Sentencia T-604 de diciembre 14 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

SERVICIO DE TRANSPORTE

PRESTACIÓN REGULAR Y CONTINUA

EXTRACTOS: «1. El fallo revisado funda la decisión denegatoria de la tutela en que el transporte público no tiene el carácter de derecho fundamental por no estar incluido expresamente en el título II, capítulo 1º de la Constitución. Con esta argumentación el juzgador hace caso omiso de la doctrina constitucional sobre el criterio de fundamentalidad y elude profundizar si en la situación concreta del ciudadano accionante se presentó una vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales.

El fenómeno de la ciudad —su tamaño y distribución— hace del transporte público urbano un medio indispensable para ciertos estratos de la sociedad, en particular aquellos que viven en las zonas marginales y carecen de otra forma de movilización. De la capacidad efectiva de superar distancias puede depender la estabilidad del trabajo, el acceso y la permanencia en el sistema educativo, el ejercicio de la iniciativa privada y, en general, el libre desarrollo de la personalidad.

De otra parte, la complejidad del mundo moderno hace que el tiempo y el espacio individuales se conviertan en formas de poder social. Tiempo y espacio son elementos cruciales para la búsqueda de bienestar y progreso en las sociedades de economía capitalista. La necesidad de trascender la distancia entre los sitios de habitación, trabajo, estudio, mercado, etc., en el menor tiempo y costo posibles, coloca al ciudadano carente de medios de transporte propios, a merced del Estado o de los particulares que prestan este servicio. La potencialidad de afectar la vida diaria del usuario por parte de las empresas transportadoras explica la mayor responsabilidad social y jurídica exigible a éstas y el estricto control de las autoridades con el fin de garantizar la prestación adecuada del servicio.

La disparidad de poder entre el Estado o la organización privada transportadora y el individuo se reduce cuando el alcance de los mecanismos de protección constitucional de los derechos —v.gr. la acción de tutela— se extiende en su aplicación a relaciones de indefensión como la descrita. El juez constitucional tiene la función social de atender los reclamos ciudadanos y asegurar que sus derechos fundamentales no sean vulnerados.

Relevancia constitucional del servicio de transporte

2. Los transportes, y los avances tecnológicos que diariamente los transforman, han posibilitado el progreso social y el crecimiento económico. La organización del sistema de transporte condiciona gran parte del intercambio económico y social. La fuerza de estructuración económica que posee el transporte público permite, cuando se accede al servicio, participar de la prosperidad general. Su carencia, en cambio, compromete un estándar mínimo de la existencia.

La administración equilibrada y justa de la riqueza puede verse afectada por errores o falta de planeación del transporte público que, siendo un instrumento clave del desarrollo, tiene una incidencia directa sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales.

La trascendental importancia económica y social del transporte se refleja en el tratamiento de los servicios públicos hecha por el Constituyente. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado (C.P., art. 365) —uno de cuyos fines esenciales es promover la prosperidad general (C.P., art. 2º)—, factor que justifica la intervención del Estado en la actividad transportadora con miras ‘‘a racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo ...’’(C.P., art. 334).

A nivel del individuo, el transporte es un instrumento de efectividad de los derechos fundamentales. La íntima conexidad entre el derecho al servicio público del transporte con los derechos al trabajo (C.P., art. 25), a la enseñanza (C.P., art. 27), a la libre circulación (C.P., art. 24) y, en general, al libre desarrollo de la personalidad (C.P., art. 16), hace predicable a estos últimos la protección constitucional del artículo 86 de la Constitución cuando su desconocimiento se traduce en una inmediata vulneración o amenaza de los mencionados derechos.

Regulación jurídica del transporte

3. El transporte es una actividad comercial que tradicionalmente ha sido considerada un servicio público en atención a su trascendencia para el desarrollo económico y social de la comunidad (C.P., arts. 78, 334 y 365 a 370).

