Sentencia T-646 de agosto 16 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Sentencia T-646 de 2007 

Ref.: Expediente T-1401110

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Acción de tutela instaurada por Miguel Ángel Ospina Guzmán contra el municipio del Guamo.

Bogotá, D.C., dieciséis de agosto de dos mil siete.

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo proferido el 3 de mayo de 2006 en primera instancia por el Juzgado Penal Municipal del Guamo (Tolima) y del fallo proferido el 23 de junio de 2006 en segunda instancia por el Juzgado Penal del Circuito del Guamo (Tolima), dentro de la acción de tutela instaurada por Miguel Ángel Ospina Guzmán contra el municipio del Guamo.

I. Antecedentes

1. Acción de tutela.

El tres (3) de abril de 2006 (1) Miguel Ángel Ospina Guzmán interpuso acción de tutela contra el municipio del Guamo al considerar que ha existido vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, a la subsistencia del adulto mayor y a la vivienda digna, al negarse a proveerle un auxilio de medio salario mínimo, los alimentos y el mejoramiento de su vivienda. Los hechos que sirven de fundamento al amparo solicitado son los siguientes:

El accionante, de 76 años de edad al momento de la interposición de la acción de tutela (2) , categorizado en nivel de pobreza Sisbén 1 (3) , manifiesta que desde 1998 se ha dirigido a las autoridades municipales para solicitar su ingreso en los programas sociales que adelante el municipio del Guamo para las personas de la tercera edad, teniendo en cuenta que no recibe pensión alguna de la cual derive su sostenimiento, sus hijos no le pueden colaborar económicamente y uno de ellos se encuentra incapacitado para trabajar, y habitan en la zona urbana debido a que debieron abandonar su vivienda rural por las malas condiciones en la que se encontraba. Como pruebas de sus afirmaciones el accionante anexa —entre otros— los siguientes documentos:

(i) Copia de una fotografía de la vivienda habitada por el accionante, su esposa y uno de sus hijos, en donde se observa el notorio estado de deterioro del lugar de habitación.

(ii) Copia de la comunicación del 21 de agosto de 1998 dirigida por el accionante al alcalde del municipio del Guamo, en la que solicita “se sirva vincularme o afiliarme en la condición de beneficiario en el programa Revivir y dentro del régimen subsidiado de salud”, considerando que “el suscritos es persona de pobre solemnidad, tengo la edad de 69 años cumplidos y he perdido más del 50% de la capacidad laboral, no tengo ningún ingreso y tampoco los recursos económicos para asumir las necesidades básicas de mi subsistencia, tampoco poseo bienes o finca raíz y convivo con mi familia, integrada por la señora María del Carmen Sánchez, y un hijo que está incapacitado para trabajar, según el certificado médico expedido por el médico del reclutamiento militar del Espinal, Tolima, por tal motivo fue excluido para prestar el servicio miliar, y mi (…) [no legible] es muy inferior al salario mínimo mensual, y el trabajo (…) [no legible] es ocasional que no me permite subsistir”. Finalmente reitera su solicitud de que “se me reconozca el derecho al subsidio entregado en bienes y servicios básicos y en dinero por un costo de medio salario mínimo legal mensual. Dentro de estos servicios básicos se deben incluir la alimentación, mejoramiento de vivienda, suministro de ropa, recreación y suministro de medicamentos, conforme al plan obligatorio de salud subsidiado del sistema oficial de la seguridad social en salud”.

(iii) Copia de la solicitud elevada por el accionante el 28 de agosto de 1998, dirigida al secretario de salud del municipio del Guamo, en relación con su inclusión en el programa Revivir en virtud de la disponibilidad de un cupo como consecuencia del fallecimiento de uno de los beneficiarios del mismo, considerando “mi edad de 70 años, mi carencia absoluta de recursos económicos, toda vez que mis hijos no están en condiciones económicas de atenderme y demás estoy incapacitado físicamente ya que parezco (sic) de prostatitis y de una hernia”.

(iv) Copia de la respuesta dada por el alcalde del municipio del Guamo del 28 de diciembre de 1998 a la solicitud elevada por el accionante el 28 de agosto de 1998, en la que le solicita al señor Miguel Ángel Ospina anexar la fotocopia del acto de defunción del beneficiario a fin de que “el comité de la Red de Solidaridad evalúe y considere la asignación del cupo”.

(v) Copia de la solicitud elevada por el accionante el 27 de julio de 1999, dirigida al alcalde del municipio del Guamo, en relación con su inclusión en el programa Revivir en virtud de la disponibilidad de un cupo como consecuencia del fallecimiento de uno de los beneficiarios del mismo.

(vi) Copia de la respuesta dada por el alcalde del municipio del Guamo (la fecha de la comunicación no es legible) a la solicitud elevada por el accionante el 27 de julio de 1999, en la que le informa que “su nombre ya fue incluido dentro del correspondiente programa” y le solicita “tener un poco de paciencia ya que estamos haciendo los trámites para que le sean entregados los beneficios respectivos”.

(vii) Copia de la solicitud elevada por el accionante en el año 1999 (la fecha de recibo de la comunicación no es legible), dirigida al alcalde del municipio del Guamo, solicitando nuevamente su inclusión en el programa Revivir, en la que manifiesta que “pertenezco al estrato 1, que estoy afiliado al Sisbén, todo dentro del programa de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República, ya que soy una persona de 70 años de edad, sin ninguna capacidad laboral, con disminución de mis facultades físicas porque padezco de prostatitis y hernia y además no tengo bienes de ninguna clase ni hijos que velen por mi subsistencia”. Asimismo en esta petición, el accionante solicita el mejoramiento de su vivienda “que se encuentra en pésimas condiciones porque carece de servicios sanitarios, de cocina y dadas sus precarias (sic) estado se inunda cuando llueve”.

(viii) Copia de la queja elevada por el accionante ante la Contraloría Departamental de Tolima el 30 de agosto de 1999 “sobre el mal manejo del presupuesto municipal del Guamo - Tolima por los funcionarios de esta administración” en la que pone de presente que, mediante oficio del 2 de agosto de 1999, la alcaldía le informó que estaba adelantado los trámites para la asignación de las ayudas correspondientes sin que —a la fecha de elevar la queja— el municipio se hubiera pronunciado sobre las contribuciones y pagos a los beneficiarios.

(ix) Copia de la respuesta dada por la Contraloría Departamental de Tolima a la queja elevada por el accionante el 30 de agosto de 1999, en la que le informa que en cumplimiento por lo establecido por la ley y los decretos reglamentarios correspondientes, la alcaldía procedió a incorporar los recursos correspondientes para los programas Revivir, bono alimenticio y mejoramiento de vivienda al presupuesto de gastos y apropiaciones.

(x) Copia de la solicitud elevada por el accionante el 29 de diciembre de 1999, dirigida al personero municipal del Guamo, en relación con su inclusión en el programa Revivir, dada su precaria situación económica y su deteriorado estado de salud.

(xi) Copia de la solicitud elevada por el accionante el 29 de marzo de 2000, dirigida al secretario de salud del municipio del Guamo, en relación con la expedición de un certificado en el que conste que fue beneficiario del programa de mercados para las personas de la tercera edad, mercados que el fueron entregados solo los meses de octubre y noviembre de 1999, y en la que se expliquen las razones por las cuales fue excluido de dicho beneficio “teniendo el suscrito todas (sic) condiciones para obtener el reconocimiento y pago”.

(xii) Copia de la solicitud elevada por el accionante el 22 de marzo de 2002, dirigida al alcalde del municipio del Guamo, en relación con su inclusión en el programa Revivir así como en el programa para el mejoramiento de su vivienda. En esta solicitud el accionante le manifiesta al alcalde que desde el año de 1998 ha solicitado su inclusión en los programas sociales previstos para el adulto mayor, y que en virtud del fallecimiento de uno de los beneficiarios del programa de mercado repartidos por el municipio en el año de 1999 fue incluido en la lista de beneficiarios, programa del que fue excluido “sin mediar motivo alguno”.

(xiii) Copia de comunicación dirigida por el accionante el 30 de mayo de 2003 al alcalde del municipio del Guamo, en la que solicita el suministro de “algunos elementos necesarios para (sic) arreglo de mi vivienda ubica en la vereda Serrezuela sector Paraíso”.

(xiv) Copia de la certificación expedida a solicitud del accionante por el director administrativo de planeación municipal del Guamo el 23 de enero de 2004, en la que manifiesta “que en el año 2002 se realizó visita ocular al inmueble de propiedad del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán (…) que se pudo constatar que la vivienda antes mencionada consta de dos habitaciones construidas en bahareque y con cubierta de palma y que su estado es deplorable. Que dicha vivienda no cuenta con servicios de baños ni de cocina”.

(xv) Copia de comunicación dirigida por el accionante el 16 de septiembre de 2004 al alcalde del municipio del Guamo, en la que reitera la necesidad de un auxilio económico por un millón de pesos para la compra de materiales para el arreglo de su vivienda con el fin de “lograr hacer la obra antes que entre el invierno y se dañen los paredones de mi vivienda”.

(xvi) Copia de la solicitud elevada por el accionante el 1º de octubre de 2004, dirigida al alcalde del municipio del Guamo, en relación con su inclusión en el programa de apoyo al adulto mayor para el año 2005.

(xvii) Copia de la solicitud elevada por el accionante el 2 de diciembre de 2004, dirigida al alcalde del municipio del Guamo, en relación con su inclusión en el programa de mejoramiento de su vivienda.

(xviii) Copia de la respuesta del 23 de diciembre de 2004 dada por el alcalde del municipio del Guamo a la solicitud elevada por el accionante el 2 de diciembre de 2004, en la cual le informa que “existe rubro y disponibilidad presupuestal para cubrir estos eventos [mejoramiento de la vivienda rural], pero se hace necesario explicarle que por la difícil situación financiera que atraviesa el ente territorial no existe el dinero para ejecutar este tipo de acciones, una vez exista el mismo se le informara oportunamente para que se acerque a la oficina correspondiente a hacer el trámite necesario para acceder a este apoyo económico”.

(xix) Copia de la comunicación presentada por el accionante el 12 de mayo de 2005, dirigida al alcalde del municipio del Guamo, en el que reitera su necesidad de acceder al programa de apoyo para el adulto mayor, teniendo en cuenta su edad (75 años), y en particular, al programa para mejoramiento de su vivienda ya que “hasta hace 5 años más o menos estábamos viviendo en el campo en un pedacito de terreno muy pequeño y la casita se puso en mal estado que no fue posible poderla reconstruir y por ello tuvimos que abandonar el campo, con la esperanza de regresar, cuando usted nos apoye. Señor alcalde, le manifiesto sinceramente que estamos viviendo en el pueblo, porque de pronto dos personas de buen corazón nos ofreció (sic) y nos paga el canon de arrendamiento, mientras el municipio del Guamo - Tolima nos soluciona este problema”.

(xx) Copia de la respuesta del 23 de mayo de 2005 dada por el alcalde del municipio del Guamo a la solicitud elevada por el accionante el 12 de mayo de 2005, en la cual le informa que “el programa adulto mayor tiene una reglamentación propia, la cual no puede ser obviada por el suscrito. Sin embargo, le indico que estaré dando traslado de la misma a la secretaría de salud municipal para que tenga en cuenta su justa petición, eso sí, atendiendo como lo dije anteriormente lo establecido en el reglamento del programa. En lo que hace referencia al mejoramiento de la vivienda pedido, comedidamente me permito informarle que al encontrarse limitado el municipio en la administración de sus recursos, al haber suscrito la entidad territorial un programa de saneamiento fiscal y financiero con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público bajo los precisos parámetros en la Ley 617 de 2000, en este momento no es viable ceder a lo solicitado”.

