Trabajo constatar el cese de actividades, desde el primer día. Así lo hizo y, por medio de una actuación administrativa, ese despacho declaró ilegal la asamblea. Para justificar su decisión, invocó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo que prohíbe la huelga en los servicios públicos, y el artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que califica como ilegal la suspensión colectiva del trabajo en los servicios públicos.

Según el sindicato, con esta actuación se vulneró su derecho al debido proceso, pues durante la visita y elaboración de lista de ausentes, por parte del ministerio, no se les permitió a sus afiliados intervenir, ni se tuvo en cuenta si quienes no se encontraban en su puesto estaban en asamblea, si les correspondía un turno, o si estaban de vacaciones o incapacitados.

Como consecuencia de la declaración de ilegalidad del paro, 209 trabajadores, todos pertenecientes al sindicato(1), fueron despedidos. Entonces, la asociación sindical impugnó ante el Consejo de Estado la resolución, y algunos de los trabajadores iniciaron acciones ordinarias; en ninguno de los casos se decidió a su favor pues, sin excepción, los jueces confrontaron el caso con las citadas normas que prohíben la huelga en los servicios públicos, y por tanto, encontraron acertada la decisión del ministerio.

Por todo lo anterior, los demandantes en esta tutela interpusieron una queja ante la Oficina Internacional del Trabajo, invocando la protección que a su juicio les asiste, ya que Colombia ratificó varios convenios de trabajo y sindicalización en donde ella fue consagrada. Pidieron entonces el amparo de su derecho a la libertad sindical, y denunciaron la injerencia indebida del Estado en las actividades de su organización, así como la violación del debido proceso.

Como resultado de esta actuación, el comité de libertad sindical de la OIT, en su informe Nº 309, lamentó que el gobierno colombiano hubiera hecho caso omiso de la solicitud que se le había elevado de informar sobre el caso y(2), habiendo evaluado los hechos, consignó la siguiente recomendación:

“Recomendaciones del comité

“En vista de las conclusiones que preceden, el comité invita al consejo de administración a que apruebe las recomendaciones siguientes: el comité urge al gobierno a que tome todas las medidas necesarias para que se reintegre en sus puestos de trabajo a los dirigentes sindicales, sindicalistas y trabajadores que fueron despedidos por haber participado en una huelga en la empresa denominada Empresas Varias Municipales de Medellín y si ello no es posible, que se les indemnice de manera completa. Así mismo, el comité pide al gobierno que tome medidas para que en el futuro, la calificación de las huelgas sea realizada por un órgano independiente y no por la autoridad administrativa. El comité pide al gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas en este sentido, y el comité, al igual que la comisión de expertos en aplicación de convenios y recomendaciones, pide al gobierno que tome medidas para modificar las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que prohíben la huelga en una amplia gama de servicios que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término (en particular arts. 430 y 450)”.

Los accionantes consideran que tal recomendación es obligatoria para Colombia, pero las entidades encargadas de cumplirla tienen opinión distinta:

— Las EEVVM rehúsan acatarla por dos razones: primero, consideran que las recomendaciones no son vinculantes, pues su lenguaje mismo es “no imperativo”, y el artículo 53 de la Carta Política, que integra a la legislación nacional los convenios, no menciona este tipo de manifestaciones de las organizaciones internacionales. Segundo, la imposibilidad de cumplir la orden: la empresa se transformó, y tiene ahora distinta naturaleza y otra planta de personal. Añaden que el agotamiento de los recursos internos se dio, y que se encontró ajustada a derecho la declaración de ilegalidad de la huelga.

— El municipio de Medellín sostiene que las recomendaciones del comité no son obligatorias, y esgrime de nuevo el argumento de la transformación de las empresas, para justificar la falta de legitimación por pasiva.

— El Ministerio de Relaciones Exteriores asume el documento del comité de libertad sindical como una invitación al consejo de administración para que apruebe sus recomendaciones, mas no como una orden directa al gobierno colombiano; afirma que, aún si fuera una verdadera recomendación, no sería obligatoria para Colombia de acuerdo con la Carta de la OIT y con la jurisprudencia de esta Corte(3).

— El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social aduce haber actuado conforme a derecho, pues el aseo es un servicio público esencial (L. 142/94), y la ley prohíbe la huelga en las empresas que prestan este tipo de servicio. Adicionalmente, cita la norma laboral y la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado que avalan el procedimiento que se siguió en este caso, para justificar el hecho de no haber solicitado la intervención del sindicato. Por último, recibe las recomendaciones del comité a manera de consejo, de súplica, de sugerencia que hace ese ente para diligenciar el asunto que se le encomendó.

Frente a esta situación, el sindicato, debido a su impotencia para obligar al Estado a respetar los derechos humanos laborales de los empleados despedidos, y “ante la falta de voluntad política del gobierno colombiano para cumplir sus obligaciones” en cuanto hace a la adopción de la recomendación(4), acude a la tutela. Los argumentos principales que esgrimen en su escrito son los siguientes:

— El aseo no es un servicio público esencial, pues con su suspensión no se ponen en riesgo la vida y salud de las personas; por tanto, no se puede limitar la posibilidad de huelga en las empresas que lo prestan.

— El despido masivo de sindicalistas afecta el orden subjetivo de libertad sindical de los afiliados, y el objetivo, pues desestabiliza la organización.

— Según el derecho internacional del trabajo, es inadmisible una injerencia del Estado en las actividades sindicales.

— Las recomendaciones de la OIT son obligatorias para el gobierno por dos razones: primera, en virtud de la Constitución de la OIT (art. 19), y de los convenios 87 y 98 sobre sindicalización, todos ratificados por el Estado. Segunda, la Constitución Política, artículos 39, (derecho de asociación sindical) 56 (derecho de huelga), 53 (los convenios internacionales en materia de derecho al trabajo pertenecen a la legislación interna), y 93 (prevalencia de los instrumentos de derechos humanos ratificados por Colombia).

El demandante, como afectado directo por la falta de acción de las autoridades nacionales, solicitó la tutela de sus derechos al trabajo, a la organización sindical, a la asociación, la huelga, y el debido proceso; y con ella, pide se dé la orden a los demandados de hacer efectivo el reintegro de los empleados despedidos al puesto que ocupaban antes de que ocurriera su despido, la declaración de que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio, y el reconocimiento de los sindicalistas como afiliados activos durante todo el tiempo que estuvieron despedidos, con la correspondiente cotización por parte del empleador; todo dentro de un plazo perentorio.

II. Decisiones de instancia

1. Tribunal Administrativo de Antioquia

La sección primera del tribunal administrativo de Antioquia rechazó por improcedente la tutela por dos razones:

El sindicato ya agotó todas las instancias ordinarias ante el Consejo de Estado y los jueces laborales para lograr el reintegro de los empleados, con resultados negativos. No es posible adicionar ese trámite con una acción de tutela.

