Sentencia T-634A de agosto 13 de 2010 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-2.548.865

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Accionante: Ali Monterrosa de Naranjo

Accionados: Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y Tribunal Administrativo del Magdalena

Fallos de tutela objeto revisión: sentencia del 30 de septiembre de 2009 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la sentencia del 3 de diciembre de 2009 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

I. Antecedentes

1. Demanda y pretensión.

1.1. Elementos de la demanda.

— Derechos fundamentales invocados: debido proceso y acceso a la administración de justicia.

— Conducta que causa la vulneración: sentencia judicial proferida el 28 de septiembre de 2007 por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, la cual fue confirmada el 16 de abril de 2008 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en las cuales se declaró la caducidad de la acción de grupo promovida por los propietarios de las viviendas de la Urbanización Altos de Villa Concha de la ciudad de Santa Marta, entre los que se encuentra la tutelante. Esta acción de grupo fue promovida en contra del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena “Corpomag”, la Alcaldía Distrital de Santa Marta, y la Empresa de Servicios Públicos de Aseo de la misma ciudad, para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios causados por el funcionamiento del Relleno Sanitario de Palangana, cuya operación se está adelantando sin el cumplimiento de las disposiciones existentes, y con el desconocimiento de todas las obligaciones consignadas en la licencia ambiental otorgada por Corpomag, la cual fue modificada por el Ministerio del Medio Ambiente.

La tutelante señala que las decisiones judiciales controvertidas en esta acción de tutela, declararon la caducidad de la acción de grupo ya referida, en razón a una indebida interpretación que dichas autoridades judiciales hicieron del artículo 47 de la Ley 472 de 1998.

— Pretensión: dejar sin efectos las decisiones judiciales proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y por el Tribunal Administrativo del Magdalena dictadas en el trámite de la acción de grupo ya referida, o en su defecto, ordenar el rechazo de la excepción previa de caducidad por haberse interpuesto dicha acción en tiempo.

1.2. Fundamento de la pretensión.

1.2.1. La presente solicitud de tutela se sustenta en las siguientes afirmaciones, hechos y medios de prueba.

— La señora Ali Monterrosa de Naranjo interpuso la presente acción de tutela al considerar que las decisiones judiciales proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, dictadas con ocasión de la acción de grupo promovida por numerosas personas, entre esas ella, vulneran su derecho fundamental al debido proceso, al considerar que la declaratoria de caducidad reconocida en dichos fallos contenciosos, se erigen como una vía de hecho por defecto sustantivo, al haber interpretado indebidamente el contenido del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, que dispone lo siguiente: “ART. 47.—Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo”(1).

— Señala la actora, que de la lectura de la citada norma se advierten dos situaciones dentro de las cuales puede operar la caducidad. La primera, que corresponde al daño que se causa de manera instantáneo, es decir, aquel daño que no se prolonga en el tiempo, como sería una explosión. Así, el hecho generador se extingue de forma inmediata. En esta hipótesis, el término para que opere la caducidad comenzará a contarse a partir del momento en ocurrió tal hecho. La segunda situación es cuando los daños causados mantienen sus efectos en el tiempo, y ello es porque el hecho generador del daño es recurrente y por lo mismo el daño no deja de perpetuarse en el tiempo. En esta hipótesis se enmarca el presente caso, por cuanto el relleno sanitario que motivó la interposición de la acción de grupo, no cumple con las especificaciones del plan de ordenamiento territorial (POT) de la ciudad de Santa Marta, en el que se estipula que el mismo debe ubicarse por lo menos a un (1) kilómetro de distancia del último lote urbanizable. Sin embargo, esta condición no se cumplió, pues este se ubicó a ochocientos veintinueve (829) metros de distancia de una área ya urbanizada, que en esta oportunidad corresponde a la Urbanización Altos de Villa Concha, en donde los accionantes propietarios de los inmuebles, han visto afectados su patrimonio por la pérdida del valor de sus inmuebles.

— Ahora bien, en tanto el relleno sanitario se encuentra funcionando actualmente, y el vertimiento de desechos sólidos es constante, resulta erróneo afirmar, como lo hicieron el Juzgado Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, que estamos frente a un hecho generador del daño que no mantiene sus efectos en el tiempo. Este planteamiento no corresponde el postulado normativo del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, y no se compagina con la situación del presente caso, en el que el hecho generador de daño es de tracto sucesivo. Por esta razón, no puede alegarse que haya operado la caducidad de la acción, como tampoco se puede considerar que el término comenzó a contabilizarse desde el momento en que dicho relleno sanitario entró a funcionar. Por el contrario, el término para que opere la caducidad de la acción deberá contarse a partir del momento en que cese el hecho vulnerante, es decir, desde el momento en que el relleno sanitario deje de operar.

— Por las anteriores razones es que la accionante considera que la indebida interpretación normativa hecha por las instancias judiciales respecto del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, se constituyen en vías de hecho por la configuración de un defecto sustantivo. Además, ha de aclararse que la acción de grupo no se promovió en consideración a la construcción del mencionado relleno sanitario, sino por la operación irregular del mismo.

En virtud de los hechos atrás expuestos, es que la accionante solicita la protección de su derecho al debido proceso, y para ello pide que se dejen sin efectos las sentencias producidas en primera y segunda instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y por el Tribunal Administrativo del Magdalena, las que fueron proferidas en el trámite de la acción de grupo ya referida.

1.2.2. En razón a que la presente acción de tutela se promueve en contra de dos decisiones judiciales dictadas en el trámite de una acción de grupo, esta Sala de Revisión considera pertinente hacer un breve recuento de las consideraciones realizadas en dichas instancias judiciales, con el único fin de lograr claridad en el caso, en la medida que los hechos ocurridos en estas instancias judiciales son los que motivaron la interposición de esta acción de tutela.

1.2.3. Sentencia dictada el 28 de septiembre de 2007 por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta.

Las consideraciones realizadas en dicha providencia, inician por rechazar la excepción previa de caducidad de la acción de grupo, propuesta por el apoderado judicial del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, en tanto dicha excepción no cumplió con los requisitos señalados por el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil (CPC).

Posteriormente, luego de hacer algunas consideraciones generales en torno al alcance de la acción de grupo, en especial sobre la forma en que opera el concepto de caducidad de estas acciones, citó ampliamente la sentencia dictada el 22 de febrero de 2007, por el Consejo de Estado, Sección Tercera que sobre el particular dijo lo siguiente:

“La acción de grupo es un mecanismo de actuación judicial, cuya creación legal se debe al mandato expreso del constituyente de 1991, de regular un mecanismo dirigido a la protección de un número plural de personas que hayan sufrido un daño con unidad de causa.

La Ley 472 de 1998 en cumplimiento de ello, creó la acción de grupo como aquel instrumento judicial interpuesto por un número plural de al menos 20 personas, que buscan obtener el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios al ser víctimas de una misma situación dañina (art. 3º y 46).

