Sentencia T-603 de julio 23 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Sentencia T-603 de 2003

Ref.: Exp. T-716784

Acción de tutela interpuesta por el presidente de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Aseinpec, seccional Medellín y otros contra el Inpec.

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Bogotá, D.C., veintitrés de julio de dos mil tres.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia y el Consejo Superior de la Judicatura, en el trámite de la acción de tutela instaurada por el presidente de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Aseinpec, – seccional Medellín, señor Yamid Alfonso Marín Monsalve y Mauricio Araque Álvarez, Francisco Javier Jaramillo, Jairo Pérez Santander, Erisman Sánchez Castaño, Luis Armando Sánchez Vera, Martín Sandoval Girón y Jorge Toro Hincapié, contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec.

I. Antecedentes

1. Hechos.

Sostienen los demandantes que mediante la Resolución 449 de febrero de 1994, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ordenó inscribir en el registro sindical a la Asociación Sindical de Empleados del Inpec, Aseinpec, y por medio de las resoluciones 110 de junio de 1999 y 1041 del 5 de julio de 2000, el mismo ministerio ordenó inscribir la junta directiva de Seinpec (sic) – Seccional Medellín.

A pesar de la existencia de fuero sindical varios integrantes de la asociación fueron desvinculados sin que mediara justa causa consagrada en la ley y sin haber obtenido la autorización judicial como lo exige la protección foral.

A raíz de una jornada de seguridad carcelaria realizada por el sindicato de empleados Aseinpec, en la que se reguló el ingreso de internos a algunas cárceles del país, dado el exagerado índice de hacinamiento reinante, el Inpec mediante Resolución 872 del 16 de febrero de 2000 decretó el estado de emergencia carcelaria por el término de 90 días, y con base en el mismo, mediante la Resolución 873 del 17 de febrero de 2000, ordenó la suspensión de 81 funcionarios del instituto por el término de duración de la emergencia.

Posteriormente fueron despedidos por inconveniencia, una facultad discrecional del director del Inpec, cerca de 104 funcionarios, incluyendo 85 miembros de las juntas directivas del sindicato a nivel nacional y de la seccional de Antioquia. La facultad discrecional se encuentra prevista en el artículo 65 del Decreto 407 de 1994 y la Corte Constitucional, en la Sentencia C-108 de 1995, condicionó su aplicación a que se respetara el debido proceso y el derecho de defensa.

Afirman que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia al estudiar una acción de tutela por debido proceso y derecho a la defensa, interpuesta por 7 funcionarios de la ciudad de Cali, aunque no la concedió por no probarse un perjuicio irremediable, concluyó que la junta asesora del Inpec violó el derecho de defensa de los peticionarios.

Como consecuencia de la actividad de despido injusto de los miembros de la junta directiva, se trasladaron a varios trabajadores sindicalizados, para evitar que ejercieran el derecho de asociación y reactivaran el sindicato, pero mediante diferentes fallos de tutela se protegieron sus derechos a la libertad y asociación sindical, ordenando su reinstalación en la ciudad de origen.

Aseguran los peticionarios que ante la descarada persecución sindical que realizó la dirección del Inpec contra la asociación sindical, el Ministerio de Trabajo mediante la Resolución 1072 del 24 de julio de 2001 sancionó a esa entidad, con una multa de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Asimismo, ese ministerio mediante la Resolución 2177 del 17 de diciembre de 2001, sancionó a la dirección del instituto con 30 salarios mensuales, por la devastadora persecución que realizó contra el otro sindicato existente en el Inpec, Sigginpec, la cual también fue repudiada por la Corte Constitucional en la Sentencia T - 080 de 2002.

Los actores afirman que al ser desmembrada la junta directiva varios de sus compañeros decidieron reactivarla realizando nuevas elecciones de junta directiva, inscrita por el Ministerio de Trabajo. Pero al haberse incurrido en errores por inexperiencia que representaron la impugnación de la elección por parte de la dirección del instituto, para facilitar su ola persecutora logrando echarla abajo. Como respuesta a este intento de revivir el sindicato se retiró por inconveniencia cuatro más de sus compañeros. Los demás afiliados al sindicato fueron presionados de tal manera que a la fecha en la seccional Antioquia de 400 miembros en la actualidad solo hay 149 y en la seccional Medellín de 69 existentes al momento de inicio de la persecución sindical, quedan únicamente 5 afiliados a la asociación.

Aducen que por esos hechos formularon demanda ante la justicia laboral ordinaria para que se adelantara el proceso especial de fuero sindical, con el fin de obtener el reintegro a los mismos cargos que desempañaban, con resultados negativos. Los argumentos del Tribunal Superior de Medellín fueron que los funcionarios del Inpec no tenían derecho al fuero, puesto que ostentaban autoridad civil y funciones de confianza y manejo, fundamentándose en el artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo, declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-593 de 1993. Desconociendo además el debido proceso al dedicarse en todo el trámite a calificar la justa causa, estudiando la naturaleza de las funciones desempañadas y si cabían o no en las restricciones al fuero, procedimiento que compete al proceso que se debe adelantar ante el juez laboral, a fin de obtener el permiso para el despido del trabajador aforado y no al proceso especial de fuero sindical.

Señalan que el tribunal desconoció que ya la Corte Constitucional había reconocido el fuero sindical a los funcionarios del Inpec, en la Sentencia T-076 de 1998, y más recientemente en la T-080 de 2002.