La falta de obligatoriedad de las recomendaciones de la OIT: “De conformidad con el artículo 19 de la constitución de la OIT, este organismo se pronuncia a través de convenios internacionales o de recomendaciones, siendo diferentes los unos de las otras. Los convenios son normas de derecho internacional que vinculan jurídicamente a los Estados y que están sujetas a su ratificación, adquiriendo así compromisos internacionales. Las recomendaciones son sólo instrumentos que se limitan a señalar pautas para orientar la legislación y la práctica jurídica nacional. (…) Así las cosas, la recomendación señalada por el sindicato de trabajadores de empresas varias, no tiene en ninguna manera carácter vinculante y obligacional para el Gobierno Nacional, se constituye sólo en una exhortación o insinuación que se le hace al mismo, con relación a las medidas que debería tomar respecto de tales trabajadores”. (F. 196)

2. Consejo de Estado

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo confirmó la decisión de primera instancia, por tres razones:

1. Si no se adoptan por medio de un tratado, los actos de la OIT no ingresan al ordenamiento jurídico colombiano, y por tanto, la recomendación de esa organización no tiene jerarquía alguna en la legislación nacional.

2. “No puede aceptarse que, no constituyendo derecho vigente ni existiendo por lo mismo acciones para hacer aplicables las simples recomendaciones, fuere precisamente la tutela el medio idóneo para exigir el cumplimiento de ellas”. (F. 217).

3. Los trabajadores despedidos ya agotaron la vía ordinaria y obtuvieron sentencias desfavorables.

Consideraciones de la Corte

I. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en el trámite de este proceso, de acuerdo con los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la sentencia respectiva, según el reglamento interno y el auto de la sala de selección número cuatro el 26 de abril de 1999.

II. Procedencia de la acción de tutela

A. Legitimación por activa

La legitimación del sindicato de las Empresas Varias de Medellín ESP no fue cuestionada en este proceso, y es claro que esa asociación tiene capacidad para reclamar sus propios derechos, y para representar los intereses de los trabajadores despedidos, puesto que todos ellos eran sus miembros activos cuando ocurrieron los hechos materia de este proceso(5).

B. Legitimación por pasiva

Las Empresas Varias ESP y el municipio de Medellín, adujeron que la primera de esas entidades no puede ser vinculada a este proceso como demandado, porque los hechos que originaron esta tutela ocurrieron antes de su transformación en empresa industrial y comercial del Estado, de servicio público; en su opinión, tal mutación la libera de toda responsabilidad por lo que tuvo lugar antes de que cambiara su naturaleza jurídica.

También afirmaron las entidades demandadas que, si bien los trabajadores pueden tener interés en este proceso, no tienen derecho alguno que reclamar, puesto que la recomendación en que basan sus pretensiones no es una norma jurídica; y si ella no es apta para crear obligaciones, tampoco puede originar los derechos correspondientes en cabeza de hipotéticos beneficiarios de ellas.

Finalmente, señalaron que la actuación administrativa que sirve de base a las pretensiones del sindicato, es un hecho cumplido y juzgado por todas las instancias posibles en las jurisdicciones ordinarias laboral y contencioso administrativa; por tanto, no sólo es improcedente la tutela en este caso, pues desde un principio debió rechazarse la solicitud por improcedente.

Al respecto, esta Sala considera: a) un cambio como el que se realizó en las Empresas Varias de Medellín, no hace que desaparezcan los derechos de los trabajadores vinculados a esa entidad, ni los correspondientes deberes en cabeza de su empleador —la empresa demandada o el municipio al que pertenece—; b) no se trata de un hecho cumplido, porque hay diferencia entre los derechos individuales de los trabajadores despedidos y los del sindicato que incoó esta acción; c) sí hay normas vigentes y aplicables al caso; d) la resolución del comité de libertad sindical es un hecho nuevo y significativo.

1. ¿Quién es responsable por las obligaciones de origen laboral ya causadas, luego de la transformación de las empresas varias?

Las Empresas Varias Municipales de Medellín se transformaron en Empresas Varias de Medellín ESP mediante el Acuerdo 001 de 1998. El artículo 11 de esa norma expresamente estableció que no hay solución de continuidad por efecto del cambio introducido a esa entidad, en su existencia como persona jurídica, ni para efectos patrimoniales, de actividad, ni en los derechos y obligaciones causadas con anterioridad al acto. Así, queda sin piso el argumento aducido por las empresas varias y el municipio de Medellín, y es claro que sí se la podía vincular a este proceso como parte demandada.

En conclusión, no son de recibo las razones aducidas por las entidades demandadas para cuestionar, por falta de legitimación por pasiva, la procedencia de la acción de tutela en este caso.

2. Hecho cumplido

Todos los entes demandados adujeron que en este caso se trata de hechos cumplidos y, si existió violación de los derechos reclamados, ella produjo un daño consumado, por lo que no es procedente esta acción. Al respecto debe anotarse que los derechos individuales de los trabajadores expulsados sobre los cuales se pronunciaron los jueces laborales, y los derechos del sindicato que se reclaman por vía de tutela en este proceso, no son la misma cosa —aunque el amparo de estos últimos pueda redundar en la efectividad de aquéllos—; por tanto, no pueden oponerse a esta tutela incoada por la organización de los trabajadores, los fallos de los jueces ordinarios sobre los derechos individuales de sus afiliados, pues no es sobre éstos que el juez de tutela debe pronunciarse; en esta ocasión, se trata de los derechos fundamentales del ente colectivo, y de la fuerza vinculante de la recomendación de un órgano internacional de control.

El agotamiento de los recursos internos para la defensa de los derechos conculcados, es un presupuesto para acudir a las instancias internacionales, consagrado en los instrumentos internacionales ratificados por Colombia(6) y en varios pronunciamientos del máximo tribunal de asuntos internacionales(7). En consecuencia, la decisión de las instancias internacionales competentes para controlar la aplicación de los tratados y convenios, sólo puede ser posterior a las decisiones administrativas internas, y a las sentencias nacionales sobre la legalidad de ellas. Por todo lo anterior, cualquier pronunciamiento de esas instancias, necesariamente constituye un hecho nuevo.

La Sala no puede entonces, acoger el argumento expuesto por los demandados y adoptado por los jueces de instancia, sobre el agotamiento de las vías ordinarias como excusa para la improcedencia del mecanismo internacional, y luego, de esta acción. De lo contrario, estaría haciendo nugatorio el mecanismo garantista de la queja ante el organismo internacional de protección y, por tanto, desconocería lo dispuesto por el artículo 93 superior. Con ello, contradiría la jurisprudencia reiterada de esta corporación, y el texto del artículo 86 de la Carta Política, que claramente estableció que “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial...”. (subraya fuera del texto).

Por tanto, en principio, ni las autoridades administrativas, ni el gobierno pueden escudarse en la cosa juzgada para ignorar una orden proveniente de un tribunal internacional o un órgano de control, pues el hecho de haber llegado hasta allí solamente denota que los recursos internos, agotados ya, no fueron efectivos.

De acuerdo con la conclusión anterior, la solicitud de tutela debió tramitarse en lugar de ser rechazada.

III. Examen del caso concreto

Ahora, la Corte se ocupará de dos asuntos fundamentales: primero, deberá determinar si los derechos constitucionales del sindicato fueron vulnerados por las actuaciones del gobierno, administración y jueces y si, por ende, procede el amparo. En segundo lugar, deberá aclarar el alcance de las recomendaciones del comité de libertad sindical de la OIT en el orden interno.

