Sentencia T-594 de junio 9 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Sentencia T-594 de 2005 

Ref.: Expediente T-1051929

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Acción de tutela instaurada por el municipio de Jamundí, departamento del Valle del Cauca, contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

Bogotá, D.C., nueve de junio de dos mil cinco.

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

en el proceso de revisión del fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de fecha 3 de diciembre de 2004, en la acción de tutela presentada por el municipio de Jamundí, departamento del Valle del Cauca, contra la magistrada que conduce la acción popular en el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Consejo de Estado, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número Tres de la Corte, en auto de fecha 18 de marzo de 2005 eligió, para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.

I. Antecedentes

El municipio de Jamundí, departamento del Valle del Cauca, a través de apoderada, presentó el 8 de octubre de 2004, acción de tutela contra la magistrada que conduce la acción popular presentada contra el municipio, por considerar que se violó el debido proceso en el trámite de esta acción, ya que no obstante haber contestado dentro de los términos la demanda, la magistrada consideró que fue extemporánea. Los hechos se resumen así:

1. Hechos.

1. El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en auto de fecha 2 de junio de 2004 admitió la demanda de acción popular instaurada por Esther Lyda Rodríguez de Córdoba contra el municipio de Jamundí. Dispuso que se notificara personalmente al señor alcalde y se corriera traslado por el término de 10 días para la contestación, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley 472 de 1998. Señaló, así mismo, que de no poderse hacer la notificación personal, se procediera de acuerdo con el inciso 4º del artículo 21 de la ley en mención.

2. En cumplimiento de lo dispuesto en el auto en mención, mediante oficio ALOT-2836/004-1739 de fecha 1º de junio de 2004, se le informó al alcalde de la iniciación de esta acción, en los siguientes términos:

“Dando cumplimiento a lo ordenado por la doctora Bertha Lucía Luna Benítez, magistrada ponente dentro del proceso de la referencia, me permito comunicarle, que que (sic) se ha instaurado acción popular por la señora Esther Lyda Rodríguez de Córdoba (…).

Se informa que la decisión será proferida dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término del traslado y que tiene derecho a solicitar la práctica de las pruebas con la contestación de la demanda.

Se adjunta copia de la demanda y del auto que admite la misma.

(…)” (fl. 46 del cdno. ppal.)

3. Este oficio fue recibido en el despacho del alcalde el día 9 de junio de 2004, a las 7:24 a.m., como reposa en el expediente.

4. La contestación a esta acción se produjo el día 24 de junio de 2004, a las 10:46 a.m., en la secretaría del tribunal.

5. Sin embargo, la magistrada ponente consideró que la contestación se produjo extemporáneamente. Para la magistrada los términos empezaron a correr desde el día 4 de junio de 2004, que es el día siguiente a la fecha del oficio con el que se remitió la comunicación sobre el inicio de la acción popular.

Para el municipio, los términos empezaron a correr desde el día 9 de junio del mismo año, que es la fecha en que fue recibida por el alcalde la demanda con sus anexos, tal como consta en la fotocopia que acompaña como prueba a esta acción de tutela.

La importancia de esto radica en que si los términos se cuentan desde el 4 de junio de 2004, el término vencía el 18 del mismo mes. Si los términos se cuentan desde la fecha en que fue recibida la demanda, el término venció el 25 de junio, y la contestación se presentó un día antes: el 24 de junio de 2004.

6. También señala el escrito de tutela que de la supuesta extemporaneidad la alcaldía se enteró cuando, mediante auto de sustanciación de fecha 23 de junio de 2004, notificado por estado del día 25 de junio de 2004, se le solicitó al señor alcalde comparecer a audiencia especial, fijada para el 1º de julio de ese año.

7. La alcaldía inconforme con esta decisión presentó recurso de reposición contra el auto de sustanciación y pidió que la audiencia se aplazara hasta cuando fuera admitida la contestación de la demanda, que había sido presentada oportunamente. Sin embargo, la magistrada no revocó el auto recurrido. Mediante auto interlocutorio de fecha 1º de julio de 2004, notificado en el estado de 8 del mismo mes y año, dijo que de acuerdo con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la inconformidad expresada por el ente territorial no tiene relevancia sobre la decisión, pues el momento procesal para determinar si la contestación de la demanda fue oportuna es en la decisión que abre el proceso a pruebas.

8. En auto del 3 de septiembre de 2004, la magistrada abrió a pruebas, sin que tuviera en cuenta el recurso interpuesto por la alcaldía, al que había acompañado la prueba de que la contestación había sido oportuna, ni el pedido de aplazamiento de la audiencia. Es decir, ignoró la prueba y omitió su valoración, lo que, para el demandante de esta tutela, constituye una vía de hecho por arbitraria valoración probatoria y omisión de pruebas, asunto que ha sido examinado en sentencias de la Corte Constitucional.

9. En vista de lo anterior, la alcaldía recurrió el auto interlocutorio del 3 de septiembre y que se tuviera la contestación de la demanda como presentada oportunamente.

10. En auto de 20 de septiembre de 2004, la magistrada resolvió no reponer el auto de 3 de septiembre de 2004, porque, según copia de la planilla de correo certificado y teniendo en cuenta el término de la distancia Cali-Jamundí, el plazo empezó a correr entre los días 4 al 18 de junio de ese año, por lo que la contestación recibida el 24 de junio es extemporánea.