(xxi) Copia de la comunicación presentada por el accionante el 16 de febrero de 2006, dirigida al secretario de salud del municipio del Guamo, en la que solicita copia de la documentación por él dirigida en relación con su inclusión en los programas de apoyo al adulto mayor y de mejoramiento de la vivienda.

(xxii) Copia de la respuesta del 23 de febrero de 2006 dada por el secretario de salud del municipio del Guamo a la solicitud elevada por el accionante el 16 de febrero de 2006, en la que manifiesta que el accionante aparece incluido en calidad de beneficiario en el régimen subsidiado de salud, adscrito a la ARS Sol Salud. Asimismo, le comunica que “se ha revisado la lista de beneficiarios de subsidio de alimentos para el adulto mayor y el señor no aparece como potencial priorizado para dicho subsidio, ya que estos listados los realiza el bienestar familiar con la base de datos del Departamento Nacional de Planeación” y “con respecto al subsidio económico, no existen en el momento y en el caso que lo hubiera, será asignado de acuerdo a las prioridades existentes en la localidad, incluida su situación personal”.

Dadas las circunstancias referidas, el accionante solicita mediante la acción de tutela se protejan sus derechos fundamentales y se ordene la entrega de una mesada mensual de medio salario mínimo y se mejoren las condiciones de su vivienda.

Por medio de auto del 19 de abril de 2005 (4) , el Juzgado Penal Municipal del Guamo solicitó al alcalde municipal dar respuesta a los siguientes interrogantes, a los cuales se dio respuesta mediante oficio del 21 de abril de 2006 (5) , en los siguientes términos:

(i) “En virtud, que el accionante Miguel Ángel Ospina Guzmán fue incluido en el programa o plan de mercado para personas de la tercera edad. En el mandato del señor alcalde Floresmiro Ospina, solicito informar de acuerdo a la documentación que repose, el motivo por el cual fue excluido de este beneficio”.

Respuesta dada por el secretario administrativo de la alcaldía del Guamo:

“Este programa del adulto mayor referente a los mercados fue realizado mediante el mandato del señor José Floresmiro Ospina, alcalde para esa época y el cual se terminó en el mismo mandato del señor José Floresmiro Ospina; y que revisado el archivo no existe documentación alguna que explique el motivo de la vinculación y posible retiro del accionante comoquiera que para esa época no existía base de datos sistematizado en este municipio”.

(ii) “Asimismo, cuáles son las causas para no haberse dado —por parte del municipio— la protección que se impone por el Estado a las personas de la tercera edad, pese a las múltiples solicitudes elevadas por el peticionario de que se incluyera en cada uno de esos auxilios que otorga el Estado”.

Respuesta dada por el secretario administrativo de la alcaldía del Guamo:

“En la actualidad el programa que reposa referente a la alimentación es un programa de nivel nacional el cual lleva por nombre Juan Luis Londoño de la Cuesta, y que empezó a partir del año 2005, y sólo beneficia a los adultos mayores del sector rural y en la actualidad gozan de este beneficio 322 adultos; y como queda claro en la acción incoada por el señor Miguel Ángel Ospina reside en el casco urbano en la dirección carrera 11 Nº 2-47 del Guamo - Tolima, quedando excluido automáticamente de este beneficio por vivir en la zona urbana”.

“Es de aclarar que el señor Ospina, solo apareció en este listado hasta el mes de febrero del año 2006, para recibir el auxilio de alimentación que corresponde a 322 beneficiarios y que en la actualidad existen tres disponibilidades en el comedor del barrio Santa Ana, para lo cual inmediatamente se hará la novedad y se inscribirá al señor Ospina para este beneficio de alimentación y no de mercados porque como se dijo anteriormente de este programa solo se benefician los que vivían en el sector rural”.

(iii) “(…) cuántas personas de la tercera edad gozan de este auxilio, cuál es el trámite a seguir para ser incluidos dentro del susodicho programa o si existe un cupo limitado de personas de la tercera edad para ese plan, caso cierto, de cuantos, cada cuánto remiten esa partida o recurso asignado a este programa al municipio. Si estos mercados son entregados personalmente en la alcaldía a cada uno de los beneficiarios”.

Respuesta dada por el secretario administrativo de la alcaldía del Guamo:

“Referente al auxilio económico de los adultos mayores, me permito informarle que este programa es de nivel nacional y que en la actualidad se benefician de él 218 adultos, los cuales fueron escogidos de acuerdo a la base de datos que reposa en la oficina del Sisbén de este municipio, y que fue enviado al Ministerio de Protección Social, y que fue este el que hizo la selección de los adultos mayores, no teniendo en cuenta injerencia directa el municipio en esta escogencia, siempre y cuando reuniese los requisitos exigidos para los mismos, como era pertenecer a los estratos 1 y 2, ser mayor de 60 años, no recibir subsidio económico de otra entidad y lo más importante estos eran clasificados a través del ministerio de un puntaje asignado de acuerdo al estudio socio económico del adulto, y que en el momento no existe cupo disponible para el accionante a pesar de reunir los requisitos, comoquiera que solo hay disponibilidad de cupos por el fallecimiento de algunos de los beneficiarios de este programa, una vez exista cupo disponible se tendrá dentro los (sic) priorizado al accionante para que pueda acceder a este beneficio; el valor que recibe cada adulto mayor es de $ 75,000 mensuales, los cuales se consignan directamente al beneficiario a través de la entidad Megabanco”.

(iv) “qué requisitos se requieren, qué documentos se presenten y ante quién para seleccionar personas de la tercera edad dentro de los programas del Estado de protección al adulto mayor o anciano, esto es, inclusión en el auxilio de medio salario, mejoramiento de vivienda rural y urbana o arreglo de esta”.

Respuesta dada por el secretario administrativo de la alcaldía del Guamo:

“Es menester aclarar a este despacho que todos estos programas son de nivel nacional, y que se manejan a través del Ministerio de Protección Social en coordinación con el ICBF y que son estos los que adelantan los lineamientos y escogencias de los beneficiarios de estos programas, igualmente los subsidios se hacen directamente a través del beneficiario.

“Referente a los auxilios para el mejoramiento de vivienda rural como se le ha reiterado en diferentes oportunidades al accionante, el municipio del Guamo por encontrarse bajo los parámetro (sic) de la Ley 617 del 2000, y haber suscrito el ente territorial un programa de saneamiento fiscal y financiero con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y por no existir el rubro de mejoramiento de vivienda rural según constancia de la profesional universitaria de contabilidad y presupuesto, por tal motivo no se puede acceder a lo peticionado por el accionante por lo anteriormente enunciado” (6) .

A la respuesta dada por la alcaldía mediante oficio del 21 de abril de 2006, se adjuntó el listado de beneficiarios potenciales del programa de alimentación Juan Luis Londoño de la Cuesta, en el que figuran tres personas (incluido el accionante), con las siguientes características:

NombreEstratoFecha de nacimientoEdadDiscapacidadPuntaje Sisbén
Potencial Beneficiario 1118/08/193864220
Potencial Beneficiario 2 12/06/194461213,42
Miguel Ángel Ospina120/07/192974215

Igualmente, durante el trámite de la acción de tutela se recepcionó la declaración del señor José Vicente Rodríguez (7) , secretario de salud del municipio del Guamo, quien es el encargado de manejar los programas para la tercera edad en el municipio, manifestó:

“(…) los programas que se realizan son: Régimen subsidiado de salud, del cual el señor Miguel Ángel Ospina ya está afiliado; Programa de alimentación al adulto mayor Juan Luis Londoño, creado a partir del año 2005, donde se benefician 322 abuelitos que son seleccionados a través de la base de datos del Sisbén que es remitida por el municipio a Planeación Nacional y Planeación Nacional la remite al ICEBF (sic) en coordinación con el Ministerio de Protección Social, donde se selecciona a las personas de acuerdo a los niveles 1 y 2 del Sisbén, teniendo en cuenta su respectivo puntaje. Esos recursos vienen exclusivamente del Ministerio de la Protección Social a través del ICBF y el municipio lo único que hace es distribuirlo, programa al cual el señor no aparece inscrito, teniendo en cuenta que en el mes de marzo llegó el listado de priorizados actualizado y el señor Miguel Ángel Ospina apareció en este mes como potencial beneficiario, aclarando que existes dos clases de programas de alimentación: uno son los mercados para la zona rural del cual él no haría parte porque pertenece a la zona urbana, y en la zona urbana son los almuerzos, distribuidos en comedores diariamente de lunes a viernes y los mercados cada mes, con los mercados son 322 beneficiarios y almuerzos 522 ancianos. Una vez llegado el listado en marzo, y sabiendo que existían tres cupos disponibles en el comedor Santa Ana se le envió el índice asignado por Bienestar Familiar para que el señor se incluyera en el programa de los almuerzos del cual ya tiene conocimiento el señor Miguel Ángel Ospina. El otro programa es el del subsidio económico otorgado por el Ministerio de la Protección Social y que dirige la entidad Prosperar. En ese programa existen 222 abuelos que están recibiendo 75 mil pesos mensuales, los listados para la selección de los abuelos son los mismos que se envían con la base de datos del Sisbén y se le da el mismo trámite ya mencionado. Lo único que hacemos aquí es llenar una ficha técnica del Sisbén y un listado denominado Censar, al cual pertenecen los abuelitos del ancianato quedando en estrato 0 (cero) al cual pertenecen unos 50 abuelitos del ancianato, el cupo de este programa es de 222 en el cual están incluidos los abuelitos —que son aproximadamente 50— y el resto se seleccionan teniendo en cuenta prioritariamente el estrato 1 y el resto se selecciona teniendo en cuenta el puntaje que le da el Sisbén, de acuerdo con la encuesta que se le realiza por parte del Sisbén, ese auxilio se lo giran cada dos meses a los ancianos, por lo tanto le llegan 150 mil pesos. Subsidios de vivienda sí no se manejan en la secretaría de salud y en este momento no hay en la alcaldía ese proyecto. Las personas que reciben el subsidio alimentario no pueden pertenecer al subsidio económico o viceversa, con el de salud sí no hay problema”.

Y más adelante agrega

“Es de aclarar que ya el señor aparece en el listado en la actualidad y fue incluido en el programa alimentario de almuerzos, ya le hicieron la visita y a partir de esta semana fue incluido en el programa de alimentos”.

Asimismo, el juzgado penal municipal solicitó a la secretaría de planeación del municipio le informara sobre la existencia de un programa para el mejoramiento de la vivienda (8) , a lo cual dicha dependencia dio respuesta mediante oficio del 25 de abril de 2006 (9) , en los siguientes términos:

“el municipio del Guamo, Tolima, desde el año 2002, se encuentra en la Ley 617 pago de la deuda pública, motivo por el cual los recursos destinados para el mejoramiento de vivienda rural no están asignados para el caso de la vivienda rural del señor Ospina.

“Si bien es cierto que se le hizo una visita para constatar el estado de la vivienda y realmente está deteriorada, sin embargo se pudo verificar que el señor Ospina no vive en esa vivienda ya que reside en el casco urbano del municipio del Guamo”.