Esta especial consagración constitucional y posterior desarrollo legal, le imprimen a la acción de grupo un carácter excepcional y expedito, que se justifica en que se busca la protección de aquellos grupos de personas que se encuentran en una situación de tal entidad, que ameritan ser protegidos de forma preferencial por una vía más célere que las vías judiciales ordinarias, disminuyendo la repercusión social del daño por la rápida reacción del aparato estatal.

Es por esto que el legislador consideró necesario que el grupo cumpliera unas características en relación con el daño causado, que se hacen necesarias para garantizar que las personas que accedan a este mecanismo especial, tengan esta importancia y trascendencia social que amerite excepcionar el camino regular de acceso a la administración de justicia, estas son:

La uniformidad en la causa del daño para todos los miembros del grupo, que implica que el hecho generador del daño y el nexo causal entre este y aquel, deben ser elementos de la responsabilidad comunes en los daños sufridos por los miembros del grupo, es decir, que aquella situación vulnerante causa de los perjuicios sufridos por los miembros del grupo, debe ser un aspecto que identifica a todas estas personas, ya que su ausencia implica directamente la falta de legitimación activa para demandar(2).

Que el grupo esté compuesto por al menos 20 personas: número que propuso el legislador, considerando que un grupo de este tamaño conllevaba una relevancia social de consideración, potencialmente protegible por la acción de grupo.

Por último, el legislador propuso un término de caducidad, vencido el cual, ya no es posible acudir a la jurisdicción en ejercicio de esta acción, lo que garantiza además, que no existan obligaciones imprescriptibles.

De esta forma, el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, establece que la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo, sin perjuicio de la acción individual que por estos hechos corresponda a cada uno. Para que opere el fenómeno de la caducidad, es necesario que se den dos requisitos: que transcurra el periodo de tiempo determinado y que dentro de este tiempo no se ejercite la acción.

La norma anterior plantea dos formas distintas de contar el término de caducidad en las acciones de grupo: la primera, se trata de dos años contados a partir de la fecha en que se causó el daño, la cual se aplica cuando la acción vulnerante o el hecho generador del daño, consistió en uno o varios hechos de ejecución instantánea (por ejemplo, la lesión de un grupo de personas por la explosión de una granada de dotación oficial); la segunda, es el mismo lapso, pero contado desde el momento en que cesó la acción vulnerante, que se utiliza cuando dicha acción se prolonga en el tiempo (ejecución sucesiva), agravando o manteniendo el primer daño causado (por ejemplo, cuando hay un vertimiento periódico de residuos tóxicos en un río que afecta la salud de una población cercana).

La anterior interpretación ha sido reiterada por el Consejo de Estado, en varios pronunciamientos(3), en los cuales se ha agregado además, que “... el juez de la acción de grupo debe verificar cuál de los dos eventos resulta aplicable en el caso concreto, para efectos de contar el término de caducidad de la acción, toda vez que son las circunstancias de este las que permiten determinar si el hecho generador del daño se agota en un solo momento o se prolonga en el tiempo. No basta, entonces, la simple afirmación de las partes respecto de la aplicación de uno u otro de dichos eventos para un caso determinado, pues, como se dijo, la potestad para verificar cuál de los dos debe aplicarse para efectos de computar el término de caducidad de la acción de grupo recae, de forma exclusiva, en el juez”(4).

Es necesario anotar además, que en cualquiera de las dos hipótesis de caducidad señaladas, los perjuicios derivados de los daños continúan en el tiempo y pueden generarse aún más perjuicios, pero ello, para la cuenta del término de caducidad no cobra importancia, ya que se toma es el hecho que les dio origen o la acción vulnerante que los causó (negrilla y subraya del este párrafo por fuera del texto original).

No obstante lo anterior, hay dos casos concretos en los que la caducidad planteada en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, se aplica de forma diferente, debido a ciertas situaciones especiales que exigen un tratamiento distinto, en virtud del principio de equidad.

El primer caso excepcional, se da cuando en el caso concreto, no se ha tenido conocimiento del daño o de la conducta generadora de este en el momento mismo de su ocurrencia, porque, por ejemplo, sus consecuencias se defirieron en el tiempo.

En este sentido, la Sala considera consecuente con su jurisprudencia respecto de la caducidad, aplicar lo que se ha dicho en los procesos de reparación directa, referido a que si no se conoce el daño o la conducta generadora del mismo, no puede contarse el tiempo de caducidad establecido en la ley hasta que este haya podido ser advertido por la víctima(5). Obviamente, se debe precisar que no se trata de cuándo fue conocido por la víctima, que sería un hecho subjetivo imposible de demostrar, sino de cuándo objetivamente pudieron darse cuenta del daño o de la conducta dañina los miembros del grupo, lo cual se deberá extraer del material probatorio obrante en el proceso”.

Teniendo en cuenta la anterior cita jurisprudencial, y luego de recordar que la acción de grupo reclama el resarcimiento de los perjuicios sufridos con ocasión del Relleno Sanitario de Palangana, en razón a la pérdida parcial o total del valor de los inmuebles adyacentes a dicho relleno, el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta entró a dilucidar el tema concerniente a la caducidad de dicha acción de grupo. Para ello señaló lo siguiente:

“Para determinar la caducidad de la acción se hace alusión: Primero a la Resolución 1581 de 2000 que contiene la licencia para la construcción de la obra Relleno Sanitario Palangana. Sin embargo, estima el despacho que no es posible tomar como punto de referencia esta fecha para el cómputo de la caducidad debido a que la expedición de la licencia, per se no genera un daño, pues la misma bien puede no ser utilizada por su beneficiaria, amén de que no hay prueba en el proceso de que los actores, todos tuvieran su domicilio en el sitio donde iba a ser construido el relleno para esa época; por tanto, no hay certeza de que dicha resolución pudo ser conocida por todos los hoy demandantes en el proceso.

Ahora, teniendo en cuenta que los perjuicios se hacen residir en la desvalorización de las viviendas, y que pese aún se siguen sufriendo por los actores, tales perjuicios al ser prolongados en el tiempo, siguiendo al precedente judicial antes citado, se observa que la causa de tal disminución del valor de los inmuebles se hace residir en la operación del relleno sanitario, es dable entonces tener como la opción para determinar la fecha de inicio del cómputo de la caducidad de la acción, aquella relativa a la correspondiente al día en que se inició la operación del Relleno Sanitario de Palangana, sin el cumplimiento total de las disposiciones existentes en la normatividad vigente, y sin cumplir todas las obligaciones consignadas en la licencia ambiental otorgada por Corpomag y modificada por el Ministerio del Ambiente y Vivienda, respecto de la cual se afirma en la demanda y contestación de la misma, que el relleno sanitario empezó el 21 de julio de 2004.

