Sentencia T-578 de septiembre 4 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Ref.: Expedientes T-4.947.336 y T-4.990.930.

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Fallos de tutela objeto revisión: T-4.947.336, Sentencia del Juzgado Tercero Civil Municipal Mínima Cuantía de Villavicencio, Meta, del 13 de febrero 2015.

T-4.990.930 Sentencia del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva, Huila, del 20 de abril de 2015.

Accionantes: T-4.947.336. Héctor Arturo Rojas Murcia.

T-4.990.930.Gloria Rubi Camacho Manchola.

Accionados: T-4.947.336. Alcaldía Municipal de Villavicencio.

T-4.990.930. Alcaldía Municipal de Neiva, Personería Municipal, Secretaria de Gobierno Municipal, Defensoría del Pueblo, Bienestar Familiar, Dirección de Vivienda Municipal y la Inspección Tercera de Policía.

Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

I. Antecedentes

1. Demandas de tutela.

1.1. Elementos y pretensión(1). 

1.1.1. Derechos fundamentales invocados. T-4.947.336, a la vivienda digna - art. 51 C.P.; dignidad humana y salud - art. 49 C.P.

T-4.990.930, vivienda digna - art. 51 C.P.; y debido proceso - art. 29 C.P.

1.1.2. Conducta que causa la vulneración. En los dos casos, los accionantes manifiestan que las entidades demandadas han ejercido actos encaminados a desalojarlos del lugar en el que viven sin darles alternativas de reubicación.

1.1.3. Pretensión. T-4.947.336, se declare la nulidad de la Resolución 140 de 2014, y que no realicen desalojos sin brindar alternativas de reubicación tal y como lo dispuso la Sentencia T-454 de 2012.

T-4.990.930, (i) se dé una solución al problema de vivienda; (ii) se ordene a las entidades accionadas brindarles acompañamiento a fin que se les protejan sus derechos fundamentales; (iii) se compulsen copias a la Fiscalía y a la Procuraduría para que investiguen a los funcionarios que ordenaron el desalojo; y (iv) se vincule a la Fiscalía 29, quien adelanta investigación por fraude procesal en contra de la Inspectora Tercera de Policía.

2. Fundamentos de la pretensión.

2.1. Expediente T- 4.947.336(2). 

2.1.1. El ciudadano Héctor Arturo Rojas Murcia informó que su núcleo familiar está compuesto por su hijo de 24 años y su nieto de 3 años.

2.1.2. Manifestó que debido a su precaria condición económica se vio en la obligación junto con su familia de hacer parte del asentamiento informal de Villa Lorena Baja en donde están ocupando un lote.

2.1.3. Informó que la alcaldía de Villavicencio a través de la Resolución 1000-56-11/140 de 2014 vinculó a 180 familias pertenecientes al sector de la parte alta de Playa Rica y de la parte baja de Villa Lorena al proceso de restitución del bien de uso público, aduciendo la ocupación de la Ronda de Caño Vitalia y un conflicto en el uso del suelo y el plan de ordenamiento territorial vigente(3).

2.1.4. El actor indicó que la notificación personal de la mencionada resolución se realizó el 19 de diciembre de 2014, a pesar que la misma fue expedida por el alcalde de Villavicencio el 30 de octubre de 2014(4); consideró que dicha tardanza vulnera el debido proceso.

2.1.5. Aseveró, que la comunidad en la que reside está compuesta por personas en situación de desplazamiento, menores de edad y madres cabeza de familia, por tanto, un desalojo sin que se les brinde la posibilidad de poder optar por alternativas de vivienda vulnera sus derechos fundamentales a la vivienda digna, dignidad humana y a la salud.

2.1.6. Informó que la Corte Constitucional mediante Sentencia T-454 de 2012, le advirtió al alcalde de Villavicencio y a la Policía Nacional la necesidad de antes de realizar diligencias de lanzamiento por ocupación de hecho o cualquier clase de desalojo verifique se observen los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

2.1.7. Afirmó que la Defensoría del Pueblo le advirtió a la alcaldía abstenerse de realizar cualquier diligencia de desalojo hasta que se adopten medidas informativas encaminadas a la protección de los derechos humanos.

2.1.8. Finalmente, aseguró que el actuar de la alcaldía no es concordante con el principio de confianza legítima.

2.1.9. Debido a lo anterior, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 140 de 2014, y que no realicen desalojos sin brindar alternativas de reubicación tal y como lo dispuso la Sentencia T-454 de 2012.

2.2. Respuesta de la entidad accionada(5). 

2.2.1. Alcaldía municipal de Villavicencio(6). 

La ciudadana Myriam Pardo Bernal, en calidad de jefe de la oficina asesora jurídica de la alcaldía de Villavicencio, manifestó que el asentamiento informal de Villa Lorena es una invasión masiva realizada de forma ilegal alrededor del Caño Vitalia, siendo esta una zona de protección forestal. Solicitó que la tutela sea declarada improcedente al no existir prueba ni siquiera sumaria de la vulneración de algún derecho fundamental.

Aseguró que el actor no indicó cuales son los supuestos vicios de procedimiento en los que se incurrieron al expedir la Resolución 140 de 2014, lo que impide que sea declarada nula. A su vez, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para dejar sin efecto un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, pues para esto puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.

De otra parte, informó que el alcalde en el mes de abril de 2013, profirió auto a través del cual dio inicio al proceso de restitución de bien de uso público contra personas indeterminadas, lo que llevó a que se realizara una inspección ocular el 11 de julio de 2013, en la que se recibió descargos de 106 personas en donde algunos manifestaron que invadieron el lote y otros que lo compraron. Las personas que no estaban se les dejo citación para que se acercaran al despacho de la Inspección de Policía Nº 9 en la Casa de Justicia de Ciudad Porfía.

