Sentencia T-568 de julio 17 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T 3.400.659

Magistrado Sustanciador:

Dr. Mauricio González Cuervo

Fallo de tutela objeto revisión: Sentencia del Juzgado Veintisiete (27) Civil del Circuito de Bogotá, D.C., del 7 de febrero de 2012, que confirmó la sentencia de primera instancia del Juzgado Cuarenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá, D.C., del 1º de diciembre de 2011.

Accionantes: Camilo Otalora, Rosalba Ariza de Páez, Lilia Romero.

Accionado: Secretaría de Movilidad Urbana de Bogotá, D.C.

Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Adriana María Guillén Arango (E) y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Bogotá, D.C., julio diecisiete de dos mil doce.

I. Antecedentes

1. Demanda de tutela(1).

1.1. El señor Camilo Otalora, la señora Rosalba Ariza de Páez y la señora Lilia Romero(2), presentaron acción de tutela como mecanismo transitorio contra la Secretaría de Movilidad de Bogotá, D.C., sustentado su pretensión de amparo constitucional en los siguientes hechos y consideraciones:

1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Debido proceso, seguridad jurídica, libertad, e igualdad.

1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá de tramitar la cancelación de matrícula y la reposición de los vehículos de servicio público propiedad de los accionantes, exigiendo el cumplimiento de requisitos adicionales que no se encuentran establecidos en la normatividad vigente que regula este tipo de trámites.

1.1.3. Pretensión. Primero, que se ordene a la Secretaría de Movilidad realizar el trámite de la cancelación de matrícula, y la reposición de los vehículos propiedad de los señores (as) Camilo Otalora y Lilia Romero; y segundo, que se ordene admitir la matrícula inicial del bus nuevo asignado de placa SWS-463, propiedad de la señora Rosalba Ariza de Páez, en reposición del vehículo SDF-976, sin pedir complementos o adiciones.

1.2. Fundamentos de la pretensión:

1.2.1. Afirmaron los accionantes que son comerciantes y transportadores de profesión, dedicados especialmente a la compra y venta de vehículos. En ese sentido, el señor Camilo Otalora indicó que es propietario de los derechos y las acciones tendientes a obtener la reposición de los cupos de placas SA 5790, SA 5298, SA9849, SDH 903, SC 9205, SA1414, SC 2423, SB 1491. Por su parte, la señora Rosalba Ariza de Páez señaló que es propietaria del vehículo de placa SWS-463, y por último, la señora Lilia Romero afirmó que es propietaria de los derechos y las acciones tendientes a obtener la reposición de los cupos de placas SGC 778, SFO 106, SA 3642, SAF 230, SFM 673, SFD 789, SDH 610, SE 9490, SFF 672, SC 4811, SFG 348, SFB 436, AMC 512 y SDC 437.

1.2.2. Los accionantes manifestaron que los derechos para la reposición de estos viejos automotores por unos nuevos, han sido adquiridos lícitamente, a través de contratos de compraventa y cesión, que celebraron con los legítimos titulares inscritos.

1.2.3. Alegan los peticionarios, que solicitaron a la Secretaría de Movilidad Urbana de Bogotá la cancelación de la matrícula y concomitante reposición de estos vehículos viejos por unos nuevos; sin embargo, la autoridad accionada se negó a realizar el trámite correspondiente, basada en fundamentos no establecidos en la ley. Para demostrar lo anterior, los accionantes adujeron los siguientes hechos:

1.2.3.1. Mediante Resolución del 30 de agosto de 2005 la Fiscalía 140 Seccional de Bogotá, ordenó a la Secretaría de Movilidad la cancelación de los trámites administrativos del vehículo de placa SAF-230, mediante los cuales repuso el automotor de placa SIB-945, por ser producto de falsedades y fraude. Por lo tanto, el propietario de este vehículo requirió a la Secretaría la reposición, pero esta se negó. Anotó que la entidad accionada jamás les solicitó requisitos adicionales para la reposición del vehículo a los falsificadores, lo que sí hizo con la víctima del delito, a quien le indicó que no puede hacer la reposición debido a que el vehículo ya fue repuesto, lo que es contradictorio, en el sentido que la autoridad accionada restableció el derecho por medio de la resolución antes mencionada.

1.2.3.2. Manifestaron los accionantes, que más adelante, la reposición fue negada por la entidad accionada por mediar declaración de abandono desde el año 2003, lo cual desde ningún punto de vista puede significar la pérdida del derecho de propiedad. En ese sentido, es inaceptable que la Secretaría de Movilidad aparezca inscrita como titular del derecho a la propiedad del vehículo de placa SAF-230, sin que exista sentencia judicial que así lo imponga.

1.2.3.3. Por estas razones, resaltaron los accionantes que la declaración de abandono es un mecanismo administrativo que permite la verificación de un hecho —la inactividad del titular del derecho—, a partir de la cual, y previo proceso se puede declarar la extinción del derecho de dominio a favor del Estado. Empero, “esta figura no habilita a la autoridad administrativa a declarar por vía administrativa la extinción del dominio sobre el bien objeto de declaración”(3). Concluyen, aduciendo que no se entiende la razón por la cual el vehículo de placas SAF-230, apareció en la Secretaria de Hacienda, como activo y propiedad del señor Lázaro Rodríguez Medina, con deuda pendiente de pago por años anteriores y la suma de $ 46.000 por el año 2011.