El 25 de abril de 2006 el juzgado penal municipal (10) recepcionó la declaración del accionante, quien al ser preguntado sobre si había recibido comunicación en relación con su inclusión en el programa de alimentos, manifestó:

“Verbalmente unas damas fueron a mi casa el jueves por la noche y me dijeron que si yo era Miguel Ángel Ospina, dijeron que querían incluirme en el programa de unos almuerzos, y pregunté quién promovía el programa y dijeron que venían directamente de la Presidencia, es que eso lo manejan a través de la alcaldía y les dije que aceptaba la invitación de ir mañana y voy a ir a las afueras del barrio Santa Ana y que iba a haber una misa, y asisto desde el viernes de la semana pasada o sea el 21 de abril, el viernes almorcé después de misa”.

El alcalde del municipio del Guamo, Tolima, mediante escrito de fecha 21 de abril de 2006 (11) , dirigido al juzgado penal municipal, dio respuesta a la acción de tutela afirmando que no se han vulnerado ni se han amenazado los derechos fundamentales del accionante ya que, entre otras razones, se le ha tenido en cuenta dentro de las posibilidades existentes. Afirma que

“(…) si bien es cierto el señor Ospina Guzmán llena los requisitos para acceder al beneficio de la mitad de un salario mínimo el cual otorga el Estado como un adulto mayor, es menester aclararle a este despacho que este programa es de nivel nacional y que fue el Ministerio de Protección Social quien seleccionó a los actuales beneficiarios, bajo los parámetros de la base de datos del Sisbén municipal y la documentación aportada dentro del término de la ley por los adultos mayores, teniendo como criterio de selección un estudio socio económico realizado a cada adulto mayor arrojando puntajes que determinaban si el adulto se hacía merecedor a este beneficio, que en la actualidad gozan de este beneficio 218 adultos, e igualmente por ser un cupo limitado y hasta el momento el Gobierno Nacional no ha ampliado la cobertura de los mismos y que para acceder en estos momentos a ser beneficiario sólo podrá hacerse por el fallecimiento de alguno de ellos”.

Finalmente, señala que en la actualidad no existe una partida presupuestal para el programa de mejoramiento de la vivienda.

2. Sentencias de tutela objeto de revisión.

El Juzgado Penal Municipal del Guamo, en primera instancia, por medio de sentencia del 3 de mayo de 2006 (12) concedió el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad, vida, igualdad, a la vivienda digna y a la protección de la tercera edad del accionante, Miguel Ángel Ospina Guzmán.

Consideró el juez de primera instancia que en virtud de las condiciones de vida del accionante y de su avanzada edad el mismo debía estar gozando de los subsidios otorgados por el Estado para personas pertenecientes a la tercera edad, “que le permitan llevar unas condiciones de vida dignas y justas”, y que debe ser favorecido por dichos programas si se tiene en cuenta que “lleva más de seis años solicitando a través de numerosas peticiones se le favorezca con los programas para personas de la tercera edad”, sin que sea conocido hasta la fecha las razones por las cuales no ha sido incluido en ninguno de los programas vigentes para el efecto. Así, concluye:

“Luego, al no habérsele reconocido los derechos de protección que reclamaba, acorde con su situación de persona de la tercera edad que le permita sobrellevar un mínimo vital, se afectó sus condiciones de vida.

“Situación que lo hace objeto del amparo constitucional en razón a la vulneración al principio de la dignidad humana, la vida y el tener una vivienda digna”.

En concepto de la primera instancia, al accionante se le ha puesto en una situación discriminatoria por parte de las administraciones municipales desde el año de 1998 “dada la trascendental omisión de que nunca lo incluyeron en los programas del estado para la protección a personas de la tercera edad al aquí accionante, porque se perdieron sus documentos, no obstante se extrae de las peticiones que en el año 2004 y el 2005 solicita su inclusión en el programa de subsidio económico”. Estima el despacho judicial que es mejor para el accionante recibir el subsidio económico “por que no solo suple sus necesidades de subsistencia sino que abarca a su esposa, que deducimos está en las mismas condiciones de persona de la tercera edad”.

En relación con el derecho a la vivienda, considera el juzgado penal municipal que

“no puede quedar sujeto a problemas de índole presupuestal, como es la excusa que vienen proporcionando a su solicitud de años de mejoramiento de su vivienda rural. Cuando es un hecho cierto que en el año 2002 se efectuó una visita a su vivienda por la oficina de planeación municipal, constatándose el estado deplorable de esta, como bien se puede apreciar en la fotografía que se aporta, hecho que lo obligó a desocuparla ya que corría peligro su vida y la de su núcleo familiar, esposa e hijo, y que dadas sus condiciones económicas no puede sufragar los arreglos que se requieren y de hay su vía crucis solicitando el subsidio económico para mejoramiento de su vivienda, sin obtenerlo por lo que se le ampara este derecho contemplado en el artículo 51 que dice, todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo ese derecho”.

Por lo tanto, dispuso el Juzgado Penal Municipal del Guamo que

“(…) dentro del término de quince (15) días realice las gestiones, trámites necesarios requeridos y necesarios para incluir en el listado de prioritarios del subsidios económico al tutelante.

“Igualmente, en el término de cuarenta (40) días gestionar los recursos, partidas o autorizaciones o adición presupuestal para garantizar la vivienda digna al demandante”.

La anterior providencia fue impugnada por la Alcaldía Municipal del Guamo (13) , al considerar que no le está dado al juez alterar el procedimiento previsto para la asignación de cupos dentro de los programas de atención del adulto mayor, ya que ellos son de carecer nacional, y en consecuencia el municipio solo presta una colaboración, pero la decisión final de los beneficiarios es tomada por el Ministerio de la Protección Social en coordinación con el ICBF. Afirma la alcaldía:

“(…) mal hace el señor juez de tutela en imponer cargas —o castigos— al ente municipal solo por prestar la colaboración de recibir y enviar una información cuyo trámite corresponde a otros estamentos.

“Entonces no es cierto que el municipio haga una clasificación, preselección o estudio de los beneficiarios y por supuesto no existe prueba que indique lo contrario. Desde luego que los documentos forman parte de la información del Sisbén municipal y esta documentación si es diligenciada por los funcionarios del municipio, pero este hecho tampoco puede concluir a que se impongan deberes al municipio directamente relacionados con el subsidio que reclama el accionante”.

Insiste que en virtud del compromiso de saneamiento fiscal asumido bajo el amparo de la Ley 617 de 2000, el municipio del Guamo no puede asumir nuevos compromisos “so pena de perder el aval del ministerio y hacerse exigible la totalidad de las deudas que hasta ahora vienen financiadas, lo cual sería caótico para las finanzas y la marcha de la administración local”. Afirma que,

“La Ley 617 de 2000 en su artículo 61 exige un programa de ajuste fiscal de las entidades interesadas para lograr que el Ministerio de Hacienda sirva como garante de las deudas adquiridas, razón por la cual el municipio del Guamo debió asumir este compromiso —que aún está vigente— y cuenta con la vigilancia del Ministerio de Hacienda”.

El Juzgado Penal del Circuito del Guamo, en segunda instancia, por medio de la sentencia del 23 de junio de 2006 (14) revocó totalmente la decisión de primera instancia al considerar que el amparo deprecado era improcedente puesto que

(i) el accionante es beneficiario del sistema subsidiado de salud, por lo cual no hay razón para amparar su derecho fundamental a la salud;

(ii) el accionante habita en un predio urbano, gracias a la colaboración que recibe por parte de dos personas que le pagan el canon de arrendamiento, por lo cual “tampoco encuentra el juzgado que se haya incurrido en un acto arbitrario desconocer de derechos fundamentales de Miguel Ángel Ospina Guzmán, en el sentido de que no se le ha concedido un auxilio para mejoramiento de vivienda rural, pues tal figura se da exclusivamente a propietarios de bienes inmuebles rurales con escritura pública, es el propio tutelante que indica que (sic) predio rural no es de su propiedad que la finca donde vivía no estaba como propietario ni como dueño sino como poseedores”.

(iii) no se afecta ningún derecho fundamental por el no otorgamiento de mercados al accionante, ya que el programa fue suspendido por ausencia de recursos para su financiamiento, “luego no se puede definir que indefectiblemente fue a él sólo al que se le suprimió este beneficio, porque lo único cierto es que el municipio se vio forzado a interrumpir para todos los beneficiarios esta prestación”, y además en la actualidad el accionante esta gozando del programa de almuerzos Juan Luis Londoño de la Cuesta.

(iv) no es posible el reconocimiento de un auxilio económico al accionante porque el municipio no es el encargado de otorgarlo, al ser esta una competencia de entidades nacionales, a lo que se debe agregar que el accionante “no aparece como persona en peligro de muerte o que padezca enfermedad grave, y que no esté en condiciones de valerse por su propio (sic) medios, todo lo contrario, ocurre que es una persona hábil y con virtudes para defenderse por sus propios medios”.

Además, estima el juzgado de segunda instancia que la responsabilidad de que trata el artículo 46 superior no es exclusiva del Estado, sino también de la sociedad y de la familia, que no por el hecho de no vivir con el accionante está impedida para ayudarle y para que accionante solicite de ellos protección a su vida, a su salud y ayuda para una vivienda digna.

Estima que en la actualidad, gracias a la protección que le han brindado ciertas personas, goza de una vivienda digna con servicios públicos, situación esta que no permite considerarlo en “estado de indigencia”, hipótesis esta exigida —en su criterio— por la Constitución Política para que sea el Estado el único encargado de velar por sus derechos fundamentales.

3. Integración del contradictorio y pruebas ordenadas por la Sala de Revisión.

Mediante auto del 22 de noviembre de 2006, la Sala Tercera de Revisión ordenó poner en conocimiento del ICBF y del Ministerio de la Protección Social la acción de tutela, por tener estas entidades relación directa con el diseño y administración del programa de alimentos Juan Luis Londoño de la Cuesta y el programa de auxilios económicos para el adulto mayor.

En el escrito de contestación de la acción de tutela del 28 de noviembre de 2006, el Ministerio de la Protección Social manifiesta que no se han vulnerado los derechos fundamentales del accionante, teniendo en cuenta que él mismo fue vinculado al programa de provisión de alimentos Juan Luis Londoño de la Cuesta desde el mes de febrero de 2006, según consta en la certificación que para el efecto adjunta. Agrega que de accederse a las pretensiones del accionante

“se estarían vulnerando los derechos de los adultos mayores que se encuentran inscritos y priorizados por el ente territorial y que conforman la base de datos de potenciales beneficiarios del programa de protección social, PPSAM, quienes a su vez no se están beneficiando de ninguno de los dos programas del nivel nacional dirigidos a la población adulta mayor.

“De acuerdo con lo anterior, y según certificaciones expedidas por el señor Gustavo Vásquez alcalde del municipio del Guamo, Tolima, en la base de datos de potenciales beneficiarios del PPSAM, se encuentran actualmente 156 adultos mayores con un puntaje Sisbén 5.27; puntaje que resulta inferior al del accionante que es de 15.27 puntos”.

En relación con el derecho a la salud del accionante, el ministerio afirma que no se presenta una vulneración al mismo, teniendo en cuenta que el señor Miguel Ángel se encuentra afiliado a la EPS del ISS, en calidad de beneficiario de uno de sus hijos (15) .