Sobre esta apreciación de la magistrada, la alcaldía observa que ella solo tuvo en cuenta la copia de la planilla de envío pero no el sello de recibido de la alcaldía.

Señala la apoderada de la entidad territorial que para interponer el recurso de reposición, sí fue aportado el original donde consta el recibido del correo por el municipio, con fecha 9 de junio de 2004, documento que consta en el expediente de la acción popular. Además, obra en los archivos de Correos de Colombia, Adpostal, en la planilla de entrega a domicilio que el día 9 de junio de 2004 llegó el oficio de notificación, el cual fue recibido en la misma fecha en el despacho del alcalde.

Por consiguiente, manifiesta que a la alcaldía de Jamundí se le han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa contenidos en el artículo 29 de la Carta en el trámite de la acción popular al considerar que la contestación de la demanda fue extemporánea.

Pretensiones

Solicita que se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso y defensa. Que se ordene a la magistrada Bertha Lucía Luna Benítez que deje sin efecto el auto interlocutorio 738 del 3 de septiembre de 2004, que abrió a pruebas y que declare la nulidad de lo actuado a partir de ese auto, para que tenga en cuenta la contestación oportuna de la acción popular.

Pidió, además, que se decretara como medida provisional, la suspensión de la acción popular, de conformidad con el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.

Adjuntó documentos encaminados a probar la fecha en que se recibió la notificación de la acción popular.

2. Trámite procesal.

Esta acción de tutela fue presentada por la apoderada de la Alcaldía de Jamundí, el día 8 de octubre de 2004, ante el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, que lo remitió por competencia al Consejo de Estado.

En auto del 5 de noviembre de 2004, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso la notificación a las partes. Además, le solicitó a la secretaría del tribunal informar acerca del trámite adelantado en relación con la notificación del auto admisorio de la acción popular.

3. Respuestas de la magistrada y del secretario del tribunal.

3.1. La doctora Bertha Lucía Luna Benítez, magistrada del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que conduce la acción popular, en comunicación del 12 de noviembre de 2004 anexó el trámite adelantado por la secretaría del tribunal en relación con la notificación del auto admisorio de la demandada e informó que para esa fecha el proceso se encuentra en secretaría pendiente de la notificación de la sentencia por edicto (fl. 81 del cdno. ppal.)

En cuaderno separado obra copia del trámite de la acción popular.

3.2. Por su parte, el señor secretario del tribunal informó lo siguiente:

“La demanda fue presentada el 31 de mayo de 2004 y por reparto le correspondió a la Dra. Berta Lucía Luna Benítez. La misma fue admitida mediante auto Nº 477 de junio 2 de 2004.

Mediante oficio Nº 2836 de junio 1º de 2004, enviado por correo certificado el 3 de junio del mismo año, se le notifica al Alcalde Municipal de Jamundí la mencionada acción.

Teniendo en cuenta que el término de traslado para contestar la demanda se cuenta el día siguiente al envío de dicho oficio, el término de traslado corrió los días 4, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17 y 18 de junio de 2004 (los días 5, 6, 12, 13, 14, 19, 20 y 21 de junio no fueron laborables). Dentro de dicho término la parte demandada municipio de Jamundí, guardo (sic) absoluto silencio.

Dicho municipio, por medio de apoderada judicial, contestó la demanda el día 24 de junio de 2004, es decir, en forma extemporánea” (fl. 82 del cdno. ppal.).

3.3. Mediante comunicación recibida el 17 de noviembre de 2004 por el Consejo de Estado, Sección Primera, la apoderada del municipio remitió la copia de la sentencia del 15 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Contencioso del Valle del Cauca, en la acción popular, en la que se concedió el amparo a los derechos colectivos y se reconoció un incentivo a la actora de dicha acción (fls. 85 a 87).

4. Sentencia que se revisa.

En sentencia de fecha 3 de diciembre de 2004, la Sección Primera del Consejo de Estado negó esta tutela. Consideró que con esta acción, la demandante busca que se dejen sin efecto unas providencias judiciales proferidas dentro de un proceso en curso, finalidad que no es procedente. Transcribe apartes de la Sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional sobre la improcedencia de la tutela contra decisiones judiciales. Cita también la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fecha 3 de febrero de 1992.

En esta providencia, el Consejo precisó que esa era la doctrina que se venía aplicando, pero que con ocasión de una acción de tutela que falló la Corte Constitucional, ahora la doctrina del Consejo llegó a la conclusión que es absolutamente improcedente la tutela contra decisiones judiciales. Explicó lo siguiente:

“Al respecto, la Sala considera pertinente anotar que si bien es cierto esta Sección había venido aplicando la mencionada doctrina para decidir las acciones de tutela y las impugnaciones contra fallos de primera instancia en asuntos en donde se cuestionaban providencias judiciales por supuestas vías de hecho, también lo es que recientemente la Sala Plena del Consejo de Estado, en proveído del 29 de junio del año curso, dictado dentro del expediente AC-10203, Actora: Ana Beatriz Moreno Morales, con ocasión de la pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias como senador de la República para el período 1998-2002, luego de hacer un juicioso y profundo estudio del asunto sometido a su consideración, llegó a la conclusión de que la acción de tutela es absolutamente improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación, en los términos que se transcriben a continuación:

