Sentencia T-639 de julio 1º de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Sent. T-639/2004, jul. 1º/2004. Exp. T-746978.

M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil

Actores: Ancizar López Vargas, Gustavo Osorio Ramírez y Manuel Alejandro Cardona en su calidad de miembros del comité de derechos humanos de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago.

Demandado: Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Uprimny Yepes, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Cartago, en primera instancia, y el Juzgado Primero Penal de Circuito de la misma ciudad, en segunda instancia, dentro de la acción de amparo constitucional instaurada por los miembros del Comité de Derechos Humanos de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago en contra de las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP.

I. Antecedentes.

1. La solicitud.

Gustavo Osorio Ramírez, Ancizar López Vargas y Manuel Alejandro Cardona, en su calidad de miembros del Comité de Derechos Humanos de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago y en representación de las personas en ella recluidas, solicitan que se protejan sus derechos fundamentales a la vida digna, salud, salubridad e integridad física, presuntamente vulnerados por la empresa demandada al someter a las instalaciones de la cárcel a imponer un racionamiento en los servicios de acueducto y energía.

2. Hechos relevantes.

2.1 Los demandantes se encuentran recluidos en la cárcel de mínima seguridad “Las Mercedes” de Cartago, Valle del Cauca, sujetos a un régimen disciplinario que les exige levantarse a las 5:30 a.m. y en un tiempo limitado, bañarse, hacer sus necesidades fisiológicas e iniciar sus labores.

2.2. Sin embargo, la gran mayoría de los reclusos no alcanza a asearse, ni a utilizar las tazas sanitarias, pues durante ese tiempo se lleva a cabo el racionamiento de los servicios públicos necesarios para ello.

2.3. En diciembre de 2002, para resolver dicha situación, los reclusos se dirigieron a la empresa de servicios públicos demandada solicitando que se adecuara el tiempo de racionamiento al régimen disciplinario de la cárcel. El 7 de enero de 2003, la empresa respondió que la cárcel le adeudaba varias facturas y que hasta tanto éstas fueran canceladas, el racionamiento continuaría de la misma manera como hasta ese momento se había efectuado.

2.4. Atendiendo la respuesta de la empresa, los reclusos se dirigieron al Director de la cárcel, quien les confirmó la deuda, les informó que los recursos para cancelarla estaban siendo tramitados por la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, y que al gerente de las Empresas Municipales de Cartago se le había informado del pronto pago.

2.5. Sin embargo, a pesar de las solicitudes realizadas por los demandantes y por el director de la cárcel al gerente de la empresa prestadora de los servicios públicos de agua y energía, los racionamientos se hicieron más severos. Narran los demandantes, que en la actualidad amanecen sin servicio de agua, a pesar de que el gerente de la empresa tiene conocimiento de que el Inpec ya separó las partidas presupuestales correspondientes para efectuar el pago de las facturas adeudadas.

3. Fundamento de la acción.

Advirtiendo que los derechos a la seguridad, tranquilidad y salubridad pública tienen fundamento constitucional en el preámbulo de la Carta Política, los accionantes señalaron que el desconocimiento de derechos sociales y económicos como los mencionados, también puede constituirse en una amenaza o una violación de distintos derechos fundamentales por conexidad, tales como, la vida y la salud. De esta forma, y de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias T-325 de 1993 y SU-111 de 1997, consideran que los derechos fundamentales a la vida digna, salud, salubridad e integridad física son susceptibles de amparo por vía de tutela, puesto que la actuación controvertida está dirigida contra un sector “especialmente vulnerable de la población, y el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el apoyo mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia. La abstención o la negligencia del Estado se ha identificado como causante de una lesión directa a los derechos fundamentales que amerita la puesta en acción de las garantías constitucionales”.

A ello, agregan que “mientras en derecho penal una amenaza contra la vida sólo se configura con la iniciación de la etapa ejecutiva del delito, en materia constitucional la protección del derecho a la vida incluye en su núcleo conceptual la protección contra todo acto que amenace (sic) dicho derecho, no importa la magnitud o el grado de probabilidad de la amenaza, con tal que ella sea cierta”.

Por lo tanto, sostienen que privarlos del agua que requieren para su aseo personal, para el mantenimiento de las instalaciones carcelarias y para utilizar las tazas sanitarias vulnera su derecho a la salud, mientras que la falta de energía les ha impedido desarrollar las actividades recomendadas para su resocialización y exigidas para redimir sus penas.

Agregan que esta situación, en cuyas causas los reclusos no han tenido ninguna responsabilidad, atenta contra la salubridad y el orden público de los reclusos y los lugares cercanos al centro penitenciario, toda vez que los médicos han advertido sobre el posible desarrollo de una epidemia ante la falta de mínimas condiciones de higiene.

Con posterioridad a la admisión de la acción de tutela, los accionantes se dirigieron al juez de primera instancia para solicitarle que al momento de proferir su fallo tuviera en consideración la Sentencia C-150 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, según la cual, las empresas prestadoras de servicios públicos no pueden, por ningún motivo, suspender el servicio que prestan a las cárceles dada la relación especial de sujeción existente entre el Estado y los reclusos.

4. Pruebas decretadas y recaudadas por el juzgado de primera instancia.

4.1. Testimonio rendido por el director de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago.

El 4 de marzo de 2003, el Juzgado Segundo Municipal de Cartago recibió el testimonio de Arcesio Liévano, director de la cárcel “Las Mercedes”, cuyos elementos más importantes se resumen a continuación:

El director informó al despacho que el pago de los servicios públicos domiciliarios corresponde al Inpec, quien tiene la función de enviar los recursos a la pagaduría de la cárcel, a través de su división de presupuesto en Bogotá. Ante la omisión del giro de los dineros desde el mes de diciembre de 2002, la dirección de la cárcel ha enviado varios oficios, entre ellos, a la dirección general del Inpec, a la dirección regional Viejo Caldas, al coordinador del grupo de presupuesto, al jefe de la dirección financiera y presupuestal, solicitando el giro de los valores adeudados.