En el mismo auto se solicitó al ICBF y al Ministerio de la Protección Social información sobre los programas de atención a las necesidades de las personas de la tercera edad, a lo cual dieron respuesta mediante comunicaciones del 13 de diciembre de 2006 (16) y del 28 de noviembre de 2006 (17) , respectivamente, y a las cuales se hará referencia en la parte considerativa de la presente providencia.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia y trámite.

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección.

2. Problema jurídico.

A partir de los antecedentes, procede esta Sala de Revisión a determinar si ha existido vulneración de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso administrativo, a la vida digna, al mínimo vital, y a la vivienda digna del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán en su condición de adulto mayor por parte del municipio del Guamo al no haber sido incluido, para la fecha de interposición de la acción de tutela, en ninguno de los programas sociales adelantados por el municipio para la protección del adulto mayor ni tampoco en el programa de mejoramiento de la vivienda rural.

Con el propósito de solucionar el problema jurídico que se plantea, esta Sala de Revisión habrá de analizar a la luz de la jurisprudencia de la corporación sobre el alcance del derecho de petición y el contenido de la respuesta que al mismo se dé, si en el caso particular del señor Miguel Ángel Ospina el mismo se ha vulnerado.

A continuación, la Sala abordará el tema relativo a la protección especial a las personas en situación de indigencia, las cuales gozan de especial protección por parte del Estado, tal como lo indica el artículo 13 de la Constitución, y en particular el mandato constitucional de protección de los adultos mayores, así como el desarrollo normativo de los mandatos constitucionales relacionados. Igualmente relevante es el análisis del debido proceso administrativo cuando se trata de la asignación de prestaciones sociales, y los casos en los cuales puede presentarse una excepción en relación con las previsiones normativas o procedimentales respectivas.

Luego, la Sala procederá a determinar si las condiciones en las que se encuentra el accionante junto con su esposa e hijo suponen una vulneración de su derecho fundamental a la vida digna, y en esa medida, si generan para las autoridades públicas la obligación constitucional de proteger el derecho en mención.

De otra parte, la sentencia de tutela que se revisa permite abordar el tema del derecho a la vivienda digna y de los deberes correlativos en cabeza del Estado. En desarrollo de su función de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución y, en especial, de máximo órgano judicial de interpretación de los derechos constitucionales fundamentales, corresponde a la Sala determinar si una administración municipal está obligada a brindar protección, de qué tipo y con qué alcance, a la persona que ha tenido que abandonar —junto con su núcleo familiar— su casa de habitación y su predio, siendo los cultivos de este su único medio de subsistencia, por el hecho de que la misma está en avanzado estado de deterioro al punto que la hace inhabitable. El problema se puede resumir en la siguiente pregunta: ¿En las circunstancias mencionadas, surge de algún derecho constitucional fundamental un deber de las autoridades de brindarle protección especial al accionante y en qué consistiría dicha protección?

3. Precisión preliminar.

Advierte esta Sala de Revisión que el caso sometido a su conocimiento involucra, además de los derechos invocados por el accionante, el derecho fundamental de petición.

Esta corporación ha sostenido que así el tutelante no invoque expresamente la totalidad de los derechos fundamentales que considera vulnerados, el juez de tutela tiene la facultad y además la obligación de interpretar la demanda con miras a proteger los derechos que, de conformidad con las pruebas aportadas dentro del proceso, se encuentren vulnerados, en cumplimiento a lo previsto en los artículos 3º y 4º del Decreto 2591 de 1991. Al respecto la Corte Constitucional mediante Sentencia T-114 de 2003 (18) , señaló lo siguiente:

“Distintas sentencias de esta corporación señalan que es no solamente facultad, sino obligación del juez constitucional, integrar en su decisión derechos fundamentales que aunque no hayan sido incluidos en la petición de amparo, a su juicio resulten vulnerados. Ello como consecuencia del principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela (D. 2591/91, art. 14), junto con la obligación que tiene el funcionario judicial de garantizar la efectividad de los principios, valores y derechos y deberes consagrados en el estatuto superior (C.P., art. 2º), protección que no puede supeditarse al cumplimiento de una formalidad que, además, resulta ajena a la naturaleza del amparo”.

En igual sentido, la Sala Plena de esta corporación, mediante auto 107 de 2002 (19) manifestó:

“La ausencia de formalidades y el carácter preferente del procedimiento de la acción, revisten al juez de tutela de una serie de facultades que el juez ordinario no posee. Una de ellas es la de fallar más allá de las pretensiones de las partes, los fallos ultra o extra petita. Esta facultad que posee el juez de tutela tiene origen en la primacía dada por el ordenamiento constitucional a los derechos fundamentales. Por ello, la función de administrar justicia cuando se trata de garantizar el respeto de los derechos inherentes a las personas, confiere especiales facultades e impone específicos deberes para cumplir con el carácter eficaz de la acción de tutela.

“La justicia constitucional opera dentro de un especial equilibrio integrado por la información veraz y adecuada que brinda el actor y el ejercicio activo de protección de los derechos fundamentales que debe desplegar el juez. Conforme a este equilibrio no estamos en presencia de una justicia mínima, formal y taxativa sino ante una justicia eficaz y efectiva que garantiza los derechos inherentes de las personas”.

Así las cosas, no obstante que el tutelante considera que se le están vulnerado sus derechos fundamentales a la vida digna, la salud, a la subsistencia del adulto mayor y a la vivienda digna, también afirma que ha elevado diversas peticiones que no han sido contestadas o no lo han sido como es debido, y que además fue excluido intempestivamente del programa de mercados del municipio del Guamo. De ahí que la Sala considere que es necesario resolver sobre los derechos de petición y debido proceso administrativo.

En este orden de ideas, a continuación la Sala se referirá a la jurisprudencia relativa al derecho de petición y al debido proceso administrativo para así, más adelante en esta providencia, pronunciarse sobre la posible vulneración al mismo.

4. Derecho de petición.

4.1. Características de la respuesta.

Existe abundante jurisprudencia de la Corte en materia de protección de los derechos de las personas que elevan peticiones. De conformidad con dicha jurisprudencia, la respuesta que se dé al peticionario debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: (i) Ser oportuna; (ii) Resolver de fondo, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado; (iii) Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

La Corte ha establecido que se debe resolver de fondo la solicitud del peticionario, lo que acarrea en determinadas circunstancias una obligación de orientación y que la inexistencia de programas de atención a determinados grupos de población no justifica abstenerse de informarle al peticionario sobre las opciones que puede explorar y acompañarlo si su extrema vulnerabilidad así lo requiere (20) .

Si bien la Corte en su reiterada jurisprudencia ha sostenido que el deber de las autoridades es dar respuesta a las peticiones que se les presenten, sin que exista un compromiso por parte de las mismas de dar respuesta favorable a lo solicitado, la misma debe ser una respuesta de fondo, esto es, que resuelva el asunto planteado por el peticionario. Sobre este último aspecto, la Corte ha sostenido que las respuestas evasivas

“no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución”.

4.2. Deber de orientación.

Sin perjuicio de lo anterior, la Corte ha señalado en diferentes oportunidades que sobre las autoridades públicas recae un deber de orientación (21) , cuyos fundamentos constitucionales residen en el principio de solidaridad (art. 1º superior) y en la razón misma de la existencia del Estado, consagrada en el artículo primero de la Constitución Política, que no es otra que servir a las personas que residen en territorio colombiano. La primera finalidad esencial del Estado enunciada en el artículo 2º constitucional es precisamente “servir a la comunidad” lo cual, en circunstancias como las que en esta sentencia se analizan, cobra mayor peso como pauta para la acción de las autoridades.

Sobre el deber de orientación, las Salas de Revisión se han pronunciado en múltiples sentencias, generalmente en materia de salud, lo cual no significa que dicho deber no exista en otros ámbitos en los cuales la persona que acude a la autoridad se encuentre en situación de vulnerabilidad, debilidad o indefensión como en el presente caso. Así, la Corte ha fijado parámetros respecto de las obligaciones que recaen sobre los prestadores del servicio de salud y que se relacionan estrechamente con el deber de orientación. En particular, esta corporación ha manifestado que el deber de información de estas entidades va más haya (sic) de darle a conocer al paciente que el medicamento y/o tratamiento no está incluido en el plan obligatorio de salud; los prestadores deben suministrar orientación respecto de las alternativas existentes, por ejemplo en la red de salud pública.

En la Sentencia T-1227 de 2000 (22) la Sala Sexta de Revisión concedió el amparo constitucional a una mujer de 62 años de edad que requería de la práctica de un examen médico no incluido en el POSS, al considerar que a la ARS no solo le correspondía informarle a la paciente que el servicio no estaba incluido en el plan, sino, además, darle a conocer las distintas alternativas que la red pública hospitalaria le ofrecía para la práctica médica que requería. En igual sentido, en la Sentencia T-1237 de 2001 (23) la Sala Novena de Revisión dispuso que a la ARS accionada le correspondía adelantar los trámites para que una mujer afectada con graves trastornos mentales, con serias dificultades económicas, prácticamente abandonada por su familia, accediera a la prestación médica en salud, si bien el tratamiento que requería no se encontraba previsto en el POSS. Y, mediante la Sentencia T-524 de 2001 (24) la Sala Tercera de Revisión ordenó a la ARS accionada informar a un paciente de 83 años quien requería una intervención oftálmica con carácter urgente, excluida del POSS, que entidad podía operarlo, cuándo, cómo y en qué condiciones, así mismo se ordenó a la ARS actuar de la mano con la entidad que brindaría la atención.

Como se observa, en algunos de los casos la obligación de suministrarle el tratamiento o medicamento al paciente no se encontraba radicada directamente en cabeza de la EPS o ARS accionada, lo cual no legitima que la respuesta que den estas últimas se limite a informar que no son ellas las obligadas. En efecto, la Corte en la Sentencia T-1304 de 2001 (25) estudió el caso de un paciente afiliado inicialmente a la EPS Cafesalud como beneficiario del Sisbén, y que como consecuencia de haber sido reclasificado en el nivel 3 del Sisbén la obligación de atención no la tenía Cafesalud sino el Instituto Seccional de Salud de Quindío. Sobre este caso, la Corte afirmó que:

“Frente a la complejidad de la reglamentación de la protección dentro del régimen subsidiado y vinculado de seguridad social en salud, se hace necesario que las entidades de carácter administrativo encargadas de coordinar la clasificación de la población en el Sisbén, aquellas encargadas de autorizar los servicios con recursos a la oferta y las que prestan los servicios médicos (ARS) asuman un papel pedagógico para que se facilite la utilización de servicios del mencionado régimen por parte de los habitantes.

“A partir de los principios que rigen el sistema de seguridad social en salud, la Corte Constitucional ha establecido una serie de obligaciones de información y coordinación a cargo de las ARS para que los derechos fundamentales de las personas que deben acudir a las instituciones públicas se hagan efectivos sin que estos tengan que soportar la carga que se deriva de la imprecisión legal o reglamentaria en cuanto a los procedimientos de remisión de los pacientes a las instituciones que reciben subsidios a la oferta.