Se observa que el actor no rindió descargos en la diligencia del 11 de julio de 2013, no se acercó a la inspección de Policía y tampoco ejerció los recursos de la vía gubernativa, como sí lo hicieron otras 78 personas, lo que indica que quedó notificado por conducta concluyente, de acuerdo a lo manifestado por él en los hechos de la demanda de tutela.

Cuando el actor declaró que hizo parte del asentamiento informal se colige que está ocupando el predio de manera ilegal. Este tipo de invasiones genera problemas de inseguridad y orden público; dado que son aprovechadas por delincuentes para la realización de actos ilegales. A su vez, trae graves implicaciones para la administración municipal que un incontable número de personas que actúa al margen de la ley acceda a vivienda a través de la acción de tutela.

Aseguró que la Corporación Ambiental recomendó tomar medidas respecto de la población que se encuentra en dicha zona, puesto que está clasificada como: “inestable, en sectores de alta pendiente efectadas (sic) por procesos activos, como carcavamientos (sic) extenso y profundo, deslizamientos, flujos de tierra y/o detritos y reptamiento, que corresponde a suelo forestal protector y ronda de caño Vitalia”(7). Dada la naturaleza del bien de uso público es que el Alcalde profirió la Resolución 140 de 2014.

Resaltó que la alcaldía de Villavicencio respetó el derecho de defensa y el debido proceso de los querellados, lo que implica que no se cumplen con los presupuestos del artículo 86 de la Constitución. Así mismo, el Constituyente estableció en el artículo 63 que “los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”, así mismo, en el artículo 82 dispuso que es “deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.

Debido a lo anterior, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela al no demostrarse la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales del señor Héctor Arturo Rojas Murcia.

2.3. Sentencia objeto de revisión.

2.3.1. Sentencia del Juzgado Tercero Civil Municipal Mínima Cuantía de Villavicencio – Meta, del 13 de febrero de 2015(8). 

El juez constitucional negó la pretensión del actor consistente en que se declare la nulidad de la Resolución 1000-56-11/140 de 2014, al no demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable o de un hecho inminente y grave que amerite de manera inmediata la intervención del juez de tutela, por el contrario, consideró que para satisfacer sus pretensiones puede acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa al ser la idónea para determinar sobre la nulidad y suspensión de los actos administrativos.

A su vez, no se demostró el cumplimiento de los requisitos de inminencia y gravedad para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, puesto que si bien la Alcaldía inició un proceso de restitución de inmueble de carácter público del cual se notificó a los habitantes del predio Villa Lorena, también es cierto que no se han iniciado las diligencias de desalojo y hasta el momento no se ha fijado una fecha para la realización del mismo. Es así, que no se puede afirmar que el Municipio esté incumpliendo con la obligación impuesta por la Corte Constitucional en la Sentencia T-454 de 2012 de otorgar alternativas de reubicación.

3. Fundamentos de la pretensión.

3.1. Expediente T-4.990.930(9). 

3.1.1. La Inspectora Tercera de Policía, realizó el 10 de julio de 2014 el desalojo de 51 familias que entre sus miembros hay personas en condición de discapacidad como la accionante y desplazados.

3.1.2. Afirmó que durante la diligencia fueron destruidos los bienes de estas familias y que eran su único patrimonio.

3.1.3. Actualmente, se encuentran ubicados “al lado de la calle”, debido a que, no tienen a donde ir(10).

3.1.4. Informó que la diligencia de desalojo no les fue notificada, lo que implica una vulneración al debido proceso al derecho a la defensa.

3.1.5. La acción de tutela fue presentada con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable dado que la Inspectora de Policía amenaza con botarles lo poco que quedó en sus viviendas.

3.2. Respuesta de las entidades accionadas(11). 

3.2.1. Fiscalía 29 Seccional(12). 

La Fiscalía 29 Seccional explicó que su intervención en la presente acción de tutela se debe a la investigación que se está adelantando contra Alberto Ospina y otros por la posible conducta punible de Fraude Procesal y procedió a enviar copia de las actuaciones adelantadas.

Informó que estos mismos hechos y pretensiones ya fueron expuestos por otra afectada en una acción de tutela distinta en la cual fue vinculada esta Delegada y que se encuentra pendiente de fallo en el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Neiva.

3.2.2. Personería Municipal de Neiva(13). 

En primer lugar, manifestó que de los hechos puestos en conocimiento por la accionante no se deriva una actuación u omisión por parte de esta entidad que vulnere los derechos fundamentales invocados. De igual manera, informó que no conocen la situación planteada y tampoco se la han puesto en conocimiento.

En segundo lugar, evidencio un actuar temerario de la tutelante, puesto que estos mismos hechos son narrados en un formato y han sido presentados por el mismo grupo de personas afectadas en diferentes despachos judiciales, como el Juzgado Administrativo de Neiva, Juzgado Quinto Penal del Circuito, Juzgado Segundo Penal del Circuito para adolescentes, Juzgado Cuarto de ejecución de Penas, Juzgado Primero Penal del Circuito, congestionando el aparato judicial.

3.2.3. Alcaldía Municipal de Neiva(14). 

El director de Vivienda Social de la Alcaldía Municipal de Neiva manifestó que la presente tutela hace parte de una “tutelaton”, puesto que han sido presentadas varias acciones con el mismo formato en el que lo único que cambia es el nombre del accionante, la cédula de ciudadanía y que son interpuestas en diferentes despachos judiciales, es así que, a la fecha ha tenido que darle respuesta a 12 solicitudes iguales.