A. Derechos constitucionales del sindicato

Primero, con el objeto de subsanar las actuaciones de las autoridades nacionales, la Corte evaluará los derechos que asistían a los actores, el proceder de los demandados y, en caso de encontrar irregularidades, tomará los correctivos necesarios.

1. Debido proceso administrativo, derecho de participación, y derecho de defensa.

Es claro que una asociación como el sindicato de las empresas varias tiene el derecho fundamental al reconocimiento de su personería jurídica, por expresa disposición de los artículos 14 y 39 de la Carta Política de 1991: “su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución”. A más de ese reconocimiento, condición sin la cual no pueden radicarse derechos en cabeza del ente colectivo, las personas jurídicas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, pues respecto de la Constitución actual, no tiene sentido afirmar que alguien tiene un derecho, si no cuenta con acción para reclamar su efectividad, ni las garantías para el respectivo trámite. Además, es sabido que la Carta extendió el alcance del derecho fundamental al debido proceso a toda actuación administrativa y, en consecuencia, tal derecho debió respetarse en la verificación del cese de actividades en las Empresas Varias de Medellín, en la calificación de ilegalidad de ese cese, y en el despido de los afiliados al sindicato, pues esas son etapas o fases de una indudable actuación administrativa.

a) La verificación del cese de actividades.

El sindicato reclamó en su solicitud de tutela que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y las Empresas Varias de Medellín, adelantaron la verificación del cese de actividades sin permitir su participación en defensa de los derechos de sus asociados y de los de la organización, y considera que tal comportamiento es inadmisible por varias razones: constituye una vía de hecho, viola el derecho a la participación de los trabajadores que representa —en virtud de la Constitución y la ley—, y el del sindicato a representarlos en eventos como éste, ya que basta para decidir sobre el despido de 209 de sus afiliados, incluyendo los miembros en ejercicio y anteriores de la junta directiva.

Consta en el expediente que efectivamente se marginó al sindicato de la actuación que verificó el cese de actividades en las Empresas Varias de Medellín, y que fue adelantada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con la participación del empleador, mas no la de los trabajadores. Ese despacho justificó su proceder respaldado en normas del Código Sustantivo del Trabajo, en jurisprudencia del Consejo de Estado, y en la falta de desarrollo legal de los artículos 2º y 40 de la Constitución Política, en cuanto hace a este tipo de actuación administrativa.

Nada autoriza al ente administrador o a funcionario judicial alguno a interpretar el ordenamiento jurídico de forma que haga nugatoria la garantía constitucional que existe para toda persona, de participar en la producción de las decisiones que la afectan (C.P. art. 2º); el ministerio y las demás autoridades, fueron instituidas para realizar un fin esencial del Estado, completamente opuesto a las actuaciones unilaterales excluyentes, constitutivas de una auténtica vía de hecho en la que incurrieron. En el caso bajo examen, tal actuación es violatoria del derecho de participación de los trabajadores afiliados al sindicato —tanto de los que participaron del cese como de los que no lo hicieron—, y del sindicato actor, así como los convenios 87 y 98 de la OIT, que hacen parte del bloque de constitucionalidad.

b) La declaración de ilegalidad de la huelga.

El Ministerio de Trabajo, en su respuesta a la tutela manifestó haber actuado de acuerdo con la ley en este caso. Respecto a la falta de participación del sindicato en el procedimiento, expresó: “no existió por parte de este ministerio violación al debido proceso, al proferir la declaratoria de ilegalidad de los referidos ceses por cuanto no existe procedimiento previo que obligue a esta entidad a darle conocimiento al sindicato, simplemente basta que se compruebe que los ceses se han realizado” (folio 153, respuesta del Ministerio de Trabajo al juez a quo). Ahora, se evaluarán dos aspectos fundamentales de esta actuación: la aplicación de una norma incompatible con la Constitución y el hecho de que la calificación de ilegalidad se lleve a cabo por una autoridad administrativa.

i) Aplicación de una norma incompatible con la Constitución.

i.a) El Código Sustantivo del Trabajo y la Constitución Política.

La vía de hecho en la que incurrieron el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y las Empresas Varias de Medellín en la verificación del cese de actividades, aunque sería suficiente para otorgar la tutela de los derechos fundamentales reclamados por el sindicato actor frente a esas dos entidades, ni es imputable a las otras instituciones demandadas, ni es la única que se produjo en el trámite administrativo de este asunto. Como se verá luego, el gobierno faltó a sus obligaciones procesales en el trámite de la queja ante el comité de libertad sindical, y esta conducta irregular es atribuible al Ministerio de Relaciones Exteriores. Además, la organización accionante adujo que la calificación del cese de actividades como ilegal, también constituye vía de hecho, pues con ella se desconoció el alcance del derecho de huelga, y se vulneraron sus derechos consagrados en los artículos 53, 55 y 56 de la Carta Política, a más de que se violaron los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.

i.b) Huelga en los servicios públicos esenciales.

Sobre lo que constituye un servicio público esencial y su relación con la prohibición de la huelga, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-450/95, en los siguientes términos:

“En repetidas ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta disposición, si se interpreta bajo la óptica de los principios constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden sintetizarse de la siguiente manera:

“— El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal.

“— Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador.

“— El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que sí ostentan el carácter de fundamentales.

“— El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los señalados como tales por el constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.

“— El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás(9).

“— El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.

“De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:

“a) Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.

“b) En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.

“Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho. Por esta razón, la Corte puede entrar a revisar la reglamentación a la que se encuentra sometido el derecho, para determinar si ésta corresponde a los principios que informan la Constitución.

“En el caso de los servicios públicos esenciales, ya la Corte ha indicado que la potestad del legislador está circunscrita por la determinación material del concepto mismo de “servicio público esencial” (sent. C-473/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería el derecho si todo lo que el legislador calificara de esta forma, por ese solo hecho, correspondiera al concepto al que ha querido referirse el constituyente.

“En cuanto a la fijación de los derroteros que determinan la posibilidad de ejercer el derecho en los demás casos, el legislador está limitado por el contenido del núcleo esencial del derecho”.

Durante la vigencia de la actual Carta Política, el legislador colombiano ha definido como esenciales, el servicio que presta la banca central, el servicio de seguridad social, en lo que corresponde al sistema general de seguridad social en salud, y las actividades directamente relacionadas con el reconocimiento y pago de las pensiones.

Además, en la Ley 142 de 1994, se enuncian los “servicios públicos domiciliarios”, entre ellos el aseo, y el artículo 4º de esa ley textualmente dice:

“Servicios públicos esenciales. Para los efectos de la correcta aplicación del inciso primero del artículo 56 de la Constitución Política de Colombia, todos los servicios públicos, de que trata la presente ley, se considerarán servicios públicos esenciales”.

Si bien es cierto que el legislador ya se pronunció, y consideró que el servicio público de aseo tenía carácter esencial, es necesario poner de presente que al momento de la ocurrencia de los hechos y de la declaración de ilegalidad de la huelga, la situación era bien distinta: aún no existía una ley que definiera este servicio como esencial y, por tanto, a la luz de la Constitución, no era posible restringir el ejercicio de la huelga en las empresas que lo prestaren.