Así mismo, afirmó que el 27 de diciembre de 2002 la dirección general del Inpec profirió la Resolución 4489, mediante la cual autorizó el giro de doscientos treinta y cinco millones de pesos ($ 235’000.000) para el pago de servicios públicos de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago. Sin embargo, advirtió que el giro de ese dinero estaba sujeto a una serie de trámites ante la tesorería general de la Nación y que el jefe de la división de presupuesto del Inpec le había informado que, debido a trámites legales ante esa división, el traslado a la pagaduría de la cárcel se realizaría hasta mediados de marzo de esa anualidad.

El Director de la cárcel también informó que, para la fecha de la práctica de la prueba, el centro penitenciario le adeudaba a las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP aproximadamente ciento setenta millones de pesos ($ 170’000.000), correspondientes a siete (7) meses de servicios. El horario de racionamiento de agua potable se estaba efectuando desde las cuatro de la tarde (4:00 p.m.) a las diez de la mañana (10:00 a.m.) del día siguiente, y el de energía desde las ocho de la mañana (8:00 a.m.) hasta las seis de la tarde (6:00 p.m.). Explicó que estos racionamientos se iniciaron en octubre de 2002 y posteriormente fueron suspendidos (ante las solicitudes del director de la cárcel) en noviembre de ese año, pero se reanudaron en el mes de febrero de 2003 en vista de que el pago aún no se había efectuado. Señaló que durante algún tiempo, los reclusos no protestaron por los racionamientos, pero que ante la intensificación de la suspensión de los servicios, han comenzado a elevar reclamos. Reconoció que la empresa demandada ha sido condescendiente gracias a las numerosas peticiones verbales y escritas que por su parte se han elevado, sin embargo, mencionó que su propuesta de racionalizar el servicio de agua entre las ocho de la noche (8:00 p.m.) y las cinco de la mañana (5:00 a.m.) del día siguiente no fue debidamente atendida.

También afirmó que la falta de agua y de energía eléctrica implica un grave detrimento de la situación de los reclusos en la cárcel. Señaló que aquellos que trabajan en la cocina y en el rancho, deben levantarse a las tres y media de la mañana (3:30 a.m.), y no encuentran agua para su aseo personal, ni para la realización de sus labores. Lo mismo ocurre con la población carcelaria en general, puesto que deben levantarse a las cinco y media de la mañana (5:30 a.m.). De igual manera, manifestó que la falta de energía eléctrica durante el día, impide las posibilidades de resocialización y redención de penas de los reclusos, así como también limita su capacidad para derivar un sustento con el cual mantener a sus familias y a sí mismos, toda vez que sin energía no pueden funcionar los talleres de ebanistería, artesanía y las cadenas productivas que funcionan en el penal.

Por otra parte, informó que una de las líneas telefónicas de la cárcel correspondiente a la Sección Jurídica también se encuentra suspendida por falta de pago, lo que ha impedido la comunicación de esta sección con los despachos judiciales de Cartago y del resto del país. Con todo, y a pesar de que por el servicio de las demás líneas también se debe aproximadamente seis millones de pesos ($ 6’000.000), hasta el momento no han sido suspendidas.

Finalmente, el director afirmó que desde que trabaja para el Inpec hace dieciocho años, el pago de los servicios públicos siempre ha sido bastante irregular. Por ejemplo, en la cárcel “Las Mercedes” de Cartago ha sido una constante, pero las empresas prestadoras de servicios públicos suelen ser condescendientes porque saben que el pago se hará tarde o temprano. Tales demoras, afirmó, se deben a una serie de fallas institucionales en la tesorería general de la Nación y en el Ministerio de Hacienda, que le impiden al Inpec cumplir oportunamente con su función.

4.2. Documentos aportados por el director de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago.

Al expediente fueron aportadas copias de los siguientes oficios enviados por el Director de la penitenciaría de mínima seguridad:

1. Oficio del 9 de diciembre de 2002, en el que pone en conocimiento del director general del Inpec, Ricardo Emilio Cifuentes, el monto de la deuda por servicios públicos de acueducto y energía ($ 135’438.251), y le informa que el monto de cuatro millones de pesos ($ 4’000.000) reconocido mediante Resolución 3806 de noviembre 29 de 2002, proferida por el Inpec para el pago de dichos servicios, es insuficiente. Adicionalmente, pone en su conocimiento el concepto del médico de la cárcel, en el que advierte las consecuencias del racionamiento de los servicios para la salud de los reclusos.

2. Oficio de octubre 11 de 2002, dirigido al coordinador del grupo de presupuesto del Inpec, José Nemesio Moreno Rodríguez, en el que le solicita su colaboración para el pago de la deuda de servicios públicos domiciliarios de la cárcel ($ 108’306.855), aportando la respectiva factura.

3. Carta dirigida al gerente de la empresa demandada, fechada octubre 11 de 2002, en el que le anexa copia del anterior oficio.

4. Carta enviada al gerente de la empresa, de fecha noviembre 15 de 2002, en la que le informa que según conversaciones con la jefe de presupuesto del Inpec, Jacqueline Torres, esta entidad no tiene recursos para el pago de servicios públicos de las cárceles de ese sector del país, y que, por ello, se envió una solicitud ante el Ministerio de Hacienda para el efecto.

5. Oficio dirigido al coordinador del grupo de presupuesto del Inpec, fechado el 27 de noviembre de 2002, en el que le solicita que se apropien los recursos necesarios para cancelar prontamente la deuda, pues aunque se evitó la suspensión del servicio debido a la promesa del pronto pago, la empresa acreedora está siendo presionada por sus proveedores de energía.

