Sentencia T-578 de diciembre 14 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

PRINCIPIO DE LA BUENA FE

LAS AUTORIDADES NO PUEDEN PRESUMIR LA FALSEDAD DE DOCUMENTOS

EXTRACTOS: «Que los servidores públicos ejerzan su función sobre la base de la buena fe de los administrados no es en modo alguno graciosa concesión otorgada por los primeros a los segundos sino derecho de rango constitucional y, por tanto, regla de obligatoria observancia en todo tipo de trámites y diligencias.

La vigencia del artículo 83 de la Carta ha implicado un cambio sustancial en el desarrollo de las funciones estatales, ya que ha invertido los términos de relación, con miras a eliminar el tradicional esquema de desconfianza y recelo que caracterizaba el comportamiento de las autoridades respecto de los particulares. La carga de probar a cada paso la licitud y lealtad de la propia conducta, que pesaba irremediablemente sobre quien actuara ante los entes oficiales y que suponía el presupuesto de la mala fe, ha sido sustituida por la presunción contraria —la de que toda persona actúa de buena fe—, quedando en cabeza el Estado y de sus funcionarios la responsabilidad de desvirtuarla: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

La función pública ha sido puesta al servicio de los intereses colectivos y se ejerce en beneficio de los asociados, no en su contra. De tal modo que quienes la desempeñan no tienen por cometido —como suele creerse en algunas dependencias— el de obstaculizar y complicar la vida de las personas y su normal actividad, sino el de contribuir, dentro del ámbito de las atribuciones que a cada organismo y funcionario corresponden, al desenvolvimiento armónico y ordenado de las múltiples relaciones propias de la convivencia social.

Reitera la Corte lo ya afirmado por ella en Sentencia T-568 del 23 de octubre de 1992 en el sentido de que “el ejercicio de la función estatal no contrapone ni enfrenta al ciudadano con la autoridad sino que, por el contrario, debe ser la ocasión para su acercamiento y mutua colaboración en aras de los objetivos que identifican a todos los miembros de la colectividad”.

La perspectiva de la buena fe no puede perderse de vista cuando se trata del ejercicio de actividades lícitas y permitidas pero que, por exigencia del legislador, están sujetas a la regulación y al control de la autoridad pública.

Ha de entenderse en primer lugar que en tales casos la posibilidad de establecer permisos, licencias, autorizaciones o requisitos está reservada a la ley, que puede hacer las correspondientes exigencias directamente o autorizar que así se haga según expresos mandatos constitucionales.

Del artículo 26 de la Carta Política resulta que, si bien la ley puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones u oficios y que las autoridades competentes lo inspeccionarán y vigilarán (cfr. Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-408 del 8 de junio de 1992), el principio básico es el de la libertad, no sólo en la escogencia o selección de la modalidad de trabajo que cada cual quiera cumplir, sino en la forma de hacerlo.

La misma norma dispone que las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.

El artículo 84 ibídem señala que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.

Por su parte, el artículo 333 de la Constitución, después de declarar que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, estipula que “para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.

Sobre la base de que la legislación o norma autorizada por ésta los haya previsto, los permisos que concedan las autoridades para el desarrollo de determinada actividad son actos administrativos particulares y concretos que amparan a sus titulares en el ejercicio del derecho a ejercer aquella dentro de los términos, límites y facultades que ellos mismos incorporan, de conformidad con la ley.

Una vez en vigor el acto administrativo que concede una licencia o permiso, se crea una situación jurídica individual y el administrado entra a gozar del derecho al que se refiere la autorización. Las autoridades, incluida la que expidió el acto, están obligadas a reconocer los efectos del mismo y, en consecuencia, a respetar el ejercicio del derecho individual nacido a partir de aquel mientras no sea anulado, suspendido o revocado.

No puede olvidarse que, como anota Marien-hoff, la estabilidad de los actos administrativos constituye una garantía del administrado frente a la administración pública, la cual “sólo cede ante la existencia de vicios que afectan su validez o eficacia, vicios que, según la gravedad, darán lugar a la extinción del acto por revocación en sede administrativa, o por anulación en sede jurisdiccional” (cfr. Marienhoff, Miguel: Prerrogativas estatales y garantías administrativas; publicado en “La protección jurídica de los administrados”, Bogotá, Ediciones Rosa-ristas, 1980; pág. 23).

