Sentencia T-583 de julio 17 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-583 de 2003 

Ref.: Expediente T-701705

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Acción de tutela incoada por Abbott Laboratories de Colombia S.A. contra la Superintendencia de Industria y Comercio.

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003).

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados, al resolver sobre el asunto de la referencia, por el Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Civil, de la misma ciudad.

I. Antecedentes

1. La demanda instaurada.

La firma Abbott Laboratories de Colombia S.A. en adelante simplemente “Abbott”, a través de apoderada judicial, manifiesta que la Superintendencia de Industria y Comercio le violó su derecho al debido proceso al adelantar un procedimiento jurisdiccional “sin tener competencia ni jurisdicción para el efecto” y la dejó sin la posibilidad de acudir a otro mecanismo de defensa.

Relata que ante dicho organismo la compañía Serono de Colombia S.A., en adelante “Serono”, presentó el 12 de octubre de 1999 una denuncia solicitando se iniciara en su contra un procedimiento administrativo por la presunta realización de actos constitutivos de competencia desleal.

Aduce que la superintendencia demandada inició la investigación, sin que en el auto de apertura mencionara si se trataba de una de naturaleza jurisdiccional o administrativa. Tampoco dijo nada en el informe final, pues la recomendación fue la imposición de una sanción administrativa. No obstante —asegura—, la accionada profirió la Resolución 41057 de 2001, a través de la cual le impuso una multa administrativa, pero le indicó a “Serono” que tenía 15 días para iniciar un trámite incidental de liquidación de perjuicios, cuestión que —a su juicio— sólo es procedente cuando se actúa en ejercicio de competencia jurisdiccional y como consecuencia de una declaración de condena.

Expresa que interpuso recurso de reposición en contra de ese acto, pero no consideró necesario mencionar lo relativo a la irregularidad en el trámite incidental, toda vez que de revocarse la resolución sólo procedía el archivo del expediente. Al resolver el recurso, el organismo demandado confirmó su decisión y señaló que contra ese acto no cabía recurso alguno.

Manifiesta que la firma denunciante, “Serono”, presentó una solicitud de liquidación de perjuicios y, dentro de ese incidente, la accionante allegó un escrito poniendo de presente la falla de jurisdicción y competencia para adelantarlo, argumento que fue ignorado por la superintendencia. Con posterioridad y al recurrir el acto que decretó pruebas, la demandante insistió en su afirmación, obteniendo como respuesta que ese organismo sí tenía facultades para ello.

Afirma que la superintendencia, a pesar de tener facultades jurisdiccionales en la materia, no podía iniciar una actuación jurisdiccional de oficio, sino sólo a petición de parte, lo cual nunca ocurrió, toda vez que aunque en la denuncia “Serono” hizo mención a la Ley 510 de 1999 y a los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1996, lo cierto es que su pretensión era la de que se adelantara investigación de carácter administrativo y que se le impusieran multas de esa naturaleza, tanto así que no solicitó la declaración de una condena jurisdiccional. Aclara que si la demandada tenía dudas sobre la naturaleza de la investigación pretendida por el denunciante, debió preguntarle, lo cual no ocurrió.

Agrega que la superintendencia tiene facultades jurisdiccionales para liquidar perjuicios, pero ello debe hacerlo con fundamento en una condena jurisdiccional expedida con base en una solicitud de parte, lo que no aconteció en el caso concreto. Por esa razón, la liquidación de perjuicios es indebida. Asegura que el organismo accionado se excedió en sus facultades, falló extra petita e incurrió en una vía de hecho al mudar la naturaleza de la solicitud ante él presentada, y esa falta de jurisdicción por parte de la superintendencia genera una nulidad que no puede ser saneada.

Solicita que se le ordene a la Superintendencia de Industria y Comercio abstenerse de adelantar el trámite incidental de liquidación de perjuicios y declarar la nulidad de todo lo actuado dentro de ese incidente.

Finalmente, manifiesta que si la superintendencia accionada pretendiera darle el carácter de jurisdiccional a las resoluciones 41057 de 2001 y 7710 de 2002, la vía de hecho se hubiese dado, no con la iniciación del trámite incidental, sino con la expedición de las mismas, por cuanto no tenía competencia para ello, en atención a que “Serono” no solicitó la iniciación de una investigación jurisdiccional sino administrativa. En este evento considera que procedería la acción de tutela para que se permita la procedencia del recurso de apelación contra la decisión judicial conforme lo ha manifestado la Corte Constitucional (1) .

(1) Cita la Sentencia C-415 de 2002.

2. La respuesta del organismo demandado.

El apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio asegura que dentro del procedimiento adelantado en contra de Abbott Laboratories de Colombia S.A. no se incurrió en vía de hecho alguna, toda vez que la sociedad Serono de Colombia S.A., en su escrito de denuncia, solicitó a ese organismo que ejerciera tanto sus facultades administrativas como las jurisdiccionales en materia de competencia desleal. Ello se desprende —según afirma— del hecho de que “Serono” pidió que se adoptaran medidas cautelares; que, conforme a lo dispuesto en la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992, la Ley 256 de 1996 y los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998, se declarara que “Abbott” había incurrido en prácticas de competencia desleal y que de acuerdo con el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 se hiciera la liquidación de perjuicios, cuestiones estas que comprometen funciones jurisdiccionales, tal como se desprende del escrito presentado por la firma denunciante el 4 de enero de 2000.