6. Carta enviada al gerente de la empresa demandada, fechada el 27 de noviembre de 2002, informándole que remitió la cuenta de cobro al coordinador del grupo de presupuesto del Inpec, reiterándole la necesidad de saldar la deuda lo antes posible.

7. Oficio enviado al director regional Viejo Caldas del Inpec, suscrito el 9 de diciembre de 2002, en el que le remite copia de la carta enviada al director general de dicha institución, solicitando la colaboración para la realización del pago.

8. Carta enviada al gerente de la empresa demandada, del 9 de diciembre de 2002, en la que le remite copia de la carta enviada al director general del Inpec.

9. Carta enviada al jefe del departamento comercial de la empresa demandada, fechada el 20 de enero de 2003, en la que le dice que, según ha sido informado por la división de presupuesto, a mediados de febrero se cancelará lo correspondiente a la deuda de 2002, y que en el presupuesto de 2003, se incluyeron los rubros correspondientes al valor de estos servicios públicos.

10. Oficio enviado al jefe de presupuesto del Inpec, de fecha enero 20 de 2003, adjuntándole a su vez, varios oficios de la empresa demandada, y en el que se solicita que se dé cumplimiento a la Resolución 4489 del 27 de diciembre de 2002, a través del cual se asignan doscientos treinta y cinco millones de pesos ($ 235’000.000) para el pago de la deuda con esta empresa.

11. Oficio enviado al gerente de la empresa demandada, fechado enero 27 de 2003, en el que le informa que según la división financiera del Inpec, en febrero del 2003 la dirección del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le trasladará el valor correspondiente.

12. Oficio enviado al jefe de presupuesto del Inpec, de fecha 13 de febrero de 2003, en el que le envía una copia de la factura de cobro de servicios públicos domiciliarios, informándole que la suma asciende a ciento sesenta y un millones, quinientos ochenta y dos mil cuatrocientos sesenta y siete pesos ($ 161’582.467).

13. Carta enviada al gerente de la empresa demandada, del 25 de febrero de 2003, en la que le manifiesta su sorpresa por el nuevo racionamiento de los servicios de agua y energía, el primero de los cuales va desde las cuatro de la tarde (4:00 p.m.) hasta las diez de la mañana (10:00 a.m.) del día siguiente. También le dice que este mecanismo de presión no surte tal efecto, pues la dirección de la cárcel no dispone libremente de los recursos y ha agotado todas las alternativas para remediar la situación. Adicionalmente, le informa que se ha comunicado nuevamente con el jefe de la división financiera del Inpec quien le afirma que el dinero será girado en el mes de marzo, por lo cual, solicita se restaure la prestación de los servicios de agua y energía.

14. Escrito invocando el derecho de petición, enviado al gerente de la empresa demandada, fechado el 26 de febrero de 2003, en el que le advierte las consecuencias de la falta de agua en la cárcel y le solicita que el racionamiento se lleve a cabo en un horario diferente.

15. Oficio fechado del 28 de febrero de 2003, en el que le informa a los jefes de las divisiones financiera y de presupuesto del Inpec acerca de la suspensión de los servicios de agua y energía y la propuesta del gerente de la empresa de restablecerlos si se suscribe un acta de compromiso obligándose a cancelar la deuda en una fecha exacta. Sin embargo, prosigue el director, ésta no puede ser firmada por él, pues el giro de los recursos depende de la institución.

4.3. Testimonio rendido por el gerente de la empresa demandada.

El 4 de marzo de 2003, el Juzgado Segundo Municipal de Cartago recibió el testimonio de Martín Alonso Ortega Victoria, Gerente de las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP, cuyos elementos más importantes se resumen a continuación:

Para comenzar, el representante de la empresa demandada sostuvo que la responsabilidad por no pagar los servicios públicos debido a la no inclusión de la partida correspondiente al elaborar el presupuesto, le corresponde asumirla a la entidad suscriptora del servicio. Resaltó que el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 19 la Ley 689 de 2001, lo faculta para suspender el servicio ante la falta de pago superior a dos períodos consecutivos de facturación y, sin embargo, consiente de la difícil situación al interior del centro penitenciario, ha optado por racionalizarlo. Agregó que la cárcel le adeuda siete períodos de facturación y que ya en varias oportunidades se han presentado situaciones similares, por lo que, como gerente de una entidad oficial sujeta a distintos controles, tiene la obligación de cumplir con sus responsabilidades adoptando las medidas necesarias para hacer efectivas las facturas.

Finalmente, señaló que el director de la cárcel se comprometió por escrito a realizar el pago en el mes de febrero de 2003 y, sin embargo, para el 4 de marzo de 2003 fecha en la que se practicó la prueba, la deuda no había sido cancelada. Puso de presente que la mora en el pago le acarrea graves perjuicios como empresa que distribuye energía a los usuarios finales, pues debe cancelar sus obligaciones con las proveedoras de energía y demás insumos necesarios para realizar adecuadamente su labor.

5. Respuesta de la entidad demandada.

Respuesta del gerente de las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP.

A través de un memorial, el representante legal de la entidad demandada se manifestó sobre la acción de tutela instaurada contra las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP, ratificando la información y reiterando las afirmaciones efectuadas durante la práctica de la prueba testimonial. En el escrito señaló que el tratamiento especial otorgado en materia de servicios públicos a la cárcel “Las Mercedes” es excepcional y no puede prolongarse indefinidamente, puesto que ello generaría la exigencia de otros usuarios de recibir igual trato, en detrimento del patrimonio de la empresa prestadora de los servicios públicos al interior del municipio de Cartago.