Por lo anterior, se determina que a la fecha en que el daño o la conducta dañina se hizo conocible por la comunidad, lo fue el día 21 de julio de 2004, debido a que este daño constituye un hecho notorio para todos y cada uno de los actores por la magnitud de la construcción del relleno sanitario. Además de lo anterior, según costa en los hechos de la demanda, el 21 de julio de 2004, la fuerza pública se hace presente en el sitio de ubicación del relleno sanitario para permitir la entrada en operaciones del mismo.

Una vez establecido el punto de partida para el término de la caducidad, verifica el despacho que la parte actora presentó la demanda en ejercicio de la acción de grupo el día siete (7) de diciembre de 2006, habiendo caducado la acción para reclamar el resarcimiento por desvalorización de las viviendas el día 22 de julio de 2006.

A manera de conclusión, y según las consideraciones anteriormente expuestas, la parte actora debió interponer la demanda en el término de caducidad a partir del conocimiento de la causa del daño, de tal suerte que la acción con respecto al resarcimiento de perjuicios por desvalorización de las viviendas de Altos de Villa Concha por la operación del Relleno Sanitario de Palangana se encuentra caducada”.

En consideraciones a las anteriores razones, el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta declaró probada la excepción de caducidad de la acción.

1.2.4. Sentencia del 16 de abril de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Impugnada la anterior decisión, conoció el Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual consideró que el problema a resolver en el presente caso, es determinar si efectivamente operó la figura de la caducidad en los términos del artículo 47 de la Ley 472 de 1998.

Inició señalando que si bien para algunos tratadistas la caducidad se considera como un presupuesto procesal cuya omisión genera una sentencia inhibitoria, por su parte el Código de Procedimiento Civil, aplicable a las acciones de grupo, por expresa remisión que hace el artículo 68 de la Ley 472 de 1998, se trata como una excepción mixta: ello significa que por una parte esta puede ser invocada como excepción previa o de mérito, que por atacar directamente la pretensión, origina una sentencia absolutoria. Por esta razón, nada impide que la caducidad sea estudiada desde el principio del proceso cuando se decide sobre la admisión de la demanda, en el incidente de excepciones previas, o al momento de dictarse sentencia.

Señala el tribunal que la Corte Constitucional en Sentencia C-115 de 1998 expresó lo siguiente:

“La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

De esta manera, señala el tribunal, que en tratándose de la caducidad de la acción, debe anotarse que no solo es un deber, sino una obligación del juez, aún de oficio, declararla si la encuentra probada, puesto que su configuración daría lugar a la extinción del derecho de acción. Seguidamente, y luego de citar el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, explica que la caducidad planteada en los términos de la referida norma, prevé dos situaciones plenamente diferenciables para contabilizar el término de caducidad. Señala en primera lugar, que la expresión “a la fecha en que se causó el daño”, concierne a aquellos casos en los cuales el daño se originó en un acto que se agota con su ejecución. De otra parte cuando se dice “o cesó la acción vulnerante causante del mismo”, se refiere a los casos en los que la conducta vulnerante o causante del daño no se agota en un solo acto o hecho, sino que se prolonga en el tiempo.

Así, establecidas las dos situaciones por las cuales opera la caducidad en el caso de las acciones de grupo, el tribunal reitera la posición jurisprudencial del Consejo de Estado, en la que advierte que la potestad para verificar cuál de los dos eventos debe seleccionarse para efectos de computar el término de la caducidad de la acción de grupo “recae de forma exclusiva en el juez”.

Acto seguido, el tribunal hace suya la posición jurisprudencial asumida por el Consejo de Estado en el fallo proferido el 22 de febrero de 2007, por la Sección Tercera(6), cuyo aparte trascrito coincide el hecho por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta.

Ante el planteamiento jurisprudencia mencionado, el tribunal comparte la posición asumida por el Consejo de Estado en dicha providencia y por lo decidido por el juez de primera instancia en el presente caso, pues considera, que en la medida en que el Relleno Sanitario de Palangana entró en funcionamiento el 21 de julio de 2004, cumpliendo presuntamente con todas las exigencias ambientales del caso, fue a partir de dicha fecha en la que los demandantes conocieron de tal hecho. Por ello, no es posible sostener el argumento de los accionantes quienes afirman que en tanto dicho relleno sanitario sigue funcionando, la acción no ha caducado. Por el contrario, el tribunal considera que el daño causando con la entrada en funcionamiento de dicho relleno sanitario, cual es el de la desvalorización de los inmuebles de los actores, ya se causó, y ello ocurrió con la entrada en funcionamiento del referido relleno, de tal suerte, que la persistente desvalorización de los inmuebles, no es otra cosa que la consecuencia misma del daño ya advertido desde tiempo atrás. Frente a esta consideración, el tribunal recuerda que el Consejo de Estado había sido claro en señalar que en casos como el presente “se debe tomar como referencia el hecho generador de los supuestos perjuicios reclamados en la demanda, y no las consecuencias del mismo”.

Ello significa entonces, que para efectos de llevar el cómputo de la caducidad en los términos que dispone el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, lo que importa es el momento en que se produce el hecho generador del perjuicio y no el perjuicio en sí mismo.

De esta manera, al haberse promovido la presente acción de grupo tan solo hasta el día 7 de diciembre de 2008, para dicho momento ya había operado la caducidad de la acción, pues como ya se indicó la causa generadora del daño, fue la entrada en funcionamiento del relleno sanitario, por lo que la mayor desvalorización de los inmuebles propiedad de los accionantes no es más que la prolongación del daño, tal y como se reconoce en el mismo texto de la apelación.

Finaliza el fallo del tribunal, expresando la poca trascendencia que hubiera tenido la práctica de unas pruebas, que habiendo sido solicitadas al descorrerse el traslado de la excepción, pues en nada habrían alterado la decisión adoptada, pues reitera que el término para contabilizar la caducidad, parte de la fecha en que los actores tuvieron conocimiento de la entrada en funcionamiento del relleno sanitario, lo cual ocurrió el 21 de julio de 2004.

Por las anteriores consideraciones, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta.

1.2.2. Medios de prueba allegados al expediente.

— Fotocopia de la acción de grupo promovida por Segundo González Espinosa y otros contra el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma del Magdalena “Corpomag”, la Alcaldía Distrital de Santa Marta, y la Empresa de Servicios Públicos de Aseo ESPA (fls. 6 a 18).

— Fotocopia del auto del 11 de diciembre de 2006 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, por el cual admitió la referida acción de grupo (fls. 19 a 21).

— Fotocopia del Auto del 28 de septiembre de 2007, por el cual el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta declara probada la excepción de caducidad de la acción de grupo (fls. 22 a 30).

— Fotocopia de la sentencia del 16 de abril de 2008, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la cual resuelve confirmar el auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, que había declarado probada la excepción de caducidad de la acción de grupo (fls. 31 a 56).

