Sentencia T-599 de agosto 3 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Sentencia T-599 de 2007 

Ref.: Expediente T-1627064

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Acción de tutela interpuesta a través de apoderado judicial por Luz Amparo García Alzate contra el Instituto de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca y D.C., con vinculación oficiosa de la AFP Santander.

Bogotá, D.C., tres de agosto de dos mil siete.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

en el trámite de revisión del fallo proferido por el Juzgado Cuarenta y Seis Penal del Circuito de Bogotá, D.C., que resolvió la acción de tutela interpuesta a través de apoderado judicial por Luz Amparo García Alzate contra el Instituto de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca y D.C.

I. Antecedentes

1. De los hechos y la demanda.

La señora Luz Amparo García Alzate actuando a través de apoderado, el 26 de marzo de 2007, presentó acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca y D.C., con el fin de solicitar al juez constitucional se tutele su derecho fundamental de petición, con base en los hechos que fueron expuestos así en su demanda:

1.1. Afirma la actora que desde el 20 de diciembre de 1999, radicó ante el ISS los documentos requeridos para obtener el reconocimiento de su pensión por haber cumplido la edad y el tiempo de servicio.

1.2. Informa en relación con el trámite de su petición, que el área de bonos pensionales le informó que la certificación de salarios expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, fue devuelta en dos ocasiones y allegada finalmente al ISS el 8 de octubre de 2004.

1.3. Manifiesta que mediante comunicación del 29 de julio de 2005, el ISS también le informó que dentro del estudio de su prestación, se procedió al cobro de la cuota parte pensional ante Cajanal, por haber trabajado con el Estado.

1.4. Agrega que en razón a que “…no me salía la pensión, no tenía de que vivir, me resultó un empleo en Corvesalud Ltda, pero tenía que afiliarme a pensión, entonces el asesor de Pensiones Santander, me dijo que no importaba que yo hubiera presentado mi solicitud de pensión al Seguro Social, porque ellos no iban a reclamar ningún bono pensional…”.

1.5. Por último, sostiene que no obstante haber presentado los papeles correspondientes el 20 de diciembre de 1999, mediante Resolución 9330 de marzo 10 de 2006, el ISS le reconoció la pensión, pero nunca se la pagaron argumentando para ello que el bono pensional fue reclamado por la AFP Santander. Sobre este aspecto indica que una vez terminó el trabajo con Corvesalud, la desafiliaron de ese fondo de pensiones y nunca le informaron de dicha reclamación.

Por lo anterior, señala que es su voluntad que el ISS le pague su pensión con la corrección monetaria y que gestione ante Pensiones Santander la devolución del bono pensional, toda vez que al momento en que radicó la solicitud por cumplir el tiempo y la edad, se encontraba afiliada ante esa entidad. Adicionalmente manifiesta que no está en condiciones de iniciar un nuevo trámite ante otra entidad, ya que no alcanzaría a terminarlo toda vez que se encuentra en tratamiento de cáncer y no tiene trabajo.

2. Intervención de las entidades vinculadas.

2.1. El Instituto de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca y D.C. no dio respuesta alguna durante el trámite de la acción, pese haber sido notificada en debida forma por el juzgado de conocimiento.

2.2. El representante legal de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Santander S.A., vinculado de manera oficiosa por el juez de instancia, manifestó en su escrito de respuesta que la accionante se vinculó con la AFP el 1º de junio de 2000, para lo cual diligenció y firmó el formato de vinculación, en el que señaló que la selección del régimen de ahorro individual con solidaridad fue efectuado en forma libre y voluntaria. Por tanto señala, que no obstante el desconocimiento que argumenta la accionante, se presume que la afiliación es plenamente válida, auténtica y surte todos los efectos.

Precisa que si bien la declaratoria de nulidad que solicita la accionante debe ser emitida por la jurisdicción penal, dado que su pretensión es pensionarse con el ISS, de conformidad con las sentencias C-789 de 2002 y C-1024 de 2004 en cualquier momento puede solicitar el traslado, teniendo en cuenta que según su historia laboral a 1º de abril de 1994, tenía más de 15 años de servicios cotizados.

Adicionalmente indica que en razón a que la tutelante no ha radicado solicitud pensional ante esa Administradora, no procede un pronunciamiento sobre una solicitud inexistente.

3. Las pruebas

3.1. Comprobante 1011434, de fecha 20 de diciembre de 1999, en el que consta la radicación ante el ISS de la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez a nombre de la accionante (fl. 6).