Por lo demás, sostuvo que el racionamiento de los servicios no puede tomarse como una amenaza inminente a los derechos de los reclusos que haga procedente la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. A su juicio, la situación de los reclusos puede mejorar sustancialmente si los servicios públicos que se prestan de manera limitada se utilizan de manera racional, a las horas en que están a su disposición.

II. Decisiones judiciales objeto de revisión

1. Primera instancia.

El Juzgado Segundo Penal Municipal de Cartago, mediante sentencia de marzo 13 de 2003, concedió el amparo solicitado, y en consecuencia, ordenó a la empresa demandada restablecer los servicios de agua y energía a la cárcel “Las Mercedes” de la citada ciudad, dentro de las 36 horas siguientes a la notificación del fallo.

Para adoptar su decisión, el juzgado de primera instancia se fundamentó en la Sentencia T-188 de 2002, según la cual, la suspensión de los servicios públicos en un centro de reclusión debido al incumplimiento del pago, no solo constituye un asunto de responsabilidad patrimonial propio de la órbita legal, sino que trasciende al nivel constitucional, en cuanto guarda una relación directa con la eficacia de los derechos fundamentales de las personas recluidas en la cárcel, en particular, con su dignidad humana.

Bajo esta perspectiva, “forzosamente el interés económico de la empresa prestadora de servicios públicos de la ciudad de Cartago, debe ceder ante la necesidad de protección patente y visible de los intereses de las personas que están privadas de la libertad en dicho centro, que persiguen el goce efectivo de sus derechos fundamentales, a la vida, a la salubridad, a la integridad física, todo ello cobijado por el postulado constitucional del principio de la dignidad humana, (...) ante el imperativo de continuidad en la prestación de los mismos, dada la existencia de una especial relación entre la necesidad de garantizar los fines del estado y la eficacia misma del principio multicitado de la dignidad humana”.

Atendiendo los hechos que fueron probados durante el proceso, para el juez de instancia resultó incuestionable la amenaza a los derechos a la salud en conexidad con los derechos fundamentales a la vida e integridad física no sólo de las personas recluidas, sino también del personal que presta servicios administrativos y de vigilancia, debido a la potencialidad de una emergencia médica como consecuencia de las precarias condiciones de higiene que se ven obligados a sufrir. Así mismo, consideró que la situación puede dar lugar a actos de violencia al interior del centro penitenciario, poniendo en grave riesgo la integridad física de los reclusos y de los guardias.

Debido a la aparente existencia de irregularidades y actuaciones negligentes en la división financiera y de presupuesto del Inpec para realizar los traslados presupuestales necesarios para que la cárcel “Las Mercedes” cancele el valor de los servicios públicos que recibe, en la parte resolutiva del fallo de primera instancia se ordenó comunicar a los órganos de control del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario con sede en Bogotá, con el fin de que investiguen los trámites burocráticos tendientes a proveer los pagos adeudados a las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP.

2. Impugnación.

El representante legal de las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP impugnó dentro del término legal la decisión proferida por el juez de primera instancia, aduciendo que la suspensión de los servicios públicos de acueducto y energía eléctrica a los deudores morosos no atenta contra la dignidad humana, en cuanto constituye una medida autorizada por la Ley 142 de 1994, actuación que, por consiguiente, resulta constitucional. Al respecto, enfatizó que la ley permite la suspensión definitiva del servicio y, sin embargo, la empresa se ha limitado a mermar su prestación por horas. Aseguró que la parte demandante ha hecho parecer la situación más dramática de lo que realmente es y que la afectación a los derechos fundamentales de los reclusos son tan sólo probabilidades que no pueden servir de fundamento al juez de tutela para ordenarle desconocer la reglamentación legal.

Finalmente, advirtió que la prestación eficiente y permanente de servicios públicos, sólo se logra manteniendo un equilibrio financiero que haga posible a las empresas contar con los recursos para alcanzar tales fines.

Por lo tanto, solicitó fuera revocada la decisión de primera instancia.

Segunda instancia

El Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartago, mediante sentencia del 24 de abril de 2003, revocó la decisión impugnada, y en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela promovida por el comité de derechos humanos de la cárcel “Las Mercedes” de la misma ciudad. Para el efecto, argumentó que de conformidad con la Ley 142 de 1994, la empresa demandada ha podido suspender definitivamente la prestación del servicio y, sin embargo, no ha obrado en ese sentido precisamente para asumir una posición solidaria y evitar la vulneración de los derechos fundamentales de los reclusos.

A su juicio, “no se puede hacer responsable a la entidad Empresas Municipales de Cartago por la decidia —la dejadez— el desinterés mostrado por parte del Inpec y de sus dependencias a las cuales corresponde dentro del ejercicio cabal de funciones el estar al día en cuanto a obligaciones comerciales”.

Consideró, entonces, que los accionantes deben acudir ante los organismos de control y vigilancia del Inpec para poder exigir el cumplimiento de sus funciones, tornándose, en consecuencia, improcedente la acción de tutela para reclamar la prestación de los servicios públicos suspendidos.

En esta medida, revocó la decisión de primera instancia, ordenando oficiar a la Procuraduría General de la Nación y a los órganos de control pertinentes para que investiguen las razones del constante retraso del Inpec en el pago de los servicios públicos de la cárcel “Las Mercedes”.

III. Actuaciones en sede de revisión

La Sala Quinta de Revisión, mediante auto del 17 de septiembre de 2003, advirtió la existencia de una nulidad saneable por no haberse vinculado al proceso al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como entidades que pueden verse afectadas con la decisión que se profiera. Si bien ha sido criterio de la Corte no tramitar directamente el incidente de nulidad por falta de notificación cuando éste se detecta en el trámite de revisión, en el presente caso consideró que, en razón a que la tutela es presentada por personas privadas de su libertad, que reclaman con urgencia la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la salud, la vinculación de las citadas entidades y los pronunciamientos que emitan deben ser conocidos directamente por esta corporación.