[Aquí la providencia transcribe apartes de tal auto]

Finaliza la sentencia objeto de esta revisión así:

“Así las cosas, en virtud de las consideraciones que anteceden, esta Sala ratifica su posición de no admitir la procedencia de la acción de tutela cuando ella se promueva contra providencias judiciales dictadas dentro de un proceso en curso, dado que el sólo hecho de la existencia de un proveído de esa naturaleza presupone, como sucede en el asunto sub examine, que el mismo fue expedido dentro de un proceso judicial en el que las partes tuvieron a su disposición los mecanismos previstos en la ley para impugnarlo, por lo que no es viable que una decisión judicial en firme sea objeto de nuevo debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, según se expresa en la Sentencia C-543 de la Corte Constitucional a la que se ha venido haciendo alusión, dado que si al juez de tutela se le permitiera inmiscuirse en un proceso judicial modificando las decisiones adoptadas por el juez competente, se quebrantarían los principios de la cosa juzgada y la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la emisión de sus providencias y valores como el de la seguridad jurídica, fundamento esencial de la organización social, doctrina que esta Sala acoge y que se permite reiterar en esta oportunidad.

Para finalizar, resta a la Sala agregar que en manera alguna pretende, a través de esta decisión, conferirle el carácter de valor absoluto al principio de la seguridad jurídica, en el entendido de que para defenderlo puedan sacrificarse otros valores, igualmente importantes, como la paz, la convivencia pacífica, la existencia de un orden social justo o la justicia misma, sino que, por el contrario, lo que se busca poner de presente en esta decisión es el hecho de que sin seguridad jurídica no puede haber estado de derecho y, menos aún, efectividad de los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2º de la Constitución Política, entre los cuales se encuentra, precisamente, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas” (fls. 112 y 113 del cdno. ppal.).

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de 1991.

2. Lo que se debate.

2.1. El municipio de Jamundí, Valle del Cauca, parte demandada en una acción popular, solicita que el juez de tutela proteja los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa desconocidos en el trámite de la acción popular, pues, no obstante que a través de apoderada presentó contestación oportuna de la demanda, la magistrada del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que conduce la acción popular, consideró que la contestación había sido extemporánea.

2.2. La magistrada del tribunal y el secretario de la misma corporación intervinieron en esta acción de tutela. La primera señaló que para la fecha de su respuesta ya estaba pendiente de notificación por edicto la sentencia proferida en la acción popular. Por su parte, el secretario del tribunal señaló los días en que corrió el término de traslado de la demanda, con el fin de demostrar que fue extemporánea la contestación, pues el término de traslado para estos efectos se cuenta desde el día siguiente al envío por correo del oficio respectivo.

2.3. En la sentencia que se revisa, el Consejo de Estado consideró improcedente esta acción de tutela por estar dirigida contra providencias judiciales, reiterando así la jurisprudencia de esa corporación. Hizo especial énfasis en el pronunciamiento proferido por esa corporación con ocasión de la tutela concedida por la Corte Constitucional respecto de un proceso de pérdida de investidura. Es decir, no se refirió al caso en concreto.

2.4. Planteado así el presente asunto, debe examinarse si frente a la supuesta vulneración del derecho de defensa en el trámite de la acción popular, el afectado tiene medios de defensa judicial en el interior del proceso, o si la acción de tutela es el único medio para remediar tal violación. De acuerdo a la conclusión a que se llegue, esta acción será o no procedente.

3. Precisiones sobre el momento en el que se considera surtida la notificación personal de la demanda.

3.1. Debe dilucidarse este punto pues en él radica para el demandante de esta tutela la vulneración del derecho de defensa en el trámite de la acción popular. Se trata de responder la siguiente pregunta: ¿la notificación personal de la demanda se entiende surtida al día siguiente del envío por el correo certificado, como lo afirman la magistrada y el secretario del tribunal, o cuando es recibida realmente por el destinatario, como lo señala la parte actora de esta tutela?

3.2. La respuesta que ha ofrecido la jurisprudencia consolidada de la Corte se resume así: como regla general, la notificación no puede entenderse surtida con la mera introducción en el correo de los documentos pertinentes, sino que solo puede considerarse que fue realizada en debida forma cuando el interesado la conoce, o desde la realización del hecho que permita suponer que tal conocimiento se produjo, al emplearse el trámite previsto en la ley, en los casos en que el notificado no se halle o impide su práctica. Es decir que para el afectado o para el interesado, solo le son oponibles los términos judiciales a partir del real conocimiento de la existencia de la demanda.

El estricto criterio expuesto por la Corte sobre este asunto se explica en que la notificación es el medio idóneo que garantiza el principio constitucional de la publicidad, al poner en conocimiento de las partes, y eventualmente de terceros interesados, que existe un proceso, que puede intervenir en él y dentro de qué término. Porque si la notificación no se surte adecuadamente, se afectan en forma grave los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución, el acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Carta y se lesiona el cumplimiento de los principios constitucionales de celeridad, eficiencia e igualdad de la función judicial, dado que la publicidad del proceso fija el momento en que empiezan a correr los términos judiciales e impide que la justicia tenga que desgastarse en una controversia innecesaria, encaminada a demostrar por parte del juez que se surtió la notificación aunque la realidad demuestre otra cosa. Al respecto pueden verse numerosas providencias, entre otras el Auto 013 de 1994, las sentencias C-096 de 2001, SU-195 de 1998, C-641 de 2002. Esta última sentencia condicionó la exequibilidad de una disposición penal, que dice literalmente que las providencias “quedan ejecutoriadas el día en que sean suscritas por el funcionario correspondiente”. La Corte estimó que esta norma es exequible “siempre y cuando se entienda que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación de las providencias”.