En relación con la noción de los servicios públicos, esta Sala ya se había pronunciado con anterioridad en los siguientes términos:

‘‘Los servicios públicos son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales (C.P., art. 2º). El sentido y razón de ser de los poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros.

La idea de servicio público es el medio para avanzar rápidamente al Estado social y democrático de derecho, en forma pacífica y sin traumas para los grupos de interés que detentan posiciones de ventaja respecto de los sectores mayoritarios de la sociedad con necesidades insatisfechas.

Los servicios públicos como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la decisión discrecional del poder público sino aplicación concreta del principio fundamental de la solidaridad social (C.P., arts. 1º y 2º). A través de la noción de servicio público el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva. Su prestación comporta una transferencia de bienes económicos y sociales con base en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado de los servicios públicos según estratos y en función de la capacidad económica del usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico. De esta forma se garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16) y para la consecución de una igualdad real y efectiva (C.P., art. 13) de toda la población".

La prestación del servicio público de transporte es regulada por ley (C.P., art. 150-23), pero la Constitución reserva a las asambleas departamentales la posibilidad de expedir normas sobre la materia (C.P., art. 300).

Con anterioridad a la Constitución de 1991 ya existía una regulación del transporte, la cual debe ser interpretada y aplicada a la luz de los nuevos preceptos constitucionales. En efecto, el Gobierno Nacional, en desarrollo de la descentralización administrativa (L. 12/86), mediante Decreto 80 de 1987, asignó a los alcaldes municipales la función de otorgar, negar, modificar, cancelar y declarar la caducidad de licencias sobre asignación de rutas y horarios para la prestación del servicio de transporte terrestre urbano, suburbano, de pasajeros y mixto. A su vez, el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal (D. 1787 de 1990) estableció los requisitos que debe contener la solicitud de las empresas de transporte con el objeto de servir áreas de operación y rutas de despacho. Para tal efecto se exige, entre otros, el croquis de la ruta con indicación de longitud, tiempo de recorrido, paraderos, terminales, frecuencias de despacho y características socio-económicas de la zona de influencia. En el procedimiento de adjudicación de una ruta, la autoridad debe estudiar las oposiciones técnicas o jurídicas ejercidas por empresas presuntamente afectadas, y luego de resolver sobre su procedencia, debe entrar a adjudicar o no las rutas o áreas de operación. En todo caso, la autoridad competente conserva en todo tiempo las facultades de revocar los permisos de rutas concedidas como consecuencia del abandono o la vacancia en el servicio.

La modificación, incremento o disminución de las rutas o frecuencias de despacho es una facultad de la primera autoridad municipal y puede ser ejercida cuando las necesidades y requerimientos técnicos, económicos y sociales así lo exijan (D. 1787/90 art. 53). En el evento de hacerse oficiosamente, el acto administrativo correspondiente debe estar precedido de un estudio técnico que será dado a conocer a las empresas afectadas con el fin de concederles la oportunidad de presentar sus oposiciones (D. 1787 art. 54).

En materia constitucional las normas jurídicas anteriores a la Constitución deben interpretarse en concordancia con los mandatos superiores de la Carta. El valor normativo de la Constitución impone al intérprete que aplica disposiciones jurídicas preconstitucionales el deber de integrar armónicamente los diversos ordenamientos.

La participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación es un fin esencial del Estado (C.P., art. 2º). Tratándose del transporte público de pasajeros en zonas urbanas, los usuarios del servicio tienen derecho a expresar su opinión (C.P., art. 20) y la autoridad el deber de atender sus peticiones (C.P., art. 23) cada vez que una decisión administrativa de modificación de las rutas pueda afectar sus intereses.

Adicionalmente, desde principios de los años setenta, la actividad del transporte comercial ha dejado de enfocarse a nivel de la planeación urbana bajo criterios económicos y tecnocráticos, pasando a tener en cuenta factores sociológicos y políticos. Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la vida económica debe estar orientada a promover la prosperidad general (C.P., art. 2º), en particular mediante el mejoramiento de la calidad de vida de todos los colombianos y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (C.P., art. 334). Se ha operado así en el campo del transporte público un cambio desde la administración centralizada y técnica a otra descentralizada y democrática donde las leyes del mercado pueden encontrar un punto de confluencia con el beneficio común.