En cuanto al derecho a la vivienda digna señaló que cuando se trata de acceder a las soluciones de vivienda ofrecida por el Estado o entidades territoriales a través de subsidios parciales o totales, que tienen como objeto beneficiar a la población vulnerable del país, es preciso la existencia previa de los recursos y presupuestos aprobados para la ejecución de esos proyectos de vivienda, así como, el cumplimiento de todos los requisitos de orden legal por parte de las personas que aspiran a ser beneficiarias de este tipo de proyectos.

Informó que se consultó la base de datos del municipio y la del Ministerio de Vivienda, pero la accionante no aparece inscrita en ningún plan, convocatoria o programa para la asignación de subsidios de vivienda destinados a la población desplazada. Tampoco hay registro de que haya presentado derecho de petición solicitando la inclusión en alguno de los programas de vivienda de interés social.

Basándose en sentencias de la Corte Constitucional, aseguró que la condición de vulnerabilidad e indefensión de algunas personas no permite alterar el sistema de turnos en virtud del principio de igualdad. Aseguró que el derecho a la vivienda es de carácter social, lo que impide ser ejercido de manera inmediata pues implica el cumplimiento de cargas reciprocas.

Finalmente, aseveró que la acción de tutela es improcedente por falta de legitimación de la Alcaldía Municipal de Neiva o de la Dirección de Vivienda Social, al no haber vulneración de derechos fundamentales a la tutelante.

3.2.4. Defensoría del Pueblo(15). 

La Defensoría del Pueblo indicó que la accionante no ha acudido a esa entidad solicitando asesoría o mediación frente a los hechos narrados en la demanda de tutela. De otra parte, indicó que esa entidad no interviene en ninguna parte del proceso de convocatoria, elaboración de censos, evaluación de requisitos legales y técnicos para la adjudicación de viviendas o del otorgamiento de subsidios de vivienda a nivel municipal.

Informó que la alcaldía es la entidad encargada de adelantar acciones encaminadas a reubicar a las familias desplazadas en caso de desalojo. Manifestó que deben existir procesos de concertación necesarios y activar la ruta de protección en el caso de los desalojos, ajustando el proceso policivo al marco legal y jurisprudencial.

La Defensoría consideró que las entidades del Estado debe informar: (i) si tienen un plan de reubicación eficaz para atender a estas personas; (ii) existen soluciones de vivienda de carácter temporal o permanente para las personas que se pretenden desalojar; (iii) se ha diseñado un plan de vivienda diferencial para personas sujetos de especial protección constitucional; y (iv) se le ha dado asesoría jurídica psicológica a la población objeto de desalojo.

3.2.5. Inspección Tercera de Policía Urbana de Neiva(16). 

Solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente, debido a que, la diligencia realizada el 10 de julio de 2014 se realizó bajo los principios fundamentos exigidos por la ley para este tipo de procesos.

Informó que esa autoridad expidió la Resolución 1 de mayo de 2014, cuya diligencia se desarrolló el 9 y 10 de julio del mismo año y fue notificada en su momento. Aseguró, que la Dirección de Vivienda Municipal brindo alternativas a la población que se encontraba en estado de vulnerabilidad para que se acogieran a los programas a través de los cuales puede llegar a tener una vivienda digna, siendo este el caso de la accionante al aparecer en el informe de población desplazada.

3.2.6. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar(17). 

La Defensora de familia adscrita al ICBF, Centro Zonal la Gaitana, de la regional Huila, estimó que es necesario establecer si hay menores que carezcan de representación legal para que esta entidad se haga presente, represente los intereses de los menores y evitar la eventual vulneración de sus derechos fundamentales.

Informó, que una vez enterados de los hechos objeto de la tutela enviaron un funcionario al lugar referido con el fin que verifique cualquier clase de vulneración que se hubiera dado con el desarrollo de la diligencia de desalojo en contra de los menos y adolescentes pertenecientes a la familia de la accionante. El funcionario del ICBF encontró que la accionante reside en la invasión en compañía de su hijo Juan David Lugo Camacho, de 16 años y que carecen de vivienda digna.

3.3. Sentencia objeto de revisión.

3.3.1. Sentencia del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva, Huila, del 20 de abril de 2015.(18) 

Negó el amparo solicitado por la señora Gloria Ruby Camacho Machola al considerar que los hechos presuntamente violatorios de los derechos fundamentales sucedieron hace 9 meses cuando se practicó la diligencia de lanzamiento por parte de la Inspección Tercera de Policía, sin que en el proceso la actora haya manifestado una razón o se vislumbre alguna circunstancia que justifique su inactividad. Dicha situación transgrede el principio de inmediatez y desvirtúa el posible perjuicio irremediable.

Adicionalmente, se evidenció negligencia por parte de la actora, pues la misma no ha iniciado ningún trámite ante las entidades del orden nacional y territorial para que sea incluida en los programas para la asignación de subsidios de vivienda para la población desplazada y “pretende mediante esta acción constitucional como ultima ratio de sus pretensiones, argumentando una actuación injusta por parte de las entidades accionadas, cuando no se ha preocupado por la consecución de la vivienda digna que requiere”(19)

II. Fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política —artículos 86 y 241.9— y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 —artículos 31 a 36—(20).