Ha señalado también la Corte que, inclusive en para efectos de la impugnación, el debido proceso se vería quebrantado si se permitiera correr el término a partir del día en que el correo detenta el oficio contentivo de la notificación y no desde su recibo. Señaló el Auto del 31 de mayo de 1999:

“El ejercicio del derecho de defensa resultaría gravemente afectado si al término de impugnación, se le resta el tiempo que tarda la comunicación en llegar a conocimiento del interesado, pues esto haría inoperante e ilusorio el recurso de apelación previsto para el trámite de la acción de tutela. Por ello, la Corte Constitucional ha entendido que el término de ejecutoria de la providencia, sólo empieza a correr a partir del día siguiente a aquél en el que recibe la comunicación de la existencia de la misma el sujeto procesal” (Auto de fecha 31 de mayo de 1999, reiterado en el Auto 091/2002.)

Y abundando en razones, la Corte siguiendo esta regla general expresada, en la Sentencia C-1114 de 2003 explicó que ni aun tratándose de la notificación por correo electrónico es posible obviar los principios expuestos en la jurisprudencia, por lo que declaró que para efectos de la notificación por tal medio electrónico “no se tendrá en cuenta la fecha de envío del correo sino al día siguiente de recibido”.

3.3. Entonces, al tener claro desde el punto de vista constitucional el momento en que debe entenderse debidamente surtido el trámite de la notificación personal de la demanda ordenado por la ley, pasará a examinarse si para las acciones populares y dada la naturaleza de las mismas, no opera el principio general expuesto sobre la notificación y la fecha en que se entiende surtida.

4. Notificación de la demanda a las entidades públicas en las acciones populares.

4.1. La Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” estableció en el artículo 21 la forma de hacer las notificaciones del auto admisorio de la demanda cuando se trate de entidades públicas, así:

“ART. 21.—Notificación del auto admisorio de la demanda. (…)

Cuando se trate de entidades públicas, el auto admisorio de la demanda deberá notificarse personalmente a su representante legal o a quien este haya delegado la facultad de recibir notificaciones, todo de acuerdo con lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo”.

Como existe remisión a las normas del Código Contencioso Administrativo, hay que decir que el artículo 23 de la Ley 446 de 1998 establece que la notificación del auto admisorio de la demanda se tramita así: “Artículo 23. Notificaciones de las entidades públicas. Cuando en un proceso ante cualquier jurisdicción intervengan entidades públicas, el auto admisorio de la demanda se debe notificar personalmente a sus representantes legales o a quien estos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones. Sin embargo, si la persona a quien deba hacerse la notificación, o su delegado, no encontrare o no pudiere, por cualquier motivo, recibir la notificación, esta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que lo reciba de copia auténtica de la demanda y sus anexos, del auto admisorio y del aviso. (…)”

4.2. De acuerdo con lo anterior, se ve que la normatividad vigente sobre la notificación personal en las acciones populares no contempla ninguna excepción en cuanto al momento en que se surte la notificación sino que, por el contrario, remiten a lo dispuesto en el derecho administrativo, en donde también opera la regla general.

4.3. La elaboración del anterior análisis obedece a que en este punto radica la discusión objeto de esta acción de tutela, pues en el auto de fecha 20 de septiembre de 2004, en el que se resolvió el recurso de reposición que elevó la alcaldía reclamando que la contestación había sido hecha oportunamente, la magistrada que condujo la acción pública consideró que el término para contestar la demanda de acción popular se empezó a contar al día siguiente al envío por correo, y, que además había que tener en cuenta el término de la distancia entre Cali y Jamundí (fls. 89 y 60 del cdno. ppal.).

4.4. Por su parte, de acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el trámite de la notificación se surtió así:

— El 31 de mayo de 2004 se presentó la acción popular contra el municipio de Jamundí.

— En auto de fecha 2 de junio de 2004, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó, entre otras determinaciones, notificar personalmente al Alcalde de Jamundí.

— Mediante comunicaciones de fecha 2 de junio de 2004, el secretario del tribunal profirió las notificaciones respectivas a la procuradora judicial y al Defensor del Pueblo (fls. 25 y 26 del 3er cdno.).

— Obra el oficio ALOT 2836/004, de fecha 1º de junio de 2004, del secretario del tribunal, dirigida al Alcalde de Jamundí, en la que señala que en cumplimiento de lo ordenado por la magistrada ponente, le comunica sobre la acción popular que se instauró en contra de esa alcaldía (fl. 27 del 3er cdno.). Este oficio obra a folio 62 con sello de recibido por la alcaldía el 9 de junio de 2004.

— A folio 33 del mismo 3er cuaderno obra el recibo de consignación de correo certificado de fecha 3 de junio de 2004, en el que consta el envío de los documentos a la alcaldía, bajo los números 137682/685.