Por consiguiente, ordenó a la secretaría general de la Corte Constitucional poner en conocimiento del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el contenido del expediente para que se pronunciaran sobre las pretensiones y el problema jurídico planteado en la demanda.

1. Respuesta del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.

El 23 de septiembre de 2003, el Inpec se manifestó sobre la acción de tutela de la referencia, señalando que la actuación de las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP desconoce el deber de solidaridad contenido en el numeral 2 del artículo 95 de la Constitución. Haciendo referencia a las sentencias T-235 de 1994, T-244 de 1994 y T-334 de 2001, la entidad consideró que la acción de tutela es procedente para solicitar el amparo de los derechos fundamentales a la vida y a la salud de los reclusos y del personal que labora en el centro de reclusión, debido al peligro inminente en el que se encuentra esa población por la suspensión de los servicios públicos de agua y energía.

Así mismo, informó que mediante la Resolución 4489 del 27 de diciembre de 2002, se asignó una partida presupuestal por el rubro de servicios públicos a la cárcel del circuito judicial de Cartago, por un valor de doscientos treinta y cinco millones de pesos ($ 235´000.000). Como consecuencia de ello, el 30 de abril de 2003 se canceló la deuda con las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP hasta el mes de julio del mismo año, quedando un saldo pendiente por pagar de dieciséis millones seiscientos setenta y un mil setecientos sesenta y dos pesos ($ 16´671.762) correspondientes a los meses de agosto y septiembre, los cuales serán cancelados una vez la disponibilidad presupuestal lo permita.

2. Respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El 19 de septiembre de 2003, el viceministro de Hacienda y Crédito Público se pronunció sobre la vinculación al proceso de dicha cartera, solicitando se declare la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda. Atendiendo el principio de la doble instancia y con fundamento en las reglas de distribución de competencias señaladas en los incisos 1º y 5º del numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, solicitó que la presente acción de tutela sea conocida en primera instancia por los jueces competentes para tramitar las acciones de tutela presentadas contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como entidad del sector central de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, es decir, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, el Tribunal Contencioso Administrativo o el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá.

En el evento en que no prospere la nulidad solicitada, el viceministro solicitó sean tenidas en consideración las funciones y responsabilidades del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público frente a la elaboración y ejecución del presupuesto. Al respecto, señaló que el Inpec es un ente autónomo con personería jurídica, al cual el ministerio le asigna partidas globales que la misma entidad ha elaborado previamente, las cuales deben ser priorizadas, ejecutadas y distribuidas por ella misma en virtud de los principios de autonomía e independencia en materia presupuestal.

Enfatizando sobre la disponibilidad presupuestal como manifestación del principio de legalidad del gasto público, advirtió que el Gobierno Nacional debe tener en consideración la existencia de recursos, como quiera que la realización del gasto correspondiente por encima del máximo presupuestal autorizado en la ley anual de presupuesto, no sólo vulnera el principio señalado, sino que también compromete la responsabilidad disciplinaria y penal de los servidores públicos que decretaren montos superiores a los gastos presupuestados.

El Viceministro de Hacienda y Crédito Público concluyó que el ministerio “no puede, de alguna manera, desplazar a la autoridad señalada por la ley en la ordenación del gasto ni arrogarse las demás competencias ejecutoras sin contravenir las normas orgánicas que regulan el presupuesto nacional”, por lo cual, bajo circunstancia alguna puede predicarse su responsabilidad por el incumplimiento en el pago de los servicios públicos de la cárcel en la que se encuentran recluidos los accionantes.

IV. Fundamentos jurídicos

1. Competencia.

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro de los procesos de la referencia.

2. Problemas jurídicos.

Atendiendo las circunstancias fácticas y los fallos proferidos por los jueces de tutela, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar los siguientes problemas jurídicos: i) si es procedente la acción de tutela cuando la amenaza a los derechos fundamentales obedece al racionamiento de los servicios públicos en un centro penitenciario debido al incumplimiento contractual en el pago; ii) si como consecuencia del racionamiento de los servicios de energía y agua en un centro penitenciario, los derechos fundamentales a la dignidad humana, vida, salud, integridad física y salubridad de los reclusos se ven vulnerados.

3. Manifestación previa acerca de la solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En su intervención luego de haber sido vinculado al proceso en sede revisión, el Viceministro de Hacienda y Crédito Público solicitó a esta corporación que declarara la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, con el fin de remitir el expediente al juez competente para conocer en primera instancia de las acciones de tutela contra entidades del sector central de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, según las precisas reglas de distribución de competencias previstas en los incisos 1º y 5º del numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000.

Sin embargo, frente a dicha pretensión, es pertinente reiterar lo señalado por esta Sala de Revisión en el auto del 17 de septiembre de 2003, según el cual, la decisión de abstenerse de devolver el expediente al juez de primera instancia, y, por ende, tramitar directamente el incidente de nulidad en sede de revisión, obedece a casos especiales en los cuales la Corte Constitucional se apoya en los principios de celeridad y economía procesal, con el propósito de asegurar la prestación del servicio de justicia de manera inminente, ante una amenaza seria, actual y directa sobre derechos fundamentales, dando con ello prioridad al valor y principio de la justicia sobre las formas. En este caso, las circunstancias particulares de las personas privadas de la libertad que solicitaron la protección a sus derechos fundamentales, justificaron que esta Sala de Revisión saneara la nulidad observada, ordenando la vinculación al proceso del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público directamente al trámite de revisión, sin dilatar el pronunciamiento del juez constitucional sobre sus pretensiones.