3.2. Oficio 9250 de fecha 11 de agosto de 2004, mediante el cual el gerente II del centro de atención de pensiones (e) de la seccional Cundinamarca y D.C. del ISS, reitera por cuarta vez al ICBF, las peticiones formuladas en mayo 4 de 2000, septiembre 30 de 2002 y septiembre 9 de 2003, de envío de la certificación de la totalidad de los salarios devengados por la accionante durante el tiempo en que laboró en esa entidad (fl. 7).

3.3. Oficio 42852 del 8 de octubre de 2004, mediante el cual el coordinador del grupo de servicios administrativos de la dirección de gestión humana del ICBF, le remite al ISS la certificación de salarios solicitada y además le precisa que las certificaciones solicitadas en ocasiones anteriores se requirieron para trámite de bono pensional pero no para salarios devengados durante la vinculación de la accionante (fl. 8).

3.4. Certificación expedida el 5 de octubre de 2004, por la directora de gestión humana del ICBF, sobre salarios devengados por la accionante durante los años 1981 a 1993 (fls. 9 y 10).

3.5. Oficio 15389 de fecha 29 de julio de 2005, mediante el cual el gerente II centro atención pensiones (e) de la seccional Cundinamarca y D.C., del ISS informa a la accionante que en relación con el trámite de la solicitud prestacional, ha solicitado a Cajanal el cobro de la cuota parte pensional (fl. 11).

3.6. Oficio 4313 de fecha 10 de marzo de 2006, mediante el cual el gerente II del centro de atención pensiones de la seccional Cundinamarca y D.C. del ISS, le informa a la accionante que su solicitud pensional fue resuelta de fondo mediante acto administrativo que le será notificado, con el fin de incluirla en la nómina de abril de 2006 para efectuar el pago en el mes de mayo de 2006 (fl. 12).

3.7 Comunicación de fecha 16 de mayo de 2006, mediante la cual la accionante le solicita a la gerente de bonos pensionales del ISS agilizar los trámites de la revisión de la inconsistencia presentada en su pensión toda vez que “…desde hace cuatro años me encuentro en tratamiento oncológico y como usted debe saber lo costoso que esto es, me he quedado totalmente sin recursos. Es así como me encuentro en total necesidad de dicha pensión, que con gran esfuerzo me gané, como ya puede comprender donde le van a dar trabajo a una persona vieja y con cáncer” (fl. 13).

3.8. Oficio 7264 de fecha 9 de mayo de 2006, mediante el cual el gerente II centro atención pensiones, de la seccional Cundinamarca y D.C., del ISS, solicita a la vicepresidencia de pensiones – devolución de aportes de la misma entidad, certifique si la accionante se trasladó de régimen a un fondo privado de pensiones y si se ha efectuado devolución de aportes, toda vez que se ha presentado inconsistencia en el grupo de nómina que impidió el pago de la prestación concedida a la accionante (fl. 14).

3.9. Oficio 7646 de fecha 9 de mayo de 2006, mediante el cual el gerente II centro atención pensiones, de la seccional Cundinamarca y D.C., del ISS, le informa a la accionante que no fue posible incluirla en la nómina de pensionados, debido a la inconsistencia presentada por la solicitud de expedición de bono tipo A por parte del Ministerio de Hacienda. Por tal razón, le solicita un tiempo prudencial de espera con el ánimo de verificar lo relacionado con el traslado de fondos y además definir la entidad competente para resolver la solicitud de reliquidación de la prestación (fl. 15).

3.10. Formulario 5003904, de fecha 1º de julio de 2000, “Solicitud de vinculación al fondo obligatorio de pensiones y/o cesantías”, en el que consta la afiliación voluntaria de la accionante al Fondo de Pensiones y Cesantías Santander (fl. 24).

3.11. Oficio 5224 de fecha 27 de abril de 2007, mediante el cual el gerente II del centro de atención pensiones del ISS, informa al Juzgado 46 Penal del Circuito de Bogotá, que en acatamiento al fallo de tutela adjunta el acto administrativo a través del cual resolvió de fondo la solicitud prestacional de la accionante (fl. 32).

3.12. Resolución 15749 de fecha 18 de abril de 2007, suscrita por el gerente II centro atención pensiones de la seccional Cundinamarca y D.C., del ISS, mediante la cual dejó sin efecto la Resolución 9330 del 10 de marzo de 2006 que le reconoció la pensión de vejez y ordenó remitir los documentos contentivos de la solicitud de pensión de vejez a la AFP Santander, por ser la entidad competente para reconocer la pensión de la accionante (fl. 34).