La Sala concluye entonces, que la actuación de los funcionarios de las empresas varias y los del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no se ajustó a las normas constitucionales vigentes, y vulneró los derechos de 209 trabajadores, que fueron despedidos por el hecho de manifestarse de una forma que no les estaba vedada. Esa deducción lleva a la Sala a tutelar los derechos de esas personas y ordenar a las autoridades responsables lo que corresponde en cada caso.

ii) Declaración de ilegalidad de una huelga por parte de autoridad administrativa.

Si el Estado es el empleador, resulta contrario al principio de la buena fe en el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por Colombia al ratificar los convenios 87 y 98 de la OIT, que sea un órgano gubernamental el que haga la calificación de la ilegalidad de la huelga, pues de esa manera se priva a los trabajadores de una garantía: la de tener acceso a un tercero imparcial que decida, cuándo el conflicto entre ellos y su empleador sobre la conformidad de la huelga con su regulación legal, no puede ser dirimido por las partes.

Por tanto, la Corte ordenará al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que presente al Congreso de la República, una iniciativa legislativa en este sentido. En ella, se deberá indicar qué organismo independiente de las partes tendrá la competencia para calificar los ceses de actividades que se presenten en los servicios públicos no esenciales.

2. Los derechos laborales son tutelables.

a) La obligatoriedad de los derechos laborales en el orden interno.

Ante todo, es necesario aclarar que los derechos laborales son derechos humanos, pues así son reconocidos universalmente(10).

La naturaleza de estos derechos es progresiva:(11) de acuerdo con el Pacto internacional de derechos sociales, económicos y culturales (art. 2º), cada Estado parte se compromete: “a adoptar medidas, (...) especialmente económicas y técnicas hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.

Pero el hecho de que esta afirmación sea abierta, y los medios utilizables por parte de los Estados laxos, no implica que los esfuerzos puedan ser mínimos: “esta flexibilidad coexiste con la obligación de cada Estado parte de utilizar todos los medios de que disponga para hacer efectivos los derechos reconocidos en el pacto. A este respecto, hay que tener presentes las prescripciones de la legislación internacional sobre derechos humanos. Por eso, las normas del pacto han de ser reconocidas en el ordenamiento jurídico interno a través de los medios adecuados; las personas individuales o los grupos agraviados han de disponer de medios adecuados de reparación, o de recurso, y se han de establecer mecanismos adecuados para garantizar la responsabilidad de los gobiernos”(12).

Respecto a los derechos laborales, la OIT ha dicho que, aunque tales normas son de carácter universal, no tienen que ser aplicadas en todos los Estados de igual forma, ni simultáneamente, pero sí debe insistirse en que su aplicación debe ser armónica con la evolución económica y social de los pueblos(13). En este tema, circunscrito al caso de América Latina, el director general de la organización manifestó: “La idea directriz de esta conferencia ha sido la de que el desarrollo de los países de la región requiere que se armonicen la política económica y la social. El desarrollo económico es un requisito previo indispensable de un mayor bienestar. Pero los programas sociales no debieran concebirse como segunda etapa que sólo habrá de iniciarse algo (sic) después que el desarrollo económico haya elevado sensiblemente el ingreso nacional. La característica esencial de todo el enfoque moderno del desarrollo económico es que los objetivos sociales sean parte inseparable del progreso y que la política social se desarrolle a la par de la política económica” (14) (subraya fuera del texto).

La mayoría de instrumentos internacionales de derechos humanos no indica la forma precisa en la que han de ser incorporados a los ordenamientos internos; el derecho internacional ha dejado a los Estados, según su organización, sus sistemas normativos y la forma que hayan designado para asumir los convenios internacionales en su legislación, la posibilidad de diseñar mecanismos propios.

En todo caso, los Estados que los ratifican deben tener en cuenta dos asuntos fundamentales: primero, el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados obliga a los Estados a cumplir las disposiciones de los acuerdos que concluyan, de buena fe (principio pacta sunt servanda) y el 27 prohíbe a las partes invocar disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de sus obligaciones internacionales. Segundo, si bien los derechos no deben ser traducidos literalmente a leyes internas, ni en los convenios se aconsejan procedimientos determinados para invocarlos en los sistemas domésticos, el Estado debe asegurarse de que la organización o la legislación locales prevean mecanismos efectivos de protección de los derechos consagrados en los instrumentos.

En lo que hace a los derechos laborales, el cumplir de buena fe las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados, consiste en ampliar en lo posible el espectro de protección de los derechos de los trabajadores en el orden interno, de acuerdo con los avances de la legislación y jurisprudencia internacionales. Se supone entonces, que los Estados deben abstenerse de legislar internamente en contra de los tratados ratificados sobre la materia; la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho al respecto: “Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional (...). Puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado [por el tratado]. También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la convención” (15).

Como refuerzo de esta obligación, está el hecho de que, obviamente, la regla jurídica ley posterior deroga ley anterior no opera en este caso, pues no tiene efectos en el poder vinculante de un tratado, el que un Estado legisle internamente a su antojo, en contra de las obligaciones internacionales que adquirió —menos aun si las nuevas leyes son un retroceso en materia de derechos humanos—; la única forma aceptable en que un Estado puede deshacerse de sus compromisos internacionales, es utilizando los mecanismos dispuestos por el derecho internacional: la terminación o la denuncia del tratado(16).

El gobierno colombiano, al ratificar la constitución de la OIT y los posteriores convenios sobre libertad sindical, (es decir, habiendo demostrado su voluntad de asumir políticas institucionales para la protección y el progreso de los derechos de los trabajadores colombianos, y en especial, de los sindicalizados) adquirió, en el ámbito internacional, la obligación de no menoscabar los derechos que había concedido y, aún más, de implementar los que mediante esos instrumentos se comprometía a llevar a cabo.

Los artículos 430 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo de 1961 y 65 de la Ley 50 de 1990 son un flaco ejemplo de este intento: allí se prohíben los ceses de actividades en los servicios públicos, con una descripción bastante genérica de éstos, y se faculta al empleador para que, con el aval de una autoridad administrativa que declare ilegal la actuación, se arrogue la facultad de despedir a los huelguistas.

En contravía del artículo 27 de la Convención de Viena, el gobierno colombiano aplicó en este caso normas internas opuestas a sus compromisos internacionales adquiridos, con dos consecuencias graves: la primera, es que cualquier Estado podría exigir, mediante una queja, que Colombia tomara una posición seria respecto a los compromisos adquiridos; la segunda, es que los trabajadores, directos beneficiarios de los tratados de derechos humanos en general, y de los convenios sobre condiciones de trabajo en especial, pueden —como en este caso lo hicieron— reclamar ante estamentos internacionales la efectividad de los derechos que están “en el papel”.

En segundo término, los actores denunciaron en su escrito de tutela, que la administración central ha pretendido evadir las comunicaciones, peticiones de informes y recomendaciones de instancias internacionales, aduciendo que este caso debe solucionarlo la administración local, pues es autónoma, y la situación no involucra al Gobierno Nacional. Ninguno de los demandados contestó a este reclamo, y los jueces de instancia no se pronunciaron al respecto; es necesario entonces, hacer una precisión.