— A folio 57 del cuaderno principal, con sello original de la “Agencia Postal, Jamundí Valle, Adpostal”, obra la “planilla de entrega certificados a domicilio”, de fecha 9 de junio de 2004. Allí se lee en el tercer renglón el sello de recibido en la misma fecha, 9 de junio, el certificado 137684, por la Alcaldía de Jamundí.

4.5. De lo anterior, se concluye: (i) que existe una imprecisión del señor secretario del tribunal, sobre la fecha del oficio de notificación de la acción popular dirigida a la Alcaldía de Jamundí, al ponerle al oficio ALOT-2836/004-1739, la fecha de 1º de junio de 2004, fecha imposible de corresponder a la realidad, pues el auto de admisión de la demanda de acción popular es de fecha 2 de junio de 2004; (ii) que existe una clara discrepancia sobre la fecha en que se surtió el acto de notificación personal de la alcaldía. Discrepancia que los afectados con la decisión del tribunal apoyan con pruebas a su favor y la juez del conocimiento con una interpretación propia, de la que se derivan consecuencias importantes en el curso de la acción popular, como es la decisión de si la contestación fue o no oportuna.

4.6. No obstante la situación descrita, la misma no conduce necesariamente a que el juez de tutela deba examinar el caso y decidir la procedencia de la acción de tutela por las siguientes razones:

El criterio consolidado de la Corte ha fijado como regla general que frente a la posible ocurrencia de una vía de hecho en el trámite de un proceso judicial o en el ejercicio de una acción judicial, la parte afectada con tal hecho puede acudir a los recursos previstos en la ley, con el fin de remediar el daño causado.

Esto quiere decir que si bien en el desarrollo de un proceso judicial, el administrador de justicia puede incurrir en una vía de hecho, la ley prevé los recursos que tiene a su disposición el afectado: recursos ordinarios de reposición, de apelación, de queja, incidente de nulidad, recursos extraordinarios de revisión, de súplica y, es a través de ellos y no por la acción de tutela, se supera el error judicial, si lo hubo.

Por consiguiente, la intervención del juez de tutela es excepcional y solo procede en los casos en los que esté probado un perjuicio irremediable de tal magnitud, que esperar la resolución del recurso implique poner en grave peligro derechos fundamentales, como la vida, la salud, la integridad física, la dignidad de la persona, entre otros.

Obsérvese que esta es una visión sustancialmente distinta a la expresada por el Consejo de Estado en la sentencia que se revisa, en la que esa corporación niega la posibilidad de la acción de tutela en estos casos solo por atacar una providencia judicial, sin detenerse a examinar si la misma es una vía de hecho, si hay un perjuicio irremediable y si el afectado tiene otros medios de defensa judicial.

4.8. Por consiguiente, la Sala de Revisión de la Corte examinará si no obstante la posible existencia de un error judicial en la forma como se corrieron los términos para la contestación de la demanda, el municipio afectado tiene otro medio de defensa judicial al interior del proceso de la acción popular, distinto a la acción de tutela.

5. El trámite de las acciones populares. Normatividad especial de aplicación prevalente. Recursos de reposición y apelación.

5.1. En cualquier proceso ordinario, frente a una situación como la descrita en esta acción de tutela, la parte afectada con la posible conculcación del derecho de defensa por haberse considerado erradamente la fecha en que se surtió la notificación de la demanda —tal como lo alega el actor—, la ley prevé los remedios procesales dentro del propio proceso: incidente de nulidad, los recursos ordinarios de reposición, de apelación e, inclusive, los extraordinarios de revisión o súplica, lo que hace improcedente la acción de tutela, pues, como se dijo, es dentro del propio proceso judicial como se debe restablecer el derecho desconocido.

5.2. Sin embargo, en las acciones populares la ley estableció una normatividad especial de aplicación prevalente en la que en razón de los derechos colectivos objeto de protección, el legislador solo contempló la existencia de los recursos de reposición y apelación, así:

“ART. 36.—Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil.

ART. 37.—Recurso de apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la secretaría del tribunal competente. (…)”

5.3. El juez competente para conocer la apelación es el Consejo de Estado, pues, de acuerdo con el artículo 16 de la misma ley, mientras entran en funcionamiento los juzgados administrativos “de las acciones populares interpuestas ante la jurisdicción contencioso administrativa conocerán en primera instancia los tribunales contencioso-administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado”.

5.4. Resulta pertinente señalar que el artículo 36 trascrito —recurso de reposición— fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional en la Sentencia C-377 de 2002. Allí se examinó si se vulneraba, entre otros, el derecho de defensa al haber consagrado el recurso de reposición como único medio de impugnación contra los autos dictados dentro del trámite de una acción popular. La Corte declaró exequible esta disposición, en razón de la naturaleza expedita de esta clase de acciones. Explicó la sentencia:

“Hecha esta precisión, para la Corte es claro que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección.

Debe recordarse que en el contexto de la Ley 472 de 1998, la celeridad del procedimiento está dada fundamentalmente por el establecimiento de un término breve para proferir la decisión respectiva (art. 34), para lo cual el juez debe impulsar oficiosamente la actuación so pena de ser sancionado disciplinariamente, y sin que ello pueda comportar el desconocimiento de las reglas fundamentales del proceso pues en las acciones populares el juez tiene la obligación de velar “por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes” (art. 5º).

En criterio de esta corporación la determinación que se analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (C.P., arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que este funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola.