Con fundamento en lo anterior, expresa que la superintendencia inició actuaciones administrativas y jurisdiccionales y a través de las resoluciones 26027 del 30 de noviembre de 1999 y 2234 del 31 de enero de 2000, por medio de las cuales decidió abrir la investigación, solicitó a la denunciante informara si por esos mismos hechos había iniciado acción ante la justicia ordinaria, en virtud de lo dispuesto por el artículo 147 de la Ley 446 de 1998.

Asegura que a pesar de que mediante Sentencia C-649 del 20 de junio de 2001 la Corte Constitucional sostuvo que es necesario que al sujeto de la investigación adelantada por la superintendencia se le haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso, es decir, si es administrativa o jurisdiccional, también lo es que allí se manifestó que ese fallo sólo tiene efectos hacia el futuro para no generar desorden entre los procesos que se han ventilado o que se estén tramitando. Y, para el caso objeto de análisis, hay que tener en cuenta que la apertura de la investigación tuvo lugar el 31 de enero de 2000.

Respecto al trámite de la liquidación de perjuicios, asegura que ello se hizo en ejercicio de las funciones jurisdiccionales otorgadas por los artículos 147 y 148 de la Ley 446 de 1999, dentro del cual se ha garantizado el debido proceso y el derecho de defensa.

3. Intervención de la sociedad Serono de Colombia S.A.

El juzgado de primera instancia vinculó a la sociedad Serono de Colombia S.A., la cual, a través de apoderado, presentó escrito manifestando que la acción de tutela incoada es improcedente, toda vez que las decisiones adoptadas por la Superintendencia de Industria y Comercio no constituyen vía de hecho.

Aduce que para que tal figura se presente es indispensable que la decisión carezca de fundamento objetivo, pero ello no se puede confundir con el hecho de que el perjudicado con ella no comparta su fundamento, que, es lo que ocurre en el presente caso. En este último evento, el interesado tiene a su alcance todos los medios procesales para rebatir los argumentos y fundamentos de la providencia judicial, pero no puede utilizar la acción de tutela para dicho fin, toda vez que esta no es un recurso.

Expresa que la firma accionante no tuvo en cuenta que el parágrafo 3º de la Ley 510 de 1999 es claro respecto de la procedencia del incidente de liquidación de perjuicios una vez la superintendencia decide la investigación adelantada por asuntos de competencia desleal, independientemente de la pretensión que haga el denunciante, pues basta con la declaración de la existencia de competencia desleal para que el afectado pueda, dentro de los 15 días, pedir la liquidación de perjuicios.

4. Pruebas aportadas.

Dentro de las pruebas aportadas tanto por la accionante como por el organismo demandado se destacan las siguientes:

— Escrito mediante el cual la sociedad “Serono” denuncia ante la Superintendencia de Industria y Comercio algunos hechos constitutivos, en su parecer, de conducta desleal.

En dicho escrito se pone en conocimiento que “Serono” comercializa el producto farmacéutico Rebif y “Abbott” el producto Abones, ambos dirigidos al tratamiento de los pacientes que sufren de esclerosis múltiple, y las dos firmas son competidoras directas en ese mercado. Se adujo que esta última sociedad envió al Seguro Social, mayor comprador del fármaco Rebif, una carta el 25 de mayo de 1999 que contiene información confusa, incompleta y en algunos casos falsa cuyo efecto fue desacreditar el referido producto (fls. 8 a 22 del cdno. 2).

— Resolución 26027 del 30 de noviembre de 1999, mediante la cual el superintendente delegado para la promoción de la competencia (E) resuelve abrir investigación por los hechos antes denunciados (fls. 23 a 26 del cdno. 2).

— Escrito presentado por la apoderada de la sociedad “Serono”, en el cual insiste en la adopción de medidas cautelares y que una vez quede en firme la decisión de la superintendencia se haga la liquidación de perjuicios a su favor (fls. 27 a 35 del cdno. 2).

— Resolución 2234 del 31 de enero de 2000, a través de la cual el jefe de la división de promoción de la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio abre investigación por los hechos denunciados y en su parte resolutiva ordena abrir investigación en los mismos términos señalados en la Resolución 26027 del 30 de noviembre de 1999 (fls. 36 a 39 del cdno. 2).

— A folios 48 a 65 del cuaderno 2 obra el informe rendido por la superintendente delegada para la promoción de la competencia, en el que recomendó la procedencia de la sanción que contempla el numeral 15 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992, toda vez que en su criterio estaba probada la conducta de desviar la clientela.

— Resolución 41057 del 6 de diciembre de 2001 por la cual la superintendente de Industria y Comercio resuelve la investigación y declara que el comportamiento de “Abbott” es ilegal y contrario a los artículos 8º, 11 y 12 de la Ley 256 de 1996. Así mismo, ordena la rectificación de la información por parte de “Abbott”, le impone una sanción pecuniaria y le informa a “Serono” que tiene 15 días para solicitar la liquidación de perjuicios (fls. 77 a 124 del cdno. 2).

— Resolución 7710 del 11 de marzo de 2002, a través de la cual la superintendente de Industria y Comercio resuelve el recurso de reposición interpuesto (fls. 125 a 164 del cdno. 2).