Colombia es miembro de un gran número de organizaciones internacionales que buscan la protección y garantía de los derechos humanos —entre ellas, la OIT—; las obligaciones que ha contraído en ese ámbito son exigibles por partida triple: pueden reclamarlas organizaciones como tales (en virtud del tratado constitutivo), los Estados y, lo más importante, los individuos, como se explicó anteriormente. En cualquiera de los casos es el Estado el llamado a corregir lo que, en su orden interno, contradiga el propósito y fin de los acuerdos internacionales, y él es responsable por el cumplimiento del tratado en todo el territorio.

El siguiente aspecto a tratar es la existencia de recursos efectivos y eficaces en el ordenamiento interno para invocar los derechos laborales. En este caso, los trabajadores agotaron todas las vías posibles para reivindicar sus derechos, en los tribunales nacionales. En cada una de las oportunidades en que se presentaron ante los jueces, invocaron las normas de derecho constitucional y las de derecho internacional que les asisten; en todos los casos, sin excepción, los tribunales desdeñaron las normas internacionales que les reconocen derechos a los demandantes, y citaron nuevamente las disposiciones de derecho interno (preconstitucional, modificado de manera importante por la nueva Carta) como fundamento para negar sus peticiones. Las autoridades colombianas incumplieron, entonces, las dos obligaciones básicas en materia de implementación de tratados sobre derechos humanos.

Estudiadas las implicaciones en el ámbito internacional, es necesario examinar ahora el efecto de las actuaciones de jueces y gobierno en lo concerniente a los derechos constitucionales de los afiliados al sindicato.

Comparada con la legislación anterior, la Constitución de 1991 significó un notorio avance en cuanto a la concesión y garantía de las prerrogativas laborales. El derecho de asociación y el de sindicalización se reconocen; el de huelga mantuvo su rango constitucional, y se limitó su ejercicio únicamente para los servicios públicos esenciales. Además, se estableció que los convenios en materia laboral forman parte de la legislación interna (art. 53), y con ello, los jueces de la República adquirieron la obligación de tenerlos en cuenta y aplicarlos cuando sea pertinente (C.P., art. 230)(17).

El corolario de estas disposiciones se encuentra en el artículo 93 de la Constitución, que indica la prevalencia de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en el orden interno. Este último artículo resuelve cualquier inquietud sobre monismo y dualismo en el tema: simplemente, con la ley aprobatoria de tratado internacional, las disposiciones de los convenios sobre derechos humanos que el Estado ratifica —el texto, y por ende, el compromiso internacional—, ingresan al ordenamiento interno con jerarquía superior.

Todo esto implica que las actuaciones de la empresa, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y posteriormente, de los jueces de la República, han debido estudiar toda la legislación aplicable, y optar, luego de un examen crítico, por la decisión más ajustada a la Constitución.

b) El bloque de constitucionalidad y los derechos laborales.

La jurisprudencia reiterada de esta Corte sobre el bloque de constitucionalidad(18), puede condensarse citando las consideraciones de la sentencia C-225 de 1995:(19)

“Ahora bien, el artículo 93 de la Carta establece la prevalencia en el orden interno de ciertos contenidos de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. Esta Corte ha precisado que para que opere la prevalencia de tales tratados en el orden interno, “es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohíba durante los estados de excepción”(20).

“... los convenios de derecho internacional humanitario prevalecen en el orden interno. Sin embargo, ¿cuál es el alcance de esta prevalencia? Algunos doctrinantes y algunos intervinientes en este proceso la han entendido como una verdadera supraconstitucionalidad, por ser estos convenios normas de ius cogens. Esto puede ser válido desde la perspectiva del derecho internacional puesto que, conforme al artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Con menor razón aun podrán los Estados invocar el derecho interno para incumplir normas de ius cogens como las del derecho internacional humanitario. Pero, desde la perspectiva del derecho constitucional colombiano, esta interpretación debe ser matizada, puesto que la Constitución es norma de normas (C.P., art. 4º). ¿Cómo armonizar entonces el mandato del artículo 93, que confiere prevalencia y por ende supremacía en el orden interno a ciertos contenidos de los convenios de derechos humanos, con el artículo 4º que establece la supremacía no de los tratados sino de la Constitución?

“La Corte considera que la noción de ‘bloque de constitucionalidad’, proveniente del derecho francés pero que ha hecho carrera en el derecho constitucional comparado(21), permite armonizar los principios y mandatos aparentemente en contradicción de los artículos 4º y 93 de nuestra Carta.

“Este concepto tiene su origen en la práctica del consejo constitucional francés, el cual considera que, como el preámbulo de la Constitución de ese país hace referencia al preámbulo de la Constitución derogada de 1946 y a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, esos textos son también normas y principios de valor constitucional que condicionan la validez de las leyes. Según la doctrina francesa, estos textos forman entonces un bloque con el articulado de la Constitución, de suerte que la infracción por una ley de las normas incluidas en el bloque de constitucionalidad comporta la inexequibilidad de la disposición legal controlada. Con tal criterio, en la decisión del 16 de julio de 1971, el consejo constitucional anuló una disposición legislativa por ser contraria a uno de los ‘principios fundamentales de la República’ a que hace referencia el preámbulo de 1946.

“Como vemos, el bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu.

“En tales circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la vista fiscal en que el único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (C.P., arts. 93 y 214 num. 2º) es que éstos forman con el resto del texto constitucional un “bloque de constitucionalidad”, cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la Constitución, como norma de normas (C.P., art. 4º), con la prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción (C.P., art. 93).

“Como es obvio, la imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el bloque de constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del derecho internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización material de tales valores”.

En este orden de ideas, para la revisión de los fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, es claro que el bloque de constitucionalidad debe construirse a partir del preámbulo de la Carta Política, e incluir los artículos 1º, 5º, 39, 53, 56 y 93 de ese estatuto superior, pues en esas normas están consagrados los derechos que reclama el sindicato actor como violados; también procede incluir la Constitución de la OIT y los convenios 87 y 98 sobre libertad sindical (tratado y convenios debidamente ratificados por el Congreso, que versan sobre derechos que no pueden ser suspendidos ni aun bajo los estados de excepción); además, los artículos pertinentes de la Declaración Universal de los derechos humanos, el pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, y la Convención americana de derechos humanos. Se confrontarán con ellos los artículos 430 y el 450 del Código Laboral, subrogado por el artículo 65 de la Ley 50 de 1990 (“casos de ilegalidad y sanciones”), puesto que en ellos se basaron el despido, los fallos de los jueces ordinarios y, en parte, las providencias bajo revisión; y, claro está, la recomendación del comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo.