“Por ejemplo, la jurisprudencia constitucional ha sido clara y reiterada en que las ARS no pueden limitarse a rechazar lo pedido por el afiliado cuando se trata de un tratamiento o medicamento excluido del POS-S. La Corte Constitucional ha señalado que, principios elementales de igualdad sustancial y de tratamiento especial a las personas en situación de debilidad manifiesta (C.P., art. 13), imponen a la ARS el deber de informar al afiliado que solicita la prestación de un servicio no incluido en el POS del régimen subsidiado, sobre las posibilidades concretas de acudir a otras instituciones públicas o privadas que tengan contrato con el Estado, en procura de los servicios requeridos; además debe informarle de manera precisa al afiliado sobre cuáles son las autoridades municipales, distritales o departamentales de salud, que tienen a su cargo la administración y asignación de los subsidios a la oferta para que le informen específicamente qué instituciones públicas o privadas que hayan suscrito contrato con el Estado se encuentran en capacidad de dispensarle el servicio de salud que requiere.

“Igualmente, es labor de las ARS informar a las personas bajo su cuidado a qué entidades pueden acudir cuando en virtud de una reclasificación en el Sisbén, sean excluidas del régimen subsidiado y por tanto las ARS no estén en la obligación de seguir prestando los servicios.

“Por otra parte, y complementando la labor de asesoría e información de las ARS, las diferentes Salas de Revisión han vinculado a la protección de los derechos fundamentales de quienes interponen tutelas con el objeto de que se les presten servicios médicos excluidos del POS-S, a las autoridades municipales y departamentales de salud, a través de órdenes para que dichas autoridades le informen al paciente qué instituciones públicas o privadas tienen la capacidad para atender la patología de que se trata o para garantizar el tratamiento o la entrega de los medicamentos requeridos.

“En búsqueda del respeto al derecho a la salud en conexidad con la vida, cabe hacer extensiva esta vinculación a los casos en los cuales la persona esté necesitando servicios médicos pero haya sido desvinculado del régimen subsidiado en virtud de la reclasificación en el Sisbén. Solo así se podrá garantizar una prestación continuada del servicio de salud, sin que los trámites administrativos se constituyan en obstáculo para la protección de los derechos fundamentales”.

La Sala Tercera de Revisión se pronunció en la Sentencia T-1330 de 2001, en la cual la Corte estudió el caso de una persona de la tercera edad (26) , sin familia, en estado de indigencia y abandono, quien se encontraba clasificada en un nivel de Sisbén que no le permitía acceder a los programas de salud a través de una ARS. A pesar de su difícil condición de salud y de su avanzada edad debía acudir al régimen de vinculados el cual supone el pago de una proporción del costo del servicio (27) . La Secretaría de Salud y Ambiente de Bucaramanga (accionada mediante la tutela) afirmó que la clasificación de la persona le impedía a esta ser afiliada a una ARS, y que habría de modificarse dicha clasificación para acceder a los servicios del régimen subsidiado. Advirtió entonces la Corte que

“(…) esta corporación entiende que la protección de los derechos constitucionales fundamentales —y en especial, cuando se trata de los derechos constitucionales fundamentales de personas que, como el señor Molina, se encuentran en una circunstancia evidente de debilidad manifiesta— exige de parte de las autoridades un comportamiento orientado a garantizar su efectividad real. Ello se manifiesta, entre otras, en la obligación que recae sobre las instituciones públicas de ofrecer una solución satisfactoria, es decir adecuada, completa y oportuna, respecto de las pretensiones que formulen los ciudadanos en aras de procurar para sí la protección de tales derechos.

“Para tal propósito es necesario que la respuesta que proporcionen las instituciones públicas frente a las solicitudes de los ciudadanos con miras a propender la efectividad de sus derechos constitucionales fundamentales, debe ser proveída bajo un criterio unitario de Estado, destinado a proporcionar tal protección, y no dentro de una visión limitada y restringida de sus competencias”.

En consecuencia, la Corte ordenó a la Secretaría de Planeación de Bucaramanga la asignación al afectado de un puntaje que respondiera a su situación de indigencia y a la condición de ancianitud e invalidez en que se encontraba, y que él mismo fuera inscrito en el régimen subsidiado de salud.

Recientemente, la Sala Segunda de Revisión en la Sentencia T-166 de 2007 (28) se pronunció sobre el alcance de la respuesta a un derecho de petición elevado por una mujer discapacitada en estado de indigencia, que había acudido al DABS para solicitar le fuera asignada una pensión para sustentar su sostenimiento y el de su hijo de 2 años, ya que por su limitación física carecía de ingresos. El DABS le informó que dentro de sus programas no existía una pensión como la solicitada por la accionante y que la actora no cumplía con los requisitos para acceder a ninguno de los programas sociales del Distrito. En esa oportunidad, la Corte consideró que en virtud del deber de solidaridad y en consideración a las circunstancias de marginalidad social, el derecho de petición no se entendía realizado con la contestación dada por la entidad, y que era su deber orientar a la actora respecto de los requisitos de otros programas sociales, de carácter público y privado, y gestionar su ingreso a aquellos a los cuales pudiera acceder ella o su menor hijo. Así, en relación con el derecho de petición la orden de la Sala no fue que se incluyera a la accionante o a su hijo en un programa social o que se le brindará un auxilio económico específico, sino que la accionada diera respuesta de fondo al derecho de petición, en la cual se oriente a la actora sobre los planes y programas a los cuales podría acceder junto con su hijo, y los mecanismos para hacerlo.

Los precedentes señalados muestran la crucial función que cumple el suministro oportuno, pertinente, correcto y completo de información. En particular, la información concerniente a la existencia y los requisitos para acceder a programas sociales es indispensable para garantizar la participación de todos los potenciales beneficiarios sin ningún tipo de favoritismo en condiciones de transparencia que aseguren la igualdad de trato para todos los interesados. Así, la Corte ha señalado que la persona que no obtiene por parte de la administración información oportuna, pertinente, correcta y completa del procedimiento a seguir para hacerse acreedora de una prestación positiva del Estado es colocada en una situación de desventaja no compatible con el marco constitucional.

5. Protección especial a las personas en situación de indigencia. Obligaciones de las autoridades públicas derivadas de la consagración constitucional de la protección reforzada a estas personas.

Esta corporación, desde el principio, se ha referido a los derechos fundamentales de las personas en situación de indigencia (29) , así como a la obligación de las autoridades de contribuir a su realización.

Dadas las condiciones socioeconómicas en que se encuentra la población indigente, la Constitución de 1991 ha consagrado a favor de esta diversos mecanismos tendientes a garantizarle los servicios públicos básicos de salud (C.P., art. 49), la seguridad social integral (C.P., arts. 46 y 48) y el subsidio alimentario (C.P., art. 46). Este deber tiene un alcance más allá de la seguridad social y de la alimentación en el artículo 13 constitucional que establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (...)”, lo cual legitima la adopción de acciones afirmativas tanto en beneficio de grupos como de individuos. El mismo artículo 13 agrega al respecto:

“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

“El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

Esta corporación se ha referido en múltiples oportunidades al compromiso directo e inmediato del Estado social de derecho con las personas indigentes:

“La Constitución es un sistema de normas descriptivo y prescriptivo que refleja la realidad y pretende modificarla de acuerdo con determinados valores. Bajo esta perspectiva, el derecho constitucional reconoce la existencia de factores reales de poder e interviene para redistribuirlos en favor del bienestar general. Existen miembros de la comunidad desfavorecidos en la repartición de los recursos económicos, marginados de la participación política y condenados, por su situación menesterosa, a una vida de penurias y necesidades que ofende la dignidad de la persona humana.

“Los indigentes son personas que carecen de recursos económicos mínimos para subsistir dignamente y se encuentran incapacitados para trabajar, debido a su edad o estado de salud. Las más de las veces, no cuentan con una familia que les prodigue apoyo material y espiritual.

“La pobreza, sin duda, atenta contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales. Sus causas estructurales son combatidas mediante políticas legislativas y macro-económicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (30) .

Esta Corte ha afirmado la necesidad de que el Estado avance en la realización de las prestaciones constitucionales consagradas a favor de las personas en estado de indigencia, ya que “el estado de indigencia atenta contra la eficacia de los derechos fundamentales, lo cual exige del Estado una intervención directa e inmediata” (31) . En principio es competencia del legislador desarrollar la normatividad pertinente para la atención de los indigentes y compete a los formuladores de políticas sociales diseñar los instrumentos para lograr la materialización de los mandatos constitucionales, de tal forma que los deberes sociales se concretan por esta vía en deberes legales.

Ahora bien, lo anterior debe entenderse sin desmedro de la fuerza normativa de los deberes sociales radicados principalmente en cabeza del Estado por voluntad del propio Constituyente. Así, mientras el Congreso, en ejercicio de su amplia competencia de configuración legislativa, no establezca lo contrario, es el Estado —con cargo a los recursos tributarios y no tributarios— el llamado a asumir las cargas positivas necesarias para obstaculizar que la persona sea despojada, por las circunstancias en que se halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales (32) .

En este orden de ideas, la responsabilidad que le cabe a las autoridades públicas encargadas de la provisión de servicios sociales, como acontece en el proceso de la referencia con la Alcaldía de Popayán, es máxima ya que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de manera razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales “el Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el legislador democrático no les ha asignado” (33) . De tal manera que la Corte ha admitido que los derechos sociales de las personas en situación de indigencia pueden concretarse y generar un derecho público subjetivo de inmediata aplicación cuando el accionante se encuentra en una situación de extrema indigencia. Así, la Corte ha afirmado que en caso de que se evidencie una grave afectación del mínimo vital de quien solicita atención y la persona en estado de indigencia carece de un núcleo familiar cercano que cubra sus requerimientos, procede ordenar de manera excepcional la atención del Estado ante la situación de indigencia por tutela (34) . En la Sentencia T-426 de 1992 (35) sobre el particular la Sala Segunda de Revisión manifestó:

“La solidaridad y el apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre quebrantos de salud corresponde prioritariamente a la familia. Los miembros de ésta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos.

“No obstante, si la familia se encuentra en imposibilidad material de apoyar a uno de sus miembros, no pueden quedar éstos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado, en desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber constitucional de proteger efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los particulares (C.P., art. 2º)”.

Sin perjuicio de lo anterior, en la misma providencia la Corte señaló el ámbito de dicha protección:

“El derecho al mínimo vital no sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta (C.P., art. 13), sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el “déficit social”. El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque de los deberes sociales del Estado (C.P., art. 2º) se desprende la realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible, el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la distribución inequitativa de recursos económicos y a la escasez de oportunidades”.

En este mismo orden de ideas, en la Sentencia T-533 de 1992 (36) la Corte afirmó:

“En casos excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata (C.P., art. 85) de la protección especial a la persona, en particular cuando la marginalidad social y económica la coloca en circunstancias de debilidad manifiesta (C.P., art. 13). (...)

“Los derechos a la salud (C.P., art. 49), a la seguridad social integral (C.P., art. 48), y a la protección y asistencia a la tercera edad (C.P., art. 46), en principio programáticos, pueden verse actualizados y generar un derecho público subjetivo de inmediata aplicación (C.P., arts. 13 y 85), si la persona interesada demuestra fehacientemente su condición de debilidad manifiesta y la imposibilidad material de su familia para darle asistencia, en particular cuando la completa ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mínimo vital.

“En tal evento, se opera una inversión en el orden de exigibilidad del principio de solidaridad social, que obliga al Estado a una prestación directa e inmediata en favor de la persona que se halla en circunstancias de debilidad manifiesta, sin perjuicio del derecho en cabeza de la autoridad estatal, cuando sea del caso, al reintegro posterior de su costo por parte del beneficiario y de su familia” (37) .