— Fotocopia del memorial de incidente de nulidad interpuesto por el apoderado judicial de los accionantes en la acción de grupo, de fecha 17 de junio de 2008 (fl. 58).

— Fotocopia del auto de fecha 25 de febrero de 2009 dictado por el magistrado Adonai Ferrari Padilla del Tribunal Administrativo del Magdalena, que ordena correr traslado a las partes de la nulidad dictada (fl. 59).

— Fotocopia del auto de fecha 6 de mayo de 2009, dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena en el que resolvió denegar la solicitud de nulidad del proceso (fls. 60 y 61).

— Fotocopia del auto de junio 5 de 2009, por el cual el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, dispone obedecer y dar cumplimiento a lo ordenando por el tribunal (fl. 62).

2. Respuesta de las entidades accionadas.

2.1. Corporación Autónoma Regional del Magdalena “Corpomag”.

En respuesta fechada el 14 de septiembre de 2009, el director general de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena “Corpomag” dio respuesta a la presente acción de tutela, manifestado que el Relleno Sanitario de Palangana no está produciendo daño sucesivo alguno como lo plantean los demandantes en la acción de grupo.

Explica que el vertimiento de desechos sólidos en dicho relleno no causa un daño de tracto sucesivo, por cuanto la finalidad de dicho relleno es la de disponer de manera técnica y controlada los residuos sólidos allí depositados, advirtiendo que se cuenta con la correspondiente licencia ambiental otorgada por esa entidad, licencia que es objeto de un seguimiento ambiental trimestral. Además, se cuenta en la actualidad con un plan de manejo ambiental avalado por esa misma corporación regional teniendo para ello una planta de separación y aprovechamiento de los residuos sólidos, así como una planta de tratamiento de aguas residuales, con lo cual se busca minimizar el impacto negativo en el medio ambiente, como es la generación de malos olores en la zona de influencia.

Por demás, dicho relleno sanitario se encuentra incluidos dentro del POT de la ciudad, más específicamente, en su área rural y en una zona de uso especial del suelo.

Advierte que este relleno sanitario surgió con ocasión de dar cumplimiento a la sentencia de tutela proferida por la Corte Constitucional el 16 de septiembre de 1997, en la que tutelaron los derechos fundamentales a la vida, al ambiente sano y a la salud, ordenando para ello a la Alcaldía Distrital de Santa Marta, la reubicación y construcción del botadero de basuras de dicha ciudad(7).

De esta manera, se quiere dejar en claro que la operación del Relleno Sanitario de Palangana no puede generar daño continuado o sucesivo, por cuanto este cumple con todas las especificaciones técnicas ambientales y con la garantía de un seguimiento ambiental a su gestión. Además, señala que previo al otorgamiento de dicha licencia ambiental, se tuvieron en cuenta a todos los actores participantes, entre los que sobre salen la Procuraduría Judicial Agraria y Ambiental y las comunidades a través de varias audiencias públicas.

Finalmente, señala esta entidad, que para reubicar el mencionado relleno sanitario, será necesario esperar hasta el mes de julio del año 2022 cuando agote su vida útil, por lo que hasta ese momento, Corpomag tiene programado un cronograma de actividades encaminadas a mitigar los diferentes impactos ambientales que este pueda generar.

En consideración a las anteriores observaciones, Corpomag comparte lo señalado por los jueces administrativos, y confirma que el daño generado fue consumado instantáneamente con la construcción del Relleno Sanitario de Palangana y no en el momento de su operación, razón por la cual, la acción de grupo promovida por los residentes de la Urbanización Altos de Villa Concha había caducado al momento de su interposición.

2.2. Interaseo ESP S.A.

Por su parte, el representante legal de Interaseo ESP S.A. en respuesta a esta acción de tutela manifestó que en ningún momento las decisiones judiciales producidas en el trámite de la acción de grupo promovida por los propietarios de los inmuebles que conforman la Urbanización Altos de Villa Concha, incurrieron en una vía de hecho, pues las mismas se atuvieron a la normatividad vigente y a los hechos y las pruebas obrantes en dicho proceso judicial. Por ello, considera que el hecho de que no se comparta la decisiones asumidas en dichos fallos, no habilita al afectado para acusar de inconstitucionales tales decisiones.

Finalmente, aclara que la acción de tutela no es procedente contra providencias judiciales.

2.3. Empresa de Servicios Públicos de Aseo del Distrito de Santa Marta “ESPA”.

La representante legal de la Empresa de Servicios Públicos de Aseo del Distrito de Santa Marta “ESPA” también señaló que esta acción de tutela no es viable por las siguientes razones:

Inició por señalar que dicha empresa fue creada por el Decreto 986 de 1992, pero que por contrato de concesión 007 del 11 de marzo de 1993, el manejo del servicio público de aseo sería prestado por el concesionario, por lo que este último sería el responsable de dicho servicio.

En lo atinente a la declaratoria de caducidad de la acción de grupo objeto de discusión en esta acción de tutela, esta entidad comparte plenamente los argumentos expuestos por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Señala que de los documentos obrantes en el expediente es claro que la acción de grupo fue impetrada después de transcurridos más dos años desde que se profirieron las resoluciones 1581 de 2000 y 0672 de 2002 (licencia Ambiental), así como el Acuerdo Distrital 5 de julio 19 de 2000 (Autorización de usos de suelo para el relleno sanitario) y la Resolución 108 de agosto 23 de 2004 (Licencia de construcción). Señala además que dicha acción fue interpuesta más de dos (2) años después de haberse iniciado la construido (sic) del relleno, que fue el día 21 de julio de 2004.

Aclara finalmente la ESPA, que los actos administrativos atrás referidos, no fueron expedidos por esa entidad distrital, sino que fueron Corpomag, Ministerio del Medio Ambiente, Concejo Distrital de Santa Marta y Curaduría Urbana 2, quienes lo hicieron. Por esta razón serán estas entidades las llamadas a responder por el daño padecido por la parte actora, en caso que ello así sea. Por lo anterior, solicita se absuelva de toda responsabilidad a la ESPA.

2.4. Magistrado del Tribunal Administrativo del Magdalena, doctor Adonai Ferrari Padilla.

Luego de hacer un recuento de los hechos que motivaron la interposición de la acción de grupo por la aquí tutelante y otros ciudadanos en contra de Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena “Corpomag”, la Alcaldía Distrital de Santa Marta y la Empresa de Servicios Públicos de Aseo de esa misma ciudad “ESPA”, por los perjuicios que como propietarios de los inmuebles de la Urbanización Alos de Villa Concha han sufrido con el irregular funcionamiento del Relleno Sanitario de Palangana, ubicado en las cercanías de sus viviendas.