Indican que la decisión del Tribunal de Medellín fue tutelada por haber incurrido en vías de hecho. Los resultados fueron también negativos, aduciendo que no procede la tutela contra providencias judiciales. Ante esa situación acudieron a la Organización Internacional del Trabajo OIT – comité de libertad sindical, que en su reunión de junio de 2002, recomendó “[e]n lo que respecta al despido del señor Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la seccional Medellín, alegado por Aseinpec, el comité pide al gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de trabajo con el pago de los salarios caídos”.

2. Fundamentos de la acción de tutela.

Los actores interpusieron el 1º de noviembre de 2002 acción de tutela contra el Inpec, porque a su juicio dicha entidad desconoció sus derechos fundamentales al trabajo, a la organización, asociación y libertad sindical. La demanda de tutela la fundamentan en los hechos que a continuación se resumen.

Manifiestan los peticionarios que existe una decisión de un órgano de control internacional, de obligatorio cumplimiento para el gobierno colombiano, que en su lenguaje diplomático “recomienda” el reintegro de los funcionarios despedidos con violación del derecho de libertad sindical con el pago de salarios caídos.

Desde el pronunciamiento de la OIT la asociación sindical seccional Antioquia y la seccional Medellín han solicitado al director general del Inpec, a los ministros de Relaciones Exteriores y al de Trabajo y Seguridad Social el cumplimiento de esa decisión, sin respuesta satisfactoria alguna.

Indican que la respuesta dada a diferentes derechos de petición presentados fue que el Inpec se sometía únicamente al cumplimiento de los fallos administrativos o laborales, pero no a la recomendación de un organismo internacional. Además teniendo en cuenta que es inconstitucional que las entidades estatales se condenen a sí mismas y que se ordenen pagos y obligaciones que no estén soportados y programados en el presupuesto nacional.

Estiman que al no cumplirse con la obligación de reintegrarlos adquirida en el orden internacional se les desconocen de paso el derecho al trabajo, y dadas las condiciones de desempleo del país se les mantiene en condiciones económicas precarias.

Discrepan de la posición del Inpec que sostiene que se sometía a los fallos administrativos o laborales pero no a las recomendaciones internacionales, puesto que la regla general es que se acude a la instancia internacional después de agotar los recursos internos.

Consideran que las decisiones de los órganos de control de la OIT son obligatorias, como resultado del principio “ pacta sunt servanda”, dado que la regla general es que los tratados internacionales obligan a los Estados en virtud del acto de ratificación. En el presente caso, el Estado colombiano tiene la obligación de tomar las medidas para dar cumplimiento a los deberes que se derivan de sus compromisos internacionales. Reproducen en respaldo de sus argumentos varios apartes de la Sentencia T-568 de 1999 de esta corporación.

Por último, expresan que ante la falta de voluntad política del gobierno colombiano para cumplir sus obligaciones y la ausencia de otra vía judicial para lograr la efectividad de los derechos reconocidos por el comité de libertad sindical, es la acción de tutela la vía adecuada para lograr la protección de sus derechos y se ordene por los jueces las medidas necesarias para que se dé cumplimiento a las decisiones referidas.

3. Pretensiones.

Solicitan los demandantes que se tutelen sus derechos fundamentales violados, ordenando al Inpec reintegrar a la mayor brevedad a los firmantes a los cargos que venían desempeñando al momento del despido, con la cancelación de los salarios, con sus respectivos aumentos y prestaciones sociales dejadas de percibir, desde la fecha del despido hasta cuando se opere real y efectivamente el reintegro, con la declaración de que no ha existido solución de continuidad en la relación laboral.

Asimismo, solicitaron que se condenara in genere al Inpec a pagar a la asociación Sindical Aseinpec – seccional Medellín, una indemnización por los perjuicios causados con la persecución sindical y con las vías de hecho en que incurrió al despedirse a 9 de sus afiliados y dirigentes.

4. Las pruebas que obran en el proceso.

Las pruebas que obran en el proceso son las siguientes:

• Copias de las actas de la junta asesora del Inpec en las que recibieron las versiones de los demandantes (fls. 18-79).

• Copias de las resoluciones de retiro de los demandantes (fls. 80-86).

• Copias de la resolución emanada del Ministerio de Trabajo sobre inscripción en el registro sindical (fls. 87-88).

• Copia de la resolución por la cual se sancionó al Inpec por violación al derecho de asociación sindical (fls. 97-101).

• Copia de la recomendación de la OIT al gobierno colombiano (fls. 102-128).

• Copia de las peticiones elevadas a los ministerios de Relaciones Exteriores y del Trabajo, así como a la dirección general del Inpec (fls. 153-164).

• Copias de las respuestas a los anteriores derechos de petición (fls. 165-166).

• Las declaraciones recibidas por el Consejo Seccional de la Judicatura, a los aquí demandantes Erisman Sánchez Castaño y Yamid Arturo Marín, durante el trámite de la primera instancia de la presente acción de tutela (fls. 247-248 y 266-267).

5. Contestación de la demanda.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, a través de la coordinadora del grupo de tutelas, manifestó que ninguno de los argumentos en que se basan los demandantes son de recibo, puesto que la acción de tutela no procede para revocar providencias judiciales debidamente ejecutoriadas, afirmación que apoya en la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. En ese sentido sostiene que en el fondo, lo que los demandantes pretenden es que se ordene el reintegro, sin tener en cuenta que la providencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín se encuentra ejecutoriada, lo que torna improcedente la acción de tutela.