Concretamente, los derechos laborales de los empleados que resultaron vulnerados con el trámite irregular que se llevó a cabo fueron el derecho a la sindicalización y el derecho a la huelga. Teniendo en cuenta todo lo anterior, la evaluación de su alcance ha debido tener en cuenta por lo menos, las siguientes consideraciones:

Derecho de asociación y sindicalización: en el capítulo de derechos fundamentales de la Constitución Política, el artículo 39 establece el derecho de los trabajadores (y los empleadores) a constituir sindicatos, sin intervención del Estado. Tal facultad está en consonancia con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), artículo 23.4(22), el pacto internacional de derechos sociales, económicos y culturales (1966) artículo 8º, que consagra el deber de los Estados parte de garantizar el derecho de toda persona de formar y afiliarse a sindicatos, y el protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos sociales, económicos y culturales (protocolo de San Salvador, 1988) artículo 8º, que incorporó a la Carta Americana el deber de las partes de garantizar “a) El derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses”.

Además, la Constitución de la OIT en su preámbulo, como uno de los propósitos de la organización de luchar contra la injusticia social, propone mejorar las condiciones de los trabajadores —entre otros aspectos— en lo que atañe a la libertad sindical. Afianzando este compromiso y con el consenso de la comunidad internacional, se suscribió el Convenio 87 (1948), Sobre la libertad sindical y el derecho de sindicación, en el cual se dice expresamente: “artículo 1º. Todo miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente convenio se obliga a poner en práctica las disposiciones siguientes”. Se confirma el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos autónomos, y se advierte a las autoridades públicas que “deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”(23). Más tarde, el convenio 98 reiteró este derecho, y la obligación de no injerencia externa(24).

Derecho de huelga: es una consecuencia del derecho de sindicalización. La Constitución Política —en consonancia con su compromiso internacional adquirido en el Pidesc, y el protocolo adicional a la Convención americana(25)— lo garantiza, y lo prohíbe únicamente en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.

c) Alcance del bloque de constitucionalidad en este caso.

Si, como lo ordena la Constitución, los derechos y deberes allí consagrados deben ser interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia” (art. 93), y “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna” (art. 53, inc. 4º), las autoridades nacionales de todos los órdenes (el gerente de las Empresas Varias, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los jueces de la República) cometieron un grave error: ignoraron el derecho aplicable; en su lugar, escogieron normas desfavorables a los trabajadores, contrarias a la Constitución y a los deberes internacionales que el Estado se comprometió a cumplir.

Los derechos de asociación, sindicalización y huelga, como se explicó anteriormente, forman parte de la normatividad constitucional por una razón doble: están expresamente consignados en la Carta, y ella integra a su texto los tratados internacionales sobre la materia.

Colombia ha ratificado más de 50 convenios de la OIT(26), entre ellos, los convenios 87 y 98 y se comprometió a cumplirlos de buena fe; en conjunto con las demás normas enunciadas, son el marco que se debe tener en cuenta al aproximarse a estos derechos.

Por tanto, la interpretación y aplicación de los derechos laborales en Colombia, debe consistir en la integración de las normas constitucionales y los tratados internacionales ratificados sobre la materia: el derecho a la sindicalización y el derecho a la huelga deben ser respetados, su ejercicio no se puede perturbar con la injerencia externa (empleadores, autoridades administrativas, estatales o judiciales), y solamente se debe limitar cuando se trate de servicios públicos esenciales.

La Corte deberá entonces, tomar las medidas necesarias para retrotraer los efectos, en lo posible, o reparar el daño causado por la errónea o deficiente consideración de los derechos laborales de los demandantes.

B. Obligatoriedad de las recomendaciones del comité de libertad sindical de la OIT

1. Estructura interna de la OIT.

Tres órganos principales componen la OIT. Cada uno está integrado por delegaciones tripartitas: representantes de los gobiernos, de los trabajadores, y de los empleadores, para así lograr políticas concertadas entre todos los actores, y diseñar programas que apunten al objetivo esencial de la organización: conseguir que los Estados adopten regímenes de trabajo “realmente humanos”, y buscar la justicia social. Son ellos:

La Conferencia Internacional del Trabajo: es el órgano supremo. Su función principal consiste en discutir y adoptar instrumentos normativos de carácter internacional (convenios y recomendaciones) y someterlos a consideración de los Estados, y controlar el cumplimiento de los convenios ya ratificados.

La Oficina Internacional del Trabajo: es el secretariado permanente de la organización. Es el centro de registro y distribución de los documentos sobre la reglamentación del trabajo y las condiciones laborales en todo el mundo, y entre sus funciones están las de realizar investigaciones y publicaciones y absolver consultas.

El consejo de administración: es el órgano ejecutivo de la organización. Fija el orden del día de la conferencia, nombra al director general de la Oficina Internacional del Trabajo, elabora el programa y presupuesto de la organización, y constituye e integra las comisiones y comités que considera necesarios, entre otras atribuciones y funciones.

Los principales órganos de control y aplicación de los procedimientos son tres: las comisiones de encuesta, la comisión de investigación y de conciliación, y el comité de libertad sindical. Las primeras están previstas en la constitución de la OIT (art. 26), y las dos restantes fueron creadas en desarrollo de las funciones del consejo.

El comité de libertad sindical es el organismo especializado de la OIT que examina las quejas que se reciben sobre violaciones a la libertad sindical, y en ese proceso estudia las legislaciones domésticas sobre sindicalización, negociación y huelgas, y examina las medidas de hecho que se tomen en los Estados contra estas libertades. Es una instancia previa a la comisión de investigación y conciliación. “Sus recomendaciones están dirigidas al consejo de administración, a fin de que éste pueda decidir el rechazo de una queja, darle traslado a la comisión para un examen más detenido o señalar a los gobiernos las anomalías encontradas y su posible solución, en relación con los derechos sindicales y su ejercicio dentro de un contexto necesario de respeto de los derechos humanos”(27).

El trámite de las quejas es el siguiente:

Únicamente los gobiernos y organizaciones de empleadores o de trabajadores pueden presentarlas, y pueden estar dirigidas contra gobiernos, empleados o sindicatos que obstruyan la actividad sindical.

— Una vez recibida en la OIT, la queja es notificada al gobierno para que aclare sus actuaciones o se manifieste al respecto.

— Si el informe presentado por el gobierno es poco claro o insuficiente, el director general puede insistir, para que amplíe ciertos puntos.

— Existen dos clases de quejas: las que tratan de casos urgentes, y las de casos menos urgentes. En el primer evento, se toman las siguientes medidas: a) cuando se notifica la queja, se llama la atención al gobierno sobre la gravedad del asunto y se le pide responder con urgencia; b) Estos casos tienen prioridad en el comité, y se resuelven rápidamente para presentar el informe al consejo; c) el comité puede presentar unas recomendaciones preliminares con el objeto de proteger a los interesados, y el caso queda en suspenso(28).

— Luego de examinar el caso, el comité lo incluye en su informe al consejo de administración, y en él puede recomendar: la inadmisibilidad de la queja, que no se estudie por ser un tema ajeno al de la competencia del comité, determinar que no hubo violación a la libertad sindical o, en el caso contrario, indicar al gobierno demandado las irregularidades encontradas, e invitarlo a que tome los correctivos necesarios. En este evento, periódicamente se solicita al gobierno un informe sobre el curso dado a las recomendaciones(29).