II. Decisión judicial objeto de revisión

1. El Juzgado 46 Penal del Circuito de Bogotá, mediante fallo proferido el 13 de abril de 2007, concedió la tutela del derecho fundamental de petición de la accionante y ordenó al ISS, decidirle de fondo la petición de reconocimiento de la pensión radicada el 20 de diciembre de 1999.

Consideró el fallador que aunque el término de los 4 meses estipulado en el parágrafo 1º del artículo 9º de la Ley 797 de 2003 se encuentra vencido, la administración no se libera de la obligación de pronunciarse ni de la responsabilidad disciplinaria que su omisión le pueda generar. Así entonces, si bien mediante oficio 7264 del 9 de mayo de 2006, le comunicaron a la accionante que se debía aclarar la inconsistencia presentada por la solicitud del bono tipo A por parte del Ministerio de Hacienda, para lo cual le solicitaron a la oficina de devolución de aportes de la vicepresidencia de pensiones certificación sobre el traslado o no al fondo privado de pensiones con el fin de determinar la entidad competente para resolver la petición, lo cierto es que: “…desde hace once meses no se ha tomado determinación alguna para decidir de fondo y de manera eficaz la petición referida, lo que impone la tutela del derecho reclamado”.

Niega la tutela en relación con el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander, al considerar que la accionante no ha efectuado ante esa empresa petición de reconocimiento del derecho pensional, ni tampoco ha solicitado el traslado al ISS, razón por la que no es competente para resolver el cuestionamiento formulado por la tutelante respecto de la legalidad de la vinculación a dicho fondo.

2. En cumplimiento de la sentencia proferida por el juzgado de instancia, mediante oficio 5224 del 27 de abril de 2007, el gerente II del centro de atención pensiones de la seccional Cundinamarca del ISS, adjuntó copia de la Resolución 15749 del 18 de abril de 2007, mediante la cual resolvió de fondo la solicitud prestacional de la accionante Luz Amparo García Alzate.

En la parte considerativa del mencionado acto administrativo se afirmó que: (i) mediante Resolución 9330 del 10 de marzo de 2006, el ISS concedió la pensión de vejez a la accionante, en cuantía de $ 2.397.379, para el 1º de abril de 2006; (ii) la prestación no produjo su ingreso a nómina al presentar inconsistencia por el traslado al fondo privado de Pensiones Santander y la solicitud de expedición de bono tipo A ante el Ministerio de Hacienda y; (iii) la oficina de devolución de aportes de la vicepresidencia de pensiones del ISS, certificó que en virtud de múltiple vinculación entre el Fondo Privado de Pensiones y el ISS, la entidad encargada de decidir la prestación económica es la AFP Santander.

En la parte resolutiva la gerente II del centro de atención pensiones de la seccional Cundinamarca y D.C., dispuso dejar sin efecto la Resolución 9330 del 10 de marzo de 2006 por medio de la cual se reconoció a la señora Luz Amparo García la pensión de vejez, negar por tanto la pensión de vejez a la peticionaria y remitir los documentos originales contentivos de la solicitud de pensión a la AFP Santander por considera que es la entidad competente para adelantar dicho trámite.

III. Fundamentos de la decisión

1. Competencia.

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

Teniendo en cuenta los antecedentes relatados debe resolver la Corte si el Instituto de Seguros Sociales vulneró los derechos fundamentales de petición, seguridad social, mínimo vital y debido proceso de la peticionaria al aplazar el pago de la pensión ya reconocida a la accionante y posteriormente dejar sin efecto dicho reconocimiento negando la pensión, argumentando no tener competencia en virtud de una múltiple vinculación entre el ISS y la administradora de fondo privado de pensiones, a la cual se trasladó con posterioridad a la radicación de la solicitud de pensión. Con tal fin recordará su doctrina sobre la procedencia de la acción de tutela en casos como el que ocupa la atención de la Sala, así como la relacionada con el principio de la buena fe, la confianza legítima, el respeto del acto propio y la revocatoria de los actos administrativos.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el pago de mesadas pensionales decretadas y no pagadas.

3.1. La Corte Constitucional ha entendido que el derecho a la pensión de vejez reviste un carácter de constitucional como quiera que se deriva directa e inmediatamente de los derechos a la seguridad social y al trabajo pues “nace y se consolida ligado a una relación laboral” (1) . En el mismo sentido, se ha entendido que el derecho a la pensión puede adquirir el carácter de fundamental cuando se encuentra en conexidad con la violación de otro derecho fundamental.