— El 16 de mayo de 2002 el apoderado de “Serono” presentó, ante la superintendente de Industria y Comercio, incidente para la liquidación de perjuicios (fls. 168 y 180).

— La superintendencia delegada para la promoción de la competencia, el 28 de junio de 2002, decide rechazar algunas pruebas y ordenar otras solicitadas por ambas partes (fls. 181 a 184 del cdno. 2), y contra dicho acto el apoderado de la firma accionante presenta recurso de reposición. En este escrito pone de presente la falta de competencia de ese organismo para adelantar el trámite de liquidación de perjuicios, cuestión que ya había alegado luego de que se promoviera el incidente respectivo (fls. 185 a 186 y 232 a 239 del cdno. 2).

— Mediante Resolución 25135 del 31 de julio de 2002 la superintendente delegada para la promoción de la competencia resuelve los recursos interpuestos tanto por el apoderado de “Serono” como por el de “Abbott”, e indica, en cuanto al argumento de la falta de competencia, que la Ley 446 de 1998 le confirió facultades jurisdiccionales a dicha superintendencia y por dicho motivo no le asiste razón al recurrente (fls. 190 a 199 del cdno. 2).

II. Decisiones judiciales objeto de revisión

1. Primera instancia.

El Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá, mediante fallo proferido el 26 de noviembre de 2002, negó la protección solicitada, bajo el argumento de que la actuación adelantada por la Superintendencia de Industria y Comercio estuvo ajustada a derecho y no se incurrió en vía de hecho alguna. Manifestó que contra la resolución proferida por ese organismo, la firma accionante presentó recurso de reposición, en el cual no manifestó la pretendida falta de competencia alegada en la acción de tutela.

2. Segunda instancia.

La apoderada de la sociedad Abbott Laboratories de Colombia S.A. impugnó la decisión anterior, y su conocimiento correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, el cual, a través de sentencia del 17 de enero de 2003, la confirmó.

Consideró que, al contrario de lo manifestado por la accionante, la sociedad “Serono” solicitó en su denuncia no sólo una investigación administrativa sino que también pidió que una vez en firme el acto de la superintendencia que declarara la existencia de actos de competencia desleal, se procediera conforme lo dispone el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 y se efectuara la liquidación de perjuicios a su favor. De acuerdo con lo anterior, no encontró que la demandada hubiese fallado extra petita, toda vez que el cumplimiento de la ley no es fuente de violación del derecho fundamental al debido proceso y por tal razón no se presentó vía de hecho en el caso objeto de estudio.

III. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión.

1. Problema jurídico.

Corresponde a la Corte resolver en esta oportunidad si la Superintendencia de Industria y Comercio incurrió en una vía de hecho al haber iniciado el trámite de liquidación de perjuicios luego de concluir una investigación adelantada por la presunta comisión de actos constitutivos de competencia desleal por parte de la Sociedad Abbott Laboratories de Colombia S.A. y si, por consiguiente, resulta procedente la acción de tutela para proteger el derecho al debido proceso que se alega vulnerado.

2. La libre competencia, una garantía constitucional. Límites a la competencia económica. Prácticas comerciales restrictivas. Facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.

2.1. La Carta Política en su artículo 333 garantiza la libertad económica y la libertad de empresa dentro de los límites del bien común y dispone que el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o restrinja, y evitará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La libre competencia económica se consagra en la Constitución como un derecho individual que supone responsabilidades.

Ya ha sostenido la Corte que “la competencia es un principio estructural de la economía social del mercado, que no sólo está orientada a la defensa de los intereses particulares de los empresarios que interactúan en el mercado sino que propende por la protección del interés público, que se materializa en el beneficio obtenido por la comunidad de una mayor calidad y unos mejores precios de los bienes y servicios que se derivan como resultado de una sana concurrencia” (2) .

(2) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-616 del 13 de junio de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

En ese orden de ideas, todas las personas tienen derecho a concurrir libremente al mercado ya sea para adquirir bienes u ofrecer los que comercialice o produce. No obstante, el ejercicio de esa actividad, tal como surge del mismo texto de la Constitución, tiene limitaciones con el fin de que no se irrumpa en el terreno de lo indebido y no se abuse del derecho a competir.

En efecto, esa libertad de industria y comercio no es absoluta, pues dicha actividad debe desplegarse sin desconocer el bien común y, por contera, sin que se imponga la posición dominante en el mercado. De tal manera que debe ser desarrollada con lealtad, corrección y sin obstruirle al otro la posibilidad de que, dentro de ese mismo escenario de libertad, pueda ejercer su actividad económica.

Dentro de las diversas formas de realizar prácticas deshonestas están las llevadas a cabo por los empresarios que con intención dañina buscan restringir la competencia, es decir, el ejercicio de prácticas económicas restrictivas; el abuso de posición dominante, y la competencia desleal que se desarrolla entre empresarios (3) .

(3) Ídem.

2.2. La competencia desleal si bien es cierto, en principio, se fundamenta en el ejercicio de una actividad lícita o permitida, también lo es que sufre una mutación al convertirse en una actividad reprochable constitucional y legalmente, por la realización de actos no permitidos, abusivos y que impiden que quien compite dentro del mercado lo haga de manera libre.