Señala que dicha acción de grupo fue resuelta en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y por el Tribunal Administrativo del Magdalena quienes, declararon probada la caducidad de dicha acción de grupo. Con posterioridad a dichas decisiones judiciales, los accionantes tramitaron ante el tribunal un incidente de nulidad en relación con las actuaciones surtidas a partir del 30 de enero de 2008, fecha en la cual esa misma parte demandante, en el trámite de la referida acción de grupo, había interpuesto una recusación en contra de quien en ese momento hacía parte de dicho tribunal, como era la magistrada Martha Isabel Castañeda Curvelo. Dicho incidente de nulidad fue resuelto negativamente el 6 de mayo de 2009. Posteriormente, el 5 de junio de 2009, el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta profirió un auto de obedézcase y cúmplase, relacionado con lo decidido el 16 de abril de 2008 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Ya refiriéndose de manera puntal a la alegada vía de hecho en que incurrieron las autoridades judiciales mencionadas, por la indebida interpretación que hicieron del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, precisa inicialmente, que la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial es una situación excepcional, por ser procedente tan solo en ciertos casos que ya fueron delineados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Esbozados los elementos y el concepto de la figura de la vía de hecho, señala que de los hechos y argumentos expuestos por el tutelante, considera que las decisiones judiciales atacadas interpretaron correctamente las normas vigentes y según la línea jurisprudencial producida por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo. Afirma igualmente, que la interpretación que debe hacerse para definir a partir qué momento debe contabilizarse la caducidad de la acción de grupo, no es una decisión que pueda ser tomada por las partes, sino que dicha responsabilidad, corresponde, de manera exclusiva al juez o magistrado que conozca del asunto.

Así, considera el magistrado Ferrari Padilla que la interpretación normativa correspondió a los jueces que conocieron del caso, de tal suerte que vistos los hechos del presente caso, los mismos accionantes admiten que el perjuicio sufrido por ellos fue con ocasión de la entrada en funcionamiento del Relleno Sanitario de Palangana, perjuicio consistente, en la desvalorización de sus predios, y que dicho perjuicio, tal y como se probó en dicho proceso de acción de grupo, se produjo al momento en que se instaló y empezó a operar el referido relleno, más no es posible aceptar, como lo pretende el accionante, que dichos perjuicios sean vistos como de tracto sucesivo, puesto que “de haberse admitido así, ello equivaldría a entender que la consecuencia de un daño es el daño mismo, situación que no fue la que se presentó en el sub iuria(8).

“En efecto, el hecho de que los bienes inmuebles de propiedad de los moradores de la Urbanización Altos de Villa Concha se hubieren desvalorizado con la entrada en operación del Relleno Sanitario de ‘Palangana’, constituye el daño producto del accionar de la administración; amén de que la continua depreciación de los mismos, hecho que en todo caso nunca estuvo probado en la contención, no es más que el corolario del daño primigenio, y el cual una vez iniciado, allí mismo se consumó como el hecho generador de los presuntos perjuicios que impetraron en su oportunidad los demandantes”.

Por las anteriores razones, y con la certeza que el actuar del tribunal se adelantó dentro de la correcta interpretación del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, señala el magistrado interviniente que esta acción de tutela resulta a todas luces improcedente en el presente caso.

2.5. El Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no dio respuesta a esta acción de tutela, como tampoco lo hizo el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta.

3. Decisiones de tutela objeto de revisión.

3.1. Primera Instancia. Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2009, el a quo rechazó por improcedente la presente acción de tutela. Señaló el juez de primera instancia, que contra providencias judiciales no procede la acción de tutela pues como lo indican los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, la competencia respecto de la acción de tutela es de la Corte Constitucional, y que el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 el cual regula el procedimiento de dicha acción, no señala que exista alguna competencia para que proceda la acción de tutela contra sentencias judiciales.

Seguidamente manifiesta que los artículos 11, 12 y 40 del citado Decreto fueron objeto de estudio por la Corte Constitucional, la cual en Sentencia C-543 de 1992, que los declaró inexequibles respecto de la procedencia de la tutela contra sentencias o providencias judiciales, institución fundada no solamente en los conceptos de jurisdicción y competencia sino especialmente en el principio de seguridad jurídica. En el mismo sentido anota que la misma Carta señala en su artículo 86, que la acción de tutela procederá cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, todos los estatutos procesales consagrada específicamente recursos y medios de defensa judicial.

Si bien con posterioridad a la Sentencia C-543 de 1992, la Corte se pronunció en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providenciales judiciales con base en la figura de la vía de hecho, con el fin de extender su competencia de revisión de las providencias judiciales.

Finalmente señala que la cosa juzgada es una institución fundada no solamente en los conceptos de jurisdicción y competencia sino en el principio de seguridad jurídica. Razón por la cual tampoco es viable la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

3.2. Segunda instancia. Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

En sentencia del 3 de diciembre de 2009, el ad quem resolvió confirmar la decisión impugnada.

Como consideraciones para sustentar su decisión expuso similares argumentos a los expuestos por el juez de primera instancia en esta acción de tutela, aclarando que “solo en situaciones especialísimamente excepcionales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la justicia, individualmente considerado, o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, la Sala ha admitido que la acción de tutela constituye el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos ...”.

Hechas las anteriores consideración, señala el ad quem que de aceptar en el presente caso la pretensión de la accionante, implicaría desconocer el principio de cosa juzgada, de seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía de los jueces, y supondría admitir que en el lapso de 10 días es posible modificar el sentido de una decisión cuyo examen y conclusión reportó un estudio complejo llevado a cabo dentro de un término mucho mayor. Por todo lo anterior la presente acción de tutela es improcedente.

II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de Sala de Selección número dos del diez y nueve de febrero de 2010.

2. Problema jurídico-constitucional.

Corresponde a esta Sala revisar las sentencias proferidas el 30 de septiembre de 2009 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (1ª instancia) y del 3 de diciembre de ese mismo año por la Sección Quinta de esa misma corporación, (2ª instancia), que decidieron en forma negativa la acción de tutela promovida por la señora Ali Monterrosa de Naranjo en contra de las providencias judiciales proferidas por Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y por Tribunal Administrativo del Magdalena en el trámite de una acción de grupo.

De esta manera, habrá de determinarse si respecto de las decisiones judiciales adoptadas por los referidos jueces administrativos, en el trámite de la acción de grupo promovida por la señora Monterrosa de Naranjo y otras personas en contra del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena “Corpomag”, la Alcaldía Distrital de Santa Marta, y la Empresa de Servicios Públicos de Aseo de Santa Marta se estructuran las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, en concreto por la configuración del defecto sustantivo, con lo cual se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Monterrosa de Naranjo.

Para abordar el anterior problema jurídico, la Sala deberá: i) hacer breve mención a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, y a los requisitos genéricos de procedibilidad contra decisiones judiciales, para lo cual solo se explicará la causal alegada por la accionante, ii) es decir el defecto sustantivo. Posteriormente, de verificarse que se cumplen con los requisitos generales de procedibilidad de esta acción de tutela contra las providencias judiciales aquí atacadas, iii) se explicarán brevemente las características generales de la acción de grupo y la forma como opera la caducidad dentro de dicha acción, haciendo especial énfasis en la forma de contabilizarla, recordando para ello, jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Luego de ello, iv) resolverá el caso en concreto.

3. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

3.1. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales, en tanto vía judicial residual y subsidiaria(9). Se caracteriza igualmente por ofrecer una protección inmediata(10) y efectiva para los derechos fundamentales, en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o en presencia de estos, cuando se trámite como mecanismo transitorio de defensa judicial para evitar un perjuicio irremediable(11). En efecto, en Sentencia C-542 de 1992, la Corte fue muy clara en señalar la protección inmediata que se persigue con la interposición de la acción de tutela, para lo cual se ha indicado lo siguiente:

“(...) la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales” (negras fuera del original).

Aún cuando la acción de tutela no tiene caducidad para su ejercicio, no se pueda recurrir a ella, luego de un prolongado transcurso de tiempo desde la ocurrencia de los hechos atentatorios de los derechos fundamentales, pues de aceptarse tal hipótesis, se desvirtuaría su naturaleza como mecanismo excepcional de protección inmediata y efectiva(12). Deberá entonces proponerse en un término razonable y oportuno(13), el cual se evaluara en cada caso concreto, para evitar que se convierta en un factor de inseguridad jurídica(14). Pero ese concepto de interposición oportuna de la acción de tutela, también es aplicable a las acciones ordinarias(15).

Ahora bien, cuando se promueve la acción de tutela en contra de una decisión judicial, la misma será viable en tanto persiga la protección de los derechos fundamentales(16), y el pleno respeto del principio a la seguridad jurídica, en tanto atañe a todas las decisiones de las diferentes autoridades del Estado de derecho, incluso aquellas de carácter judicial (C.P., art. 2º). Por ello, la acción de tutela será viable contra una decisión judicial que ha sido proferida en desconocimiento de preceptos constitucionales y legales(17).

3.2. Así mismo, ha advertido la Corte que si bien en algunos eventos las actuaciones u omisiones judiciales surgen como razonables y objetivas, y en su forma corresponden a decisiones jurídicamente aceptables, en otras oportunidades estas terminan siendo atentatorias de los derechos fundamentales, erigiéndose así en verdaderas vías de hecho. Por ello frente a casos de estas características, la acción de tutela es el mecanismo judicial más adecuado para garantizar la protección de los derechos fundamentales vulnerados. Al respecto, la Sala Plena de esta corporación en Sentencia C-543 de 1992, hizo las siguientes precisiones:

“(...) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (C.N., arts. 86 y D. 2591/91, art. 8º). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (negras fuera del texto original).

Se justifica así, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo judicial para lograr que la decisión atacada por esta vía judicial se adecue a parámetros jurídicamente válidos.

3.3. Sin embargo, para lograr lo anterior, es necesario que la acción de tutela cumpla con unos requisitos de procedibilidad(18), los que deben ser atendidos forzosamente, pues solo de esta manera, la acción de tutela cumplirá eficazmente con la finalidad para la cual fue creada.

3.4. Por ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha planteado un conjunto de causales de procedibilidad de la acción de tutela que se pueden clasificar en dos grupos:

3.4.1. Las primeras, definidas como generales, pretenden asegurar que quien acuda a este mecanismo excepcional, lo haga bajo unos lineamientos jurídicamente válidos que aseguren la eficacia de este mecanismo excepcional sin que ello suponga la desnaturalización de la misma. Así, en Sentencia C-590 de 2005(19), se señalaron como requisitos generales de procedibilidad:

“(i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, todo ello en aplicación del principio de subsidiariedad(20);

(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) que tratándose de una irregularidad procesal, se indique claramente el efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible(21);

(vi) que no se trate de sentencias de tutela”.

De esta manera, es claro que la acción de tutela no está destinada a desplazar los mecanismos judiciales ordinarios de defensa, pues es un mecanismo extraordinario(22). No es tampoco una vía judicial adicional o paralela(23) a las dispuestas por el legislador(24), ni es una concesión judicial que se le da a las partes para corregir sus errores e incuria procesal(25), permitiéndoles recurrir de manera soterrada a la acción de tutela para subsanar tales omisiones.

3.4.2. Las segundas, que se podrían denominar como causales especiales, corresponden a los diferentes tipos de vicios o errores de las actuaciones judiciales, inicialmente definidos como vías de hecho según el tipo de defecto y que clasificaron en su momento como de orden i) sustantivo; ii) fáctico; iii) orgánico, o iv) procedimental. No obstante, la evolución jurisprudencial ha llevado a una nueva clasificación de estas causales, aumentando su número, y cambiando el concepto de vía de hecho por el de causales genéricas de procedibilidad. Así, la regla jurisprudencial se redefinió en los siguientes términos:

a. ‘... todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución”(26).

A efectos de que la acción de tutela proceda frente a las actuaciones judiciales equivocadas, las alegadas causales deberán apreciarse de manera tan clara y evidente, que la presunta juridicidad de la decisión judicial pueda ser fácilmente desvirtuable(27). Así, es claro que no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una vía de hecho. Sobre el particular es importante recordar lo señalado en la Sentencia SU-1185 de 2001, que dijo lo siguiente:

“..., la Corte ha sostenido que no toda discrepancia interpretativa —defecto sustantivo— conlleva, prima facie, a la ocurrencia de una vía de hecho. El principio de autonomía e independencia judicial, pilar fundamental del Estado social de derecho, no permite que por vía de la acción de tutela se controviertan las decisiones judiciales con la simple excusa de que el criterio adoptado por el operador jurídico no es compartido por las partes o por el fallador que lo revisa. De hecho, las posibles diferencias de interpretación, sustentadas en un principio de razón suficiente, no pueden ser calificadas como vías de hecho pues, en realidad —lo ha dicho este tribunal—, la eventual disparidad de criterios sobre un mismo asunto no implica por ella misma un desconocimiento grosero de la juridicidad, sino una consecuencia humana del ejercicio del derecho. Según lo ha dicho la jurisprudencia:

‘... los jueces dentro de la órbita de sus competencias, son autónomos e independientes y en sus providencias “solo están sometidos al imperio de la ley (C.P., art. 230)’; la valoración probatoria y la aplicación del derecho frente al caso concreto, son circunstancias reservadas al juez de la causa que las ejerce dentro de la libertad de interpretación que le otorgan la Constitución y la ley y, además, acorde con las reglas de la sana crítica’ (Sent. T-73/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)’.

“Conservando la misma línea de pensamiento, ha precisado la Corte que la autonomía e independencia judicial, como manifestación de la facultad que tiene el operador jurídico para interpretar las normas jurídicas, no es absoluta. Ella encuentra límites claros en la propia institucionalidad y en el orden jurídico. Así, la función judicial, analizada desde la perspectiva del conjunto de atribuciones y potestades reconocidas por la ley a los órganos encargados de administrar justicia, tiene necesariamente que desarrollarse dentro del marco de la Constitución Política, como la única forma de garantizarle a los coasociados la convivencia, el trabajo, la igualdad, la libertad, la justicia y la paz, y de procurar hacer efectivo el propósito Superior de asegurar un orden político, económico y social justo”.