El principio de estabilidad de los actos administrativos, en especial los que crean o modifican situaciones jurídicas concretas, ya ha sido desarrollado por la Corte en Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992 (M.P. Dr. Eduardo Ci-fuentes Muñoz), en la cual se resaltó que tiene por objeto proteger los legítimos intereses y derechos adquiridos de las personas beneficiarias de dichos actos, así como la confianza legítima en la administración, la cual se vería lesionada si la permanencia y seguridad de un acto suyo dependiera de la discrecionalidad del funcionario de turno.

La revocación del acto administrativo particular por parte de quien lo expidió o de su superior es una excepción, que debe sujetarse a las razones y los procedimientos señalados en la ley.

Tiene claro la Corte Constitucional que, como lo manifestó en su Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992, el principio de la buena fe implica que la administración está obligada a justificar la revocación de los actos administrativos particulares y concretos y que no está entre sus atribuciones la de atropellar la confianza del particular mediante actos carentes de razona-bilidad que contradigan sus propias actuaciones previas. Dijo así la Corporación:

“El principio de la buena fe incorpora la doctrina que proscribe el venire contra factum proprium, según la cual a nadie le es lícito venir contra sus propios actos. La buena fe implica el deber de observar en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento administrativo, la credibilidad del Estado y el efecto vinculante de sus actos para los particulares. La revocatoria directa irregular que se manifieste en la suspensión o modificación de un acto administrativo constitutivo de situaciones jurídicas subjetivas, puede hacer patente una contradicción con el principio de buena fe y la doctrina de los actos propios, si la posterior decisión de la autoridad es contradictoria, irrazonable, desproporcionada y extemporánea o está basada en razones similares. Este es el caso, cuando la administración, luego de conceder una licencia de funcionamiento a una persona para el ejercicio de una determinada actividad, luego, sin justificación objetiva y razonable, procede a suspender o revocar dicha autorización, con el quebrantamiento consecuente de la confianza legítima y la prohibición de “venir contra los propios actos””.

Ahora bien, si las aludidas garantías cobijan a la persona amparada por un acto administrativo de carácter particular y concreto cuando por cualquiera de las causas legales va a ser revocado, con mayor razón debe entenderse que la señalada regla de estabilidad y de respeto a los derechos otorgados es aplicable al caso en el cual el acto que concede un permiso o autorización está en firme y la administración pública no ha iniciado ningún trámite tendiente a su revocación.

Así, volviendo al tipo de actos que en esta oportunidad se consideran —los que autorizan en concreto el ejercicio de una cierta actividad— los funcionarios de policía y los llamados a ejercer control y vigilancia no tienen otra alternativa, so pena de incurrir en flagrante abuso de autoridad, que la de aceptar el documento que el particular exhiba, en el cual conste que se le ha conferido permiso o licencia, pues de lo contrario, además de la violación del derecho individual amparado, ningún efecto tendría la decisión administrativa de que tiene la competencia correspondiente.

Partiendo del principio de la buena fe que, se repite, obliga a todo servidor público, tales autoridades no pueden presumir la falsedad o la alteración del documento que se les presenta y, por tanto, ni pueden exigir a su titular que adelante trámites enderezados a demostrar su validez o autenticidad, ni les está permitido desconocer de facto las facultades que mediante el acto administrativo le han sido conferidas.

Si alguna duda existe acerca de los enunciados aspectos, deben iniciarse las pertinentes investigaciones y, claro está, el proceso penal correspondiente en el evento de estimarse que los títulos exhibidos ante las autoridades provienen de la comisión de delitos.

Lo que no puede admitirse es que se condene a la persona sin juicio previo, endilgándole haber presentado un documento falso o adulterado, con el sólo objeto de negarle en la práctica el ejercicio de la actividad lícita que le había sido permitida por un acto administrativo en firme».

(Sentencia T-578 de diciembre 14 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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