Igualmente, y como bien lo aprecia el Procurador General en su concepto, la norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, pues del mandato de estas disposiciones no se desprende que el Constituyente le haya impuesto al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular. Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad.

En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente” (Sent. C-377/2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

5.5. Resulta también necesario tener en consideración que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha explicado la improcedencia de los recursos extraordinarios con ocasión del trámite de las acciones constitucionales, siendo la acción popular una de ellas: Sala Plena, 9 de noviembre de 2001, Consejero Ponente, doctor Darío Quiñónez Pinilla.

Es decir, de acuerdo con la Ley 472 de 1998 y las jurisprudencias aludidas, en las acciones populares solo existe el recurso de reposición contra autos dictados en el trámite de la misma y el de apelación contra la sentencia de primera instancia. No existiendo otros recursos, ni estando previsto el trámite de incidentes, el afectado con una decisión en el trámite de la acción popular en la primera instancia únicamente tendría la oportunidad de que por vía de apelación, el ad quem no solo revise la sentencia impugnada, sino que ejerza control sobre el trámite del proceso.

Es considerar que en el recurso de apelación, el juez vela por el respeto del debido proceso, por el cumplimiento de las garantías procesales y por el equilibrio entre las partes. Es entender la apelación como el mecanismo que permite asegurar que sobre las decisiones judiciales exista un mayor grado de certeza y remediar, si es del caso, los errores judiciales.

Ahora bien, el Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, ha proferido una importante jurisprudencia respecto de las acciones populares, de los recursos, la legitimación pasiva y activa, las nulidades en el trámite de las acciones, el incentivo económico, las pruebas, los alegatos de conclusión en la etapa de apelación, la moralidad administrativa, entre otros temas, y, lo que resulta más significativo es que en estas decisiones no se ha limitado a conocer solo la sentencia apelada, sino que se ha proferido pronunciado sobre el trámite surtido en la instancia. Algunos ejemplos de ello son los siguientes:

a) Respecto del alcance de las nulidades que presuntamente se alegan una vez proferida la sentencia de primera instancia y se presentan en la impugnación, ha dicho el Consejo de Estado:

“En cuanto a la oportunidad para alegar las nulidades, el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo y según lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, prevé:

“Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella”.

Al respecto se advierte que el memorial contentivo de la solicitud de nulidad fue presentado el 13 de julio de 2000, es decir, dentro del término de ejecutoria de la sentencia proferida el 30 de junio del año en curso mediante la cual se resolvió el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia.

De la norma transcrita y de la fecha en la cual fue alegada la presunta nulidad, se concluye que esta solo es procedente si ocurrió en la sentencia.

Según los argumentos de la solicitud del accionante, la nulidad se funda en la causal contenida en el ordinal 6º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil: “Cuando se omiten los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión”.

Considera la Sala que para resolver tal solicitud es necesario hacer la siguiente precisión:

Se está dentro del trámite de la acción popular incoada por el señor Roberto Ramírez Rojas contra el Fondo de Ventas Populares de Santa Fe de Bogotá, D.C.

Al respecto se advierte que las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Constitución Nacional, desarrollado por la Ley 472 de 1998 (norma especial aplicable en estos asuntos) a través de la cual el legislador fijó los elementos procesales para hacerla operable, señaló el procedimiento aplicable, el que por razón de la naturaleza propia de la acción debe ser ágil y sencillo, dispuso además el impulso procesal de manera oficiosa, respetando los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia.

(…).

Además, dicha normatividad especial prevé que dentro de los veinte (20) días siguientes a la radicación del expediente en la secretaría del tribunal competente —para el caso, en ante esta corporación— deberá resolverse el recurso de apelación; aunque, en el evento de que se fije término para la práctica de las pruebas, este ampliará el fijado por la ley para resolver el recurso. La Sala en el punto considera que la normatividad especial, como ya se dijo, persigue la agilidad del procedimiento, sin desconocer la prevalencia del derecho sustancial y el debido proceso, observados en el sub lite, por cuanto se dio aplicación a las disposiciones contenidas en la Ley 472 de 1998, es decir, a la normatividad especial de aplicación prevalente, cuya inobservancia sí generaría el desconocimiento de las formas propias del proceso.

En el caso, dentro del término de ejecutoria de la sentencia de 11 de mayo de 2000, el accionante interpuso por escrito el recurso de apelación sustentado, sin que en dicho memorial se hiciera referencia en parte alguna a la práctica de pruebas en el trámite de segunda instancia, por esta razón y de conformidad con lo previsto en la Ley 472 de 1998, se procedió a resolver de plano el recurso de apelación.

Por lo anterior, es claro para la Sala que los fundamentos de la solicitud de nulidad no se refieren a la sentencia, sino al trámite dado al recurso de apelación, por lo que la Sala encuentra que la alegada nulidad sería inoportuna, sin embargo, teniendo en cuenta el trámite propio de la acción popular fue necesario hacer el análisis de la normatividad aplicable, para concluir que en el caso no se configuró la alegada causal, y en consecuencia no es procedente acceder a la solicitud de nulidad” (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: Daniel Manrique Guzmán, fecha 11 de agosto de 2000, rad. AP-053) (se subraya).

b) También sobre la alegada nulidad en el trámite de primera instancia, el Consejo de Estado examinó la condición de personas indeterminadas de los apelantes, que no fueron citados al proceso por el a quo. Se pronunció sobre la solicitud de nulidad, aunque señaló que no se configuró en razón como se hizo la notificación por el tribunal. Explicó:

“V.1. El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

V. 2. La acción popular es una acción pública por ende cualquier persona puede intervenir en ella como coadyuvante o impugnante de la demanda, o sea como terceros indeterminados y facultativos, dentro de la oportunidad procesal respectiva, esto es, hasta antes de que se expida sentencia de primera instancia, según las reglas de la intervención de terceros facultativos.