3.4.3. Entonces, las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela, a las que se refiere la Corte en la Sentencia C-590 de 2005, debe corresponder a uno de los siguientes defectos:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(28) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado(29).

h. Violación directa de la Constitución” (resaltado fuera del texto original).

Para el caso objeto de revisión solo se explicarán aquellos defectos en los que el accionante funda la vulneración de sus derechos fundamentales y reclama su protección constitucional.

4. Causal genérica de procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales por defecto sustantivo(30). 

4.1. La Corte Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que una decisión judicial estará viciada por la configuración de un defecto material o sustancial en los siguientes eventos:

a. “Cuando se aplica una norma inaplicable a las circunstancias fácticas del asunto. En reiterados pronunciamientos, la Corte ha señalado que tal situación tiene lugar cuando la norma aplicada: ‘(i) ha sido derogada y no produce efectos en el ordenamiento jurídico; (ii) porque resulte claramente inconstitucional y ante ello no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; (iii) porque la aplicación al caso concreto es inconstitucional; (iv) porque ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional, o (v) porque a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador’(31).

b. Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador.

c. Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente(32) (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes(33) (irrazonable o desproporcionada).

d. Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva(34).

Es claro entonces que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial no puede apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, y ello es así por cuanto la responsabilidad de los jueces para impartir justicia se debe hacer en el contexto de postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, como son la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, de favorabilidad, pro homine, entre otros. (C.N., arts. 6º, 29, 228 y 230)(35).

Lo anterior supone que si la aplicación de una norma a un caso concreto es hecha por el operador judicial, y esta actividad interpretativa se cumple respetando los lineamientos constitucionales y legales existentes y dicho proceso interpretativo es admisible(36), en dichos casos el juez de tutela no podrá alegar que se ha configurado un defecto sustantivo o material(37).

Al respecto, en la Sentencia T-1001 de 2001 la Corte explicó lo siguiente:

“En materia de interpretación judicial, los criterios para definir la existencia de una vía de hecho son especialmente restrictivos, circunscritos de manera concreta a la actuación abusiva del juez y flagrantemente contraria al derecho. El hecho de que los sujetos procesales, los particulares y las distintas autoridades judiciales no coincidan con la interpretación acogida por operador jurídico a quien la ley asigna la competencia para fallar el caso concreto, o no la compartan, en ningún caso invalida su actuación ya que se trata, en realidad, de “una vía de derecho distinta” que, en consecuencia, no es posible acomodar dentro de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De esta manera, queda a salvo, pues, el respeto por el principio democrático de la autonomía funcional del juez que reserva para este, tanto la adecuada valoración probatoria como la aplicación razonable del derecho”(38).

De esta manera, cuando la labor interpretativa hecha por el juez se encuentra justificada en criterios razonables, el juez de tutela no podrá alegar que se ha configurado una de las causales genérica de procedibilidad de la acción de tutela, y por lo mismo este mecanismo judicial excepcional será improcedente.

5. Caso concreto.

Con el fin de establecer si en el presente caso procede la tutela contra las providencias proferidas por el Juzgado Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, es preciso citar el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 que establece el término para que opere la caducidad en las acciones de grupo,

“ART. 47.—Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo” (negrilla y subraya fuera del texto original).

Tal y como se desprende de la lectura del citado artículo, se distinguen dos situaciones: la contabilización del término de caducidad a partir de la ocurrencia del daño, y de otro lado, su cómputo desde la cesación de la acción causante del daño. La primera de las hipótesis señala que la acción de grupo se promoverá dentro de los (2) dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Bajo este planteamiento, es claro entender que para iniciar el contado de los referidos dos años, se tendrá como punto de partida la ocurrencia de un daño que se perfecciona, verifica y agota en una sola acción u omisión, sin importar que de dicho daño se deriven perjuicios posteriores. La segunda circunstancia dispone que la acción de grupo se podrá promover dentro de los dos (2) años siguientes a la causación de la acción vulnerante causante del mismo. En esta hipótesis, es igualmente claro que la clase de daño no se agota o perfecciona a consecuencia de una sola acción u omisión que pueda determinarse de manera objetiva y clara. Por el contrario, el hecho dañino se prolonga y extiende en el tiempo, renovando su alcance dañino de manera permanente, de tal suerte que produce lo que se ha denominado “daño continuado” o daño de “tracto sucesivo”.

Es importante tener en cuenta que, frente a estas dos circunstancias que condicionan la forma de contabilizar el término en que operará la caducidad en la acción de grupo, el Consejo de Estado ha desarrollando una prolija línea jurisprudencial, en la cual ha aclarando que es competencia del juez que conoce de la acción de grupo, establecer si el hecho generador del daño se agota en un solo momento o es de aquellos hechos dañinos de tracto sucesivo(39).

Se considera que en este caso, tanto el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, como el Tribunal Administrativo del Magdalena, luego de considerar los hechos del caso y las pruebas, propusieron una serie de argumentos razonables y no arbitrarios para establecer como fecha de inicio del cómputo de la caducidad, el momento en el que entró en operación el relleno sanitario. En esa fecha, el 21 de julio de 2004, fue notoria para toda la comunidad la operación de relleno debido a la magnitud de la obra; fue en ese momento en que pudo haberse producido la eventual desvalorización de los inmuebles aledaños. Es por ello que resulta razonable contabilizar la caducidad de la acción a partir de ese momento. En otras palabras, es proporcionado y razonable considerar que la entrada en funcionamiento del relleno provocó la desvalorización de los inmuebles, por lo que su persistente desvalorización puede ser válidamente considerada como una consecuencia del daño que se produjo el 21 de julio de 2004, y que desde entonces fue notorio para la comunidad afectada. Siendo así las cosas, el hecho de que la acción de grupo haya sido interpuesta el 7 de diciembre de 2008, pone de manifiesto la caducidad de este recurso.

Así, la Sala no encuentra en esta ocasión que se verifique la causal de procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales por defecto sustantivo. En este caso, tanto el Juzgado Administrativo como el Tribunal, tuvieron en cuenta la norma aplicable a las circunstancias fácticas del asunto, es decir el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 que establece el término para que opere la caducidad en las acciones de grupo. La norma aplicada no ha sido derogada, goza de la presunción de constitucionalidad y ha sido razonablemente interpretada en la situación que se analiza, en el marco de las competencias de los jueces, adecuándose a los hechos del caso. Los argumentos esgrimidos por las dos instancias fueron proporcionadas y su interpretación no fue contraevidente. Asimismo, no se desconocieron sentencias con efectos erga omnes de la jurisdicción constitucional y contencioso administrativa en la materia.