2. Diferencia entre las recomendaciones de la OIT y las recomendaciones de sus órganos de control.

La OIT se manifiesta a través de convenios y recomendaciones, según el artículo 19 de su Constitución. La Corte Constitucional ha reiterado, siguiendo los lineamientos de la Carta de la OIT, que a diferencia de los convenios, las recomendaciones no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados partes en busca de condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países(30).

Como se explicó atrás, los órganos de control también emiten recomendaciones y, en ocasiones son vinculantes. Es el caso, por ejemplo, de las que profiere la Comisión interamericana de derechos humanos: “La comisión es competente, en los términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la convención, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado parte como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o adherir a ella”(31); “39. Como consecuencia de esta calificación, podrá la comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria...”(32). Por último, “todos los órganos de los Estados partes tienen la obligación de cumplir de buena fe las recomendaciones emitidas por la comisión, no pudiendo ésta establecer el modo de ejecutarlas a nivel interno (...) siendo por tanto el Estado (...) el que debe determinar la forma de cumplir con las mismas”(33).

El caso que se estudia ahora corresponde al segundo tipo: es una recomendación emitida por un órgano de control de una organización internacional.

El sindicato de las EEVVM presentó una queja ante la Oficina Internacional del Trabajo. Luego de admitida, y al no encontrar respuestas serias por parte del gobierno colombiano(34), el comité invitó al consejo de administración a que aprobara las recomendaciones que se citaron al comienzo de esta providencia: que se reintegre a los trabajadores despedidos por haber participado en la huelga y, de no ser posible, que se les indemnice de manera completa; que en el futuro, la calificación del carácter de una huelga no se realice por parte de una autoridad administrativa, sino por un órgano independiente; por último, pide al gobierno que modifique las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que prohíben la huelga en varios servicios que no tienen el carácter de “esenciales”.

Como se enunció anteriormente, el comité de libertad sindical es un órgano de control de la OIT; confronta las situaciones de hecho que se le presentan o las normas internas de los Estados, con las normas internacionales aplicables según los tratados ratificados por los Estados involucrados (en este caso, la Constitución de la OIT y los convenios sobre libertad sindical); luego, formula recomendaciones y las somete al consejo de administración(35), ya que éste es el órgano que puede emitir recomendaciones de carácter vinculante según las normas que rigen la organización. En este caso, el consejo recibió el informe del comité y sus recomendaciones, y encontró que el asunto no requería mayor investigación(36), ni modificó los textos que se le presentaron; antes bien, los asumió, los incorporó a las actas de la reunión, y los publicó como parte de su informe oficial de esa sesión a la comunidad de Estados miembros(37); por tanto, esta recomendación constituye una orden expresa vinculante para el gobierno colombiano. Colombia está obligada, en virtud de su calidad de Estado parte del tratado constitutivo de la OIT, a acatar las recomendaciones del consejo de administración (arts. 24 y ss.).

Sin embargo, erróneamente, invocando para este caso el artículo 19 de la Constitución de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto, las entidades demandadas manifestaron al fallador a quo que la diferencia anotada entre recomendaciones de la OIT y las emitidas por sus órganos de control es intrascendente, puesto que para ellas ni siquiera las recomendaciones del consejo de administración tienen fuerza vinculante; la posición que todas asumieron puede ejemplificarse con lo manifestado por el Ministerio de Relaciones Exteriores: “pero más aún: si en gracia de discusión se aceptara que el informe rendido por el comité de libertad sindical de la OIT ante la bicentésima septuagésima primera (271) reunión del consejo de administración realizada en marzo del año en curso en Ginebra, pudiera constituir una verdadera ‘recomendación’, igual tendríamos que concluir que éstas no tienen fuerza vinculante para el Estado colombiano...” (fl. 141). Si ésta fuera la doctrina aplicable, ninguno de los derechos consagrados en los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados podrían exigirse a través del mecanismo de la queja, o de las acciones consagradas en el ordenamiento interno, y nunca alguno de ellos haría parte de la legislación interna como lo prevé el artículo 53 de la Carta Política.

Esta Sala encuentra entonces que la posición asumida por las entidades demandadas es contraria al ordenamiento jurídico colombiano —en el que se incluyeron los convenios 87 y 98 de la OIT—, y a los compromisos asumidos por nuestro Estado en el plano internacional, por lo que debe insistir en resaltar que las recomendaciones de los órganos de control y vigilancia de la OIT, no pueden ser ignoradas: cuando resultan de actuaciones del Estado contrarias a los tratados internacionales aludidos en el artículo 93 superior, aunque no sean vinculantes directamente, generan una triple obligación en cabeza de los Estados: deben 1) ser acogidas y aplicadas por las autoridades administrativas; 2) servir de base para la presentación de proyectos legislativos; y 3) orientar el sentido y alcance de las órdenes que el juez de tutela debe impartir para restablecer los derechos violados o amenazados en ése y los casos que sean similares.

La desidia del gobierno frente a las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia, no puede ser fuente de derechos para la administración, ni causal de extinción de los derechos de los trabajadores. Al amparar los derechos invocados por los accionantes, la Corte no sólo está protegiendo derechos constitucionales, sino que está llamando la atención al gobierno sobre el deber de cumplir en el orden interno los compromisos que libremente adquirió en el plano de las relaciones internacionales, para que los derechos de las personas consignados en los tratados no queden como meras buenas intenciones manifestadas externamente y desdichas en el país. Dado que el Estado colombiano se obligó para con los otros miembros de la OIT a garantizar los derechos de los trabajadores, y en lugar de hacerlo los violó, debe restablecerse el imperio de la Constitución.

Decisión

En mérito de las consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Revocar las sentencias proferidas en el trámite de este proceso por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado —Sección Tercera—; en su lugar, tutelar los derechos al trabajo, a la organización sindical, a la asociación, la huelga, y el debido proceso del Sindicato de las Empresas Varias de Medellín ESP.

2. Ordenar a las Empresas Varias de Medellín ESP que proceda, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de este fallo de revisión, a reintegrar a los 209 trabajadores despedidos por los hechos que originaron esta acción, y a reconocerles los salarios y prestaciones que dejaron de percibir, entendiéndose para todos los efectos que no ha habido solución de continuidad en su relación laboral con esa empresa.

En caso de resultar imposible reintegrar a alguno de ellos, previa la calificación de esa imposibilidad por el Tribunal Administrativo de Antioquia, esa corporación determinará la indemnización que las Empresas Varias de Medellín deberá pagar a quienes no asuman de nuevo sus puestos por esta causa.

3. Condenar in genere a las Empresas Varias de Medellín ESP a pagar al sindicato actor una indemnización, por los perjuicios que le causó con las vías de hecho en que incurrió al verificar el cese de actividades y despedir a 209 de sus afiliados y dirigentes. El Tribunal Administrativo de Antioquia adelantará el incidente requerido para liquidar el monto de esa indemnización.

4. Exhortar al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social a que proceda a presentar a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley para desarrollar como mínimo, la regulación del ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales, por un lado, y la adscripción de la competencia para calificar la legalidad de los ceses de actividades que se presenten en los servicios públicos no esenciales, a un organismo independiente de las partes enfrentadas en esos conflictos colectivos, por el otro lado.