4. Legitimación por activa.

La presente acción de tutela fue presentada por los miembros del comité de derechos humanos de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago, cuyo nombramiento aparece debidamente certificado por su director, el comandante de vigilancia y un funcionario delegado (1) , quienes expresamente manifestaron actuar en representación de la población recluida en dicho centro carcelario.

5. Legitimación por pasiva.

Esta corporación ha admitido la legitimidad por pasiva de las empresas de servicios públicos cuando en el ejercicio de las actuaciones propias del desarrollo del servicio, se involucre una posible vulneración a los derechos fundamentales de terceros ajenos a la relación contractual. Al respecto, se ha dicho que, si bien el racionamiento de los servicios de energía eléctrica y agua obedece a una facultad legal de estas empresas, que daría lugar a una controversia contractual sobre el incumplimiento de las obligaciones convenidas, en la medida en que dichas controversias desbordan el marco de la relación jurídica usuario - servidor, para involucrar los derechos constitucionales fundamentales de terceros, como medio idóneo de defensa para la protección inmediata de dichos derechos (inc. 5º del art. 86 superior y num. 3º del art. 42 del D. 2591/91) (2) .

La presente acción de amparo constitucional es, entonces, procedente contra las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP como quiera que el racionamiento de los servicios públicos de energía eléctrica y agua corresponde a una actuación propia de su condición de empresa prestadora de un servicio público, con la cual se alega se están vulnerando los derechos fundamentales a la vida, salud, salubridad y seguridad de los accionantes, como terceros ajenos a la relación contractual que existe entre dicha empresa y las entidades públicas obligadas al pago de los servicios.

6. Los deberes especiales del Estado a partir de las “relaciones especiales de sujeción”.

Desde 1992 esta corporación ha reconocido la existencia de una “relación especial de sujeción” entre las autoridades penitenciarias y las personas privadas de su libertad. En efecto, el hecho de que su reclusión les impida procurarse de forma autónoma sus condiciones mínimas de subsistencia, situándolos en una posición de subordinación frente a las autoridades y de indefensión frente a terceros, exige dotarlos de una protección reforzada de raigambre constitucional que permita amparar cabalmente sus derechos.

Aún cuando dicha relación de sujeción permite limitarle a los reclusos su intimidad, sus medios de comunicación y sus posibilidades de reunión, a través de controles disciplinarios y administrativos especiales (3) , también prohíbe la restricción o injerencia en otros de sus derechos fundamentales, exigiendo inclusive una mayor actuación y responsabilidad por parte del Estado para garantizarlos plenamente. Tal es el caso de los derechos a la vida, a la salud, a la salubridad y a la integridad física, que comprenden el goce de unas condiciones básicas de subsistencia que la jurisprudencia constitucional ha identificado como obligatorias, en atención a su conexidad con los citados derechos, a saber: alimentación, vestuario, higiene y asistencia médica (4) . De suerte que, el cumplimiento de estas condiciones de existencia para la población carcelaria surge como un deber jurídico positivo en favor de quienes por estar recluidas legítimamente por el Estado, carecen de la libertad y de los medios para procurarse su propia subsistencia.

En este sentido, se pronunció la Corte diciendo que:

“del perfeccionamiento de la “relación de especial sujeción” entre los reclusos y el Estado, surgen verdaderos deberes jurídicos positivos del Estado que se encuentran estrechamente ligados a la garantía de la funcionalidad del sistema penal, que viene dada por la posibilidad real de la resocialización de los reclusos, a partir del aislamiento en condiciones cualificadas de seguridad y de existencia vital de la población carcelaria. Deberes positivos de cuyo cumplimiento depende la legitimidad del sistema penal y ante cuya inadvertencia este último resulta convertido en una sombra ridícula de los valores y principios propios del Estado social de derecho” (T-881/2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

Ahora bien, como pasa a analizarse, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos de energía y agua potable a los centros penitenciarios constituye un requisito indispensable para la observancia de este deber positivo de proteger la vida, la salud, la salubridad y la integridad física de quienes se encuentran sujetos a una “relación especial de sujeción” con el Estado.

7. Los servicios públicos de energía y agua en el contexto de los centros penitenciarios.

La prestación de los servicios públicos constituye un instrumento fundamental para la realización de los fines del Estado social de derecho. Su prestación en condiciones de eficiencia, continuidad, regularidad, calidad, universalidad y solidaridad resulta necesaria para la materialización de los mandatos constitucionales que pretenden la solidaridad social y la promoción de condiciones de igualdad real y efectiva entre todos los ciudadanos.

Esta concepción de los servicios públicos dentro de nuestro ordenamiento constitucional se traduce en un catálogo de derechos y deberes correlativos que, en ocasiones, trasciende el ámbito patrimonial para incidir sustancialmente en asuntos de rango constitucional. Si bien las relaciones jurídicas entre los usuarios y las empresas prestadoras de los servicios públicos tienen su fundamento en un contrato, el deber constitucional en cabeza del Estado de garantizar la prestación de los servicios públicos, la protección especial que se deriva de “las relaciones especiales de sujeción” y las consecuencias lesivas e irreparables que su suspensión puede generar sobre el ejercicio de los derechos fundamentales cuando se trata de concentraciones humanas en recintos reducidos, han sido interpretadas por la jurisprudencia de esta corporación como asuntos de competencia del juez constitucional (5) .