Asegura que la figura administrativa de “retiro por inconveniencia institucional”, de carácter discrecional utilizada excepcionalmente por los cuerpos armados al servicio del Estado, que se les aplicó a los actores, no está precedida de investigación disciplinaria, que su utilización sólo requiere el concepto de la junta asesora, tal como se hizo en el referido caso, por lo que queda desvirtuada cualquier posibilidad de vía de hecho por defecto sustantivo en cuanto al artículo 46 del Decreto-Ley 407 de 1994.

Estima que la solicitud de levantamiento del fuero que debe adelantar el empleador también tiene señalado un procedimiento especial y mal haría el Tribunal Superior en adelantar un proceso de levantamiento de fuero dentro del proceso de reintegro por fuero sindical y sin tener la facultad de la iniciativa legal, tal como lo establece el artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo.

Dice que la discusión jurídica en el proceso especial de reintegro que iniciaron los actores se centró sobre puntos de derecho constitucional y laboral, más concretamente a las limitaciones que tiene un cuerpo armado al servicio del Estado, con unas características tan especiales o excepcionales como lo es la policía penitenciaria, que le impide acceder al fuero sindical. Este argumento lo soporta el Inpec en dos aspectos.

El primero versa sobre la imposibilidad de asociarse en sindicatos a los cuerpos de policía de cualquier orden. Limitación prevista por el artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual dispone que “[e]l derecho de asociación en sindicatos se extiende a los trabajadores de todo el servicio oficial, con excepción de los miembros del Ejército Nacional y de los cuerpos o fuerza de policía de cualquier orden...”. Restricción que a su parecer también se extiende al cuerpo armado de vigilancia penitenciaria, por su carácter de cuerpo armado, responsable del orden público y seguridad, con funciones de policía judicial y con jerarquía “milicial”, que le impone una disciplina y un respeto a lo “superior” que no puede contraponerse a los intereses de un sindicato.

El segundo de los aspectos anotados por el Inpec se refiere a la limitación introducida por el parágrafo 1º del artículo 12 de la Ley 584 de 2000, según el cual los servidores públicos gozan de fuero sindical, exceptuando aquellos servidores que ejerzan jurisdicción, autoridad civil, política o cargos de dirección o administración. El Inpec asegura que esta excepción también incluye a la guardia o policía penitenciaria, porque en su concepto de lo sostenido por la Corte Constitucional en las sentencias C-377 de 1998 y C-368 de 1999 se puede concluir que el cuerpo de custodia y vigilancia del Inpec ejerce autoridad y goza de un mayor grado de “confianza objetiva”, lo que impide que goce del derecho de asociación sindical y por ende de la garantía del fuero sindical.

De ahí que frente a los procesos promovidos por los actores, el Inpec fuera absuelto por los juzgados laborales y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, y como quiera que los demandantes instauraron tutelas contra las sentencias de primer y segundo grado por vías de hecho, estas tampoco prosperaron.

Finalmente, sostiene que por no tener los guardianes o policía penitenciaria acceso al fuero sindical, no se le ha violado ningún procedimiento, como tampoco el derecho de asociación sindical, ni el derecho al trabajo.

Razones por las cuales solicita que la acción de tutela presentada por los actores sea desestimada.

6. Trámite surtido ante el comité de libertad sindical de la OIT.

6.1. El comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo asumió el conocimiento del caso —según consta en el informe 325 de junio de 2001 del citado comité— referente al despedido del presidente de la organización sindical Aseinpec, señor Juan de la Rosa Grimaldos, así como el despido del presidente, del vicepresidente, del fiscal, del primero, tercero y quinto suplentes de la junta directiva de la seccional Medellín de Aseinpec y dos trabajadores que habían sido nombrados para reemplazar al vicepresidente y al fiscal (1) . El caso fue puesto en conocimiento del comité por la Confederación General de Trabajadores de Colombia, CGTD, mediante comunicaciones de 20 de enero, 15 de febrero y 17 de julio de 2000, el cual fue incluido, como subcaso, en otro de mayor extensión, rubricado con el número 2068.

(1) Cfr. el párrafo 274 del informe 325 del comité de libertad sindical. Oficina Internacional del Trabajo GB. 281/6 281ª reunión, Consejo de Administración, Ginebra, junio de 2001.

En dicho informe el comité formuló las siguientes recomendaciones al gobierno: “1) en base a las observaciones que recabe en el marco de la investigación administrativa en curso, comunique sus observaciones en relación con el despido del señor Juan José de la Rosa Grimaldos, presidente de Aseinpec; y 2) tome las medidas necesarias para que las autoridades competentes inicien de inmediato una investigación en relación con los despidos de dirigentes sindicales de Aseinpec – seccional Medellín y que comunique sus observaciones al respecto”.

6.2. Según da cuenta el informe 326 de noviembre de 2001 del comité de libertad sindical el gobierno de Colombia envió información parcial sobre los alegatos formulados. Por ello, el comité solicitó que completara a la mayor brevedad sus observaciones con el fin de que pueda examinar estos casos con pleno conocimiento de causa. Petición que se reiteró en el informe 327 de marzo de 2002.

6.3. El gobierno envió observaciones parciales por comunicaciones de 23 de mayo, 12 y 22 de junio, 4 de septiembre, 19 de noviembre de 2001 y 8 de enero de 2002 (párrafo 126, informe 328).

6.4. En el informe 328 de junio 2002 el comité de libertad sindical analizó la queja presentada por la confederación general de trabajadores de Colombia, sobre el despido de los dirigentes de la seccional Medellín de Aseinpec, así se aprecia en los párrafos 187 y 213 del informe 328.