Esa intervención se facilita por efecto del artículo 21 de la Ley 472 en cuanto dispone que a los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier otro mecanismo eficaz.

V. 3. En el presente caso, los apelantes tienen la condición de personas indeterminadas, aunque determinables, en su relación con los hechos, por cuanto no aparecen mencionados de manera individual y concreta en la demanda a ningún título, ni en las circunstancias objeto del proceso.

De otra parte, la demanda está dirigida contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias como responsable de la situación de ocupación del espacio público que le sirve de fundamento, en cuanto la ha permitido con su conducta omisiva frente al deber de velar por la integridad y el uso público de dicho bien colectivo, para que tome las medidas pedidas en ella, tendientes a su recuperación en las zonas descritas, atendidas sus funciones al respecto. Por ello se dio cumplimiento al requisito de indicar la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, señalado en el artículo 18, literal d) de la Ley 472 de 1998.

V. 4. En concordancia con lo anterior, todas las pretensiones de la demanda están dirigidas contra esa entidad territorial, dado que es la competente para cumplir lo que se disponga en relación con las mismas, sin que aparezca alguna otra autoridad o persona comprometida con dicha conducta omisiva.

En estas circunstancias, y dada la condición de personas indeterminadas de los apelantes respecto de los hechos, los apelantes no debían ser citados individualmente al proceso, toda vez que en su caso no se daba el presupuesto para que el juez de primera instancia hubiera tenido que aplicar en relación con cada uno de ellos el artículo 18, inciso final, de la Ley 472 de 1998, en cuanto dispone que “cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos” previstos para el demandado.

Si a ello se agrega que en el sub lite se informó a la comunidad mediante “comunicado de prensa” transmitido el 31 de julio de 2001, en las horas de las 11:00 a.m. y las 2:00 p.m., por Emisora Fuentes de la ciudad de Cartagena (fl. 68 ), sobre la iniciación del trámite de la respectiva acción, se puede colegir que no se les violó el derecho de defensa, puesto que en el evento de que por su situación personal puedan ser afectados por las resultas del proceso, el interés que llegaren a tener en el asunto pudieron haberlo hecho valer como litisconsortes facultativos, esto es, como terceros coadyuvantes de la parte demandada, o intervinientes adhesivos, siguiendo el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, para lo cual tuvieron la oportunidad debida en la primera instancia, hasta antes de que se hubiera dictado la sentencia respectiva, más cuando a la demanda se le dio la publicación de ley.

Por consiguiente no se configura la causal de nulidad que impetran en el recurso, de allí que la misma se denegará” (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, 20 de marzo de 2002, rad. 13001-23-31-000-2001-9004-01 AP-0382).

c) En relación con el alcance de la apelación tal como está contemplada en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, dijo:

IV. Consideraciones de la Sala

IV. 1. Si bien es cierto que, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el recurso de apelación procede contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad que señala el Código de Procedimiento Civil, un análisis más preciso del tema lleva a la Sala a considerar que el auto controvertido, por el cual se negó el reconocimiento de personería para actuar en este trámite a las sociedades Inversiones Rascovsky Ltda. y Altos de Teusacá S.A., en aras de la preservación del debido proceso y con miras a la supremacía del derecho sustancial, principios superiores que no pueden ser desconocidos, amerita su revisión por el superior.

La anterior consideración se justifica en la medida de que se está en frente de una acción de carácter constitucional, en tanto que está consagrada en el artículo 88 de la Carta Política como uno de los instrumentos previstos para la garantía, protección y aplicación de los derechos colectivos, lo cual exige que su desarrollo legal e interpretación busquen su efectiva aplicación.

Si bien de conformidad con la Ley 472 de 1998, el trámite de las acciones populares y de grupo es de dos instancias, la Sala considera que la circunstancia de que esta acción deba tramitarse con arreglo, entre otros, al principio de celeridad, como lo ordena el artículo 5º de la citada ley, no puede llevar a transformarlo en de única instancia para eventos en los que, como ocurre en el sub examine, se limitaría el acceso de una de las partes que alega tener interés para actuar dentro del proceso.

En tal sentido debe interpretarse la norma para salvaguardar la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia, que no puede consistir en la simple oportunidad de presentar una solicitud, como la que aquí se debate, ante el juez respectivo, sino que debe comprender el estudio serio y razonado del asunto planteado hasta llegar a una decisión, salvo que no se cumplan los requisitos mínimos que la ley exige para su trámite. De esta manera, se preserva la garantía de revisión por parte del superior, por tratarse, como ya se dijo, de una acción sometida a un proceso de dos instancias.

La Sala concluye, entonces, que la no inclusión de una decisión como la aquí controvertida dentro de las que señala el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, representa un vacío que debe llenarse mediante la aplicación del numeral 2º del artículo 351 del Código de Procedimiento Civil, por remisión que hace el artículo 5º de la Ley 472 de 1998.