Por lo anterior, en el presente caso, la Sala considera que no se configura una causal especial de procedencia de la acción de tutela por defecto sustantivo frente a las providencias dictadas por el Juzgado Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del proceso de Acción de Grupo promovido en contra del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena “Corpomag”, la Alcaldía Distrital de Santa Marta, y la Empresa de Servicios Públicos de Aseo de Santa Marta. De esta manera se procederá a confirmar las decisiones proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política.

RESUELVE

1. CONFIRMAR las decisiones proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en su momento negaron y confirmaron respectivamente, la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Ali Monterrosa de Naranjo en contra de las sentencias judiciales proferidas el 28 de septiembre de 2007 por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, y del 16 de abril de 2008 del Tribunal Administrativo del Magdalena.

2. Por Secretaría General, líbrese la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Mauricio González Cuervo—Juan Carlos Henao Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

(1) Este artículo fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-215 de 1999.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 2 de agosto de 2006, Expediente AG-495, actor: María Leonor Ardila de Ardila y otros. Consejero ponente Ramiro Saavedra Becerra. “Primero, frente a los elementos de la responsabilidad que se ven envueltos en la expresión “condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó los daños al grupo”, el consejo de Estado considera que, no solo se hace referencia al nexo de causalidad, sino también y de forma principal, al hecho generador del daño, puesto que se habla de condiciones uniformes respecto de una misma causa del daño, por lo que el primer paso que debe darse en este análisis, es identificar los hechos generadores del daño que se alegan en el caso concreto, los cuales deben aparecer como comunes a todos los miembros del grupo”.

(3) Ver entre otros: Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto 0005(AG) del 04/01/22. Ponente María Elena Giraldo Gómez. Actor: Francisco Fortich Villa; Auto 0011(AG) del 03/06/05. Ponente María Noemí Hernández. Actor: José Alonso Castro Días y otros; Auto 0014(AG) del 01/03/08. Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola. Actor: Defensoría del Pueblo.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 2 de junio de 2005, Expediente AG-00008, actor: Gloria Nancy Saray y otros. Consejero ponente Alier Eduardo Hernández E.

(5) Ver al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 26 de abril de 1984, Expediente 3393, del 29 de junio de 2000, Expediente 11.676. y 29 de enero de 2004, Expediente 18273.

(6) Consejero ponente Ramiro Becerra Saavedra.

(7) La sentencia a la que se hace referencia es la Sentencia SU-442 de 1997 fallada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. En dicha providencia se dijo lo siguiente:

“1. TUTELAR los derechos a la vida, al ambiente sano y a la salud de los ciudadanos Francisco Escobar Silebi y Otros, habitantes del distrito turístico, cultural e histórico de Santa Marta, amenazados por las acciones y omisiones en que han incurrido las autoridades administrativas del distrito, a que se refiere la presente providencia.

2. En orden a la protección de los citados derechos, se dispone lo siguiente: (...).

2.4. Así mismo, el Alcalde Distrital de Santa Marta en un plazo no superior a los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia, procederá a iniciar los trámites requeridos para la construcción o reubicación del botadero de basuras, con sus respectivos estudios técnico-ambientales, así como la elaboración del plan de manejo de los residuos sólidos del distrito”.

(8) Ver folio 151 del cuaderno principal del expediente de tutela.

(9) Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003, T-648, T-691 y T-1089 de 2005 y T-015 de 2006.

(10) Sentencia T-570 de 2005.

(11) Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias T-225 de 1993 en la cual se sentó la primeras directrices sobre la materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia posterior. Puede consultarse las sentencias T-1670 de 2000, SU-544 de 2001, T-827 y SU-1070 de 2003, T-698 y C-1225 de 2004.

(12) En Sentencia T-575 de 2002, se dijo lo siguiente:

“... con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos. Una percepción contraria a esta interpretación, desvirtúa el alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela y deja sin efecto el objetivo de garantizar por esa vía judicial la protección actual, inmediata y efectiva de tales derechos”.

(13) Sentencia T-900 de 2004.

(14) En Sentencia SU-961 de 1999, se dijo sobre el particular lo siguiente: “De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado (...). Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo esta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción”.

(15) En Sentencia SU-961 de 1999, se dijo lo siguiente: “Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando estas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión” (resaltado fuera del original).

(16) El artículo 86 de la C.P. reza lo siguiente: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (...)” (negrillas fuera del texto original).

(17) Entre otras ver la Sentencia T-1223 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(18) Consultar al respecto, entre otras, las sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-329 de 1996, T-483 de 1997, T-008, T-458 y T-567 de 1998, SU-047 de 1999, SU-622 T-1031y SU-1299 de 2001; SU-159 de 2002; T-088, T-108, T-116, T-201 de 2003, T-382 y T-441 todas de 2003; T-001 y T-057 de 2004; T-240, T-289 y T-489 de 2005.

(19) Sostuvo en esta oportunidad la Corte: “Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales”.

(20) Sentencia T-161 de 2005.

(21) Sentencia T-658 de 1998.

(22) Sentencia T-660 de 1999.

(23) Sentencia C-543 de 1992.

(24) Sentencia SU-622 de 2001.

(25) Sentencias C-543 de 1992, T-567 de 1998, T-511 y SU-622 de 2001, y T-108 de 2003.

(26) Sentencia T-453 de 2005.

(27) Sentencia T-933 de 2003.

(28) Sentencia T-522 de 2001.

(29) Cfr. Sentencias T-1625 de 2000; T-1031 y SU-1184 de 2001, y T-462 de 2003.

(30) Esta caracterización ha sido tomada de la Sentencia T-018 de 2008.

(31) Sobre la existencia de un defecto sustantivo por aplicación de norma inaplicable al caso, véanse las sentencias SU-159 de 2002; T-043 y T-295 de 2005, y T-657 de 2006.

(32) Cfr. Sentencia T-567 de 1998.

(33) Cfr. Sentencia T-001 de 1999.

(34) Sobre los eventos que configuran un defecto sustantivo como causal de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales véanse las sentencias T-462/2003; T-295/2005; T-657/2006.

(35) Sentencia T-284 de 2006.

(36) Ver Sentencia T-1222 de 2005.

(37) Ver, entre otras, las sentencias: T-567 de 1998, T-411 de 2002 y T-359 de 2003. En esta última se señaló: “(...) de aceptarse vía de hecho frente a interpretaciones razonables se estaría llegando a afirmar que sería procedente dejar sin efectos una providencia judicial simplemente porque el criterio del juez de tutela no coincide con el del fallador accionado por supuesta vía de hecho en providencia judicial”.

(38) Ver Sentencia T-1001 de 2001.

(39) Ver Sentencia Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del 2 de junio de 2005, dentro del expediente radicado con el Nº 2000-0008, M.P. Alier Hernández.