2. Procedencia de la demanda de tutela.

2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. Los accionantes consideran que las entidades demandadas les vulneraron sus derechos fundamentales, en particular en el expediente T-4.947.336, a la vivienda digna - art. 51 C.P.; dignidad humana y salud - art. 49 C.P.

T-4.990.930, vivienda digna - art. 51 C.P.; y debido proceso - art. 29 C.P.

2.2. Legitimación activa. En el expediente T-4.947.336, la acción de tutela fue interpuesta por el ciudadano Héctor Arturo Rojas Murcia quien actúa en nombre propio.

T-4.990.930, la acción de tutela fue interpuesta por la ciudadana Gloria Rubi Camacho Manchola, quien actúa en nombre propio. Lo anterior encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86(21) de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en su nombre.

2.3. Legitimación pasiva. T-4.947.336, alcaldía municipal de Villavicencio.

T-4.990.930 alcaldía municipal de Neiva, personería municipal, secretaria de gobierno municipal, Defensoría del Pueblo, Bienestar Familiar, Dirección de Vivienda Municipal y la Inspección Tercera de Policía. Todas las entidades accionadas son públicas y por tanto, demandables a través de acción de tutela(22).

2.4. Inmediatez. T-4.947.336, el ciudadano Héctor Arturo Rojas Murcia fue notificado de la Resolución 1000-56-11/140 de 2014 el 19 de diciembre de 2014 y la acción de tutela la interpuso el 30 de enero de 2015.

T-4.990.930 la Inspección Tercera de Policía realizó diligencia de desalojo el 10 de julio de 2014 y la ciudadana Gloria Rubi Camacho Manchola interpuso acción de tutela el 6 de abril de 2015.

2.4.1. Acorde con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela no cuenta con un término de prescripción(23), sin embargo, la Corte Constitucional al interpretar este artículo ha manifestado que el juez en cada caso concreto tiene la obligación de constatar cual es la conducta que causa la vulneración de los derechos fundamentales invocados y al cuanto tiempo se interpuso la tutela para solicitar la protección de los mismos; pues se considera que debe existir una congruencia razonable entre el acto de vulneración y la finalidad de solicitud de amparo. Al respecto, la Sentencia T-288 de 2011 aseveró:

“Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.

Es decir, que la acción de tutela tiene como finalidad otorgar una protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, esto implica que debe ejercerse acorde con esta naturaleza, es así, que su interposición debe realizarse de manera oportuna; por el contrario, cuando la acción de tutela no ha sido interpelada dentro de un término razonable, el juez de tutela deberá entrar analizar entre otros aspectos si existe una razón válida que justifique la inactividad del accionante. En consecuencia, le corresponde a la Sala analizar si la acción de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable.

2.4.2. En los casos objeto de estudio se evidencia de manera particular que en el expediente T-4.947.336, el ciudadano Héctor Arturo Rojas interpuso la tutela antes de que trascurrieran dos meses. La Sala considera que en este caso transcurrió un lapso razonable desde el momento en que los actores fueron despedidos y hasta cuando presentaron la acción de tutela. Lo anterior, no sucedió en el expediente T-4.990.930, puesto que la Inspección Tercera de Policía realizó diligencia de desalojo el 10 de julio de 2014 y la ciudadana Gloria Rubi Camacho Manchola interpuso acción de tutela el 6 de abril de 2015, es decir 9 meses después, sin que haya aducido ninguna razón que justificación su tardanza.

Adicionalmente, de las pruebas aportadas por la accionante no se evidencia que sea desplazada y tampoco aduce ninguna condición que le permita a la Sala considerarla como sujeto de especial protección constitucional.

Por su parte, la Defensoría del Pueblo en su respuesta informó que no conocen la situación planteada por la tutelante y tampoco ha acudido a esta entidad, lo que demuestra una falta de interés para solucionar su situación.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar manifestó que una vez enterados de los hechos enviaron a un funcionario al lugar referido y constató que la accionante reside en la invasión en compañía de su hijo Juan David Lugo Camacho, lo que implica que el desalojo no se realizó.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de instancia y, en su lugar, declarará improcedente el amparo solicitado.

2.5. Subsidiariedad. El artículo 86 superior establece la acción de tutela como un procedimiento constitucional, destinado a la protección de los derechos fundamentales, caracterizada por su carácter residual y subsidiario, esto significa que, solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable(24). En ese sentido, le corresponde a la Sala determinar cuál es la naturaleza jurídica de los procesos policivos y si la acción de tutela es procedente.

2.5.1. Naturaleza jurídica de los procesos de policía.

La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en resaltar que “cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales”(25). Por su naturaleza de actos jurisdiccionales, frente a las decisiones de los organismos de policía no es posible ejercitar los mecanismos propios de la jurisdicción contencioso administrativa, situación que es reconocida por el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, que sostiene que “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”.

Igualmente, “ni la acción reivindicatoria, ni la posesoria, ni la restitutoria de la tenencia están configuradas para salvaguardar el derecho al debido proceso en los procesos policivos, sino —según el caso— los derechos de dominio, posesión y tenencia”(26). Esta situación en la que se aprecia que no existen mecanismos adecuados para salvaguardar el derecho al debido proceso en las actuaciones de las autoridades de policía en tratándose de lanzamientos, hace necesario reconocer que es solo la acción de tutela el mecanismo a partir del cual es posible conseguir la protección requerida.

A partir de lo anterior ha concluido la jurisprudencia que “alrededor de los procesos policivos no existe un medio de defensa judicial idóneo para lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando estos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades públicas, quedando tan solo la acción de tutela como mecanismo eficaz para garantizar el amparo de tales derechos”.(27)

3. Problema jurídico.

Le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el municipio de Villavicencio vulneró el derecho al debido proceso y a la vivienda, al expedir la Resolución 140 de 2014, mediante la cual ordenó la restitución del bien de uso público sin ofrecerle alternativas de reubicación al actor.