En la Sentencia C-177 de 1998 (2) , la Corte definió la pensión de vejez como “…un “salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo”. Por lo tanto, “el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador” (3) . Así mismo, la Corte Suprema de Justicia ha indicado que la pensión es aquella prestación social que se obtiene por “la prestación del servicio durante un número determinado de años, con la concurrencia del factor edad” (4) , requisitos estos que “no son meramente condiciones de exigibilidad del pago de la mesada pensional, sino elementos configurativos del derecho a disfrutarla, sin los cuales el trabajador no puede reclamarla válidamente” (5) .

Lo anterior, reitera el carácter constitucional que comporta el derecho a la pensión, que surge de la acumulación de cotizaciones y de tiempos de trabajo efectuados por el trabajador, cuyos requisitos de afiliación —obligatoria para los asalariados—, cotización y reconocimiento se encuentran regulados en los artículos 33 a 37 de la Ley 100 de 1993 (6) , como condiciones mínimas para la consolidación de la pensión de vejez.

El reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25), pues se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción laboral es evidente. Así mismo, la pensión de vejez goza de amparo superior en los artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales establecen que el pago de la pensión debe realizarse de manera oportuna dentro de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad social en Colombia.

En reiteradas oportunidades esta corporación ha determinado que el derecho de todos los pensionados al pago oportuno de su mesada es un verdadero derecho fundamental cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los derechos a la vida o a la salud del pensionado (7) , toda vez que la cumplida cancelación de estos emolumentos está íntimamente ligada a la protección de valores y principios del ordenamiento jurídico, que velan por la igualdad de los ciudadanos, el reconocimiento de la dignidad humana y el mínimo material sobre el cual puede concretarse el ejercicio de varios derechos fundamentales.

3.2. En relación con la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho al pago de las mesadas pensionales ya reconocidas, en la Sentencia T-140 de 2000 (8) , esta corporación depuró y precisó los parámetros que el fallador debe tener en cuenta al momento de resolver el caso bajo estudio: (i) El derecho a la seguridad social, que puede hacerse efectivo a través del pago oportuno de las mesadas pensionales, adquiere el rango de fundamental cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los derechos a la vida o a la salud del pensionado; (ii) La regla general es que el pago oportuno de las mesadas pensionales debe reclamarse a través del proceso ejecutivo laboral, no obstante, en casos excepcionales, procede la acción de tutela para reclamar este derecho; (iii) El concepto de mínimo vital deriva del principio de dignidad humana, por lo cual al momento de la valoración del mínimo vital del pensionado deben revisarse las situaciones concretas del accionante; (iv) Existe una presunción de vulneración del mínimo vital del pensionado y de los que de ellos dependen, cuando se suspende el pago de las mesadas pensionales; (v) Finalmente, la acción de tutela únicamente ampara el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e indiscutibles.

A continuación se precisará cada uno de estos parámetros:

— Esta corporación ha sostenido que en principio, la acción de tutela no procede para el reconocimiento o pago de obligaciones pensionales, pues es claro que para ello existen otros medios de defensa judicial idóneos para la protección efectiva y eficaz del derecho, como es el proceso ejecutivo laboral.

Con todo, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha considerado que por vía de tutela de manera excepcional se podrá exigir el pago de aquellas mesadas pensionales dejadas de cancelar, cuando se requiere para evitar un perjuicio irremediable y se demuestra la afectación del mínimo vital. Así es procedente la protección constitucional, cuando con el no pago de las mesadas se pone en peligro los derechos fundamentales a la vida digna y el mínimo vital, especialmente si estas constituyen la única fuente de ingresos para sufragar las necesidades básicas o cuando su titular es una persona en situación de indefensión y subordinación respecto de la entidad encargada de pagarles la correspondiente mesada (9) .

— En relación a la valoración del mínimo vital, ha considerado esta corporación que tratándose de reclamaciones de pago de mesadas pensionales, no debe reducirse a una calificación objetiva, sino que debe atenderse la situación particular del accionante. Por tanto, el concepto de mínimo vital no se circunscribe al monto de las sumas adeudadas, sino que reclama del fallador tener en cuenta para su análisis, factores adicionales como la edad del pensionado, sus condiciones personales y la dependencia económica de la mesada pensional (10) .

— Cuando se alega la cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas pensionales, se presume la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen. Por este motivo, la entidad encargada del pago, debe desvirtuar tal presunción durante el trámite de la acción de tutela, so pena de tener por ciertas las afirmaciones del accionante en este sentido (11) .