1.2.3.4. Indicaron los accionantes, que respecto a los vehículos taxis de placas SA-5790, SA-5298, SA-9849, SDH-903, SC- 9205, SA-1414, SC-2423, SB-1497, SF-1915, SGC-778, SFO-106, SAF-230, SC-4811, SFM-673, SFD-789 y SFB-436, cuyas matrículas fueron canceladas antes de la promulgación del Decreto 613 de 1993, la Secretaría demandada anunció la imposibilidad de reponerlos por unos nuevos, conforme a lo establecido en este decreto, sin tener en cuenta que el mismo fue declarado nulo por la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Por lo anterior, señalaron los demandantes que el hecho de haber cancelado las matrículas antes de entrar a regir el Decreto 613 de 1993, no significa una renuncia expresa o tácita de sus derechos a reponer, máxime cuando en la época esa renuncia tenía valor patrimonial.

1.2.3.5. En el caso de los vehículos taxis de placas SDH-610, SE-9490, SFF-672, SFG-348 y SA-3642, de los cuales se efectuó el cambio de servicio público a particular antes de la vigencia del Decreto 613 de 1993, la Secretaría accionada aplicó lo establecido en el decreto en cita, por lo que no les concedió el derecho al acceso patrimonial que conlleva el cupo, desconociendo que el cambio de servicio no constituye una renuncia expresa para solicitar la reposición del automotor viejo por uno nuevo.

1.2.3.6. En relación al vehículo de placa SDF-976, que se pretende reponer por el vehículo nuevo de placa SWS-463, la accionante Rosalba Ariza de Páez, afirmó que cumplió las fases que se deben agotar para hacer la reposición, al igual que la inscripción de cancelación de matrícula y de tarjeta de operación del vehículo de placa SDF-976. Aunado a ello, presentó las facturas de compra de chasís nuevos expedidas por la comercializadora, junto con los manifiestos de importación, facturas de venta de las carrocerías, formularios de registro inicial, y demás requisitos. No obstante, la Secretaría de Movilidad negó la solicitud para la aprobación de la matrícula de vehículo nuevo, argumentando que se debe anexar fotocopia del certificado de emisiones por prueba dinámica y visto bueno por Protocolo de Montreal, con aprobación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para vehículos de servicio público, colectivo e individual cuyo tipo de combustible sea diesel o gas natural.

1.2.3.7. Afirmó la accionante, que al acudir al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para obtener el certificado de emisiones por prueba dinámica y visto bueno por Protocolo de Montreal, este le fue negado a pesar de que si lo tenían, argumentando que solo pueden entregar este certificado a los fabricantes y/o ensambladoras, agregando además, que igualmente la comercializadora de chasís posee este certificado. Así las cosas, al dirigirse a la General Motors S.A, esta le hizo entrega del certificado de emisiones, que resalta el hecho de que los vehículos cumplen con los niveles máximos permitidos de emisión, según aplicación (gasolina o diesel), establecidos en la Resolución 910 de 2008 del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Sin embargo, el anterior documento no es el certificado de emisiones por prueba dinámica que exigió la autoridad accionada, sino un documento que contiene el resultado de las pruebas de emisión de carbono, metano, nitrógeno y además con sello de recibido en el ministerio antes referido.

1.2.3.8. Agregó la accionante que el requisito del visto bueno por Protocolo de Montreal, es para las unidades y automotores que poseen sistema de aire acondicionado, y que su vehículo no tiene este aditamento, como claramente se resalta en las facturas, manifiestos y demás documentos. Por lo tanto, concluyó la accionante que la Secretaría demandada negó la aprobación del trámite de registro de matrícula de vehículo nuevo, bajo la exigencia de un requisito adicional, como lo es el certificado de emisiones de prueba dinámica.

Concordante con lo anterior, la señora Rosalba Ariza de Páez alegó que le Secretaría de Movilidad vulneró su derecho a la igualdad, debido a que la entidad accionada matriculó en el segundo semestre de 2010 más de 200 vehículos, que portan el mismo motor, caja, transmisión, chasís y peso, que el de la accionante, sin tener en cuenta que a partir del 1º de enero del mismo año, era exigible el certificado de emisiones por prueba dinámica. Por esa razón, consideró la accionante que la entidad no aplicó un procedimiento uniforme para dar trámite a la solicitud de reposición.

2. Respuesta del accionado.

2.1. Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá D.C.(4) 

La entidad demandada a través de la directora de asuntos legales, solicitó al juez de tutela negar el amparo invocado, con fundamento en las siguientes razones:

2.1.1. Respecto al vehículo de placa SAF-230, el cual había sido repuesto por el de placa SIB-945, del cual la Fiscalía ordenó restablecer el derecho, y sobre las actuaciones fraudulentas a las cuales hace referencia el accionante ocurrieron en instancias de la extinta Secretaría de Tránsito y Transporte, no así de la Secretaria de Movilidad. Por el contrario, la entidad accionada es la encargada de inscribir en el registro rodante a través del Auto 2418 de 6 de marzo de 2007, el restablecimiento del derecho y la pignoración a favor de Confiplan S.A.

2.1.1.1. Respecto al mismo vehículo no se puede ignorar el acto administrativo valido y legal de la declaratoria de abandono que se realizó a través de la Resolución 3659 del 3 de diciembre de 2003, de ahí que el vehículo aparezca a nombre de la entidad.