Con fundamento en las conclusiones obtenidas, después del análisis del caso, el comité invita al consejo de administración de la OIT a que apruebe, entre otras, la siguiente recomendación al gobierno colombiano:

“k) en lo que respecta al despido del señor Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la seccional Medellín alegado por Aseinpec, el comité pide al gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de trabajo con el pago de los salarios caídos”.

En este informe el comité reseña los alegatos presentados por Aseinpec, mediante comunicación del 18 de mayo de 2001 (párrafos 139-149). Sobre estos alegatos el comité pidió al gobierno que sin demora envíe sus observaciones en lo que concierne a estos alegatos y de manera urgente en relación con los relativos a asesinatos, a fin de que el comité pueda emitir sus recomendaciones con pleno conocimiento de los hechos. En la comunicación referida Aseinpec formula las siguientes peticiones:

“Primera: Intervenir e investigar de manera urgente al [E]stado Colombiano Ministerio de Justicia y del Derecho – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec por violación de los derechos sindicales en los directivos sindicales de “Aseinpec” y por consiguiente sancionarlos y conminarlos para que se abstengan de efectuar dichos procedimientos irregulares y por el contrario se respeten. Las garantías y derechos sindicales otorgados por nuestra Constitución Política, leyes internas y tratados públicos internacionales de la OIT ratificados por Colombia.

“Segunda: Que en el ejercicio de la protección de los derechos y garantías sindicales y ante la función veedora y reguladora de la OIT por intermedio de la OIT se solicita a la honorable Corte Constitucional Colombiana la revisión de la acción de tutela radicado bajo el Nº 332879 del año 2000. Accionante: “Aseinpec”. Accionado: Fabio Campos Silva director general del Inpec, Rómulo González Trujillo Ministro de Justicia y del Derecho. Por violación a los derechos fundamentales de asociación sindical al trabajo.

“Tercera: En el ejercicio de la protección a los derechos y garantías sindicales le peticionamos el favor de intervenir directamente o por intermedio de un tribunal internacional penal ante la Fiscalía General de la Nación de Colombia en el proceso preliminar Nº 13 contra Fabio Campos Silva director general del Inpec y otros, ante el fiscal Rodrigo Aldana Larrazabal para que ejerza un (sic) veeduría internacional ante el fallo inhibitorio y hoy en apelación por violación al derecho de asociación sindical del Código Penal Colombiano artículo 292 en concordancia con los artículos 353, 354 del Código Sustantivo del Trabajo Colombiano, artículo 39 de la Ley 50 de 1990 colombiana, de igual manera el proceso 5081 contra el señor Rómulo González Trujillo Ministro de Justicia y del Derecho.

“Para tal efecto el señor Fiscal General de la Nación y el fiscal seccional Rodrigo Aldana se pueden ubicar en la diagonal 22b 52-01 bloque F piso 5 Bogotá Colombia.

“Cuarta: Requerimos al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Colombia para que rinda un informe sobre la querella instaurada por “Aseinpec” y de las gestiones adelantadas contra el director general del Inpec en protección del derecho de asociación y garantías sindicales de la organización sindical de empleados del Inpec”.

6.5. El consejo de administración en su sesión GB.284/205 de junio de 2002 aprobó las recomendaciones formuladas en el informe 328 por el comité de libertad sindical.

6.6. En el informe 329 el comité se refiere nuevamente a los nuevos alegatos presentados por Aseinpec y “recomienda” al gobierno que sin demora envíe sus observaciones respecto a los alegatos mencionados.

6.7. El comité de libertad sindical se ha referido a este caso en dos informes adicionales. En el 330 de marzo de 2003, donde señala que el gobierno colombiano realizó observaciones parciales a los nuevos alegatos de Aseinpec. En el informe 331 de junio de 2003 el comité en cuanto a los alegatos presentados por Aseinpec relativos a la negativa a reintegrar a los dirigentes sindicales, “recomendó” al gobierno que le informe al respecto y que responda sin demora a los demás alegatos.

6.8. En comunicación del 18 de febrero de 2003 Aseinpec manifiesta al comité de libertad sindical que: “[r]ecibimos con regocijo el amplio espacio brindado por la OIT, y las recomendaciones dadas al Gobierno Nacional, en la reunión celebrada en el mes de junio de 2002, pero lamentablemente, Colombia desconoce las recomendaciones de la OIT, ya que en nuestro (sic) se han empecinado en actos de persecución sindical”.

II. Decisiones objeto de revisión e impugnación

Las providencias objeto de revisión por esta Sala son las que a continuación presentamos.

1. Primera instancia.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo de Seccional de la Judicatura de Antioquia, a través del fallo del 19 de noviembre de 2002, negó la demanda de tutela por improcedente. Fundamentó su decisión en los argumentos que a continuación se resumen.

Señala que los demandantes al ser retirados de sus cargos promovieron procesos especiales de fuero sindical en contra del Inpec, pero que los juzgados que conocieron de esos procesos dictaron sentencias absolutorias y, por tanto, no reconocieron el fuero solicitado ni ordenaron el reintegro, a excepción del juzgado quinto laboral que en el proceso promovido por Jorge Iván Toro Hincapié ordenó el reintegro del actor por considerar que tenía fuero sindical, pero que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín revocó el fallo del a quo. Asimismo, que los demás fallos en los que se absolvió el Inpec fueron confirmados sin excepción por el citado tribunal.