— Finalmente, es importante precisar que la acción de tutela no ampara el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales que no sean ciertas e indiscutibles. Aquellos montos que se discuten o que no hubieren sido expresamente reconocidos, en principio, deberán cobrarse en la justicia ordinaria laboral.

4. El principio de la buena fe, la confianza legítima, el respeto del acto propio y la revocatoria de los actos administrativos.

El principio de la buena fe ha dicho esta corporación (12) , se presenta en el campo de las relaciones administrado y administración e implica la necesidad de asumir la conducta leal y honesta que puede esperarse de una persona. La buena fe incorpora el valor de la confianza. En razón a esto, las personas y la administración deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, lo que implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, ni exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias.

Por su parte, ha afirmado la Corte Constitucional (13) , que el principio de la confianza legítima constituye una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre las autoridades y los particulares y permite conciliar, en ocasiones, el interés general y los derechos de las personas (14) . Esa confianza legítima se fundamenta en los principios de la buena fe (C.P., art. 83), seguridad jurídica (C.P., arts. 1º y 4º), respeto al acto propio (15) y adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado.

Si una de las bases es la buena fe, ello significa que no puede la administración adoptar conductas omisivas que afecten derechos de particulares que crean en estos una convicción objetiva, fundada en hechos externos, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular, pero actúen en contravía de lo predicado.

De la misma forma, ha dicho la Corte (16) que la garantía del debido proceso en la modalidad de respeto a la actuación propia, se entiende como la imposibilidad para quien actúa y genera con ello una situación particular y concreta, en cuya estabilidad el afectado pudiera de buena fe confiar, de desconocer su propio acto y vulnerar con ello los principios de buena fe y de confianza legítima (17) .

Jurisprudencialmente, esta corporación ha definido el principio del respeto al acto propio en los siguientes términos:

“Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe. Principio constitucional, que sanciona como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto. Se trata de una limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias respecto de una anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento jurídico no puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho” (18) .

Más recientemente esta corporación afirmó (19) que el principio de respeto del acto propio, opera cuando un sujeto de derecho ha emitido un acto que ha generado una situación particular, concreta y definida a favor de otro. Tal principio le impide a ese sujeto de derecho modificar unilateralmente su decisión, pues la confianza del administrado no se genera por la convicción de la apariencia de legalidad de una actuación, sino por la seguridad de haber obtenido una posición jurídica definida a través de un acto que creó situaciones particulares y concretas a su favor.

De ello se desprende que el respeto del acto propio comprende una limitación del ejercicio de los derechos consistente en la fidelidad de los individuos a las decisiones que toman, sin que puedan revocarlas por sí mismos, más aun cuando el acto posterior se funde en criterios irrazonables, desproporcionados o extemporáneos (20) .

El principio de respeto del acto propio resulta aplicable cuando (i) se ha proferido un acto que contenga una situación subjetiva concreta y verificable que conceda confianza a su beneficiario de la titularidad de una posición jurídica determinada, esto es, que la disposición sea eficaz y jurídicamente vinculante; (ii) la decisión sea revocada súbita y unilateralmente por su emisor sin que esté autorizado por el ordenamiento para ello y con base en parámetros irrazonables o desproporcionados y (iii) exista identidad entre el sujeto que emite la decisión y su beneficiario tanto en la actuación inicial como en la posterior que la modifica, a la vez que ambos actos regulen la misma situación jurídica subjetiva (21) .

De otra parte, la Corte Constitucional en su jurisprudencia (22) ha expresado que la autoridad pública o el particular que ejerza funciones públicas, no puede de manera unilateral revocar o inaplicar actos administrativos que han creado o modificado una situación jurídica particular y concreta, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del titular. El artículo 73 del Código Contencioso Administrativo (23) señala el procedimiento para que la administración revoque sus propios actos, según el cual, en caso de que la administración pretenda desconocerlos, no podrá revocarlo directamente, sino que deberá cumplir los postulados constitucionales y legales demandando su propio acto, ante el contencioso administrativo, a través de la acción de lesividad para obtener la nulidad del mismo. De no ser así estaría desconociendo el debido proceso del administrado.

También la Corte ha señalado, respecto de la revocatoria directa y su relación con el derecho fundamental al debido proceso, que: “...la obligación de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa no recae en el afectado, sino en la administración; y que cuando la administración elude tal procedimiento, desconoce los principios de la seguridad jurídica y legalidad que, en el caso concreto, obran a favor del afectado, quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, a no ser que medie decisión del juez competente…” (24) .

No obstante la regla general ya descrita, la administración puede revocar directamente los actos particulares que crean o modifican una situación jurídica concreta del particular: (i) cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, o (ii) cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la ley.