5. Prevenir a las Empresas Varias de Medellín ESP, al municipio de Medellín y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que se abstengan de comportamientos como los que dieron origen a esta acción, so pena de las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.

6. Prevenir al Ministerio de Relaciones Exteriores para que evite la desatención del trámite de las quejas que los nacionales presenten ante los órganos de control establecidos en los tratados o convenios ratificados por Colombia, so pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.

7. Comunicar esta sentencia de revisión al Tribunal Administrativo de Antioquia, para los fines previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(1) Entre los 209 empleados despedidos están incluidos todos los miembros de la junta directiva del sindicato, los integrantes de la comisión de reclamos, los integrantes de la comisión negociadora, integrantes de las tres juntas directivas anteriores, y numerosos afiliados de base.

(2) “El comité lamenta observar que en su respuesta el Gobierno no se refiere específicamente a los despidos ocurridos como consecuencia de la declaración de ilegalidad de la huelga, sino que se refiere a otros problemas (violaciones a ciertas disposiciones de la convención colectiva por parte del empleador, inclusive anteriores a los hechos alegados en el presente caso) que no han sido objeto de los alegatos. El comité observa que el 10 de julio de 1997 la oficina solicitó informaciones precisas al Gobierno sobre las cuestiones planteadas por la organización querellante, y que pese a ello, aún no se han recibido.” 309 Informe del comité de libertad sindical, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, marzo de 1998, párrafo 99.

(3) Cita las sentencias C-562/92, C-147/84 y C-468/97, en las que se dijo que los convenios crean obligaciones para los Estados partes de la OIT, y a diferencia de ellas, las recomendaciones son meras directrices o guías para las acciones de los gobiernos en su orden interno.

(4) Demanda de tutela, folio 46 del cuaderno original.

(5) Al respecto, ver por ejemplo las sentencias C-096 y T-550/93; T-094/94; T-133, T-136 y SU-342/95; T-201 y T-304/96; T-005, T-230 y T-330/97; T-322, T-324, T-345, T-474, T-502, T-681 y SU-717/98; y T-170/99.

(6) Convención americana de derechos humanos (San José de Costa Rica, 1969), artículo 46; Protocolo facultativo anexo al Pacto internacional de derechos civiles y políticos, artículo 2º Otros instrumentos internacionales que enuncian la misma regla son la Convención europea de derechos humanos, artículo 26, y el Proyecto de la comisión de derecho internacional de las Naciones Unidas sobre la responsabilidad internacional de los Estados.

(7) La Corte Permanente Internacional de Justicia aplicó esta regla en el asunto de los fosfatos de Marruecos (1936), y siguiendo esta doctrina, la Corte Internacional de Justicia se pronunció en el mismo sentido en el asunto Interhandel (Suiza c. Estados Unidos, 1959), en el asunto de la Barcelona Traction Light and Power Co. (España c. Bélgica, 1969), y en el caso de Elettronica Siccula (Estados Unidos c. Italia, 1989).

(8) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(9) Sentencia T-443/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(10) Los derechos laborales se encuentran en numerosos instrumentos internacionales de derechos humanos: Declaración universal de derechos humanos (1948), artículos 23 y 25; Declaración americana de los derechos y deberes del hombre (1948), artículo XIV; Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (1966), artículos 7º y 8º; Protocolo adicional a la Convención americana de derechos humanos, en materia de derechos económicos, sociales y culturales (1988), artículo 6º; Carta africana de los derechos humanos y de los pueblos (1981), artículo 15.

(11) A este respecto, la Convención americana de derechos humanos de 1969 dice en su capítulo III - Derechos económicos, sociales y culturales: “Desarrollo progresivo. Artículo 26. Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación (...) en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa y otros medios apropiados”.

(12) Observación general Nº 9 (1998). La aplicación interna del pacto (Internacional de derechos económicos, sociales y culturales). Comité de derechos económicos, sociales y culturales, informe sobre los períodos de sesiones 18 y 19. Consejo económico y social, documentos oficiales 1999 - Suplemento Nº 2. Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra 1999.

(13) Cfr. Geraldo W. von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, La Organización Internacional del Trabajo. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1990, pág. 38.

(14) Séptima conferencia de los Estados de América miembros de la OIT. Actas de la conferencia internacional del trabajo, 45 reunión, 1961, pág. 153.

(15) Ciertas atribuciones de la Comisión interamericana de derechos humanos. Opinión consultiva OC-13/93 del 16 de julio de 1993. Serie A Nº 13, párrafo 26, y Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la convención. Opinión consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994. Serie A Nº 14, párrafo 37.

(16) Según la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, la terminación de los tratados puede darse: si está comprendida en las cláusulas del tratado (art. 54 a)), por consentimiento de las partes (art. 54 b)) o mediante el procedimiento de denuncia (art. 56 y 65).

(17) Constitución Política de Colombia, “artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”.

(18) Véanse por ejemplo, las sentencias C-423/95, M.P. Fabio Morón Díaz, C-135/96, M.P. Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero, C-040/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-327/97, M.P. Fabio Morón Díaz, y C-467/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(19) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(20) Sentencia C-295/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(21) Sobre esta noción, ver Louis Favoreu “El bloque de constitucionalidad” en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Nº 5 pp 46 y ss. Igualmente Javier Pardo Falcón. El consejo constitucional francés. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp 115 y ss.

(22) Esta norma dice: “artículo 23 (...) 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses”.

(23) Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, artículo 3.2.

(24) Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

(25) Artículo 8º de ambos instrumentos.

(26) Convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Oficina de Asuntos Internacionales, Santafé de Bogotá, 1996.

(27) Geraldo W. von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, op. cit. pp.142.

(28) El caso que se estudia fue clasificado por el comité de libertad sindical como uno de los “graves y urgentes sobre los que el comité llama de manera particular la atención del consejo de administración”. 309 Informe del comité de libertad sindical. Oficina Internacional del Trabajo, Boletín Oficial. Vol. LXXXI, 1998, Serie B, núm. 1, pág. 2.

(29) Geraldo W. von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, op. cit. pp.121-135.

(30) Sentencias C-562/92, M.P. Jaime Sanín Greiffestein, C-147/94, M.P. Jorge Arango Mejía, y C-468/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(31) Comisión interamericana de derechos humanos, CIDH, ciertas atribuciones de la Comisión interamericana de derechos humanos, supra 15, párrafo 23.

(32) CIDH, Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la convención, supra 15, párrafo 39.

(33) CIDH, Caso 11.430, México, 15 de octubre de 1996, párrafo 102. Informe anual de la Comisión interamericana de derechos humanos, 1996.

(34) 309 Informe del comité de libertad sindical. Oficina Internacional del Trabajo, Boletín Oficial. Vol. LXXXI, 1998, Serie B, núm. 1

(35) Cfr. Supra 29.

(36) En algunas ocasiones, cuando es necesario aclarar los hechos o investigar el manejo de las normas internas de un Estado, se pasan los casos a las comisiones de encuesta que se crean para este efecto.

(37) 309 Informe del comité de libertad sindical. Oficina Internacional del Trabajo, Boletín Oficial. Vol. LXXXI, 1998, Serie B, núm. 1.

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