Para solucionar este problema jurídico la Sala (i) el adecuado uso del espacio público, un deber de las autoridades; (ii) abordará la naturaleza jurídica y viabilidad constitucional de los desalojos forzados, (iii) reiterará la jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima y (iv) analizará del caso concreto.

4. El adecuado uso del espacio público, un deber de las autoridades.

El artículo 82 de la Constitución Política, establece que “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.

La Constitución de 1991, al darle relevancia constitucional al buen y adecuado uso del espacio público, procura garantizar que los colombianos gocen en condiciones de igualdad, de todos los espacios que son de uso común o público, con el fin de permitir el goce de derechos tales como el de circulación, seguridad, accesibilidad y medio ambiente.

Para poder darle cumplimiento efectivo a estos fines del Estado, la Carta Política en su artículo 315 dotó de facultades de policía a los alcaldes, de tal manera que en estos recae la obligacion de cumplir y de hacer cumplir la Constitución y las leyes; todo ello en concordancia con las funciones que sobre la reglamentación de los usos del suelo se le atribuye también constitucionalmente a los concejos municipales.

La jurisprudencia de la Corte(28) ha sostenido que es una obligación de las autoridades municipales velar por que los ciudadanos den un adecuado uso al espacio público, para lo cual cuentan con diferentes mecanismos legales.

5. Los procedimientos de desalojos forzados.

El procedimiento de desalojo es una medida que busca recuperar la tenencia de un bien ocupado sin justo título. En efecto, el desalojo es un procedimiento que permite recuperar materialmente un bien que fue tomado de manera ilegítima, y evita que aquellos que han procedido en contra de la ley obtengan un provecho de su acción. Este es un medio coercitivo que reconoce el ordenamiento jurídico para evitar que por vías de hecho se consoliden situaciones de derecho que perjudiquen los derechos legítimamente adquiridos. Ahora, cuando el bien que se ve afectado con la ocupación ilegitima hace parte del espacio público, esta medida resulta especialmente relevante, como se deriva del artículo 82 superior(29). La protección del espacio público, como patrimonio de la colectividad alcanza particular atención y protección en nuestro ordenamiento jurídico y así lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corte(30).

Esta medida para que sea legítima debe adelantarse con pleno respeto de los derechos fundamentales de las personas desalojadas. Es decir, si bien la medida en principio es lícita, esta no puede llegar hasta el punto de atropellar y vulnerar los derechos de las personas que ocuparon el bien. Siendo esto así, al realizar el procedimiento de desalojo debe garantizarse que las personas desalojadas no vean vulnerados sus derechos fundamentales. El desalojo que se apega al debido proceso es una medida legítima de protección de la propiedad y del espacio público, pero por su naturaleza, la administración debe ser especialmente cuidadosa en que no se convierta en un procedimiento que atente contra los derechos de las personas desalojadas.

El desarrollo de un desalojo entraña la responsabilidad estatal de buscar el menor daño posible en la población expulsada. Esto se desprende de la observación Nº 7(31) del comité de seguimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDECS), que es parámetro de control constitucional de acuerdo con el artículo 93 superior. En efecto, en el mencionado documento se estableció en el parágrafo 13 que: “Antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de personas, los Estados Partes deberían velar por que se estudien en consulta con los interesados todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza”.

Ahora, el numeral 14 de la misma observación señala que cuando resulte necesaria la medida de desalojo, este procedimiento debe respetar todos los derechos humanos de los afectados. “Cuando se considere que el desalojo está justificado, debería llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad”. De manera particular, los procedimientos de desalojo deben observar en todo momento las garantías del debido proceso de las personas afectadas con la medida, minimizar el uso de la fuerza para evitar el daño sobre la integridad física de las personas y, en todo caso, no pueden desconocer los derechos de las personas que, por algún motivo, han obtenido una expectativa legitima como fruto de la ocupación ilegal.

Así mismo, el documento señala en el numeral 16 que las autoridades encargadas de realizar los procedimientos de desalojo deben hacer todo lo posible para que ninguno de los afectados con la medida quede sin vivienda. “Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda”.

En suma, para que la medida de desalojo forzoso que resulte legítima es imperioso que esta: (i) atienda principios constitucionales, (ii) sea necesaria pues no es posible lograr el mismo fin por medios diferentes y (iii) debe utilizarse el mínimo de fuerza necesario con el objetivo de evitar vulneración en los derechos de los desalojados.

6. El principio de confianza legítima. Reiteración de jurisprudencia.

En varias sentencias(32) esta Corte ha explicado que el principio de confianza legítima se deriva del principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta Política y ha sido utilizado para resolver casos en los cuales entran en colisión los intereses públicos y privados, es decir, cuando la administración a lo largo del tiempo le ha permitido a los administrados desarrollar ciertas actividades creando en ellos una expectativa de permanencia, y de manera súbita decide eliminar dichas prerrogativas.

Cuando la autoridad administrativa toma una decisión que modifica la relación que hasta el momento ha tenido con los ciudadanos, debe en primer lugar, informarlos sobre el contenido y los alcances de la decisión, con el fin de que en el momento en que esta se ejecute, estos no se vean de manera sorpresiva y súbita afectados por sus implicaciones. Adicionalmente, debe consultar a estos ciudadanos las posibles soluciones o alternativas. Solamente si se han surtido estos pasos de información y consulta previa, la administración podrá tomar la decisión que considere necesaria, debido a que no será intempestiva, y lo deberá hacer ofreciendo una alternativa que mitigue los efectos de la nueva situación a la que se verán avocadas las personas afectadas por la decisión administrativa.