Del caso concreto.

Verificadas las pruebas que reposan en el expediente se tiene establecido lo siguiente:

El 20 de diciembre de 1999, la accionante solicitó ante el ISS el reconocimiento de su pensión de vejez por haber cumplido el tiempo de servicio y la edad requerida conforme a la ley.

El 1º de julio de 2000, la accionante se afilió a la AFP Pensiones y Cesantías Santander, en el régimen de ahorro individual con solidaridad, RAIS, en razón a su vinculación laboral con la empresa Corvesalud Ltda. En el escrito de demanda, afirma que al término de ese trabajo, fue desafiliada de la administradora de pensiones y nunca le informaron de la reclamación de su bono pensional.

Mediante Resolución 9330 de marzo 10 de 2006, el ISS seccional Cundinamarca y D.C., reconoció a la accionante la pensión de vejez, en cuantía de $ 2.397.379, para el 1º de abril de 2006.

El 9 de mayo de 2006, mediante oficio 7646 el ISS seccional Cundinamarca y D.C., le informó a la accionante sobre la imposibilidad de incluirla en la nómina de pensionados, debido a una inconsistencia relacionada con la reclamación del bono tipo A ante el Ministerio de Hacienda. Por tal razón, la entidad le solicita a la actora un tiempo prudencial de espera con el ánimo de verificar si hubo traslado a un fondo privado de pensiones y si el ISS es el competente para resolver la solicitud pensional.

El 26 de marzo de 2007, la accionante interpuso la presente acción de tutela, la cual fue fallada a su favor, mediante la sentencia proferida el 13 de abril de 2007 por el Juzgado 46 Penal del Circuito de Bogotá que tuteló su derecho fundamental de petición, al considerar que habían pasado 11 meses sin que la entidad se hubiere pronunciado sobre el fondo de su petición pensional, contados desde el momento en que le solicitó un plazo para el pago de la pensión, con el fin de realizar las verificaciones necesarias para el esclarecimiento de la inconsistencia encontrada.

En acatamiento del fallo, mediante Resolución 15749 del 18 de abril de 2007, el ISS seccional Cundinamarca y D.C., dejó sin efectos la Resolución 9330 del 10 de marzo de 2006, mediante la cual reconoció la pensión de vejez a la señora Amparo García, negó la pensión de vejez y además ordenó devolver la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez presentada en el año 1999, a la AFP Santander por ser la competente para reconocer la pensión requerida.

Con base en las anteriores actuaciones, encuentra la Sala que el amparo solicitado es procedente, por las siguientes razones:

1. El reconocimiento de la pensión de vejez efectuada por la entidad accionada, constituye una prestación cierta e indiscutible cuyo efectivo pago es susceptible de amparo.

2. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se evidencia la existencia de la amenaza de un perjuicio irremediable que hace posible la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de la señora Luz Amparo García Alzate de 63 años de edad, padece de cáncer, se encuentra sometida a tratamiento oncológico, está sin trabajo, no cuenta con recursos económicos y desde hace 8 años está esperando que la entidad accionada le pague la pensión a la que tiene derecho por haber cumplido los requisitos de ley. Por tanto, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, en casos como el presente en los que se discute la eventual vulneración de derechos fundamentales de personas sujetos de especial protección, quienes dadas sus condiciones socioeconómicas y físicas se catalogan como sujetos en debilidad manifiesta que merecen especial atención del Estado, el derecho al pago oportuno de la pensión de vejez cobra el carácter de fundamental.

De la misma forma, la no cancelación del valor de las mesadas por un tiempo tan prolongado, si se tiene en cuenta que el reconocimiento se llevó a cabo el 10 de marzo de 2006, constituye una grave afectación al mínimo vital de la accionante quien reclama una especial atención dado su precario estado de salud y la carencia de recursos necesarios para atender sus necesidades básicas. Estas afirmaciones de la accionante no fueron desvirtuadas por el ISS, entidad que ni siquiera intervino en el trámite de la presente acción de tutela. Por tanto, esta Sala da por cierto lo afirmado por la actora en virtud de la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 (25) y además como lo tiene establecido la jurisprudencia, se presume la afectación del mínimo vital (26) .