2.1.2. En cuanto a los vehículos cuyas matrículas fueron canceladas antes de la promulgación del Decreto 613 de 1993, se señaló que dicho decreto congeló el parque automotor, es decir, que en adelante, se tomaría en cuenta, para la reposición de vehículos, los que en ese momento estuvieran operando legalmente, por lo tanto si se cancelaron las matrículas y no repusieron conforme el Decreto 966 de 1988, los rodantes ya no existen legalmente. Alegó, la entidad accionada que no existe prueba sumaria de que previo a 1993 se hubiere hecho diligencia alguna para la reposición de los vehículos que refiere la presente tutela.

2.1.3. Con relación al cambio de vehículos a los que se les realizó el cambio de servicio en vigencia del Decreto 613 de 1993, las afirmaciones de los accionantes son subjetivas y carecen de todo fundamento jurídico.

2.1.4. La Secretaría de Movilidad presentó en el escrito de contestación, el análisis de cada vehículo, tendiente a demostrar sí cumplían con los requisitos exigidos para el trámite de reposición.

2.1.5. Finalmente, la autoridad accionada solicitó que se desestime las pretensiones de la acción, por carecer de argumentos legales para imponer a la Administración Distrital decisiones que van en contra de las políticas establecidas en cuanto a la regulación de tránsito y transporte de la ciudad.

2.2. El Consorcio Servicios Integrales para la Movilidad —Consorcio SIM(5). 

La Secretaria de Movilidad otorgó traslado de la demanda de tutela al Consorcio SIM, el cual dentro del término para hacerlo, presentó contestación coadyuvando la solicitud de la entidad accionada en los siguientes términos:

2.2.1. El SIM alegó que los accionantes Camilo Otalora y Lilia Romero, carecen de toda legitimación en la causa para promover la acción de tutela, toda vez que no figuran como titulares inscritos del derecho de dominio, de ninguno de los vehículos mencionados(6). Además, señaló que cinco de los vehículos, no pueden ser objeto del procedimiento de reposición por tratarse de vehículos de servicio particular.

2.2.2. El SIM afirmó que previa verificación del registro magnético de solicitudes Distrital Automotor de Bogotá, se determinó que con posterioridad al 1º de enero de 2009, tan solo el vehículo de placas SCB- 423 inició el procedimiento de reposición a través del trámite de cancelación de matrícula, al cual se le otorgaron respuestas negativas por razones debidamente justificadas. Aunado a ello, ninguno de los accionantes presentó dicha solicitud, pues en el registro figura como solicitante el señor Iván Darío Ardila. En cuanto a los demás vehículos, no está registrado en el sistema ninguna solicitud de cancelación de matrícula que registre como rechazada, que haya sido presentada con posterioridad al 1º de enero de 2009.

2.2.3. Indicó el SIM, que el vehículo de placa SDF-976, propiedad de Rosalba Ariza de Páez, fue repuesto por el vehículo de placa SMY-792, desde el 23 de junio de 2011. De igual forma, los vehículos de placas SEC-149, SAE-298, SGC-778, fueron repuestos por los vehículos VFD-248, TAY-753, VFD-811(7). Sin embargo, ninguno de los restantes 21 vehículos objeto de la tutela ha iniciado el procedimiento de reposición.

2.2.4. Afirmó esta entidad, que no son ciertas las declaraciones de los accionantes respecto del vehículo de placa SWS-463, pues la solicitud de este vehículo, corresponde a la solicitud de reposición en la que se pretende sustituir el vehículo de placa SHE-209, que no es de propiedad de ninguno de los accionantes.

2.2.5. Manifestó la entidad, que los hechos que los accionantes alegaron como constitutivos de la violación, son una serie de argumentos subjetivos fundados en pretensiones meramente patrimoniales, que se pueden reclamar a través de otros mecanismos judiciales.

3. Decisiones de tutela objeto de revisión:

3.1. Sentencia de Primera Instancia del Juzgado Cuarenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá, D.C., del 1º de diciembre de 2011.(8) 

El a quo tuteló los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, invocados por los accionantes, con base en las siguientes consideraciones sobre el caso concreto:

3.1.1. Con relación al pronunciamiento que hace el Consorcio SIM, respecto de la falta de legitimación en la causa de dos de los accionantes —Carlos Otalora y Lilia Romero—, por no figurar como titulares inscritos del derecho de dominio de los vehículos en mención, consideró el despacho que los accionantes aportan los documentos en los que consta la cesión de derechos de reposición, lo cual los legitima para interponer la acción, precisamente para lograr el fin del contrato, es decir, transferir los derechos de reposición del vehículo.

3.1.2. En el caso concreto de la declaratoria de abandono que hizo la entidad accionada sobre el vehículo de placa SAF-230, señaló el juez que no le está permitido a las autoridades administrativas declarar la extinción de dominio(9).

3.1.3. Respecto a la declaratoria de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 613 de 1993 el 18 de marzo de 1994 y posterior declaración de nulidad el 25 de agosto de 1995, el a quo consideró que existe duda sobre la existencia, validez y coercibilidad de esta regulación, que prohíbe y restringe el acceso a matricular un automotor nuevo de servicio público, en la modalidad de incremento o por reposición; por lo tanto, en aplicación de la especial protección individualista y garantista que brinda el Estado social de derecho, se debe permitir a los accionantes hacer uso de los mecanismos existentes para acceder a dicho trámite.

3.1.4. La entidad accionada afirmó que el automóvil de placa SGC-778, fue repuesto por el de placa VDF-811 el 18 de enero de 2011, sin embargo, el juez advirtió que en el certificado de tradición del automotor a reponer expedido el 5 de octubre de 2011(10), se indica que este a la fecha no ha sido repuesto.