En esta misma sentencia, la Corte enfatizó el carácter del Estado como obligado principal y primario en este tipo de casos extremos de vulneración de la dignidad humana donde se presenta la urgencia de atender a la persona atrapada en su propia vulnerabilidad, esto es, en situación de desventaja social originada en múltiples factores, en ausencia de desarrollo legal que distribuya las cargas públicas de atención a los menos favorecidos, y sin perjuicio de las obligaciones que pesan sobre la familia. Afirmó:

“Así, mientras el Congreso, en ejercicio de su amplia competencia de configuración legislativa, no establezca lo contrario, es el Estado —con cargo a los recursos tributarios y no tributarios— el llamado a asumir las cargas positivas necesarias para impedir que la persona humana sea despojada, por las circunstancias en que se halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales. La responsabilidad que le cabe a las autoridades públicas en la ejecución de sus servicios sociales es máxima, dado que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de manera razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales, el Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el legislador democrático no les ha asignado” (38) .

La Corte ha establecido las condiciones en las cuales el deber estatal general de protección social se traduce en una obligación concreta y exigible:

“[en] existencia de determinadas condiciones —que quien pretenda obtener la protección constitucional se encuentre en una condición de manifiesta debilidad fehacientemente demostrada y que sea igualmente comprobada la imposibilidad material de su familia para darle asistencia—, un derecho social —el derecho a la salud, para el caso de la referencia— puede llegar hasta el punto de originar, en consecuencia, una obligación concreta por parte del Estado” (39) .

Por ello la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias en las cuales no existen programas específicos para la atención de personas en estado de indigencia, las especiales circunstancias en que estas se encuentren pueden obligar a que se haga una adecuación de los mismos, a fin de garantizar los derechos de las personas en situación de indigencia. Así, en el año de 1997 la Corte en la Sentencia T-046 (40) revisó la acción de tutela interpuesta contra la Beneficencia de Cundinamarca a favor de una mujer indigente de 20 años que padecía de “retardo mental severo”, con el objetivo de solicitar que la misma fuera atendida en el albergue José Joaquín Vargas de Sibaté, institución siquiátrica especializada, ya que venía siendo atendida por el Hospital San Rafael del Espinal, centro médico que no podía brindarle la atención requerida. La Beneficencia de Cundinamarca se negó a recibir a la joven discapacitada por la imposibilidad física de nuevas admisiones. Sobre este caso, la Corte consideró:

“(...) el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca denegó la tutela con fundamento en que no en todos los casos, el Estado tiene la obligación de prestar un tratamiento exclusivo a un determinado individuo. Que no obstante lo previsto en los artículos 49 y 13 inciso tercero de la Carta, no siempre debe otorgarse la facultad de exigir que a un determinado centro asistencial, sin tener en cuenta las circunstancias físicas de disponibilidad, se le imponga la orden de atender a determinado paciente. Además, porque no se han llenado los requisitos propios para la admisión de una persona a un establecimiento oficial, por lo cual no puede ordenársele a este que la reciba sin medir la situación de disponibilidad y de prioridad a que dicho establecimiento está obligado. Así mismo, concluyó el tribunal que, como la entidad demandada respondió sobre su imposibilidad física de recibir nuevas admisiones, por ello debe aceptar esa posición (41) .

“No comparte la Sala las anteriores apreciaciones, pues ellas no se encuentran ajustadas a la obligación del Estado de prestar el servicio público de salud y más aún de proteger a personas que como la demandante se encuentra en debilidad manifiesta dada su condición de indigente y su situación física y mental, pues, se deduce de las pruebas examinadas que su estado es de “retardo mental severo”, y se encuentra totalmente desamparada de bienes y de personas que la asisten.

“Sin embargo cabe advertir que aunque la accionada no está obligada a recibir a todas las personas que le sean remitidas para institucionalización, es evidente que teniendo en cuenta la obligación del Estado de proteger a las personas en circunstancias de debilidad manifiesta a causa de su condición mental, como en el presente caso, donde la misma Beneficencia de Cundinamarca dictamina que la paciente tiene un “retardo mental severo, que requiere institucionalizarse”, se genera para ésta un derecho con plena capacidad para exigir una atención inmediata por parte de las autoridades en defensa del derecho inalienable a la vida (C.P., art. 11) y de la salud (C.P., art. 49)”.

Dada la doble condición de i) indigencia y ii) discapacidad del solicitante en dicha oportunidad, circunstancias que constitucionalmente exigen protección reforzada, la Corte ordenó a la Beneficencia de Cundinamarca

“adelant[ar] los trámites de ingreso de la misma, dentro de la posibilidad razonable de cupos existentes pero dando prioridad al presente caso, por tratarse de una persona que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, sin perjuicio de los costos que la atención requiera, a cargo de la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima (...)”.

Así, cuando además de las condiciones de pobreza, las capacidades físicas o psíquicas que permiten la autodeterminación de la persona en estado de indigencia se han visto disminuidas, surge un deber de atención reforzada en beneficio de esta por parte del Estado. Dijo la Corte:

“Una persona enferma, con capacidades físicas o mentales disminuidas por factores personales o externos, sin pleno uso de sus funciones y, por lo tanto, sin posibilidad de valerse por sí misma, es una persona con menos autonomía. Para recuperar sus capacidades generalmente requiere de atención y protección, temporal o definitiva, bien sea por parte de la familia, de la comunidad o del Estado. De lo contrario, la persona quedaría expuesta a la degradación como ser humano integral, lo cual vulnera el principio de la dignidad humana así como múltiples derechos fundamentales de la persona. La autonomía individual —que involucra la responsabilidad de la persona por sus propias elecciones pero también su capacidad para realizar sus proyectos vitales en la sociedad—, es un principio tan fundamental que, ante su limitación, la Constitución prevé una serie de derechos y deberes tendientes a permitir que la persona recupere la capacidad de dirigir su vida o por lo menos de mitigar las consecuencias adversas cuando dicha posibilidad es remota o inexistente” (42) .

La Sala Segunda de Revisión en la Sentencia T-649 de 2004 (43) revisó la acción de tutela interpuesta contra el Ministerio de Defensa Nacional por un accionante de 96 años de edad (ex combatiente en el conflicto colombo-peruano), viudo y que junto con su familia (su hija de 64 años —desempleada y soltera— y su nieto de 23 años —con síndrome de Down) se encontraba en un completo estado de indigencia, con el objetivo de que el ministerio le reconociera el pago de algunas prestaciones sociales por su buen comportamiento, su participación en la guerra y su retiro por enfermedad. El ministerio se negó a otorgarle al accionante el subsidio creado a favor los veteranos sobrevivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú por la Ley 683 de 2001, considerando que no era procedente ya que no se encontraba acreditada la participación del accionante en ese conflicto. Dadas las pruebas obrantes en el expediente, la Corte consideró que la participación del actor en el conflicto colombo-peruano no era del todo clara, y en consecuencia afirmó “no puede esta Sala, en sede de tutela despejar definitivamente este asunto para suponer que el demandante es un veterano indigente, que debe ser favorecido por el subsidio creado en la Ley 683 de 2001”. En este sentido, respetando las facultades que sobre la materia le otorgó la Ley 683 de 2001 al ministerio, ordenó a dicha entidad establecer si en efecto el accionante era acreedor del subsidio otorgado por el Estado colombiano a través de la mencionada ley, y en caso de una respuesta afirmativa, otorgárselo a la mayor brevedad posible.

Ahora bien, en dicho caso la Corte no se limitó a dar la anterior orden. Debido a la circunstancias de indigencia por las que atravesaba el accionante y su familia, dispuso que en el evento en el cual el ministerio determinará que el actor no era acreedor de la prestación descrita

“(...) teniendo en cuenta la especial situación no solo del actor sino también de su hija, persona de la tercera edad y su nieto enfermo de síndrome de down, deberá el Ministerio de Defensa Nacional, a través de la Red de Solidaridad Social, realizar las gestiones necesarias para que se incluya al demandante y a su familia en un programa de auxilio para ancianos indigentes, cumpliendo de esta forma con la obligación que tiene el Estado de otorgar protección a personas que se encuentren en estado de debilidad manifiesta (arts. 13 inc. 3º, 46 y 48 de la Constitución)”.

Es decir, la Corte consideró que no bastaba con definir si el accionante era titular o no del subsidio de que trata la Ley 683 de 2001, ya que en el evento en que él mismo no cumpliera con los requisitos para acceder al subsidio la vulneración de sus derechos fundamentales persistiría y el incumplimiento del deber estatal de protección continuaría. La Corte, bajo esta hipótesis y en desarrollo de la responsabilidad que le cabe al Estado frente a las personas en estado de indigencia, como se vio, ordenó al ministerio que gestionará la asignación de un auxilio a favor del accionante, es decir, estableció una obligación de medios clara en cabeza de la mencionada entidad (no derivada del texto de la Ley 683 de 2001) cuyo objetivo era la protección de los derechos fundamentales del actor.

6. La especial protección constitucional y legal para adultos mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema.

La jurisprudencia antes relacionada permite ver con claridad que, dado el estado de indigencia

6.1. Protección constitucional reforzada para el adulto mayor en estado de pobreza extrema.

Como se advirtió en el acápite precedente, la protección a los ancianos y específicamente a los ancianos indigentes tiene su respaldo en el derecho a la igualdad reconocida en el inciso 3º del artículo 13 superior que establece:

“El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta…”.

A su turno, el artículo 46 de la Constitución consagra el subsidio alimentario como una medida de solidaridad y protección hacia las personas de la tercera edad en condición de indigencia. El artículo en mención dispone:

“El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.

“El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.

Es así como, el artículo 46 constitucional señala el derecho a una protección mínima frente a la inseguridad que significan determinadas condiciones de vida, tales como el desempleo, la falta de vivienda, de educación y salud. Derecho que, de acuerdo con la jurisprudencia de la corporación, adquiere el carácter fundamental (44) cuando, según las circunstancias del caso, su falta de reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la personalidad de las personas de la tercera edad.

Es así como, de acuerdo con el contenido de las normas señaladas, la Constitución, al enunciar los sujetos obligados a prodigar atención o cuidado a las personas de la tercera edad, señala en una primera instancia a la familia “en la que los lazos de pertenencia, gratitud, solidaridad, etc., que se presume, se han generado durante la convivencia de sus miembros, la obligan a velar por cada uno de ellos, en especial por aquellos que, dadas sus condiciones especiales, requieran de atención especial” (45) . En ausencia de la familia o ante la imposibilidad de sus miembros de asistir a los adultos mayores el Estado y la sociedad son los llamados a brindar las condiciones para que la protección se haga efectiva.

En la Sentencia C-1036 de 2003 (46) la Sala Plena afirmó:

“Entre quienes se encuentran en situación de extrema pobreza, merecen especial atención los ancianos indigentes, adultos mayores que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen ingresos o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii) su cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y iii) debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no tienen muchas oportunidades de mejorar su condición”.

Y continúa:

“(…) el subsidio alimentario para ancianos indigentes es compatible con el deber de solidaridad que consagran los artículos 1º y 95 de la Carta Política, y encuentra respaldo en el artículo 13 superior que establece el deber estatal de protección especial hacia aquellas personas “que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta” (47) . Se trata, como lo ha expresado esta Corte, de un deber en cabeza del Estado, correlativo al derecho fundamental a la igualdad, en su modalidad de una acción afirmativa a favor de las personas que se hayan en esos supuestos fácticos” (48) (citas en el texto original).