La regulación legal orientada a preservar la libre y honesta competencia, inició con la expedición de la Ley 155 de 1959, normatividad encaminada a reprimir las prácticas comerciales restrictivas y que dispuso en su artículo 1º que quedaban prohibidos los acuerdos o convenios que tuvieran por objeto limitar la producción, abastecimiento, distribución o consumo de materias primas, productos, mercancías, o servicios nacionales o extranjeros y en general toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia, con el propósito de determinar o mantener precios inequitativos en perjuicio de los consumidores y de los productores de materias primas. Esa ley también incluyó normas relativas a competencia desleal.

Posteriormente, se expidió el Código de Comercio, Decreto 410 de 1971, que aunque no derogó expresamente la referida ley, sí incluyó un capítulo en el que se regulaba todo lo relacionado con el tema de competencia desleal. Más adelante, con la Ley 178 de 1994 el Congreso de la República aprobó el Convenio de París para la protección de la propiedad industrial, hecho en esa ciudad el 20 de marzo de 1883, y luego se expidió la Ley 256 de 1996 que derogó expresamente el artículo 10 de la Ley 155 de 1959, los artículos 75 a 77 del Decreto 410 de 1971 y los artículos 975 y 976 del Código de Comercio.

La Ley 256 de 1996, por la cual se dictan normas sobre competencia desleal, considera, conforme a lo dispuesto por el artículo 10 bis, numeral 2º, del Convenio de París, que es desleal toda conducta que tenga por objeto o como efecto crear confusión con la actividad, las prestaciones mercantiles o el establecimiento ajenos. En su artículo 20 dispuso que contra los actos de competencia desleal se puede ejercer la acción jurisdiccional respectiva que puede contener dos tipos de pretensiones (1) la declarativa y de condena, que tiene por objeto que se declare la existencia de la ilegalidad de los actos realizados y como consecuencia de ello se ordene al infractor indemnizar los perjuicios; y (2) la preventiva o de prohibición que busca evitar la realización de una conducta desleal que aún no se ha perfeccionado o que se la prohíba así no haya producido un daño.

2.3. Ahora bien, la competencia para adelantar ese tipo de juicios se radicaba, con la expedición de la aludida ley, en forma exclusiva en cabeza de los jueces especializados en derecho comercial, creados por el Decreto 2273 de 1989, y de los jueces civiles del circuito en aquellos lugares donde no existieren los primeros, mientras que a la Superintendencia de Industria y Comercio le correspondía adelantar las investigaciones de carácter administrativo por prácticas comerciales restrictivas y promoción de la competencia, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2153 de 1992.

Así las cosas, hasta ese momento el panorama era claro en el sentido de que la superintendencia sólo estaba facultada para adelantar investigaciones administrativas respecto de asuntos relativos a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, mientras que se defería a las autoridades judiciales la competencia para adelantar procesos por violación a las normas de competencia desleal.

3. La atribución de facultades jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y Comercio.

3.1. Con la expedición de la Ley 446 de 1998, destinada, entre otros aspectos, a descongestionar los despachos judiciales, se dictaron varias medidas para lograr dicho fin y entre ellas se asignaron competencias a las superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria. Se dispuso, entonces, que la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá, en materia de competencia desleal, las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas (art. 143); igualmente, que el procedimiento aplicable para esas investigaciones por competencia desleal sería el previsto para las infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas y que podrá adoptar las medidas cautelares contempladas en las disposiciones vigentes (art. 144). Así mismo, previó que la superintendencia y el juez competente conocerán a prevención de los asuntos de que trata esa parte de la ley (art. 147).

La ley en comento no fue explícita en el sentido de especificar con claridad qué tipo de competencia le estaba concediendo a la superintendencia, pues las facultades que se le habían otorgado respecto de la promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas eran de carácter eminentemente administrativo, desarrolladas por el Decreto 2153 de 1992. La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-649 del 20 de junio de 2001 (4) dilucidó el punto y manifestó:

(4) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

“En primer lugar, los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de competencia desleal.

Segundo, las funciones jurisdiccionales son aquellas que ya venían ejerciendo los jueces de la República en aplicación de la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios constitucionales de igualdad y de excepcionalidad en la atribución de este tipo de funciones a entidades administrativas. Ello excluye del carácter jurisdiccional, atribuciones tales como las de imponer las multas y sanciones pecuniarias establecidas en el artículo 4º del Decreto 2153 de 1992, abstenerse de dar trámite a las quejas que no sean significativas, o llevar registros.

Tercero, es indispensable que al ciudadano objeto de la investigación adelantada por la superintendencia, se le haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso: la jurisdiccional, o la administrativa.

Cuarto, en todo caso debe garantizarse la independencia del funcionario judicial, por lo cual se condicionará la constitucionalidad de las normas acusadas en el siguiente sentido: no podrá un mismo funcionario o despacho de la superintendencia aludida, ejercer función jurisdiccional respecto de los casos en los cuales haya ejercido anteriormente sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control”.

3.2. A partir de dicho pronunciamiento el panorama relativo a la naturaleza de las competencias otorgadas quedó claro en la medida en que los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 atribuían funciones administrativas y jurisdiccionales, y se condicionó la exequibilidad de dichas normas en el sentido de que se “entienda que las funciones allí atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio tienen la naturaleza, el alcance y las características señaladas en la parte motiva de esta sentencia”. Así mismo, dejó consignado que dicho fallo tiene efectos hacia el futuro para no generar desorden entre los procesos que ya se han ventilado o los que estén en trámite.