En aplicación del principio de confianza legítima, la administración puede tomar medidas que modifiquen su relación jurídica con los particulares, siempre y cuando lo haga de manera gradual y otorgándoles una relativa estabilidad y posibilidades plausibles de mitigación de los efectos negativos que la decisión de la administración les acarreará.

Sobre los eventos en los que se debe proteger la confianza legítima, la Corte Constitucional en Sentencia T-135 de 2004 al estudiar un caso similar dijo:

“La aplicación del principio comentado, supone la existencia previa de expectativas serias y fundadas, cuyo nacimiento debe derivarse de actuaciones precedentes de la administración, que generen la convicción en el particular, de estabilidad en el estado anterior. Sin embargo, de este principio no se puede deducir que las relaciones jurídicas que generan expectativas en los administrados sean intangibles o inmutables; por el contrario, no puede perderse de vista que su utilización no implica el desconocimiento de derechos adquiridos, y solamente se aplica a situaciones jurídicas susceptibles de alterarse, de tal forma que la modificación de las mismas no puede acontecer de manera abrupta o intempestiva, exigiéndose por esa razón de las autoridades, la adopción de las medidas necesarias para que el cambio de circunstancias transcurra de la forma menos traumática posible para el afectado”.

Es preciso aclarar que el principio de confianza legítima no sirve para legalizar situaciones abiertamente ilegales o inconstitucionales, ni mucho menos para desconocer la prevalencia del interés general; lo que se busca es proteger al administrado de una decisión desproporcionada que pueda vulnerar sus derechos fundamentales.

En resumen, en varias ocasiones ha dicho la corporación que para que haya lugar a aplicar el principio de confianza legítima se debe cumplir en el caso objeto de estudio con los siguientes presupuestos: a) La administración debe tener la intención de preservar el interés público; b) La relación entre la administración y los particulares debe sufrir una alteración evidente, razonable y cierta; c) La administración debe tener la necesidad de adoptar nuevas medidas con el fin de mitigar los efectos negativos sobre los particulares que estén amparados por el principio, con el fin de que las personas se adapten a la nueva situación, en protección de sus derechos fundamentales(33).

7. Caso concreto.

7.1. Expediente T-4.947.336. El ciudadano Héctor Arturo Rojas Murcia con su núcleo familiar se vio en la obligación de hacer parte del asentamiento informal de Villa Lorena Baja en donde están ocupando un lote. Informó que la Alcaldía de Villavicencio a través de la Resolución 1000-56-11/140 de 2014 vinculó a 180 familias pertenecientes al sector de la parte alta de Playa Rica y de la parte baja de Villa Lorena al proceso de restitución del bien de uso público, aduciendo la ocupación de la Ronda de Caño Vitalia y un conflicto en el uso del suelo y el Plan de Ordenamiento Territorial vigente(34). Debido a lo anterior, le solicitó al juez constitucional que se declare la nulidad de la Resolución 140 de 2014, y que no realicen desalojos sin brindar alternativas de reubicación tal y como lo dispuso la Sentencia T-454 de 2012.

Por su parte, el municipio solicitó que la tutela sea declarada improcedente al no existir prueba ni siquiera sumaria de la vulneración de algún derecho fundamental. A su vez, manifestó que el asentamiento informal de Villa Lorena es una invasión masiva realizada de forma ilegal alrededor del Caño Vitalia, siendo esta una zona de protección forestal.

De otra parte, informó que el alcalde en el mes de abril de 2013, profirió auto a través del cual dio inicio al proceso de restitución de bien de uso público contra personas indeterminadas, lo que llevó a que se realizara una inspección ocular el 11 de julio de 2013, en la que se recibió descargos de 106 personas en donde algunos manifestaron que invadieron el lote y otros que lo compraron.

Aseguró que la Corporación Ambiental recomendó tomar medidas respecto de la población que se encuentra en dicha zona, puesto que está clasificada como: “inestable, en sectores de alta pendiente efectadas por procesos activos, como carcavamientos extenso y profundo, deslizamientos, flujos de tierra y/o detritos y reptamiento, que corresponde a suelo forestal protector y ronda de caño Vitalia”(35). Dada la naturaleza del bien de uso público es que el Alcalde profirió la Resolución 140 de 2014.

8.2. En el análisis del presente caso, encuentra esta Sala que el debate constitucional se centra en un posible conflicto entre dos principios constitucionales. Por un lado, el deber que la Constitución le impone a las autoridades de velar por el buen uso del espacio público, y, por el otro lado, el derecho que tienen los ciudadanos a que se les brinde alternativas de reubicación y a que se les garantice sus derechos fundamentales.

Debido a lo anterior, el alcalde expidió el 30 de octubre de 2014 la Resolución 140 de 2014, en la que dispuso que deben restituir el bien de uso público las personas que viven en el “sector de la ronda del Caño Vitalia y suelo protector parte baja del barrio Villa Lorena y parte alta del barrio Playa Rica”, […] “la presente orden deberá ser cumplida dentro de los treinta (30) días contados a partir de la fecha de ejecutoria del presente acto administrativo”(36).