Por tal motivo, los demandantes agotaron las instancias legales para lograr el reintegro a sus cargos, así como las acciones de tutela contra esas providencias judiciales por vía de hecho. Circunstancia que determina la improcedencia de la acción de tutela ante esa instancia, al existir pronunciamientos de los juzgados laborales y de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín; por tanto, cualquier pronunciamiento diferente significaría el desconocimiento de decisiones que hicieron tránsito a cosa juzgada, por estar ejecutoriadas y desconocer igualmente los fallos que se profirieron a raíz de las acciones de tutela interpuestas contra dichas providencias judiciales en los procesos especiales de fuero y reintegro, alegando vías de hecho, y que también fueron desfavorables a los actores.

En lo atinente al procedimiento empleado por el director del Inpec para retirar de sus cargos por inconveniencia institucional a los demandantes, estima el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, que se cumplió a cabalidad, tal como se infiere de las actas de las sesiones de la junta asesora del Inpec. Procedimiento que se ajustó al artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994, que faculta al director nacional del Inpec, para remover de su cargo, en cualquier tiempo, a los subalternos relacionados en la norma, cuando su permanencia en el cargo se considere inconveniente, retiro que debe contar con el concepto de la citada junta, requisito que se cumplió en este caso.

Por último, sobre la obligatoriedad de las “recomendaciones” hechas por el comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, en el informe 328, sostuvo que:

“[...] no son normas creadoras de obligaciones internacionales sino meras directrices, guías, pautas que deben observar los [E]stados partes en la búsqueda de condiciones dignas frente a las relaciones laborales. Dichas recomendaciones no tienen el carácter de obligatorio cumplimiento para las autoridades colombianas y no hacen parte de la legislación interna como sí lo son los convenios internacionales de trabajo, debidamente ratificados, según lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política”.

Con fundamento en lo anterior, concluyó que esas recomendaciones de ninguna manera obligan al Estado colombiano y simplemente lo requieren para se tomen medidas con el fin de que se eviten estos casos y se reintegren a quienes fueron retirados del servicio sin autorización del juez por gozar del fuero.

2. Impugnación.

Los peticionarios impugnaron el fallo de primera instancia sosteniendo en lo esencial, los mismos argumentos expresados en su demanda, realizaron, además, unas precisiones a las consideraciones efectuadas por el a quo, que la Sala resume, así.

Manifiestan que no es cierto, como lo sostiene el Consejo Seccional de la Judicatura, que el procedimiento establecido por el artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994 se hubiese cumplido a cabalidad, puesto que la actuación adelantada por la junta asesora del Inpec violó claramente el derecho de defensa, debido a que es necesario que el empleado cuyo retiro se disponga cuente con un debido proceso y se le permita ejercer su derecho de defensa ante la junta, conforme lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-108 de 1995, al declarar la constitucionalidad condicionada de la citada norma.

Aclaran que la sentencia contiene un gravísimo error al afirmar que el Ministerio de Trabajo declaró ilegales los ceses parciales de actividades realizados por los trabajadores del Inpec, lo cual se aparta de la realidad, puesto que esa declaratoria de ilegalidad sólo cobijó a las ciudades de Ibagué, Pereira y Bucaramanga, pero no a la ciudad de Medellín, donde la regional del Ministerio de Trabajo constató absoluta normalidad.

Por último, aseguran que el juez de instancia desatendió la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en la Sentencia T-568 de 1999 sostuvo que las recomendaciones del comité de libertad sindical de la OIT son vinculantes, citan in extenso apartes de la referida sentencia.

3. Segunda instancia.

El Consejo Superior de la Judicatura mediante providencia del 22 de enero de 2003, modificó la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, para en su lugar declararla improcedente, por las siguientes razones.

Señala que la acción de tutela no fue instituida para enjuiciar la conducta del Estado en su carácter de sujeto internacional de derechos y obligaciones, pues en tal condición, estos se rigen exclusivamente por el derecho internacional público, conforme a lo previsto en los tratados que haya celebrado, normas, principios y reglas expresamente aceptadas por los mismos, razón por la cual, no es la tutela el mecanismo destinado a controvertir y juzgar la supuesta ausencia de voluntad política que los demandantes endilgan al gobierno colombiano, en torno a la observancia de sus compromisos internacionales. Por tanto, la responsabilidad internacional de los Estados, debido a conductas o hechos atribuibles a los mismos por haber presuntamente transgredido una obligación supranacional, solo le es imputable conforme al derecho internacional, en cuyo ámbito se debe determinar y juzgar su comportamiento por medios judiciales que estos hayan convenido o por los tribunales internacionales a cuya jurisdicción hayan aceptado someterse.

Considera que otra cosa es lo que sucede con la fuerza vinculante y la validez que en el orden interno tienen los tratados internacionales celebrados por el Estado colombiano, o a los cuales este haya adherido, siempre y cuando hayan sido ratificados y se encuentren debidamente incorporados a nuestro ordenamiento positivo mediante ley de la República, conforme al principio “ pacta sunt servanda”.

A su juicio las recomendaciones del comité de libertad sindical de la OIT no revisten, conforme a lo previsto en su acuerdo constitutivo, el carácter de imperativos categóricos con la virtualidad de desplazar el juez legítimo natural llamado por nuestro ordenamiento a valorar mediante el respectivo proceso judicial, si un trabajador se le transgredió o no el fuero sindical, como presupuesto ineludible de la decisión que debe adoptar respecto de la procedencia o no del reintegro, con sujeción a las reglas del debido proceso y de acuerdo con las pruebas vertidas en el juicio.