3.1.5. Por otra parte, el juez adujo que no existe prueba que el automóvil de placa SDF-976, haya sido repuesto por el automotor de placa SMY-792 el 23 de junio de 2011, como lo afirmó la accionada. Por el contrario, en el certificado de tradición del automotor a reponer expedido el 25 de noviembre de 2011(11), no se evidencia que este haya sido repuesto. Además, que los requisitos adicionales exigidos por la accionada —certificado de emisiones por prueba dinámica y visto bueno por Protocolo de Montreal— no son admisibles, por cuanto existe prueba que demostró que el automóvil cumple con los niveles máximos permitidos de emisión(12).

3.1.6. Por último, el a quo consideró que la secretaría demandada vulneró el derecho a la igualdad de los accionantes, al matricular unos vehículos (SMY-785, SWR-345, SWS-459, SWS-458, SWS-252, entre otros) de similares características (chasís, motor, caja, transmisión, peso) a los automotores propiedad de los accionantes, sin exigirles el certificado de emisión de prueba dinámica que era requisito para el proceso de matrícula desde el 1º de enero de 2010. En ese orden de ideas, consideró el juez que la entidad accionada no dio un trato igual a los accionantes que presentaron su solicitud en similares circunstancias que otras personas. Aunado a ello, la entidad accionada no desvirtuó esta situación, ni demostró que los vehículos señalados sí cumplían con este requisito.

No obstante, el juez de primer instancia precisó que no se trataba de pasar por alto los requisitos exigidos por la administración para lograr la reposición y matrícula de un vehículo nuevo, puesto que en este caso la negativa se basa en la falta del certificado de emisión de gases por prueba dinámica y visto bueno por Protocolo Montreal, cumplimiento que se acredita con la factura de venta, que resalta el hecho que el vehículo cumple con las regulaciones sobre control ambiental. Por lo tanto, resulta improcedente imponer cargas a los solicitantes del trámite de reposición que se encuentran acreditadas.

3.1.7. En virtud de lo anterior, el juez de primera instancia ordenó que la Secretaría de Movilidad de Bogotá, proceda a tramitar las solicitudes de reposición de los vehículos que son propiedad de los señores (as) Camilo Otalora y Lilia Romero, y en el caso de la señora Rosalba Ariza de Páez, que la entidad accionada proceda a efectuar la reposición del vehículo de placa SDF-976.

3.2. Impugnación.

3.2.1. Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, D.C.

La entidad accionada impugnó la decisión del juez de primera instancia, al considerar que éste no revisó los argumentos esgrimidos por la Secretaría de Movilidad y por el SIM, por lo tanto solicitó al juez de segunda instancia revocar la sentencia, con fundamento en los siguientes argumentos:

La secretaría demandada reiteró que en el caso concreto, no se cumple con la legitimación en la causa por activa, en el sentido que un contrato de naturaleza privada bajo ninguna circunstancia legítima a una persona para que en nombre de otra interponga una acción de tutela.

De igual forma, la entidad señaló que la acción de tutela es improcedente, porque los accionantes cuentan con mecanismos ordinarios de defensa para concurrir a reclamar los derechos que consideren vulnerados.

Respecto del certificado de emisiones por prueba dinámica, y en la que según los actores y el juzgado existen 200 vehículos matriculados sin contar con tal requisito, manifestó la Secretaría de Movilidad que tal afirmación no es cierta, y que el actor en ningún momento aportó prueba siquiera sumaria de que este evento haya ocurrido.

3.2.2. El Consorcio Servicios Integrales para la Movilidad - Consorcio SIM.

El Consorcio SIM coadyuvando a la entidad demandada, formuló impugnación contra la sentencia de primera instancia, señalando que el juez de primera instancia omitió valorar los hechos y fundamentos expuestos por el mismo en la contestación de la tutela.

Así, manifestó que el juez omitió que los accionantes Otalora y Romero no son, ni han sido nunca, titulares inscritos del derecho de dominio de ninguno de los rodantes relacionados en la acción de tutela, por lo tanto carecen de legitimación en la causa por activa.

Adicionalmente, el SIM señaló que el a quo, sin mencionar fundamento alguno de orden legal, asumió una presunción de orden general que hasta la fecha desconocía esta entidad, consistente en que el denominado “contrato de cesión de derechos de reposición”, legitima a una persona para que en nombre de otra interponga una acción de tutela.

De igual forma, el SIM alegó que la sentencia de primera instancia tiene una falencia de fondo, consistente en que el a quo admitió un acto privado como generador y legitimador de un presunto hecho lesivo que acredita a una persona para promover una acción de tutela.

Respecto a los vehículos declarados en abandono, el despacho omitió incorporar a su análisis el contenido del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, según el cual, las actuaciones efectuadas al tenor de una disposición legal vigente durante una cantidad determinada de tiempo, se presumen legales. Esto considerando que la sentencia de exequibilidad, nunca mencionó que los efectos de la decisión se entendían desde la expedición de la norma retroactivos, razón por la cual, el debate dirigido a desvirtuar la legalidad de los actos de declaratoria de abandono, debían efectuarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, y no en sede de tutela.

3.3. Sentencia de segunda instancia del Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá, D.C., del 7 de febrero de 2012.

El juez de segunda instancia al resolver el recurso presentado por la autoridad demandada contra la sentencia de primera instancia, puntualizó lo siguiente:

La Secretaría Distrital de Movilidad vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes, toda vez que no ha tenido en cuenta que la cancelación de la matrícula y la reposición de los vehículos enunciados se presentó con fundamento en normas legales y vigentes al momento de la petición, sin embargo, la entidad demanda ha negado la reposición de dichos cupos con fundamento en normas y decretos ya derogados.