Por lo tanto, procede al estudio de la impugnación presentada (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec. Primera, Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola, 13 de abril de 2000, rad. AP-0011) (se resalta).

d) También se pronunció sobre una alegada falta de poder para actuar en la acción popular por el Defensor del Pueblo, desde que inició su trámite. Analizó el Consejo de Estado la actuación del a quo en este aspecto:

“El motivo de impugnación tiene que ver con la circunstancia de que en el expediente no obra el poder de quien actuó como apoderado de la Defensoría del Pueblo en la audiencia de pacto de cumplimiento, pues se considera que por esa razón no hubo representación válida de esa entidad, ni como demandante ni como agente del Ministerio Público. Es decir que, en realidad, la apoderada de la sociedad demandada propone como impugnación un hecho que constituye causal de nulidad.

En efecto, el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 preceptúa que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en esa ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de esas acciones.

Quiere decir lo anterior que en los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los aspectos no regulados en la Ley 472 de 1998, se aplicarán las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Pero, como a la vez, el Código Contencioso Administrativo, dispone en su artículo 272 que en los aspectos no contemplados en el mismo se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, además, el artículo 165 preceptúa que serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en los artículos 152 y 153 del Código de Procedimiento Civil y se propondrán y decidirán como lo previenen los artículos 154 y siguientes de dicho estatuto, en materia de nulidades procesales de los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares resultan aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil, pues en dicha Ley 472 no se regula ese aspecto.

Y según el numeral 7º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil es causal de nulidad la indebida representación de las partes, que tratándose de apoderados judiciales se configura por carencia total de poder para el respectivo proceso.

Ahora, es cierto que en el expediente no obra al poder conferido por la Defensoría del Pueblo al doctor Candelario Paniza Atencio para que la representara en el proceso, quien, según el acta de la audiencia especial de pacto de cumplimiento asistió e intervino en representación de esa entidad. Sin embargo, esa circunstancia no es indicativa de que efectivamente dicho apoderado careciera de poder de la Defensoría del Pueblo, pues del contenido del acta de la audiencia suscrita por quienes a ella asistieron, entre otros, la apoderada que interpone el recurso de apelación, se desprende que la señora magistrada sustanciadora estableció esa calidad de apoderado, pues, además, afirmó que se anexaba poder. Y si, efectivamente, no se agregó al expediente el poder, ello no desvirtúa la verificación que de la existencia del mismo hizo la señora magistrada.

De manera que la Defensoría del Pueblo si estuvo debidamente representada en el proceso y, por tanto, no se configura causal de nulidad que invalide lo actuado. Por consiguiente, la sentencia será confirmada” (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec. Quinta, Consejero Ponente Darío Quiñónez Pinilla, 29 de junio de 2001, rad. 13001-23-31-000-2000-0008-01AP-081).

5.6. De esta transcripción de los criterios expuestos por el Consejo de Estado, se observa que el alto tribunal ha interpretado en un sentido mucho más amplio que el establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el recurso de apelación. Criterio que la Corte comparte, pues, de un lado, es la única oportunidad prevista en la ley para que las decisiones adoptadas en la primera instancia sean controladas por el ad quem, si el afectado con ellas presenta el recurso de apelación; y, por el otro, compagina el propósito de la ley que le imprimió a las acciones populares un trámite expedito, en razón de la naturaleza de las mismas. Sin embargo, es claro que en aras de la celeridad de la acción, no implica sustracción del cumplimiento de las garantías del debido proceso.

5.7. Así las cosas, en vista de la amplia interpretación del Consejo de Estado en segunda instancia en lo concerniente a las acciones populares y con el fin de no interferir innecesariamente en el caso sub exámine, el magistrado ponente le solicitó a la secretaría del Consejo de Estado información relacionada con la interposición del recurso.

Con fecha 2 de junio de 2004, la secretaría general de tal corporación informó lo siguiente:

“(…) el expediente 76001-23-31-000-2004-01739-01, acción popular, actor: Esther Lida Rodríguez Córdoba, fue recibido recurso de apelación contra la sentencia de 15 de octubre de 2004, radicado y repartido el dos de febrero de 2005, al doctor Camilo Arciniegas Andrade y pasó al despacho el día cuatro del mismo mes y año”.

5.8. Entonces, observa esta Sala de Revisión que está por decidirse la apelación sobre la acción popular cuyo trámite originó esta acción de tutela. Bajo este entendimiento, la Corte considera que si bien se alega una vía de hecho en el trámite de la primera instancia, al existir el recurso de apelación en trámite y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el alcance de este recurso en las acciones populares, hacen improcedente esta acción de tutela.

5.9. Por estas razones se confirmará la sentencia que se revisa y para lo pertinente, se ordenará que por Secretaría de la Corte se le envíe al Consejero ponente copia de esta decisión.

RESUELVE:

1. Confirmar, únicamente por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Consejo de Estado, de fecha 3 de diciembre de 2004, en la acción de tutela presentada por el municipio de Jamundí, Valle del Cauca, contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

2. Para los efectos expuestos, enviar copia de esta sentencia al Consejero ponente del Consejo de Estado, doctor Camilo Arciniegas Andrade, que tramita el recurso de apelación.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de al Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General

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