De manera que la Superintendencia de Industria y Comercio está facultada para adelantar, respecto de una misma conducta constitutiva de competencia desleal, investigaciones tanto administrativas como jurisdiccionales, pero está obligada a informar al interesado o persona contra quien se dirija la misma qué tipo de facultad está ejerciendo, con el fin de garantizar plenamente el derecho al debido proceso.

3.3. Así, aunque la actividad propia de ese organismo es el ejercicio de facultades administrativas, el legislador decidió investirlo excepcionalmente (5) de funciones jurisdiccionales para efectos de dar una mayor agilidad a ese tipo de procesos, cuestión que como en varias oportunidades lo ha señalado esta corporación no riñe con los preceptos constitucionales (6) .

(5) C.P. artículo 116.

(6) Se pueden consultar las sentencias T-279 del 4 de junio de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-494 del 9 de julio de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-142 del 19 de febrero de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-384 del 5 de abril de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1143 del 30 de agosto de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-1641 del 29 de noviembre de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-501 del 15 de mayo de 2001, C-649 del 20 de junio de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-415 del 28 de mayo de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

Ahora bien, es claro que la superintendencia no puede, luego del mentado fallo de constitucionalidad, iniciar una investigación sin determinar con entera claridad la naturaleza de la función que ejerce y mucho menos confundir las dos atribuciones de manera tal que aprovechando una misma investigación emita un pronunciamiento que contenga decisiones de tipo administrativo, como serían multas, y de tipo jurisdiccional, como sería la liquidación de perjuicios. Un acto de esa naturaleza sería contrario al principio constitucional del debido proceso.

4. Facultad otorgada a la Superintendencia de Industria y Comercio para adelantar el incidente de liquidación de perjuicios.

Respecto al trámite para obtener la liquidación de perjuicios, es claro que este es un incidente que por su esencia es propio de los procesos que se someten a conocimiento de las autoridades judiciales, toda vez que “esa liquidación se hace teniendo en cuenta la dinámica de la controversia procesal suscitada en cada caso” (7) . Pero, no obstante, el legislador, a través del parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que a su vez modificó el 148 de la Ley 446 de 1998, otorgó facultades a la Superintendencia de Industria y Comercio para que adelantara su trámite, según lo previsto en el Código de Procedimiento Civil.

(7) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2001, ya citada.

Se trata en este caso del ejercicio excepcional de facultades jurisdiccionales por parte de ese organismo de control y vigilancia, pero en manera alguna de funciones administrativas. De tal forma que sólo cuando la superintendencia actúe en ejercicio de facultades jurisdiccionales podrá tramitar ese incidente, toda vez, que se trata de una cuestión que guarda íntima relación con la controversia de tipo jurisdiccional de la cual conoció.

5. El debido proceso administrativo y judicial. La vía de hecho.

5.1. El artículo 29 de la Constitución consagra que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, lo que implica que la administración, independientemente de cual sea la facultad que ejerza, es decir, administrativa o jurisdiccional, debe observar el debido proceso, de manera tal que sus decisiones habrán de ajustarse no sólo al ordenamiento jurídico legal, sino a las previsiones constitucionales. En esa medida, a los administrados se les debe garantizar su derecho “a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio” (8) .

(8) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-1021 del 22 de noviembre de 2002. También se pueden consultar las sentencias T-442 del 3 de julio de 1992 (M.P. Simón Rodríguez Rodríguez), T-020 del 10 de febrero de 1998 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-386 del 30 de julio de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-1013 del 10 de diciembre de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-009 del 18 de enero de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-262 del 26 de marzo de 2003.

5.2. Esa garantía del debido proceso cobija a todas las manifestaciones que haga la administración y se traduce en la correcta producción de los actos administrativos y en las decisiones que adopte cuando ejerce sus facultades jurisdiccionales.

Sobre el tema ha sostenido la Corte que “en cualquier clase de proceso que adelante la administración en desarrollo de su actividad y en la cual involucre a un particular, deberá acatar plenamente todos los procedimientos propios a cada tipo de proceso, y siendo además, obligatorio su pleno agotamiento, lo que permitirá la toma de una decisión sea esta judicial o administrativa. De esta manera, el derecho fundamental involucrado en la decisión que la administración vaya a tomar, es necesario que se vea protegido de forma permanente, y que se encuentre respaldado por un procedimiento y unas formalidades preexistentes que permitan su vigencia. Los beneficios que trae consigo el sometimiento a los procedimientos previamente establecidos, son inmensos para las partes involucradas, pues ello agiliza el proceso, da transparencia al proceso de administrar justicia y permite la búsqueda del orden justo” (9) .

(9) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-718 del 5 de julio de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

5.3. El artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, relativo a los principios orientadores de las actuaciones administrativas, precisa la importancia que reviste el debido proceso en dichas actuaciones. Esta parte primera, por expresa disposición del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, se aplicará por parte de la superintendencia cuando deba conocer asuntos relativos a competencia desleal.

5.4. Ahora bien, si dentro del trámite que la administración adelante, ya sea administrativo o jurisdiccional, se incurre en una violación del debido proceso, será procedente, en principio, la acción de tutela para obtener la protección del derecho del afectado, salvo que exista otro mecanismo de defensa al alcance del interesado que sea eficaz para la garantía del derecho y no se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.