El ad quem consideró que existe legitimación en la causa por activa, porque en el escrito petitorio, se aportaron los contratos de cesión de los vehículos sobre los cuales se solicitó la reposición, y además, señaló que la tutela no es el escenario adecuado para desvirtuar o cuestionar dichos contratos.

Adicionalmente, indicó el juez de segunda instancia que, si bien en el escrito de impugnación se indicó que se están persiguiendo fines económicos, en ninguna parte del fallo impugnado se hace referencia a sumas de dinero ni se ordena la realización de pagos.

Para finalizar, el juez expresó que los accionantes al no tener un acto administrativo, no pueden acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para pedir el restablecimiento del derecho.

En consecuencia, el ad quem confirmó el fallo impugnado, pero modificó el numeral 2º, para diferenciar los cupos que corresponden a cada uno de los peticionarios y el numeral 3º con respecto al vehículo de placas SWS-463, para que se tramite a la petición de admitir por parte de la entidad accionada, la matrícula inicial del bus nuevo de dicha placa en reposición del vehículo SDF-976.

II. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto-Ley 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar la sentencia del Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá, D.C., del 7 de febrero de 2012, que confirmó la sentencia de primera instancia del Juzgado Cuarenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá, D.C., del 1º de diciembre de 2011(13).

2. Problema jurídico.

De los antecedentes anteriormente consignados, la Sala deberá determinar si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de los accionantes, al negar el trámite de cancelación de matrícula y de reposición de vehículos de servicio público, con fundamento en requisitos no establecidos en la normatividad aplicable a dicho procedimiento, y basado en la aplicación a normas que ya no se encuentran vigentes.

No obstante, la Secretaría de Movilidad y el Consorcio de Servicios Integrales para la Movilidad SIM, alegaron que la acción de tutela presentada por los demandantes era improcedente puesto que no cumplía con los requisitos de procedibilidad de legitimación en la causa por activa, y subsidiariedad.

Por lo tanto, corresponderá a la Sala en primer lugar verificar la procedencia de la acción de tutela, antes de hacer un pronunciamiento de fondo sobre el asunto.

De lo anterior se desprende que corresponderá a esta Sala establecer lo siguiente: (i) en primer lugar, legitimación en la causa por activa, (ii) legitimación en la causa por pasiva, y el (iii) análisis del requisito de subsidiariedad.

3. Procedencia de la demanda de tutela(14). 

3.1. Alegación de afectación de derecho fundamental.

Los accionantes alegaron la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica, igualdad, propiedad y trabajo.

3.2. Legitimación activa.

La Corte Constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como un requisito de procedibilidad de la acción de tutela, en los siguientes términos:

“La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo(15).

La legitimación por activa es requisito de procedibilidad. Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona… Adicionalmente, la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente”(16).

En el presente caso, los accionantes presentaron la acción de tutela alegando que la Secretaría de Movilidad de Bogotá, D.C., vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al desconocer las disposiciones normativas vigentes para el trámite de la cancelación de matrícula y de reposición de vehículos de servicio público viejos por vehículos nuevos.

De esta forma, se entiende que los accionantes son titulares del derecho invocado al debido proceso, en el sentido que fueron estos los que presuntamente solicitaron a la autoridad demandada el trámite de la cancelación y reposición de los vehículos mencionados en el escrito de tutela. Así, independientemente que los accionantes ostentaran o no, el título de dominio sobre los vehículos que pretendían la reposición, la entidad accionada tenía la obligación de dar respuesta, ya sea de forma favorable o desfavorable, pero siempre con respeto por las prerrogativas que le impone la ley para resolver este tipo de procedimientos.

Por lo anterior, se denota el nexo causal entre la vulneración de los derechos del demandante —desconocimiento de las normas que rigen el trámite de cancelación de matrícula y reposición de los vehículos de servicio público— y la acción de la autoridad pública demandada, es decir, la negativa de autorizar los mencionados procedimientos. Razón por la cual, se entiende cumplido el requisito de legitimación en la causa por activa.

Sin embargo, lo anterior no es óbice para que más adelante la Sala determine en primer lugar, si el accionante efectivamente presentó la solicitud para iniciar el trámite administrativo —cancelación de matrícula o reposición del vehículo— ante la autoridad demandada, y en segundo lugar, verificar si la actuación de la autoridad administrativa se enmarco dentro las normas vigentes establecidas para este tipo de trámites.

3.3. Legitimación pasiva.

En este caso, los accionantes interpusieron la acción de tutela en contra de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, constituida como un organismo del sector central con autonomía administrativa y financiera(17), que con su conducta supuestamente vulneró los derechos invocados por los accionantes (C.P., art. 86; D. 2591/91, arts. 5º y 13).

3.4. Análisis del requisito de Subsidiariedad.

De acuerdo con reiterada y uniforme jurisprudencia de esta corporación(18), en armonía con lo dispuesto por los artículos 86 de la Carta Política y 6º del Decreto 2591 de 1992, la acción de tutela es un mecanismo judicial, para la protección inmediata de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. Esta procede siempre que en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para la tutela judicial de estos derechos(19).

En ese sentido, la Corte Constitucional ha enfatizado sobre el ámbito restringido en el que procede el mecanismo de amparo, al analizar el carácter residual y subsidiario de esta acción, pues ha destacado que, por regla general, el aparato judicial le permite a los ciudadanos hacer uso de las distintas acciones ordinarias, con el fin de defender sus derechos.