La jurisprudencia de esta corporación se ha referido a la solidaridad en relación con las personas en situación de indigencia en los siguientes términos:

“La solidaridad y el apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre quebrantos de salud corresponde patrimonialmente a la familia. Los miembros de esta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos. No obstante si la familia se encuentra en imposibilidad manifiesta de apoyar a uno de sus miembros no pueden quedar estos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado en desarrollo de sus fines esenciales está en el deber constitucional de proteger efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y al mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los particulares” (49) .

La situación en que se encuentra el adulto mayor reclama del Estado la adopción de medidas especiales de protección. Así lo establece el Protocolo de San Salvador (50) , adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales. El artículo 17 dispone:

“Artículo 17. Protección de los ancianos. Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a:

“a. Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada, a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas;

“b. Ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos;

“c. Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos”.

De forma que

“Para que la solidaridad a los ancianos indigentes sea real (…) esta clase de programas debe incrementarse permanentemente porque así lo establece el Protocolo de San Salvador y además encuentra sustento en el artículo 366 de la Carta Política, que habla de las finalidades sociales del Estado: bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los asociados y en este propósito ordena que “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”; por supuesto que tratándose del presupuesto de la Nación éste debe ser coherente y compatible con los mandatos consignados en la ley orgánica de presupuesto, y si además en el presupuesto se establecen proyectos cofinanciados entre las entidades territoriales y la Nación (D. 111/96, arts. 68 a 70), esto facilita aún más el cumplimiento del artículo 366 de la Constitución y del Protocolo de San Salvador” (51) .

En 1991, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 46 sobre principios de las Naciones Unidas a favor de las personas de edad, en la cual se consagran cinco principios que tienen relación estrecha con los derechos consagrados en los diversos instrumentos internacionales, a saber: (52)

(i) Independencia: acceso a los alimentos, al agua potable, al alojamiento, al vestido y a los cuidados de salud.

(ii) Participación: los adultos mayores pueden y deben participar activamente en la definición y aplicación de las políticas que tienen que ver con su bienestar.

(iii) Cuidados: las personas mayores debe ser beneficiarias de la protección y atención de sus familias, y que gocen de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, ya sea que se encuentren en un hogar familiar, en un establecimiento sanitario o en una casa de retiro.

(iv) Autorrealización: posibilidad de asegurar el pleno desarrollo de las capacidades y habilidades del adulto mayor.

(v) Dignidad: las personas mayores deben ser respetadas y apreciadas por su sola calidad de seres humanos, independientemente de cualquier condición derivada de la edad, el sexo, la raza, el origen étnico, sus discapacidades o situación financiera, que no deben ser explotadas física o mentalmente para lograr cualquier retribución económica, y que deben ser tratadas con equidad y justicia (53) .

6.2. Desarrollo del mandato constitucional de protección al adulto mayor.

Sea lo primero advertir que en Colombia no existe un marco legal general específico para las personas mayores, y hoy en día se cuenta con disposiciones dispersas sobre la vejez.

El desarrollo legal del mandato constitucional consagrado en el artículo 46 se encuentra en los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993, mediante los cuales se creó el programa de auxilios para los ancianos indigentes, con el objeto de apoyar económicamente a estas personas hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, financiado con recursos del presupuesto general de la Nación y cofinanciación de las entidades territoriales, siempre que se cumpla con las exigencias establecidas en la ley, así:

“ART. 257.—Programa y requisitos. Establécese un programa de auxilios para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes requisitos:

“a. Ser colombiano;

“b. Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años;

“c. Residir durante los últimos diez años en el territorio nacional;

“d. Carecer de rentas o de ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida el Consejo Nacional de Política Social.

“e. Residir en una institución sin ánimo de lucro para la atención de ancianos indigentes, limitados físicos o mentales y que no dependan económicamente de persona alguna. En estos casos el monto se podrá aumentar de acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el nivel de cobertura. En este evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva institución.

“PAR. 1º—El Gobierno Nacional reglamentará el pago de los auxilios para aquellas personas que no residan en una institución sin ánimo de lucro y que cumplan los demás requisitos establecidos en este artículo.

“PAR. 2º—Cuando se trate de ancianos indígenas que residan en sus propias comunidades, la edad que se exige es de cincuenta (50) años o más. Esta misma edad se aplicará para dementes y minusválidos.

“PAR. 3º—Las entidades territoriales que establezcan este beneficio con cargo a sus propios recursos, podrán modificar los requisitos anteriormente definidos”.

“ART. 258.—Objeto del programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de conformidad con las metas que el Conpes establezca para tal programa.

“El programa se financiará con los recursos del presupuesto general de la nación que el Conpes destine para ello anualmente, y con los recursos que para tal efecto puedan destinar los departamentos, distritos y municipios.

“PAR.—El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer efectivo el programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos para la cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios. El programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así mismo, el gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa”.

Así mismo, según lo prescrito por el artículo 261 de la Ley 100 de 1993, los municipios deben garantizar la infraestructura necesaria para la atención de los ancianos indigentes y la elaboración de un plan municipal de servicios complementarios para la tercera edad como parte integral del plan de desarrollo municipal (54) .

En Sentencia T-1036 de 2003 (55) se señaló la naturaleza de este subsidio económico:

“i) no tiene el carácter de pensión de jubilación o de asignación de retiro, ii) no conlleva otro beneficio prestacional, y iii) tiene carácter vitalicio, pues se reconoce solamente hasta la muerte de su beneficiario sin dar lugar a sustitución en cabeza de cónyuge o descendientes”.

En desarrollo de la Ley 100 de 1993, en 1994 fue creada la Red de Solidaridad Social, encargada —entre otras funciones— de ejecutar el programa de subsidio para ancianos en situación de indigencia, denominado Programa de Atención Integral al Adulto Mayor Revivir (hasta 1998), ejecutado en forma descentralizada y en algunos casos con colaboración de entidades no gubernamentales.

En el año de 1995, a través del documento Conpes 2793, se propone la política nacional de envejecimiento.

A partir de 1999 el Programa de Atención Integral al Adulto Mayor Revivir fue redenominado Programa de Atención Integral al Adulto Mayor PAIAM, que al igual que el anterior contemplaba. Dichos proyectos contemplaban la prestación de servicios básicos (alimentos, servicios de salud no POSS, habitación, vestuario, dinero en efectivo y otros) y servicios sociales complementarios (educación, recreación, cultura, turismo, deportes y ocio productivo).

La Ley 797 de 2003 (56) , en aras de solucionar las dificultades presentes para entonces, creó dentro del Fondo de Solidaridad Pensional una subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las personas en estado de indigencia o pobreza extrema, mediante la entrega de un subsidio en dinero cuyo origen, monto y regulación fueron establecidas en la misma ley.

A partir de la creación de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, a través de los documentos Conpes Social 70 de 2003 y 78 (PPSAM) de 2004 se estructuró el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), cuya administración le corresponde al Ministerio de la Protección Social a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y al administrador fiduciario, a cuyo cargo se encuentra también la labor de realizar la promoción de los subsidios y la difusión de los programas a través de los mecanismos que garanticen la mayor efectividad en la población objetivo, con un alto grado de desarrollo tecnológico. En la actualidad la administración fiduciaria se encuentra a cargo del consorcio Prosperar Hoy.

Posteriormente se dictaron los decretos 1135 de 1994 “por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 257, 258, 259, 260, 261 y 262 de la Ley 100 de 1993”, cuyo objeto fue implementar este auxilio, disposición derogada por el Decreto 2681 de 2003 “por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”, derogado a su vez por el Decreto 569 de 2004 “por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”.

Este último decreto fue modificado por el Decreto 4112 de 2004 “por el cual se modifican los artículos 12, 13, 14, 15, 17, 18 y 19 y se deroga el inciso segundo del parágrafo del artículo 9º del Decreto 569 de 2004”, en lo relacionado con la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional destinada a la financiación del programa de auxilio para ancianos indigentes previsto en el libro cuarto de la Ley 100 de 1993. Esta disposición además establece las condiciones y requisitos que deben reunir las personas que aspiran a obtener el beneficio indicado, y determina que son los entes territoriales los encargados de la priorización de beneficiarios, lógicamente mediante un proceso de selección y valoración de cada uno de los aspirantes.

El artículo 12 del Decreto 569 de 2004, modificado por el Decreto 4112, establece además que el Ministerio de la Protección Social elaborará el manual operativo para desarrollar los lineamientos de selección de beneficiarios, los componentes del subsidio y demás aspectos procedimentales del programa.

El artículo 13 modificado por el artículo 2º del referido Decreto 4112 de 2004, determina los requisitos para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de subsistencia, así:

“1. Ser colombiano.

“2. Como mínimo tener tres años menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al sistema general de pensiones.

“3. Estar clasificado en los niveles 1 y 2 del Sisbén y carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir, es decir, son personas que o viven solas y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo mensual vigente, o viven en la calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo mensual vigente o residen en un centro de bienestar del adulto mayor o asisten como usuario a un centro diurno.

“4. Residir durante los últimos diez años en el territorio nacional”.

En el parágrafo segundo se establece que la entidad territorial identificará los beneficiarios previa verificación del cumplimiento de los requisitos.

El artículo 3º del Decreto 4112, que modificó el artículo 14 del Decreto 569, estipula que los beneficios de la subcuenta de subsistencia serán otorgados en las modalidades de subsidio económico directo o indirecto según los beneficiarios residan en los centros de bienestar del adulto mayor, resguardos indígenas o centros diurnos, hasta por el 50% del salario mínimo legal representado en dinero o servicios sociales básicos o complementarios (57) .

De acuerdo con el ICBF, la priorización debe tener en cuenta, además de las condiciones de pobreza, otros elementos:

“adultos mayores que viven solos, que reportan temer un estado de salud malo, y quienes tienen una enfermedad crónica y no reciben atención para tratarla. Un 20% de los adultos mayores de 65 años que viven solos se encuentran en la pobreza (18% de los hombres y 21.5% de las mujeres). Dentro de aquellos adultos mayores que tienen un estado de salud malo, un 47% está en la pobreza (49% de los hombres y 45% de las mujeres). Por último, de los adultos mayores que tienen una enfermedad crónica y que no reciben atención para tratarla, un 47% son pobres (42% de los hombres y 51% de las mujeres)” (58) .

El artículo 16 del Decreto 569 de 2004, al establecer los criterios de priorización en el proceso de selección de beneficiarios que adelante la entidad territorial indica que se deberá aplicar como mínimo los siguientes (59) :

(i) La edad del aspirante.

(ii) Los niveles 1 y 2 del Sisbén.

(ii) El tiempo de permanencia en el municipio.

(iv) La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante.

(v) Personas a cargo del aspirante.

A su vez, el artículo 20 del Decreto 569 determina que el derecho al subsidio se pierde cuando deje de cumplir los requisitos establecidos en tal disposición y en la Ley 100 de 1993, a saber:

(i) Muerte del beneficiario.

(ii) Comprobación de la falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio.

(iii) Percibir una pensión u otra clase de renta o subsidio.

(iv) Comprobación de realización de actividades ilícitas.

(v) Traslado a otro municipio o distrito.