3. En relación con la suspensión y posterior revocatoria del acto administrativo mediante el cual el ISS reconoció la pensión de vejez, la Sala encuentra la conducta del Instituto de Seguros Sociales vulneratoria del derecho fundamental al debido proceso de la accionante por las siguientes razones:

Mediante la Resolución 9330 del 10 de marzo de 2006, el ISS reconoció a la demandante la pensión de vejez por haber cumplido los requisitos exigidos para tal efecto. Este reconocimiento creó para la accionante una situación jurídica particular y concreta inmodificable contenida en un acto proferido por la administración pública, amparado por la presunción de legalidad y que le confirió la confianza de gozar de su condición de pensionada.

Así entonces, expedido el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de vejez, correspondía a la administración proceder al pago oportuno de la prestación, puesto que de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación el simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para darle eficacia material al derecho a la pensión, se requiere que al pensionado se le cancelen cumplidamente las mesadas pensionales (27) .

Si después de efectuado el reconocimiento, la entidad determinó no ser la instancia competente para ello, de conformidad con el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, lo conducente no era impedir en forma directa y unilateral su ejecución, sin mediar, autorización previa y escrita del titular del derecho. Cumpliendo los postulados constitucionales y legales, el ISS ha debido demandar su propio acto ante la jurisdicción contencioso administrativo a través de la acción de lesividad para obtener la nulidad del mismo.

Es cierto, que la múltiple vinculación entre el ISS y Pensiones Santander, invocada por la entidad como el argumento central para decretar la suspensión de la inclusión en nómina de los pensionados, comunicada a la actora mediante oficio 7646 de mayo 9 de 2006 y la posterior revocatoria unilateral de la pensión de vejez, mediante la Resolución 15749 del 18 de abril de 2007, se originó en la afiliación voluntaria de la accionante a ese fondo de pensiones el 1º de julio de 2000, dada la vinculación laboral que tuvo con la empresa Corvesalud Ltda. Tampoco se puede desconocer, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 692 de 1994 que prohibió la múltiple vinculación a fondos de pensiones, se estableció como regla para resolver el conflicto el que se entendiera como válida la última vinculación efectuada.

No obstante lo anterior, resulta inadmisible y desproporcionado que en virtud de tal hecho, cuya causa principal lo fue la necesidad de la accionante de encontrar una fuente de ingresos ante la demora en el trámite de reconocimiento de la pensión por parte del ISS y además por su precaria situación económica, debido al tratamiento de cáncer a que ha sido sometida, la accionante deba soportar el aplazamiento indefinido del pago efectivo de su pensión finalmente reconocida, y posteriormente la pérdida de su derecho pensional, obligándola además a someterse a la carga de agotar un nuevo procedimiento para obtener ante otra entidad el reconocimiento de su pensión, cuya solicitud inicial fue presentada ante el ISS 8 años atrás.

Por lo anterior, la Sala considera que al desconocer su propia actuación el ISS vulneró los principios de la buena fe, la confianza legítima y el respeto al acto propio, en tanto que con el reconocimiento de la pensión de vejez, la accionante creyó gozar de la condición de pensionada y por tanto no podía ser revocado ni desconocido unilateralmente por la misma entidad sin el consentimiento expreso y escrito de su beneficiario, porque ello atenta contra los derechos adquiridos, los cuales se encuentran plenamente garantizados por el artículo 58 de la Carta Política.

4. Ahora bien, no comparte esta Sala de Revisión la decisión del juez de instancia en tanto que para el momento en que se profirió el fallo, —esto es 13 de abril de 2007—, la entidad ya había expedido la resolución de reconocimiento de la pensión, aunque de manera tardía y fuera de los plazos señalados para tal fin, si se tiene en cuenta que la petición fue radicada por la accionante desde el 20 de diciembre de 1999 y solo hasta el 10 de marzo de 2006 —7 años más tarde— fue atendida su petición. Así entonces, se equivoca el fallador al estimar que desde hace apenas 11 meses no se ha tomado determinación alguna que decida de fondo y de manera eficaz la petición, cuando lo cierto es que al cabo de los 7 años resolvió lo pedido reconociendo la pensión, que posteriormente revocó y cuyo pago había aplazado.

Es de anotar, que el desconocimiento injustificado de los plazos por parte del ISS —4 meses para resolver de fondo siguientes a la presentación de la solicitud del 20 de diciembre de 1999 y 6 meses para el pago efectivo a partir del reconocimiento el 10 de marzo de 2006—, resulta inaceptable, en tanto que el reconocimiento de la pensión de vejez, es un asunto que involucra además del derecho de petición, derechos fundamentales como la seguridad social y el mínimo vital, toda vez que desde la perspectiva constitucional es evidente que quien cumple con los requisitos de ley para obtener la pensión tiene derecho a disfrutar de esa prestación en cuyo trámite se debe dar plena aplicación a los principios de celeridad y eficacia que consagra el artículo 209 de la Constitución Política en las actuaciones administrativas que adelanten para tal efecto.