Al respecto, en Sentencia T-983 de 2001, la Corte precisó:

“Esta corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico”.

Entendida de otra manera, la acción de tutela se convertiría en un escenario de debate y decisión de litigios, y no de protección de los derechos fundamentales. Al respecto, en la Sentencia T-406 de 2005, la Corte indicó:

“Según esta exigencia, entonces, si existen otros medios de defensa judicial, se debe recurrir a ellos pues de lo contrario la acción de tutela dejaría de ser un mecanismo de defensa de los derechos fundamentales y se convertiría en un recurso expedito para vaciar la competencia ordinaria de los jueces y tribunales. De igual manera, de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales. Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo”.

En conclusión, la acción de tutela es improcedente cuando es utilizada como mecanismo alternativo de los medios judiciales ordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional.

4. Caso concreto.

4.1. En el caso sub judice, se tiene que el señor Camilo Otalora presentó la acción de tutela con el fin de obtener la reposición de los vehículos de placas SA 5790, SA 5298, SA9849, SDH 903, SC 9205, SA1414, SC 2423, SB 1491, y de igual forma, la señora Lilia Romero para obtener la reposición de los vehículos de placas SGC 778, SFO 106, SA 3642, SAF 230, SFM 673, SFD 789, SDH 610, SE 9490, SFF 672, SC 4811, SFG 348, SFB 436, AMC 512 y SDC 437.

Afirmaron los accionantes, en el hecho dos del escrito de tutela, que la Secretaría de Movilidad se negó a realizar la reposición de los vehículos mencionados, porque la matrícula de estos vehículos fue cancelada con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 613 de 1993, “por el cual se promueve la reposición del equipo automotor y se reglamenta el ingreso de vehículos clase taxi al servicio público”, motivo por el cual, estos automotores de servicio público no podían ser objeto de reposición.

En oposición a lo anterior, los accionantes alegaron que este decreto fue declarado nulo por la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, razón por la cual es una norma que está por fuera del ordenamiento jurídico, que en efecto, no puede ser aplicada para la reposición de los vehículos. Agregaron los peticionarios, que la entidad accionada también les negó el trámite de reposición, porque no cumplieron con el requisito de la tarjeta de operación.

Manifestaron los accionantes, en el tercer hecho del escrito de tutela, que los vehículos de placas SDH 610, SE 9490, SFF 672, SFG 348, SA 3642, no pudieron ser repuestos, ya que la entidad accionada se negó a realizar este trámite, argumentando que los propietarios de estos vehículos antes de la entrada en vigencia del Decreto 613 de 1993, efectuaron el cambio de servicio público a particular. Contrario a esto los accionantes indicaron que “(…) tal cambio no constituye una renuncia expresa, tácita o perdida del derecho para solicitar la reposición del equipo automotor viejo por uno nuevo”.

4.1.1. En ese orden de ideas, la Sala colige que los accionantes alegaron la vulneración del derecho al debido proceso, porque consideraron que la entidad accionada incurrió en una vía de hecho administrativa, al exigir para la reposición de los vehículos mencionados, requisitos que en la actualidad no están vigentes, ya que las normas que los establecían fueron declaradas nulas.

4.1.2. Cabe precisar que en relación a la vía de hecho administrativa, y en particular con el derecho al debido proceso, la Corte Constitucional ha considerado que pueden presentarse situaciones en las cuales los servidores públicos ejercen sus atribuciones separándose totalmente de los mandatos de dicho ordenamiento, en abierta o abultada contradicción con él, en forma tal que en vez de cumplirse la voluntad objetiva del mismo se aplica la voluntad subjetiva de aquellos y, como consecuencia, bajo la apariencia de actos estatales, se configura materialmente una arbitrariedad, denominada vía de hecho, con la cual se vulneran o amenazan derechos fundamentales de las personas y que da lugar a la prosperidad de la acción de tutela.

La tesis de las vías de hecho ha sido aplicada principalmente en el campo de la actividad judicial, pero esta corporación también ha reconocido su aplicación en el ámbito de los procesos y actuaciones administrativos. Se puede decir, entonces que una vía de hecho se produce cuando quien toma una decisión, sea ésta de índole judicial o administrativa, lo hace de forma arbitraria y con fundamento en su única voluntad, actuando en franca y absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico(20).

4.2. Teniendo en cuenta lo anterior, en un primer estadio se podría inferir de los hechos aducidos por los accionantes, que la actuación de la entidad accionada ha sido arbitraria e irregular, por exigir requisitos que se encuentran por fuera del procedimiento ordinario para realizar la reposición de vehículos de servicio público. Sin embargo, una vez revisadas detalladamente las pruebas que reposan en el expediente, esta Sala observa que las afirmaciones de los accionantes no cuentan con sustento probatorio en el expediente, pues no se observan pruebas que permitan tener la certeza que los señores(as) Camilo Otalora y Lilia Romero, solicitaron a la Secretaría de Movilidad la cancelación de matrícula y reposición de los vehículos sobre los cuales dicen tener el derecho a la reposición. Tampoco se encuentra en el expediente —salvo un caso que se tratará a continuación— respuesta de la entidad accionada que permita comprobar las afirmaciones que realizaron los accionantes, respecto de las razones por las cuales la Secretaria de Movilidad negó la reposición de los vehículos.