5.5. En la medida en que se trate de decisiones jurisdiccionales, se les aplica la doctrina constitucional de la vía de hecho, cuando ocurra que desborden ostensiblemente el cauce de la juridicidad y de manera burda y grosera atropellen las reglas mínimas establecidas por el ordenamiento jurídico, lesionando en forma grave el derecho fundamental al debido proceso. La acción de tutela, entonces, se erige como el mecanismo idóneo y eficaz para contrarrestar los efectos dañinos y nocivos de esa decisión, siempre, eso sí, que se cumplan los requisitos que sobre el particular ha esbozado la jurisprudencia:

“(...) la Corte ha indicado que hay lugar a la interposición de la acción de tutela contra una decisión judicial cuando (1) la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión (defecto fáctico); (3) el funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo (defecto orgánico); y, (4) el juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental). En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y el del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial” (10) . Revisadas las decisiones pertinentes, parece claro que, implícita o expresamente, cada vez que esta corporación confiere un amparo constitucional contra una sentencia judicial, lo hace fundada en uno de estos cuatro posibles defectos” (11) .

(10) ST-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(11) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-008 del 22 de enero de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

También ha precisado la corporación que existe una clara vía de hecho cuando el vicio que origina la impugnación resulta evidente o incuestionable y que aquellos asuntos que puedan ser objeto de polémica judicial o que no surjan a simple vista como lesiones superlativas del ordenamiento jurídico, no pueden dar origen a la descalificación, por vía de tutela, de la sentencia impugnada (12) .

(12) Ídem.

En efecto, como se trata de una circunstancia excepcional, esa doctrina de la vía de hecho no puede ser aplicada por los jueces con demasiada prontitud y ligereza sino que el estudio correspondiente debe ser meticuloso, pues no basta para alegar una posible vía de hecho la existencia de cualquier irregularidad sino que la conducta desplegada por el juez debe ser de tal gravedad e ilicitud que estructuralmente pueda ser calificada como una clara vía de hecho (13) .

(13) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-442 del 12 de octubre de 1993 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

6. Caso concreto.

6.1. La acción de tutela se interpuso por considerar la sociedad accionante que la Superintendencia de Industria y Comercio incurrió en una vía de hecho por cuanto dentro de una investigación de carácter administrativo por actos de competencia desleal, sin estar facultada para ello, inició el trámite de un incidente de liquidación de perjuicios. Adujo que tal cuestión era propia del ejercicio de facultades jurisdiccionales que para el momento la entidad no estaba ejerciendo.

La superintendencia, por su parte, sostuvo que ella actuó en ejercicio tanto de funciones administrativas como jurisdiccionales otorgadas por la Ley 446 de 1998.

6.2. De las diligencias obrantes en el expediente se tiene que el 12 de octubre de 1999 la firma Serono de Colombia S.A. presentó un escrito ante el superintendente delegado para la promoción de la competencia solicitando la protección de su derecho a competir libre y lealmente en el mercado de los productos farmacéuticos, en particular en cuanto al producto Rebif. Así mismo, hizo las siguientes peticiones:

“Primera. Que de conformidad con los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, en concordancia con los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 11 del Decreto 2153 de 1992, se inicie una investigación administrativa contra la sociedad Abbott Laboratories de Colombia S.A. (en adelante “Abbott”), con el objeto de comprobar la realización por parte de dicha empresa, de actos constitutivos de competencia desleal de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º, 7º, 8º, 11, 12 y 18 de la Ley 256 de 1996.

Segunda. Que de conformidad con los numerales 13, 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992 se impongan las sanciones correspondientes por violación al régimen de libre competencia tanto a la sociedad como a los administradores y representantes legales involucrados en la comisión de los actos de competencia desleal.

Tercera. Que se decreten y practiquen las medidas cautelares que se solicitan en el capítulo 5º de este documento.

Cuarta. Que se ordene a Abbott la rectificación inmediata y por escrito de las manifestaciones engañosas, desacreditantes y prejuiciosas que realizó con respecto a Serono y que oportunamente se referirán.

Quinta. Que de conformidad con lo establecido el (sic) parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, una vez en firme la decisión de la superintendencia, se haga la liquidación de perjuicios a favor de Serono”. (negrilla fuera de texto)

A pesar de que en el referido escrito se pidió de manera expresa una investigación de carácter administrativo y se solicitó la imposición de las sanciones correspondientes, lo cierto es que se citó como fundamento normativo los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998; 2º, 7º, 8º, 11, 12 y 18 de la Ley 256 de 1996, y 4º y 11 del Decreto 2153 de 1992. Además, allí también se solicitó que una vez en firme la decisión de la superintendencia se hiciera la liquidación de perjuicios conforme a lo dispuesto por el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, asunto que implicaba el ejercicio de facultades jurisdiccionales.

La demandada, a través del superintendente delegado para la promoción de la competencia, y luego directamente del Superintendente de Industria y Comercio, decidió abrir investigación mediante resoluciones de fechas 30 de noviembre de 1999 y 31 de enero de 2000, respectivamente, y notificar su contenido al representante legal de la firma accionante para que dentro de los quince días hábiles siguientes aportara y solicitara las pruebas que pretendiera hacer valer, sin determinar con claridad cuál era la naturaleza de la investigación que se iniciaba, pues allí se dispuso:

“Abrir investigación para determinar si la sociedad Abbott Laboratories de Colombia S.A. actuó en contravención a lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 256 de 1996 (...).