Función social de la empresa

4. Los empresarios privados del servicio de transporte explotan una actividad comercial de la cual depende la efectividad de los derechos fundamentales de los usuarios. La Constitución les garantiza la libertad de empresa y de iniciativa privada, dentro de los límites del bien común. Pero, igualmente, les impone obligaciones inherentes a la función social de la empresa, base del desarrollo (C.P., art. 333).

La empresa, ha dejado de ser una actividad regida en forma exclusiva por normas del derecho privado. El constituyente, consciente del papel que cumplen las empresas en la economía moderna y de la necesidad de trascender sus objetivos más allá del ánimo de lucro, hizo extensivo a éstas la función social que caracteriza a la propiedad:

"Para quienes ven en la empresa primordialmente un conjunto de bienes y servicios podría parecer innecesario atribuirle una función social, cuando este mismo reconocimiento se ha hecho ya de manera más general con relación al derecho de propiedad.

Resulta a todas luces conveniente reconocer la vasta significación social y política inherente a la empresa como principio fundamental para armonizar los derechos y deberes de los diversos sujetos cuyas energías integran una verdadera comunidad de trabajo, de innegable significación en la economía pero no menos en el devenir ordenado de los seres humanos".

Tratándose de servicios públicos, con mucha mayor razón la función social de la empresa es un postulado constitucional que implica obligaciones para las empresas concesionarias o proveedoras de la respectiva prestación. Los transportadores particulares deben tener en cuenta que del cumplimiento responsable —continuo y regular— del transporte depende la adecuada prestación de este servicio público.

En particular, la función social de las empresas de transporte urbano de pasajeros se muestra en la subvención de los trayectos menos rentables con los más rentables. De esta forma, el cubrimiento de sectores o barrios socioeconómicamente deprimidos queda garantizado, impidiendo que la situación de desventaja pueda dar lugar a un ‘‘círculo vicioso de marginalidad’’ para las personas más pobres.

Principios de regularidad y continuidad de la prestación

5. El usuario del transporte tiene derecho a que el servicio funcione en forma regular y continua. El concesionario de un área de operación o ruta se compromete a prestar el servicio con la continuidad convenida —frecuencia de despacho—. Los principios de regularidad y continuidad protegen el interés del usuario consistente en contar con un acceso oportuno y permanente y unas reglas claras en materia de cumplimiento del servicio público.

El incumplimiento de las obligaciones por parte de la empresa transportadora es sancionado por la ley, pudiendo la autoridad competente imponer multas, suspender o cancelar la licencia de funcionamiento, según la gravedad del hecho.

De tiempo atrás, por razones logísticas, las autoridades competentes no siempre pueden controlar efectivamente la frecuencia y el recorrido de las diversas rutas de transporte. Por este motivo, se hace indispensable la intervención y fiscalización ciudadana con el fin de poner en marcha la potestad sancionatoria de la administración, y controlar las irregularidades que afectan la regular y continua prestación.

Por otra parte, la consagración constitucional de la acción de tutela contra organizaciones o empresas privadas encargadas de la prestación de un servicio público vino a reforzar los mecanismos de control jurídico sobre las conductas u omisiones de los particulares que pueden llegar a afectar los derechos fundamentales de los usuarios (C.P., art. 86).

Incumplimiento de la empresa transportadora y amenaza de los derechos fundamentales del usuario

6. Examinadas las modificaciones de rutas autorizadas por los decretos metropolitanos 028 de julio 1º y 062 de noviembre 13 de 1992, se encontró que el Alcalde Municipal de Bucaramanga, en ejercicio de sus facultades legales, actuó con sujeción a las facultades a él otorgadas por las normas sobre la materia. Gracias a la oportuna intervención ciudadana, con anterioridad a la autorización del cambio de ruta solicitada por la empresa Unitransa S.A., se logró un acuerdo entre ésta y la administración local con el fin de prestar el servicio al barrio Manuela Beltrán. En este orden de ideas se incluyó el mencionado sector en la ruta "Brisas de Malpaso —Manuela Beltrán— Centro-Estadio-Viceversa", autorizada por el Decreto 062 del 13 de noviembre de 1992.