Efectivamente, en el expediente se encuentran los certificados de tradición de los vehículos que pretenden los accionantes reponer en sede de tutela, y algunos de los contratos de cesión de derechos de reposición en los que aparecen en calidad de cesionarios algunos de los accionantes. De tales certificados de tradición si bien es cierto que es posible determinar: (i) que diferentes personas a los aquí accionantes aparecen inscritos como titulares del derecho de dominio de los automotores que se pretende su reposición; (ii) que la mayoría de los automotores no han sido repuestos; (iii) que la mayoría no registra expedición de tarjeta de operación; y (iv) que algunos de los automotores efectuaron el cambio de servicio público a particular, entre otras cosas; también es cierto que no es posible inferir de estas pruebas, que los accionantes hayan iniciado ante la administración el procedimiento de reposición de vehículo.

Contrario a lo anterior, la Secretaría Distrital de Movilidad se opuso a las afirmaciones hechas por los accionantes, señalando “que nunca se ejerció la vía administrativa para lograr los objetivos de reposición. De igual forma, el Consorcio Servicios Integrales para la Movilidad SIM —Consorcio SIM— manifestó que la acción de tutela era improcedente por no haberse iniciado actuación administrativa alguna en la que la administración haya efectuado pronunciamiento en procedimiento especial reglado, es decir, que los accionantes no acudieron a la administración para iniciar los procedimientos tendientes a obtener la cancelación de matrícula o la reposición de los vehículos de transporte público. Para demostrar lo anterior, el Consorcio SIM previa verificación del registro magnético de solicitudes Distrital Automotor de Bogotá, demostró a través de un cuadro explicativo(21), que con posterioridad al 1º de enero de 2009, solamente quienes figuran como titulares de dominio de los vehículos objeto de la tutela han formulado diferentes solicitudes a la administración, pero ninguna de ellas relacionadas al procedimiento de reposición.

En consecuencia, la Sala considera que no es posible establecer que la entidad accionada haya transgredido el derecho al debido proceso de los accionantes, puesto que no se demostró que éstos hayan iniciado el procedimiento administrativo de reposición de vehículos ante la entidad accionada, y mucho menos que se les haya negado este trámite por la razones que expusieron los accionantes en el escrito de tutela. En ese sentido, no le asiste la razón al juez de primera instancia cuando afirmó que “(…), se tiene que los trámites tendientes a lograr la reposición de los vehículos, se han efectuado ante la entidad competente para ello, (…)”, pues solamente dio por cierto el hecho que los accionantes iniciaron el procedimiento administrativo de reposición, sin verificar previamente las pruebas que demostraran que se surtió el procedimiento de reposición ante la entidad accionada.

4.3. Resuelto lo anterior, la Sala procede a analizar sí en el caso objeto de estudio, la acción de tutela es procedente para solucionar los conflictos originados en el procedimiento de reposición de los siguientes vehículos:

4.3.1. En primer lugar, los accionantes manifestaron que la Secretaría de Movilidad se negó a realizar la reposición de los vehículos de placas SAF 230 y SEC 149(22), porque estos fueron declarados en abandono; además que la entidad accionada apareció inscrita en el último certificado de tradición como titular del derecho de dominio de estos vehículos sin que exista sentencia judicial que así lo imponga(23). Contrario a ello, la entidad accionada manifestó que el vehículo de placa SEC 149 fue objeto de reposición por el vehículo de placa VDF 248, razón por la cual no es posible reponer de nuevo dicho vehículo(24). En relación al vehículo de placa SAF 230, la entidad accionada manifestó que la declaratoria de abandono y posterior remate del vehículo, se presumen legales, ya que la sentencia de la Corte Constitucional C-799 de 2003, que dispuso que no les corresponde a las autoridades administrativas declarar la extinción de dominio, no señaló que tuviera efectos retroactivos.

4.3.2. En segundo lugar, los accionantes indicaron que la entidad accionada negó la reposición del vehículo de placa SWS 463 por el vehículo de placas SDF 976, propiedad de la señora Rosalba Ariza de Páez(25), porque no allegó con la solicitud del trámite el certificado de emisiones por prueba dinámica, el cual, según la Secretaría de Movilidad es necesario para la aprobación del procedimiento solicitado(26). La entidad accionada, por su parte manifestó que la solicitud de placa SWS 463, corresponde a la solicitud de reposición en la que se pretende sustituir el vehículo de placa SEH 209, el cual no es propiedad de ninguno de los accionantes, y que la negativa de esta solicitud de reposición se fundamenta en disposiciones legales vigentes. Aunado a ello, agregó el Consorcio SIM que el vehículo de placas SDF 976 fue repuesto por el vehículo de placas SMY 792(27), desde el 23 de junio de 2011(28), motivo por el cual no era posible autorizar una nueva reposición de este vehículo.

4.3.3. Y en tercer lugar, se tiene de las pruebas allegadas al proceso que el señor Camilo Otalora pretendía la reposición del automóvil de placas SGC 778, sin embargo, la Secretaría de Movilidad en la contestación de la tutela manifestó que no es posible autorizar dicho trámite, ya que este automóvil fue repuesto por el vehículo de placas VDF 811 desde el 18 de enero de 2011. No obstante, el accionante allegó el certificado de tradición del vehículo a reponer (SGC 778) expedido el 5 de octubre de 2011, en el cual se señala que el vehículo a la fecha no ha sido repuesto. En ese orden de ideas, no es posible determinar si efectivamente el vehículo SGC 778 es susceptible del trámite de reposición.