Abrir investigación para determinar si la investigación Abbott Laboratories de Colombia S.A. actuó en contravención a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 256 de 1996 (...).

Abrir investigación para determinar si la sociedad Abbott Laboratories de Colombia S.A. actuó en contravención a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 256 de 1996.

(...).

Ordenar al denunciante que informe a esta superintendencia si por los mismos hechos y entre las mismas partes se ha iniciado una acción de competencia desleal ante la jurisdicción ordinaria”.

6.3. De lo anterior se desprende que la Superintendencia no especificó con claridad la naturaleza de la investigación que pretendía adelantar y menos le informó al interesado sobre tal cuestión, es decir, si ejercía funciones administrativas o jurisdiccionales, toda vez que del último párrafo transcrito fluye que invocaba funciones jurisdiccionales. Ello se corrobora con la expedición de la Resolución 41057 del 6 de diciembre de 2001 mediante la cual decidió el asunto y declaró que “el comportamiento objeto de investigación realizado por la sociedad Abbott Laboratories de Colombia S.A. es ilegal por contravenir lo previsto en los artículos 8º, 11 y 12 de la Ley 256 de 1996”; así mismo, le ordenó que rectificara el contenido de la carta enviada el 25 de mayo de 1999 y que se abstuviera en el futuro de repetirla o de realizar actos equivalentes; le impuso una sanción pecuniaria por $ 56.056.000; le informó a la sociedad afectada, Serono de Colombia S.A., que contaba con 15 días hábiles para solicitar ante la superintendencia la liquidación de los perjuicios correspondientes, en los términos del parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, y señaló que contra esa decisión procedía el recurso de reposición.

Es evidente que la demandada mezcló las dos facultades, pues dentro de una misma investigación profirió decisiones de carácter administrativo y jurisdiccional, cuestión que riñe con el debido proceso, toda vez, que aunque legalmente era competente para adelantar ambos procedimientos, su deber era haber determinado previamente la naturaleza de la función que iba a ejercer y luego sí adelantar la correspondiente investigación o, en caso de que se pidieran ambas, era necesario que garantizara la independencia no sólo del funcionario encargado de llevarlas a cabo sino del trámite y de la decisión respectiva.

6.4. Ahora bien, como ya se anotó las facultades otorgadas por la Ley 446 de 1998 a la Superintendencia de Industria y Comercio no fueron claras y lo suficientemente precisas como para determinar fácilmente que se trataba de dos funciones distintas, y fue precisamente la Corte Constitucional la que, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad, dilucidó el asunto y puso punto final a ese desorden existente sobre la materia. Pero, sea de resaltar, dicho fallo fue explícito en manifestar que sólo tenía efectos hacia el futuro con el fin de no generar desorden en los procesos que ya hubiesen finalizado o los que se encontraren en trámite. Ese pronunciamiento fue del 20 de junio de 2001 y para esa fecha ya se había dado apertura a la investigación, luego no se le podía exigir a la superintendencia que aun antes de conocer el fallo de constitucionalidad se sujetara a los lineamientos y diera aplicación a las directrices allí fijadas.

Empero, cuando como en este caso existe una sentencia de constitucionalidad que establece unos condicionamientos bajo los cuales una norma se entiende ajustada a la Carta Política o establece la interpretación que aquella debe tener a la luz de los postulados constitucionales y dispone así mismo que sólo tiene efectos hacia el futuro, como en principio son los efectos de los fallos de esta corporación, en atención a evitar los posibles desórdenes que puedan surgir respecto de actos ya consolidados, no significa que la Corte esté avalando conductas o actuaciones totalmente contrarias al ordenamiento superior o que prohíba que el juez de tutela en ocasión posterior, al estudiar una posible vulneración del derecho fundamental, tenga que quedarse atado a dicha decisión y cohonestar con la vulneración. No. Lo que de allí se desprende es que la sentencia de constitucionalidad no autoriza automáticamente para que se revise el proceso ni para que se rehaga la investigación, toda vez que lo pretendido es dar seguridad jurídica. Las actuaciones que se hayan adelantado con anterioridad por sí mismas no violan el debido proceso.

En este evento, si llegare a conocimiento del juez de tutela un asunto de esa naturaleza, está en la obligación de realizar un estudio minucioso y juicioso del caso y de verificar si la vulneración alegada se presenta, no por el aspecto dilucidado por la corporación en el fallo de constitucionalidad respectivo, es decir, por la interpretación realizada de la norma, sino determinar si en el interior del procedimiento existió una violación de tal magnitud que atente de manera burda y grosera contra un derecho fundamental de manera tal que, en tratándose del debido proceso, esa actuación no haya respetado tan siquiera las mínimas garantías de ese derecho de rango fundamental y se le haya cercenado por completo el derecho de defensa al interesado. Sólo así podría conceder el amparo sin que con ello signifique que le ha dado efectos retroactivos a la sentencia del tribunal constitucional. Únicamente en aquellos casos extremos y excepcionales puede el juez de tutela conceder el amparo.