Y es que la continua y eficiente prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo y energía, repercuten directamente en la calidad de vida de los usuarios, es decir, en su dignidad, su vida, su salud y su trabajo (6) . Su prestación es fundamental para el desarrollo personal y social de la población por ser factores determinantes de la tasa de mortandad y de la expectativa de vida de una comunidad, y necesaria para el desarrollo industrial y el aprovechamiento del potencial humano. Su incidencia en la población carcelaria, es especialmente trascendental, pues es indispensable que existan buenas condiciones de higiene, que haya suficiente agua para limpiar y preparar alimentos y que los reclusos puedan dedicar sus jornadas a actividades productivas que les generen conocimientos y destrezas como parte de su resocialización. La prestación de estos servicios también resulta necesaria para garantizar la seguridad y la convivencia pacífica dentro del recinto, así como para brindar un trabajo digno a los guardias y demás funcionarios de la institución. Al respecto esta corporación ha dicho:

“la interrupción o el funcionamiento inadecuado del servicio de energía eléctrica en un establecimiento carcelario, es susceptible de generar por las condiciones de violencia generalizada y de inseguridad que vive el país un factor de riesgo de gran magnitud, que puede afectar los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, no sólo del personal administrativo y de vigilancia del centro penitenciario, sino de los propios reclusos. En efecto, la falta de fluido eléctrico contribuye a alentar los intentos de fuga del personal de reclusos, los ataques externos de la guerrilla o de personas o grupos interesados en liberarlos, impide la eficiencia en la prestación del servicio de guardia y, obviamente pone en peligro a las autoridades carcelarias, al personal administrativo, la seguridad de los propios reclusos e incluso a la comunidad” (T-235/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

Como puede observarse, la permanente y eficiente prestación de los servicios públicos incide directamente en el funcionamiento adecuado de los centros carcelarios, lo cual es de la mayor relevancia para la obtención de los fines perseguidos por el sistema de administración de justicia y para la protección a los derechos a la vida, a la salud, a la salubridad y al trabajo de los reclusos y los trabajadores del penal.

Por ello, esta corporación ha protegido especialmente la prestación continúa de los servicios públicos de energía y agua potable en centros carcelarios frente a hechos similares a los que ahora ocupa la atención de esta Sala, y por ello, se ha ordenado el restablecimiento de los servicios públicos suspendidos atendiendo a los deberes positivos que se derivan de la “relación especial de sujeción” y el riesgo cierto e inminente sobre los derechos fundamentales de los reclusos, los guardias y los funcionarios administrativos (7) .

Recientemente, y acogiendo los antecedentes jurisprudenciales sobre la materia, en la Sentencia C-150 de 2003 esta corporación declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 (8) , y el inciso segundo del artículo 140 de la misma ley (9) , referentes a la suspensión de los servicios públicos por mora en el pago. Considerando ajustado a la Constitución que las empresas de servicios públicos ejerzan la prerrogativa de suspender la prestación del servicio ante el incumplimiento de los usuarios en el pago de sus obligaciones, pero advirtiendo que deben abstenerse de suspender su prestación cuando dicha interrupción tenga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de sujetos especialmente protegidos por la Constitución, dentro de los cuales enunció hospitales, centros educativos y penitenciarios.

Esta protección especial a los centros de reclusión, entonces, impide que las empresas prestadoras de servicios públicos aleguen el ejercicio de atribuciones legales para presionar el pago de sumas adeudadas. Frente al incumplimiento en el pago, a dichas empresas les asiste el derecho a utilizar los medios judiciales previstos, pero en ningún caso, dentro de nuestro ordenamiento constitucional puede tolerarse la suspensión de los servicios públicos vitales para los reclusos, los guardias y los demás funcionarios de los centros penitenciarios.

Sin embargo, debe advertirse que la posición anterior no desvirtúa el carácter oneroso de la prestación de los servicios públicos, pues no desconoce que los usuarios deban cumplir con sus obligaciones contractuales. Las prácticas reiteradas de no pago por parte de los usuarios impiden la prestación de los servicios públicos en condiciones de regularidad, calidad y universalidad, y pueden inclusive causar su paralización, al deteriorar la situación patrimonial de las empresas prestadoras del servicio, impedir el aumento de su cobertura y la adquisición de nueva tecnología. El principio de solidaridad dispone que cada usuario está llamado a pagar por los servicios recibidos y no trasladar la carga de su incumplimiento a las empresas prestadoras de servicios públicos y a los demás usuarios. Esto implica entonces que las empresas de servicios públicos no podrán presionar el pago con la suspensión o el racionamiento del servicio, sino que deberán acudir a otros mecanismos jurídicos establecidos en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la deuda contractual a su favor.

8. Caso concreto.

8.1. Según las pruebas que obran en el expediente, se observa que aproximadamente desde octubre de 2002, el racionamiento del servicio público de energía se realiza entre las 8:00 a.m. y las 6 p.m. y el de agua potable entre las 4:00 p.m. y las 10:00 a.m., generando graves trastornos en los hábitos de higiene, la elaboración de la alimentación y la realización de las actividades productivas dentro de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago, lo que incuestionablemente afecta las condiciones necesarias para una vida digna.

Ello ha significado que las doscientos setenta personas que se encuentran recluidas en esta penitenciaría carecen del servicio de agua para asearse, para utilizar los servicios sanitarios y para preparar la comida en las primeras horas de la mañana y al finalizar la jornada. Los efectos de esta situación sobre la salud de los reclusos fueron detectados por el médico del penal, quien certificó que: “Actualmente estamos soportando ola de calor, rara vez antes vista, a lo cual se suma un racionamiento drástico del agua lo que ha llevado a un aumento en las patologías de piel hasta colocarlas en segundo lugar de la morbilidad general en esta prisión” (10) . Las posibilidades que tienen de redimir su pena o de obtener unos ingresos a través de su trabajo en actividades productivas también se han visto obstaculizadas debido a la suspensión de la energía eléctrica durante la jornada diurna.