Por lo anterior, la Sala confirmará parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado 46 Penal del Circuito de Bogotá, el 13 de abril de 2007 en lo que se refiere al amparo del derecho de petición de la señora Luz Amparo García Alzate, pero por la dilación injustificada en el pago de la pensión reconocida el 10 de marzo de 2006 y se adicionará para tutelar también los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso. En consecuencia, se ordenará al Instituto de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca y D.C. que, si aún no lo ha hecho, en el término de 3 días a partir de la notificación de esta sentencia proceda, a realizar las gestiones necesarias a fin de asegurar el pago efectivo de las mesadas correspondientes a la pensión de vejez ordenada en la Resolución 9330 del 10 de marzo de 2006, con la correspondiente inclusión en la nómina de los pensionados.

Por último, con base en el material probatorio objeto de análisis, la Sala resuelve no impartir orden alguna en relación con la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Santander S.A., por considerar que esta entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante.

IV. Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR PARCIALMENTE por las razones expuestas, la sentencia proferida el 13 de abril de 2007 por el Juzgado Cuarenta y Seis Penal del Circuito de Bogotá, que tuteló el derecho de petición de la señora Luz Amparo García Alzate y adicionar la sentencia en el sentido de CONCEDER además la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso de la accionante.

2. ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales, seccional Cundinamarca y D.C., que en un término no superior a los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a incluirla en la nómina de pensionados y a efectuarle el pago de las mesadas por concepto de la pensión de vejez, de conformidad con el reconocimiento que la entidad efectuó mediante la Resolución 9330 de 10 de marzo de 2006.

3. DESE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Magistrados: Jaime Córdoba TriviñoRodrigo Escobar Gil, ausente con permiso—Marco Gerardo Monroy Cabra.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Ver entre otras las sentencias T-1283 (M.P. Álvaro Tafur Galvis),.T-970 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-911 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) T-596 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-411 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-230 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-025 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1195 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-625 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-452 y T-160 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1067 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-294 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), y T-059 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) de 2003, T-682 y T-631 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-529 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-470 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-235 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), de 2002, T-1044 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-684 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-655 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-491 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-322 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) de 2001, T-1016 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y SU-1354 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) de 2000, T-982 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) de 1999, T-360 (M.P. Fabio Moron Díaz), y T-241 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) de 1998, C-179 (M.P. Fabio Morón Díaz) de 1997, T-323 de 1996, T-287 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), y T-184 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).

(2) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(3) Sentencia C-546 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.

(4) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia de abril 28 de 1958.

(5) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia de abril 20 de 1968.

(6) Los artículos 33 y 34 de la Ley 100, fueron modificados por los artículo 9º y 10 de la Ley 797 de 2003.

(7) Cfr. Sentencia T-1059 de 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería) También consultar T-147 y T-156 de 1995, T-554 de 1998, T-658 de 1998, SU-430 de 1998.

(8) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(9) Cfr. Sentencia T-715 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Sobre este aspecto también se pueden consultar las Sentencias T-136 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-025 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), SU–636 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-997 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-308 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-325 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-387 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-544 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-001 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-118 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-234 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-479 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-303 y T-067 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T139 de 2004 y T-1166 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T–307 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-390 de 2003 y T-751 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras.

(10) Cfr. Sentencia T-140 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Ver además, sentencias T-205 de 2006 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-295 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda) T-169 de 2006 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-1182 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-1729 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-140 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), entre otras.

(11) Sentencias T-259 de 1999. (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). Sentencias SU-995 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(12) Ver entre otras Sentencia T-617 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(13) Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998 y T-693 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(14) Ver entre otras sentencias T-617 de 1995, T-438 de 1996, T-396 de 1997, T398 de 1998 y SU-250 de 1998.

(15) Ver Sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(16) Ver entre otras Sentencia T- 079 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(17) Sentencia T-544 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(18) Sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(19) Ver Sentencia T-083 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(20) Cfr. T-475 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(21) Cfr. T-265 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(22) Ver sentencias T-347 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-276 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(23) El artículo 73 del Código Contencioso Administrativo establece: “Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Pero habrá lugar a la revocación de los actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.

(24) Ver entre otras la Sentencia T-315 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía.

(25) “ART. 20.—Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”.

(26) Cfr. Sentencia T-387 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

(27) Ver sentencias T-715 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-720 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-498 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-209 de 1995 y T-135 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

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