Para terminar advierte que habiendo los actores agotado todos los medios judiciales previstos en nuestro ordenamiento para controvertir los derechos que estiman conculcados por el Inpec, incluida la acción de tutela, y en firme los pronunciamientos que los decidieron con el valor de cosa juzgada, la acción de tutela presentada debe ser declarada improcedente.

4. Solicitud de revisión ante la Corte Constitucional.

En sendos memoriales la Asociación de Trabajadores Estatales de Colombia y Erisman Sánchez Castaño —uno de los demandantes— solicitaron la revisión de la presente acción de tutela. Solicitudes que apoyan en argumentos similares a los expresados por los demandantes en sus diferentes intervenciones.

III. Consideraciones y fundamentos de la Corte

Competencia.

1. Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por la escogencia del caso mediante auto de la Sala de Selección Nº 4 del 10 de abril de 2003.

El asunto bajo revisión.

2. En el presente caso es preciso delimitar el asunto sobre el que versará el pronunciamiento de la Sala. Conforme quedó establecido en los antecedentes, los actores presentaron previamente varias acciones de tutela contra las providencias judiciales que denegaron sus solicitudes de reintegro a los cargos que ocupaban en el Inpec. De suerte que podría afirmarse que se está ante una actuación temeraria por su parte, al presentar otras acciones de tutela por los mismos hechos.

2.1. A juicio de la Sala tal circunstancia no acontece, debido a que, por un lado, la presente acción está dirigida solo contra el Inpec, mientras las anteriores se presentaron en contra del Tribunal Superior de Medellín y, por otro lado, se alega como hecho nuevo el incumplimiento por el Inpecde las recomendaciones impartidas por el comité de libertad sindical de la Organización Mundial del Trabajo, OIT (sic). En consecuencia, se trata de situaciones fácticas distintas, lo que indica que no existe motivo ni justificación alguna que autorice rechazar o decidir desfavorablemente, ab initio, la presente acción de tutela, en aplicación del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.

2.2. Así, la Sala contraerá su pronunciamiento al presunto incumplimiento por parte del Inpec de las recomendaciones impartidas por el comité de libertad sindical de la OIT, en las cuales se pide que se tomen las medidas necesarias con, miras al reintegro de los dirigentes sindicales de la Seccional Medellín de Aseinpec, y que según los actores dicho instituto no ha cumplido, desconociendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, de paso, violando sus derechos fundamentales al trabajo y de los derechos a la organización, libertad y asociación sindical.

Se advierte que en esta oportunidad no es motivo de análisis ni de pronunciamiento por esta Sala de Revisión, las presuntas vías de hecho en que pudieron incurrir los jueces que conocieron de los procesos laborales especiales de reintegro, promovidas por los aquí demandantes.

2.3. Antes de abordar el análisis del caso concreto la Corte estima oportuno realizar unas consideraciones previas sobre los alcances de las recomendaciones impartidas por el comité de libertad sindical de la OIT, que servirá de sustento a la decisión del presente asunto.

Las recomendaciones del comité de libertad sindical son vinculantes en el derecho interno colombiano. Reiteración de jurisprudencia.

3. Esta corporación tuvo oportunidad de analizar la naturaleza y alcances de las recomendaciones del comité de libertad sindical de la OIT. En efecto, en la Sentencia T-568 de 1999 (2) la Corte Constitucional estableció el carácter vinculante de esas recomendaciones, atendiendo a las obligaciones contraídas por el Estado colombiano, al suscribir y ratificar el tratado constitutivo de la OIT. Para tales efectos diferenció entre las recomendaciones emitidas por la OIT y las de sus órganos de control. Así, dijo que a diferencia de los convenios, las recomendaciones pronunciadas por la OIT no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados partes en busca de las condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países (3) ; mientras que las recomendaciones de sus órganos de control en ocasiones son vinculantes.

(2) M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. Pronunciamiento reiterado en el Auto 078A del 9 de diciembre de 1999, proferido por la Sala Plena de esta corporación.

(3) Sentencias C-562 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffestein, C-147 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía, y C-468 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Para una mayor precisión, y como quiera que se reiterará la anterior jurisprudencia, la Sala citará in extenso los apartes pertinentes de la Sentencia T- 568 de 1999. Expresó la Corte:

“La OIT se manifiesta a través de convenios y recomendaciones, según el artículo 19 de su constitución. La Corte Constitucional ha reiterado, siguiendo los lineamientos de la carta de la OIT, que a diferencia de los convenios, las recomendaciones no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados partes en busca de condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países (4) .

(4) Sentencias C-562 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffestein, C-147 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía, y C-468 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“Como se explicó atrás, los órganos de control también emiten recomendaciones y, en ocasiones son vinculantes. Es el caso, por ejemplo, de las que profiere la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “La comisión es competente, en los términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la convención, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado parte como violatoria de las obligaciones que este ha asumido al ratificarla o adherir a ella” (5) ; “39. Como consecuencia de esta calificación, podrá la comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria...” (6) . Por último, "Todos los órganos de los Estados partes tienen la obligación de cumplir de buena fe las recomendaciones emitidas por la comisión, no pudiendo esta establecer el modo de ejecutarlas a nivel interno (...) siendo por tanto el Estado (...) el que debe determinar la forma de cumplir con las mismas” (7) .

(5) Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, supra 15, párrafo 23.