4.4. Teniendo en cuenta lo anterior, para esta Sala de Revisión es clara la improcedencia de la presente tutela para resolver las situaciones expuestas, dado que en se plantea una discusión que debe ser resuelta por el juez competente y no por el juez constitucional, pues la pretensión de los accionantes va dirigida a materializar un derecho legal, que consiste en obtener la reposición de los vehículos de servicio público sobre los cuales manifestaron tener derecho, es decir que se trata de una discusión legal que no involucra derechos constitucionales.

En reiteradas oportunidades la Corte ha señalado que cuando se debate un problema de naturaleza eminentemente legal, la acción de tutela resulta improcedente y las vías judiciales alternativas son el mecanismo judicial idóneo para controvertir las resoluciones estatales(29).

En igual sentido, esta corporación en Sentencia T-054 de 1994 determinó:

“La acción de tutela solo procede para garantizar derechos fundamentales, lo que quiere decir que no procede para amparar derechos de rango legal. La acción de tutela no fue organizada por el constituyente para amparar derechos de rango legal. Lo que implica que el juez de tutela se encuentra sin competencia para abordar la revisión de la titularidad de derechos reconocidos en la ley, haciendo adecuaciones normativas de los supuestos de hecho en que se encuentra el interesado, o evaluando las pruebas que para determinar los mismos, presente quien aspire a la declaración de su derecho. Sin embargo, puede ocurrir que, con motivo de la violación de un derecho fundamental, se causen perjuicios a su titular relacionado con derechos de rango legal cuya declaración esté a cargo de los jueces. Es entonces cuando la acción de tutela puede ejercerse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

En consecuencia, esta Sala de Revisión considera que los accionantes pueden acudir a los mecanismos ordinarios de defensa judicial que están previstos en la jurisdicción contenciosa administrativa, para controvertir las decisiones de la autoridad administrativa accionada, o si es el caso, pueden acudir a la jurisdicción civil para que a través de la acción de saneamiento por evicción, los accionantes en calidad de cesionarios exijan a los cedentes de los derechos de reposición, que garanticen el goce de los mismos. Cabe resaltar, que además de las razones expuestas, es pertinente utilizar los mecanismos ordinarios de defensa judicial, por cuanto no se vislumbró la inminencia de un perjuicio irremediable, que requiriera la protección inmediata de la acción de tutela.

5. Conclusión.

En atención a los hechos que fundamentan la presente solicitud de amparo, así como a las pruebas que obran en el expediente, la Corte Constitucional revocará la sentencia proferida en segunda instancia el 7 de febrero de 2012 por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó la sentencia de primera instancia proferida el 1º de diciembre de 2011 por el Juzgado Cuarenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá, la cual tuteló los derechos al debido proceso e igualdad de los accionantes.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida en segunda instancia el 7 de febrero de 2012 por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó la sentencia de primera instancia proferida el 1º de diciembre de 2011 por el Juzgado Cuarenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá, la cual tuteló los derechos al debido proceso e igualdad de los accionantes. En su lugar, se NIEGA por improcedente la presente acción de tutela.

2. LIBRAR, por Secretaría General, la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Mauricio González Cuervo—Adriana Guillén Arango—Gabriel E. Mendoza Martelo.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Demanda presentada el 17 de noviembre de 2011. Folios 128 a 152 del cuaderno principal. En adelante siempre que se cite un folio se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.

(2) En adelante los accionantes, los peticionarios o los demandantes.

(3) Ver folio 133.

(4) Escrito presentado el 23 de noviembre de 2011. Folios 164 a 188.

(5) Escrito presentado el 23 de noviembre de 2011. Folios 164 a 188.

(6) El SIM previa verificación del Registro Distrital Automotor de Bogotá, aportó copia de los historiales de los vehículos objeto de tutela en los que se identifica el titular inscrito del derecho de dominio y el estado del registro de los vehículos. Folios del 189 al 233.

(7) Ver folio 253.

(8) Juez Graciliano A. Romero Hernández.

(9) Ver folio 193.

(10) Ver folio 121.

(11) Ver folio 299.

(12) Factura de venta. Folio 280.

(13) En auto del veintidós (22) de marzo de 2012 de la Sala de Selección de tutela Nº 3 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.

(14) Constitución Política, artículo 86.

(15) Corte Constitucional Sentencia T-416 de 1997, reiterada por la sentencias T-1191 de 2004 y T-799 de 2009.

(16) Corte Constitucional, Sentencia T-278 de 1998.

(17) Acuerdo 257 de 2006.

(18) Ver sentencias T-354 de 2010, T-059 de 2009, T-595 de 2007, T-304 de 2007, T-580 de 2006, T-222 de 2006, T-972 de 2005, T-712 de 2004 y C-543 de 1992, entre otras.

(19) Corte Constitucional, Sentencia T-177 de 2011.

(20) Corte Constitucional, Sentencia T-995 de 2007.

(21) Ver folio 254.

(22) Certificado de tradición del 19 de octubre de 2006. Folio 40.

(23) Certificado de tradición del 19 de septiembre de 2011. Folio 41.

(24) Ver folio 358.

(25) Historial del vehículo SDF 976 expedido por el SIM, en el que consta que la señora Rosalba Ariza de Páez es la titular del derecho de dominio. Folio 214.

(26) Boletín de devolución. Folio 26.

(27) La entidad accionada aportó copia de la consulta realizada al sistema de datos, donde aparece la señora Rosalba Ariza de Páez como propietaria del vehículo SMY 792. Folio 318.

(28) Certificación de reposición del vehículo SDF 976 del 28 de octubre de 2010. Folio 314.

(29) Corte Constitucional, Sentencia T-1065 de 2007.