La Sala evidencia que en la mencionada resolución el municipio no dispuso de ninguna alternativa de reubicación para las personas que residen en los sectores objeto de desalojo, incluso en el numeral segundo del resuelve se estableció que en caso que no se pueda dar cumplimiento al desalojo, la restitución del bien de uso público se deberá intentar con la ayuda de la fuerza pública.

Si bien, la jurisprudencia de esta corporación(37) ha establecido que el Estado cuenta con diversos mecanismos de carácter policivo idóneos para preservar el buen uso del espacio público, las autoridades están en la obligación de garantizar que las medidas tomadas sean razonables, proporcionadas y se hagan con observancia al principio de confianza legítima. Dicho en otras palabras, la administración con el ánimo de restablecer el espacio público puede tomar medidas que modifiquen la situación de los ciudadanos, siempre y cuando lo haga otorgándoles alternativas que estén encaminadas a mitigar los efectos de dicha decisión.

Lo anterior demuestra que hay un incumplimiento al principio de confianza legítima por parte de la alcaldía de Villavicencio, pues en la resolución objeto de reproche es evidente que la administración tomo medidas para llevar a cabo la restitución del bien de uso público, pero no para mitigar los efectos adversos que esta pueda traer a las personas afectadas. Es así que la Sala le revocara la decisión de instancia y, en consecuencia, le ordenará a la alcaldía de Villavicencio abstenerse de hacer el desalojo hasta tanto no le ofrezca alternativas a las personas residentes en los sectores de la parte baja del barrio Villa Lorena y parte alta del barrio Playa Rica.

III. Conclusión

1. Síntesis de los casos. T-4.947.336. El ciudadano Héctor Arturo Rojas Murcia con su núcleo familiar decidieron hacer parte del asentamiento informal de Villa Lorena Baja en donde están ocupando un lote. La Alcaldía de Villavicencio con el fin de recuperar el espacio público expidió la Resolución 1000-56-11/140 de 2014, mediante la cual vinculó a 180 familias pertenecientes al sector de la parte alta de Playa Rica y de la parte baja de Villa Lorena al proceso de restitución del bien de uso público.

T-4.990.930. La accionante informó que la Inspectora Tercera de Policía, realizó el 10 de julio de 2014 el desalojo de 51 familias, entre las cuales hay personas en condición de discapacidad y desplazados. Actualmente, se encuentran ubicados “al lado de la calle”, debido a que, no tienen a donde ir.

La tutela fue presentada con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable dado que la Inspectora de Policía amenaza con botarles lo poco que quedó en sus viviendas.

2. Decisión. T-4.947.336. La Sala revocará la decisión de instancia que negó el amparo solicitado y en consecuencia, le ordenará a la alcaldía de Villavicencio abstenerse de hacer el desalojo hasta tanto no le ofrezca alternativas a las personas residentes en los sectores de la parte baja del barrio Villa Lorena y parte alta del barrio Playa Rica.

T-4.990.930. Declarará improcedente el amparo solicitado, debido a que no se cumple el requisito de inmediatez.

3. Razón de la decisión. T-4.947.336. Las autoridades administrativas cuenta con diversos mecanismos de carácter policivo idóneos para preservar el buen uso del espacio público. Las medidas adoptadas deben perseguir la preservación del interés público, ser razonables, proporcionadas y deben observar el principio de confianza legítima, lo que implica que al tomar medidas que modifiquen la situación de los ciudadanos, la administración tiene que proporcionar alternativas que estén encaminadas a mitigar los efectos de dicha decisión.

T-4.990.930. La acción de tutela debe ejercerse de manera oportuna, en caso que la misma no sea interpuesta dentro de un lapso razonable el actor deberá explicar los motivos que le impidieron acudir al juez constitucional y si estos justifican su inactividad.

IV. Decisión

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. Expediente T-4.947.336 REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Tercero Civil Municipal Mínima Cuantía de Villavicencio, Meta, del 13 de febrero 2015, mediante el cual se negó el amparo de los derechos fundamentales del accionante y, en su lugar, CONCEDER el amparo solicitado por el ciudadano Héctor Arturo Rojas Murcia

2. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la alcaldía de Villavicencio abstenerse de hacer el desalojo hasta tanto no le ofrezca alternativas a las personas residentes en los sectores de la parte baja del Barrio Villa Lorena y parte alta del barrio Playa Rica.

3. Expediente T-4.990.930 REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva, Huila, del 20 de abril de 2015, que negó el amparo solicitado y, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la ciudadana Gloria Rubi Camacho Manchola contra la alcaldía municipal de Neiva, personería municipal, secretaria de gobierno municipal, Defensoría del Pueblo, Bienestar Familiar, Dirección de Vivienda Municipal y la Inspección Tercera de Policía.

4. LÍBRESE por secretaría general la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Mauricio González CuervoLuis Guillermo Guerrero Pérez, con salvamento parcial de voto—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

(1) T-4.138.181 Acción de tutela presentada el 8 de julio de 2013, por el señor Jairo Nel Rodríguez Vargas contra ICC Transportes y Montajes (fls. 1 al 4 del cuaderno 1).
T-4.138.182 Acción de tutela presentada el 16 de julio de 2013, por la abogada María Elvira Ospina Vega en representación del señor Guillermo Zárate Delgado contra la empresa Diana Corporación S.A. Discorp S.A. (fls. 1 al 10 del cuaderno 1).

(2) Demanda de tutela presentada el 30 de enero de 2015 (fls. 50 a 66 del cdno. 1).

(3) Manifestación realizada en los hechos de la demanda de tutela (fl. 50 del cdno. 1).

(4) Manifestación realizada en los hechos de la demanda de tutela (fl. 51 del cdno. 1).