(6) CIDH, Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la convención, supra 15, párrafo 39.

(7) CIDH, Caso 11.430, México, 15 de octubre de 1996, párrafo 102. Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1996.

“El caso que se estudia ahora corresponde al segundo tipo: es una recomendación emitida por un órgano de control de una organización internacional.

(...).

“Como se enunció anteriormente, el comité de libertad sindical es un órgano de control de la OIT; confronta las situaciones de hecho que se le presentan o las normas internas de los Estados, con las normas internacionales aplicables según los tratados ratificados por los Estados involucrados (en este caso, la constitución de la OIT y los convenios sobre libertad sindical); luego, formula recomendaciones y las somete al consejo de administración (8) ,ya que este es el órgano que puede emitir recomendaciones de carácter vinculante según las normas que rigen la organización. (...) por tanto, esta recomendación constituye una orden expresa vinculante para el gobierno colombiano. Colombia está obligada, en virtud de su calidad de Estado parte del tratado constitutivo de la OIT, a acatar las recomendaciones del consejo de administración (arts. 24 y ss.)” (negrillas fuera de texto).

(8) Cfr. supra 29.

Por lo anterior, las recomendaciones de los órganos de control —como las emitidas por el comité de libertad sindical en el caso objeto de estudio por la Corte Constitucional en la sentencia citada— no son meras directrices, guías o lineamientos que debe seguir el Estado colombiano, sino que ellas constituyen una orden expresa vinculante para el Estado y cada uno de sus órganos.

Esta obligación surge de los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en el ámbito internacional. Así, la Constitución Política de 1991 establece como un principio fundamental que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (art. 9º). En ese sentido Colombia reconoce como un principio del derecho internacional lo previsto en el artículo 26 de la Convención de Viena de los derechos de los tratados, aprobada por la Ley 32 de 1985, en el sentido de que “[t]odo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”.

De esa manera Colombia queda sujeta a las obligaciones que adquiere en virtud de los tratados y convenios que celebra y que son ratificados por el Congreso de la República. Los convenios 87 y 98 de la OIT, sobre libertad sindical y derecho de sindicalización, aprobados por el Congreso de la República mediante las leyes 26 y 27 de 1976, deben ser respetados y cumplidos por Colombia, y obviamente sujetarse a lo que dispongan los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo, a cuyas determinaciones también se sujetó, al hacer parte del convenio constitutivo de dicha organización.

En el orden interno el único medio judicial para lograr el cumplimiento de las recomendaciones de los órganos de control que protegen derechos fundamentales es la acción de tutela.

4. El artículo 86 superior exige como condición de procedibilidad de la acción de tutela la no existencia dentro del ordenamiento de otros mecanismos de defensa judicial para proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. De suerte, que la existencia de tales medios de defensa torna en improcedente la acción de amparo constitucional. Circunstancia que no acontece en este evento, conforme se desarrollará a continuación.

En el derecho interno de Colombia no existe medio judicial alguno que permita exigirle a los órganos integrantes del Estado el cumplimiento de las recomendaciones proferidas por los órganos de control de los organismos internacionales, encargados de proteger los derechos fundamentales, y que han sido creados mediante tratados o convenios internacionales suscritos o adheridos, y debidamente ratificados, por Colombia.

Del caso en concreto.

5. Los actores hacen residir la vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, a la organización, asociación y libertad sindical en el hecho de haberse sustraído el Inpec al cumplimiento de las recomendaciones emitidas por el comité de libertad sindical de la OIT, en el sentido de que ellos tenían que ser reintegrados a sus cargos con el pago de los salarios caídos. Por su parte, la entidad demandada alega, en concreto, que dichas recomendaciones no tienen carácter vinculante y que por tal motivo no está obligada a acatarlas.

5.1. La Corte no comparte la posición esgrimida por el Inpec, puesto que representa un desconocimiento de la jurisprudencia de esta corporación (T-568/99), que en un caso similar al presente expresó que esas recomendaciones tenían carácter vinculante para el Estado colombiano y que, por ende, no podía desprenderse de su observancia. Así que sustraerse de su cumplimiento implica la violación de los derechos fundamentales aquí alegados, además de desconocer la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que al fijar los alcances de los derechos fundamentales adquiere el carácter de vinculante.

5.2. En ese orden, la Corte Constitucional consideró que cuando plasma la interpretación de normas constitucionales sobre derechos fundamentales, definiendo su alcance y sentido, indicando cómo se las debe entender y aplicar, comporta la creación de doctrina constitucional vinculante para los jueces, en casos cuyos fundamentos fácticos encajen en el arquetipo objeto del análisis constitucional efectuado, siempre que tales eventos no estén regulados de manera expresa por normas legales imperativas (9) .

(9) Cfr. Sentencia T-175 del 8 de abril de 1997. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

5.3. En el presente caso es claro que los supuestos fácticos del que se derivan la violación de los derechos fundamentales de los actores, al negar el Inpec sus reintegros y el pago de sus salarios durante el tiempo de su retiro, es similar al decidido en la Sentencia T-568 de 1999, dado que en ambos eventos se ha negado el cumplimiento de las recomendaciones del comité de libertad sindical de la OIT, tendientes a obtener el reintegro de los trabajadores. Situación que determina la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y a la asociación sindical de los demandantes, lo que conduce a que la Corte Constitucional en esta oportunidad reitere la doctrina constitucional sentada en esa ocasión.