De la práctica de las pruebas se pudo establecer el incumplimiento de la empresa Unitransa S. A., respecto al compromiso contraído de prestar en forma continua y regular el servicio público de transporte al barrio Manuela Beltrán. Argumentos como la poca afluencia de pasajeros —atendidas las circunstancias de ser un barrio obrero que necesita el transporte principalmente en tempranas horas de la mañana y al caer la tarde— o la renuencia de otros usuarios a tomar los buses que ingresan al barrio, no justifican el despacho ocasional de automotores al sector, configurándose con ello una falla en la prestación del servicio.

Los derechos al trabajo, al estudio, a la libre circulación, a la recreación y al libre desarrollo de la personalidad resultan amenazados como consecuencia de la prestación discontinua e irregular del servicio de transporte. Elementos objetivos —número de familias del barrio Manuela Beltrán, trabajo en la actividad de la construcción de parte de sus miembros e incumplimiento del servicio de transporte a la zona, principal medio de movilización de sus habitantes—, son factores suficientes para concluir la existencia de una amenaza cierta y objetiva a los derechos del señor Alfredo Valdivieso, así como los derechos de otros miembros de su comunidad.

Concepto del beneficiario real y relación de indefensión

7. La Constitución contempla la procedencia de la acción de tutela contra particulares encargados de la prestación de un servicio público (C.P., art. 86). La ley desarrolla esta posibilidad en materia de educación, salud y servicios públicos domiciliarios (D. 2591/91, art. 42). En principio, no siendo el transporte un servicio domiciliario, las empresas que lo prestan no estarían sujetas al ejercicio de acciones de tutela. No obstante, el legislador ha previsto la procedencia de este mecanismo de protección de derechos fundamentales contra organizaciones privadas, contra quien las controle o sea su beneficiario real, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión con tal organización.

El usuario de una ruta de transporte público urbano que se ve privado del servicio y con ello desmejorado en su capacidad efectiva de movilización puede recurrir a la autoridad administrativa para que, de comprobarse el incumplimiento, se proceda a sancionar a la empresa responsable. La situación de indefensión se concreta, sin embargo, cuando la administración no toma los correctivos a tiempo o la organización privada no corrige materialmente las irregularidades en la prestación.

En el caso examinado, se comprobó el irregular servicio prestado al barrio Manuela Beltrán por parte de la empresa Unitransa S.A., de todo lo cual sólo se vino a notificar la autoridad local con ocasión de la presente actuación. La amenaza de vulneración de los derechos fundamentales del señor Valdivieso y de la comunidad que representa, es objetiva, lo mismo que la situación de indefensión en que se encuentran, por lo que se procederá a revocar la sentencia revisada.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia de julio 24 de 1992, proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Bucaramanga, por el cual se denegó la acción de tutela presentada por el señor Alfredo Valdivieso Barrera.

2. CONCEDER la acción de tutela solicitada y, en consecuencia, ORDENAR a la empresa Unitransa S. A., por conducto de su representante legal, el cumplimiento continuo y regular del servicio público de transporte al barrio Manuela Beltrán de la ciudad de Bucaramanga en los estrictos y precisos términos del acto administrativo que autorizó su prestación.

3. NOTIFICAR la presente sentencia al Alcalde Municipal de Bucaramanga para que se sirva tomar las medidas sancionatorias a que hubiere lugar.

4. ORDENAR al Juez Primero Civil Municipal vigilar el cumplimiento de la sentencia.

5. LIBRESE comunicación al Juzgado Primero Civil Municipal de Bucaramanga, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia T-604 de diciembre 14 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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