(5) Mediante Oficio del 2 de febrero de 2015, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Mínima Cuantía de Villavicencio admitió la demanda de tutela y le corrió traslada a la Alcaldía Municipal de Villavicencio para que ejerza su derecho de defensa, rinda informe bajo la gravedad del juramento con relación a los hechos, peticiones y derechos invocados por el accionante en la acción de tutela (fl. 68 del cdno. 1).

(6) Respuesta de la alcaldía municipal de Villavicencio (fls. 70 al 73 del cdno. 1).

(7) Afirmación realizada por la alcaldía de Villavicencio (fl. 71 del cdno. 1).

(8) Sentencia de única instancia (fls. 116 al 121 del cdno. 1).

(9) Demanda de tutela presentada el 6 de abril de 2015 (fls. 5 al 7 del cdno. 1).

(10) Afirmación realizada en los hechos de la demanda de tutela (fl. 5 del cdno. 1).

(11) Mediante Auto del 7 de abril de 2015, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva admitió la demanda de tutela y le corrió traslado a las entidades accionadas (fls. 11 al 18 del cdno. 1).

(12) Respuesta de la Fiscalía 29 Seccional mediante oficio del 10 de abril de 2015 (fls. 130 a 132 del cdno. 1).

(13) Respuesta de la Personería (fls. 138 y 139 del cuaderno 1).

(14) Respuesta de la Alcaldía (fls. 140 al 145 del cdno. 1).

(15) Respuesta de la Defensoría (fls. 156 al 159 del cdno. 1).

(16) Respuesta de la Inspección Tercera de Policía Urbana de Neiva (fls. 160 al 161 del cdno. 1).

(17) Respuesta del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (fls. 162 al 163 del cdno. 1).

(18) Sentencia (fls. 176 al 184 del cdno. 1).

(19) Afirmación realizada en la sentencia (fl. 183 del cdno. 1).

(20) En Auto del 11 de junio de 2015 la Sala de Selección de Tutela Nº 6 de la Corte Constitucional, dispuso la revisión de los expedientes T-4.947.336 y T-4.949.824 y procedió a su reparto. Posteriormente, la misma Sala de Selección mediante Auto del 24 de junio de 2015 acumuló el expediente T-4.990.930.

(21) Constitución Política, artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

(22) Constitución Política de Colombia, artículo 86.

(23) Sentencia T-993 de 2005, T-328 de 2010, T-288 de 2011 entre otras.

(24) De acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, “[l]a acción de tutela no procederá: 1.- Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será aplicada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.

(25) Sentencia T-1104 de 2008.

(26) Sentencia T-423 de 2010.

(27) Sentencia T-061 de 2002 y Sentencia T-267 de 2011.

(28) Sentencia SU-601ª/99, T-772/03, T-630/08, T-135/10 entre otras.

(29) Constitución Política de Colombia “ART. 82.—Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.

(30) Al respecto se pueden consultar entre muchas otras las siguientes sentencias: SU-360/99, T-364/99, T-499/99, SU-601A/99, T-706/99, T-754/99, C-265/02, C-568/03.

(31) Esta observación se produjo como comentario al artículo 11 del pacto “El derecho a una alimentación adecuada, también conocido como el derecho a la alimentación, se interpreta como que requiere ‘la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada. Esto debe ser accesible a todos, lo que implica una obligación de proporcionar programas especiales para los grupos vulnerables. El derecho a una alimentación adecuada implica también un derecho al agua. El derecho a una vivienda adecuada, también conocido como el derecho a la vivienda, es "el derecho a vivir en algún lugar de la seguridad, la paz y la dignidad"[46]. Se requiere una "adecuada privacidad, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una adecuada ubicación en relación con el trabajo y los servicios básicos - todo ello a un coste razonable". Las partes deben garantizar la seguridad de la tenencia y que el acceso es libre de discriminación, y para eliminar progresivamente el trabajo de hogar. Los desalojos forzosos, que se define como ‘la retirada permanente o temporal en contra de su voluntad de individuos, familias y/o comunidades de los hogares y / o las tierras que ocupan, sin la disposición de, y acceso a formas adecuadas de protección jurídica o de otra índole’, son, prima facie, una violación del pacto(resaltado fuera de texto).

(32) Sentencias C-544 /94, T-295/99, T-048/09.
En la Sentencia T-775 de 2009 la Corte dijo: que “se dio aplicación al principio de confianza legítima el cual sirve como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado, y luego lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones”. En el mismo sentido, la Corte expresó en la Sentencia T-135/10 lo siguiente: “Esta corporación ha indicado que las relaciones entre los sujetos deben estar gobernadas por el principio de buena fe, lo que significa, por una parte, que tienen el deber de proceder con lealtad en su desarrollo, y, por otra, que les asiste el derecho a esperar que los demás actúen de la misma forma. Este principio, que orienta todas las relaciones jurídicas, adquiere especial importancia, en aquellas en las que la administración pública interviene, en razón al poder público del que está investida. El principio en cita, debe iluminar todas las actividades del Estado, y del mismo se derivan otros, como el de confianza legítima”.

(33) Sentencias T-617/95, SU 601ª/99, T-135/10 entre otras.

(34) Manifestación realizada en los hechos de la demanda de tutela (fl. 50 del cdno. 1).

(35) Afirmación realizada por la alcaldía de Villavicencio (fl. 71 del cdno. 1).

(36) Resolución 140 de 2014. Artículo primero (fls. 21 y 22 del cdno. 1).

(37) Sentencias T-527 de 2011, T-454 de 2012, entre otras.