5.4. Por otro lado, es pertinente detenerse en el texto de la recomendación emitida por el comité de libertad sindical de la OIT, contenida en su informe Nº 328 de junio de 2002, teniendo en cuenta que en la misma no se relacionan de forma específica los nombres de las personas cuyo reintegro y pago de salarios se requiere, pues solo se refiere a ellas de manera general, pero cuyos nombres sí son determinables, veamos:

“k) en lo que respecta al despido del señor Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la seccional Medellín alegado por Aseinpec, el comité pide al gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de trabajo con el pago de los salarios caídos”.

Para la Corte, si bien no aparecen relacionados allí los nombres de los dirigentes sindicales de la seccional Medellín de la asociación sindical Aseinpec, es claro que ese informe se está refiriendo a los miembros de la junta directiva de esa seccional y que fueron despedidos por el Inpec, con ocasión de las jornadas de protesta adelantadas por esa asociación. Los nombres de esas personas aparecen determinados en la resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que ordenó el registro de la junta directiva de esa seccional.

En efecto, conforme aparece en el expediente, el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio de la Resolución 110 del 3 de junio de 1999, ordenó la inscripción en el registro sindical de los elegidos en la asamblea general celebrada el día 9 de febrero de 1999, para integrar la junta directiva de la organización sindical Aseinpec de la seccional Medellín, (fls. 87 y 88, 2º cdno.), la que estaba integrada por los siguientes miembros:

CargosNombres
PresidenteYamid Marín Monsalve
VicepresidenteErisman Sánchez Castaño
FiscalFrancisco Javier Jaramillo
SecretarioJorge Toro Hincapié
TesoreroMauricio Araque Álvarez
 
Comisión de deportesLuis Armando Sánchez Vera
Comisión de la mujerNancy Canencio Ortiz
Comisión cultural.Édgar Aguilar Jerez
Comisión de educaciónFlor María Mazo
Comisión programaciónMartín Sandoval
Empero, la Corte advierte que no ordenará el amparo de los derechos fundamentales de todas las personas que aparecen en la resolución referida, dado que unas no figuran como demandantes en la presente acción de tutela.

Así, no aparecen como actoras las señoras Flor María Mazo y Nancy Canencio Ortiz.

Asimismo, excluirá al señor Jairo Pérez Santander, puesto que él no aparece relacionado como directivo de esa seccional de Aseinpec, conforme al texto de la Resolución 110 de 1999 citada, lo que indica que para el momento de su despido no gozaba de fuero sindical. Así lo confirma la declaración rendida por Erisman Sánchez, en la que se afirma “que Jairo Pérez Santander era afiliado y no tenía fuero” (fl. 266 —respaldo—, cdno. 2º, exp.). De suerte que no quedó cobijado por la recomendación del comité referido.

5.5. Sobre estas recomendaciones es importante señalar que el comité de libertad sindical luego de recibir la queja de la CGTD por los despidos de los dirigentes de Aseinpec y de solicitar al gobierno colombiano los descargos respectivos, procedió a formular las recomendaciones de reintegro y de pago de salarios caídos. La que fue aprobada por el consejo de administración de la OIT en la sesión de junio de 2002 (GB.284/205) (10) .

(10) Recomendación adoptada con fundamento en los artículos 24 y 25 de la constitución de la OIT y en el reglamento del comité de libertad sindical. Procedimiento descrito en detalle en la Sentencia T-568 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.

Con posterioridad a la formulación de la recomendación por el comité, se han presentado nuevos alegatos por Aseinpec referidos al reiterado incumplimiento por parte del Inpec de las recomendaciones contenidas en el informe 328 de junio de 2002.

5.6. A los demandantes Yamid Alfonso Marín Monsalve, Mauricio Araque Álvarez, Francisco Javier Jaramillo, Erisman Sánchez Castaño, Luis Armando Sánchez Vera, Martín Sandoval Girón y Jorge Toro Hincapié, la Corte Constitucional ordenará, en las condiciones de la parte resolutiva de esta providencia, el amparo de sus derechos fundamentales al trabajo, a la organización, asociación y libertad sindical, vulnerados por el Inpec, al negarse a cumplir las recomendaciones del comité de libertad sindical de la OIT. Debido a que siendo vinculantes dichas recomendaciones el Inpec se sustrajo a su cumplimiento, siendo que estaba obligado a ello, conducta que genera la violación de los derechos fundamentales de los actores, lo que justifica la procedencia de la presente acción de tutela.

En este contexto la Sala ordenará revocar los fallos proferidos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia el 19 de noviembre de 2002, y por la misma Sala del Consejo Superior de la Judicatura el 22 de enero de 2003, que negaron la solicitud de amparo de los demandantes, en el trámite del presente proceso de tutela.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR los fallos proferidos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia el 19 de noviembre de 2002 y por la misma Sala del Consejo Superior de la Judicatura el 22 de enero de 2003, que negaron la solicitud de amparo de los demandantes, en el trámite de la presente acción de tutela.

2. ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, que proceda, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de este fallo de revisión, a reintegrar a los mismos cargos o en otros iguales o de superior jerarquía a Yamid Alfonso Marín Monsalve, Mauricio Araque Álvarez, Francisco Javier Jaramillo, Erisman Sánchez Castaño, Luis Armando Sánchez Vera, Martín Sandoval Girón y Jorge Toro Hincapié, por los hechos que originaron esta acción, y a reconocerles los salarios y prestaciones que dejaron de percibir, considerándose para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en su relación laboral con ese instituto.

3. LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel Cepeda Espinosa, con salvamento de voto.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

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