La posición sostenida por el gerente de las Empresas Municipales de Cartago según la cual la vulneración de los derechos fundamentales de los reclusos es sólo una probabilidad que aún no se ha presentado, no se compadece con las circunstancias probadas y anteriormente descritas. El estado de salud de los presos se ha visto afectado por el racionamiento de agua, su posibilidad de redimir la pena trabajando y de obtener algunos ingresos económicos se ha visto disminuida por el racionamiento del fluido eléctrico durante el día, sin que éste pueda trasladarse a las horas de la noche pues se pondría en peligro la seguridad de los mismo reclusos, sus guardias y de la comunidad en general.

Atribuir la vulneración de los derechos fundamentales —como lo hace el accionado— a la falta de diligencia de las directrices de la cárcel en adaptar los horarios establecidos en la penitenciaría a las horas en las cuales gozan de los servicios públicos, resulta desatinado, pues ello implicaría modificar y adaptar el reglamento interno de la penitenciaria al que están sometidos las doscientos setenta personas presas, más los guardias y los funcionarios administrativos, a los horarios de racionamiento que establece una empresa de servicios públicos.

En consecuencia, los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la salubridad y a la integridad física de las personas que se encuentran recluidas en la cárcel “Las Mercedes” de Cartago, están siendo vulnerados como consecuencia de los racionamientos de energía y agua potable a los que se han visto sometidos desde octubre de 2002.

8.2. Si bien es cierto que los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de 1994 facultan a las empresas de servicio público a interrumpir la prestación de los servicios públicos luego de que el usuario incurra en mora de pagar dos períodos consecutivos de facturación, esta corporación fue enfática al condicionar la exequibilidad de los artículos 18 y 19 de la Ley 689 de 2001 que los adicionan y modifican respectivamente, a que dicha prerrogativa no procedía frente a centros de reclusión. Por ello, antes que continuar vulnerando los derechos fundamentales de las personas que se encuentran recluidas en la cárcel “las Mercedes” de Cartago, las empresas municipales de esa población debían acudir a las instancias administrativas o judiciales para hacer efectiva la deuda contractual a su favor.

Por ello, se ordenará a las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP restablecer, si no lo hubiesen hecho ya, la prestación continua de los servicios públicos de energía y agua potable a la cárcel “Las Mercedes” de Cartago, no sin antes realizar algunas consideraciones acerca de las actuaciones seguidas por las diferentes autoridades involucradas en la presente controversia.

8.3. Como se ha venido sosteniendo en este fallo, el incumplimiento de obligaciones contractuales se escapa del ámbito de competencia del juez constitucional. Sin embargo, a éste no le son indiferentes las gravosas consecuencias que se generan con el rompimiento del equilibrio de un sistema que se caracteriza por ser oneroso y solidario. Resulta alarmante que para febrero de 2003 (11) , se adeudaban siete períodos de facturación a las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP que fueron pagados hasta julio de 2003 y que, según las declaraciones del Director de la penitenciaría y del gerente de la empresa prestadora de los servicios públicos, la cárcel “Las Mercedes” constantemente incurre en mora de pagar las cuentas de cobro.

En esta ocasión el incumplimiento se atribuyó a la no inclusión por parte del Inpec de la partida presupuestal correspondiente en el momento de elaborar el presupuesto. Y es con respecto a este punto que la Sala de Revisión desea resaltar la importancia de la programación presupuestal que debe adelantar esta entidad con miras a obtener los recursos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales. Conforme a los principios de legalidad del presupuesto (Constitución, arts. 300 y 315, num. 5º), de planificación (art. 13 del Estatuto Orgánico de Presupuesto) y de programación integral (art. 17 del Estatuto Orgánico de Presupuesto) que sustentan el sistema presupuestal colombiano, es su responsabilidad incluir en el anteproyecto de presupuesto que presenta a la dirección del presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público todos los gastos de funcionamiento necesarios para atender debidamente sus funciones.

Este título es de gasto fijo e inflexible, y debe estar correctamente previsto dentro del presupuesto general de la Nación para poder cumplir con las funciones de manejo y administración del sistema carcelario, en condiciones de respeto por la dignidad de las personas sometidas a su cargo. La ausencia de la apropiación presupuestal correspondiente para el cumplimiento de las obligaciones contractuales contraídas y la falta de recursos para satisfacer las necesidades básicas de los reclusos atenta contra sus derechos fundamentales como se ha venido reiterando y reconociendo en la jurisprudencia constitucional, resultando por ello necesario llamar la atención a esta entidad para que evite vulnerar los derechos fundamentales como consecuencia del incumplimiento de sus deberes básicos en materia presupuestal.

RESUELVE

1. REVOCAR los numerales 1º y 2º de la parte resolutiva del fallo proferido el 24 de abril de 2003 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartago, y en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, salud, salubridad e integridad física de los reclusos de la Penitenciaría de Mínima Seguridad “Las Mercedes” de Cartago, Valle del Cauca.

2. ORDENAR a las Empresas Municipales de Cartago S.A. ESP, que en el término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir de la notificación del fallo, y si no lo hubiese hecho ya, regularice la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua y energía eléctrica en el centro carcelario “Las Mercedes” de Cartago, Valle del Cauca.

3. Por secretaría general LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Rodrigo Uprimny Yepes.

Iván Humberto Escrucería Mayolo, Secretario General (e).

(1) Folio 4 del expediente.

(2) T-881 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(3) T-596 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), T-065 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) , T-705 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(4) T-596 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón).

(5) Sentencias T-235 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-881 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-150 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(6) T-1016 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(7) T-235 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-881 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(8) Adicionado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.

(9) Modificado por el artículo 19 de la Ley 689 de 2001.

(10) Folio 18 del expediente.

(11) Fecha en la cual el Comité de Derechos Humanos de la cárcel “Las Mercedes” de Cartago instauró la acción de tutela.

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