6.5. Tal cuestión no ocurre en el caso objeto de análisis, como en efecto pasa a explicarse. La mezcla de los dos tipos de facultades no genera por sí misma una vía de hecho, salvo que además se le hayan cercenado al administrado sus posibilidades de defensa o que esa actuación conlleve al desconocimiento de otros derechos de rango fundamental.

En primer lugar, la superintendencia demandada para la época en que se inició la investigación tenía facultades jurisdiccionales en materia de competencia desleal, así mismo contaba con la atribución de adelantar como trámite incidental la liquidación de perjuicios correspondientes, previa petición del interesado (L. 510/99, art. 52).

En segundo término, le dio la oportunidad a la sociedad accionante para que presentara los argumentos que pretendiera hacer valer frente a las acusaciones elevadas por la sociedad Serono de Colombia S.A., luego de que inició la investigación respectiva. Abbott Laboratories de Colombia S.A. expuso las razones de su defensa, pero no expresó inconformidad alguna con el procedimiento que se adelantaba ni alegó la presunta falla de competencia.

Una vez proferida la Resolución 41057 del 6 de diciembre de 2001, por medio de la cual impuso la sanción e hizo explícito el derecho del denunciante, “Serono”, de solicitar la liquidación de los perjuicios correspondientes conforme al parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, la firma accionante interpuso recurso de reposición esbozando argumentos tendientes a demostrar que no había cometido conductas constitutivas de competencia desleal, pero tampoco hizo alusión alguna a la falta de competencia ahora alegada.

En tercer lugar, en la Resolución 7710 del 11 de marzo de 2002, por medio de la cual se resolvió el referido recurso de reposición, la Superintendencia de Industria y Comercio dispuso que revocaba parcialmente la Resolución 41057 del 6 de diciembre de 2001 en lo que se refería a la violación del artículo 8º de la Ley 256 de 1999; modificó la sanción pecuniaria impuesta, para en su lugar resolver que la misma fuera de $ 45.000.000 y señaló que contra esa decisión no procedía recurso alguno “quedando agotada la vía gubernativa”.

El hecho de que la administración haya dejado claro que con esa decisión la vía gubernativa quedaba agotada, abría el camino para que quien estuviera en desacuerdo con la misma acudiera ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción correspondiente, cosa que no hizo la demandante. Esto significa que “Abbott” tuvo a su alcance otro medio de defensa y no hizo uso del mismo, cuestión que no puede ahora remediar con la acción de tutela. Si la administración le estaba dando la calificación de acto administrativo, que con posterioridad al pronunciamiento de constitucionalidad de la Corte es reprochable, lo cierto es que “Abbott” tenía el mecanismo preestablecido, mediante el cual podía controvertir la actuación del Estado, y acudir a la vía judicial, en este caso al proceso contencioso administrativo.

Es menester agregar que aun en el evento en que la administración en ejercicio de facultades jurisdiccionales llegare a proferir una decisión que rebase los límites de la competencia jurisdiccional a ella atribuida, tal acto no podría en propiedad ser considerado como jurisdiccional, sino como un acto administrativo, por ser esa la forma general de actuar de tales entes. Por tal motivo estaría sometido a las acciones y recursos que proceden contra los actos administrativos y estaría sujeto al control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como esta corporación lo manifestó en la Sentencia C-384 del 5 de abril de 2000 (14) .

(14) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

6.6. Por último, debe decir la Corte que, respecto de la decisión adoptada, tampoco estaba obligada la superintendencia en ese momento a concederle a la actora el recurso de apelación ante las autoridades jurisdiccionales conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, toda vez que el panorama jurídico tampoco estaba claro para el momento en que se profirió la resolución resolviendo la investigación, y sólo con la Sentencia C-415 de mayo 28 de 2002 (15) la Corte Constitucional dilucidó el asunto y declaró exequible dicho inciso bajo el entendido “que la expresión “ante las mismas” se refiere a las autoridades judiciales en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia”. Y además estimó conveniente aclarar que ese fallo sólo tiene efectos hacía el futuro “por cuanto resulta necesario dar firmeza a los actos jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud del mandato constitucional del debido proceso y de la garantía judicial de la cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya consolidadas”.

(15) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

6.7. De otro lado, tampoco se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, cuestión que ni siquiera fue alegada por la demandante, razón adicional para no conceder la protección solicitada.

Así las cosas, se confirmarán los fallos que denegaron el amparo deprecado, pero por las razones expuestas en esta sentencia.

6.8. Debe, eso sí, dejar claro la Corte que la Superintendencia de Industria y Comercio, frente a investigaciones adelantadas con posterioridad a los fallos de constitucionalidad mencionados, está en la obligación de garantizar el debido proceso y no podrá en manera alguna adelantar una misma investigación que concluya con decisiones de carácter mixto, es decir, que contenga efectos de carácter administrativo y jurisdiccional a la vez y siempre deberá comunicar al interesado sobre la naturaleza de la función que ejerce, además de otorgar la posibilidad para que contra los fallos que en ejercicio de facultades jurisdiccionales profiera proceda el recurso de apelación ante las autoridades jurisdiccionales, según las reglas fijadas por esta corporación.

Decisión

Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR los fallos proferidos por el Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Civil de esta ciudad, que denegaron la tutela incoada por Abbott Laboratories de Colombia S.A., pero por las razones expuestas en esta sentencia.

2. Por secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Martha Victoria Sáchica Méndez, secretaria general. 

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