Por último de conformidad con la Resolución 3908 del 8 de noviembre de 2005, expedida por el Ministerio de la Protección Social, por la cual se adoptó el manual operativo del programa, se tiene que los principales aspectos procedimentales del programa son los siguientes:

(i) El programa se desarrolla de forma descentralizada a través de proyectos presentados por las entidades territoriales al ICBF, ejecutados mediante convenios, que tienen por objeto la prestación de servicios sociales básicos o complementarios, mediante la cofinanciación entre el Ministerio de la Protección Social a través del consorcio Prosperar Hoy, y los entes territoriales.

(ii) La persona responsable del programa en el ente territorial realiza la convocatoria para la inscripción de los adultos mayores que reúnan los requisitos establecidos en el modificado artículo 12 del Decreto 569 de 2004. El proceso de inscripción se realiza de manera permanente, cada vez que un adulto mayor se acerque y demuestre el cumplimiento de requisitos y con los mismos se conforma un listado de la población potencialmente beneficiaria. En este aspecto advierte el manual lo siguiente: “En ningún caso, el proceso de inscripción en el programa garantiza a los inscritos ser seleccionados como beneficiarios”.

(iii) Dado que los recursos disponibles no son suficientes para cubrir a todos los adultos mayores que hayan sido inscritos, es requisito indispensable para resultar beneficiario, haber sido sometidos a la metodología de priorización, mediante la cual se realiza una valoración de las condiciones socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y se ordena a los adultos inscritos del más pobre al menos pobre, con relación a los criterios establecidos y la ponderación que se le atribuya a cada uno.

(iv) De acuerdo con el techo presupuestal asignado al ente territorial y de conformidad con la lista de priorizados, se definen los beneficiarios del programa, los cuales son retirados únicamente en los eventos estipulados en el artículo 20 del Decreto 569 de 2004.

(v) Por último, una vez definidos los beneficiarios del programa, se realiza con su participación, la del ICBF y los entes territoriales, la formulación del proyecto en el que se consignan los objetivos, metas, cobertura de la población y actividades a desarrollar, que servirán de base para la suscripción del convenio y posterior ejecución con el giro de los recursos para el pago del respectivo auxilio.

Así entonces, corresponde al Ministerio de la Protección Social diseñar las políticas públicas del sistema de protección social, dentro de las cuales se encuentra el Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM), mientras que los municipios y distritos son los responsables de la ejecución del programa, identificando los beneficiarios, mediante un proceso de selección acorde a los lineamientos expuestos en los citados decretos y al consorcio Prosperar Hoy, le compete la administración del los recursos con que cuenta el programa. Por su parte, le corresponde al ICBF apoyar la operación del programa en relación con la formulación de proyectos y el seguimiento de los programas que hacen parte de los servicios sociales complementarios que han de brindarse al adulto mayor. Al consorcio Prosperar le corresponde hacer la evaluación, seguimiento y control de los beneficiarios del programa PPSAM, girar los recursos a los beneficiarios, así como mantener actualizada la base de datos de los beneficiarios, e implementar el ingreso automático de beneficiarios con base en la información periódica de adultos mayores seleccionados y priorizados remitida por el respectivo ente territorial.

En este orden de ideas, la Corte Constitucional estableció las exigencias a las cuales deben sujetarse las autoridades encargadas de tramitar las solicitudes de auxilio (60) :

“1) el deber de precisar, mediante una definición clara, los elementos que constituyen el supuesto de hecho para reconocer una determinada prestación pública en cabeza de una persona; 2) el deber de acopiar información empírica suficiente para establecer si la persona que solicita la asistencia o protección cae bajo la hipótesis del supuesto de hecho que justifica asignarle una prestación; 3) el deber de evaluar el impacto que una decisión determinada —inclusión o exclusión de la persona a un programa— tiene sobre el cumplimiento presente y futuro de los objetivos del programa. La ambigüedad o la incoherencia de los fines del programa, la incertidumbre suscitada por una evidencia empírica insuficiente o la no sostenibilidad económica del programa amenazan con frustrar la debida prestación de la seguridad social y el cumplimiento de los deberes sociales del Estado respecto de los más necesitados. En el proceso de toma de decisiones administrativas deben observarse, por lo tanto, las exigencias mínimas que se desprenden del derecho al debido proceso frente a las actuaciones de la administración y los principios que rigen el ejercicio de la función pública, como la igualdad, la imparcialidad, la publicidad y la eficacia (C.P., art. 209, inc. 1º). Con respecto a la transparencia y al manejo de la información —aspectos ambos relevantes en el presente proceso— no sobra resaltar lo importante que resulta su acatamiento. La transparencia del proceso decisorio no sólo facilita su inteligibilidad para el ciudadano, sino que promueve un trato digno y justo de la persona solicitante. Lo contrario es instaurar un proceso secreto e incontrolable en el que el ciudadano ignora la forma y las razones que llevan a la administración a una decisión con implicaciones vitales para el solicitante. Un proceso poco o nada transparente, impide al interesado participar en la administración racional de su caso y adoptar las decisiones informadas pertinentes frente a las diversas alternativas de acción que le abre la actuación estatal. En tales circunstancias el participante se percibe a sí mismo como un objeto manipulable por el sistema. En orden a evitar esta sensación de alienación, los particulares que acuden ante la administración pública para tramitar peticiones generales o particulares deben contar con la suficiente información sobre la materia a decidir así como sobre el proceso decisorio que es debido en su caso”.

A través del documento Conpes Social 86 de 2004 (61) , se propusieron los lineamientos generales para el diseño y la operación del Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, a cargo del presupuesto general de la Nación, junto con los criterios básicos para la selección y priorización de los municipios y personas beneficiarias. De acuerdo con el mencionado documento:

“El objetivo es brindar alimentación complementaria mediante un almuerzo durante 250 días al año (62) , a 400.000 adultos mayores en condiciones de extrema vulnerabilidad económica y social” (63) (cita por fuera del texto original).

En dicho documento se dispuso que el ICBF estaría a cargo de la ejecución del programa, y que la alcaldía respectiva sería la responsable de la selección de los beneficiarios. Para ser beneficiario del programa se requiere (64) :

(i) Ser adultos mayores de 60 años, clasificados con un puntaje igual o inferior a 15 puntos para el área urbana y 23 puntos para el área rural.

(ii) Tener cédula de ciudadanía.

(iii) Estar clasificados en el nivel 1 del nuevo Sisbén.

(iv) No ser beneficiarios de otros programas de asistencia social ni ser pensionado o rentista.

Los criterios de priorización que señaló el Conpes para la selección de los beneficiarios fueron:

(i) Adultos mayores de 60 años, en condición de desplazamiento forzado.

(ii) Adultos mayores de 60 años que presenten condición de discapacidad y estén clasificados en el nivel 1 del nuevo Sisbén.

(iii) Adultos mayores de 60 años, clasificados en el nivel 1 del nuevo Sisbén. En tal caso, tendrán prioridad aquellos que no cuenten con afiliación al régimen subsidiado de salud. Se recomienda que los beneficiarios de este grupo sean priorizados en orden de mayor a menor edad.

El programa fue estructurado bajo dos modalidades (65) . De una parte, el suministro de un almuerzo preparado y servido localmente, durante 250 días al año, para los adultos mayores ubicados en el área urbana o en área rural concentrada. De otra parte, el suministro mensual de un paquete alimentario con productos no perecederos, para adultos mayores ubicados en área rural dispersa.

Con el objetivo de hacer frente a las dificultades presentadas en la ejecución de los programas de auxilio económico (PPSAM) y de alimentación “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, en el documento Conpes Social 105 de mayo de 2007 se establecieron los siguientes criterios de priorización de beneficiarios:

(i) La edad del aspirante.

(ii) Los niveles 1 y 2 del Sisbén.

(iii) La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante.

(iv) Personas a cargo del aspirante.

(v) Ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de una persona.

(vi) Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando aportes a dicho sistema.

(vii) Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio.

(viii) Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio.

Además de los programas que han sido implementados a nivel nacional para la atención de la población adulta mayor y de las responsabilidades que sobre las autoridades nacionales recaen sobre la materia, el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto responsabilidades directas en cabeza de las entidades territoriales, adicionales a la ya mencionada de cofinanciar los programas nacionales. En efecto, el numeral segundo del artículo 21 de la Ley 60 indican que una de las funciones de los municipios en materia de salud consiste en financiar “programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención” (66) . Es claro, también, a la luz del numeral segundo del artículo 22 de la misma norma, que los municipios cuentan con los recursos necesarios para hacerlo (67) .

Esta corporación considera pertinente recordar lo afirmado en la sentencia en la que se declaró la exequibilidad del artículo 22 mencionado, acerca del significado que tienen las transferencias de la Nación a las entidades territoriales como mecanismo de reducción de la pobreza y de apoyo a los sectores más necesitados de la población:

“En la Ley 60 de 1993 se regulan los factores establecidos por la Carta Política para la distribución de estas transferencias a los municipios y en su uso da prioridad a las áreas de educación, salud, vivienda, agua potable y saneamiento básico.

“En este sentido, el Gobierno Nacional expresó en la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley 60 de 1993:

“La Constitución ha fortalecido la orientación social del Estado para garantizar el acceso de toda la población a un nivel mínimo adecuado de servicios básicos. También ha ordenado que esta prioridad se manifieste en los presupuestos públicos.

“En efecto, ha establecido que el gasto social tenga prioridad sobre cualquier otro tipo de gasto. Estas orientaciones tendrán cabal aplicación como resultado del desarrollo de las normas presentadas en este proyecto de ley.

“En efecto, los requerimientos de gasto social del proyecto han sido calculados para financiar la ampliación sustancial de coberturas en los distintos sectores...

“En realidad, los experimentos de descentralización en el pasado adolecieron de un relativo desequilibrio entre funciones, recursos y capacidad institucional. La descentralización de funciones sin un fortalecimiento institucional puede llevar a la ineficacia total de las funciones transferidas. Y sin un financiamiento adecuado, puede llevar a una frustración de expectativas.

“Sólo un adecuado equilibrio entre unos y otros puede fortalecer las entidades locales y programas sociales”.

“La Ley 60 de 1993 procura concentrar la acción del Estado en la población más pobre realizando actividades en las áreas que han mostrado en el país mayor eficacia para la reducción de la pobreza, tales como educación, salud, vivienda y agua potable” (68) .

En síntesis, a nivel de programas de protección del adulto mayor, en la actualidad a nivel nacional se encuentran implementados dos programas, a saber: (i) el Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM), mediante el cual los beneficiarios reciben un auxilio económico por un monto máximo de $ 75.000 mensuales; y (ii) el programa de alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, a través del cual se brindan raciones preparadas diarias a las personas adscritas a este programa o mercados mensuales, según la ubicación del beneficiario en el casco urbano o rural.

Adicionalmente, la Sala encuentra que además de los programas a nivel nacional y administrados por las entidades territoriales que se han descrito, en relación con la atención del adulto mayor corresponde a los municipios financiar “programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención” y la ley ha dispuesto los recursos para el efecto. De forma que, en principio, no puede una entidad territorial excusarse en la inexistencia actual de cupos en los programas de carácter nacional para no brindar la protección adecuada a las personas de la tercera edad. Es imperativo revisar, además, cuales son los programas sociales implementados por el respectivo municipio, en aras de verificar si es posible la inscripción del respectivo peticionario en alguno de ellos.

Asimismo, se debe verificar la posible inscripción del adulto mayor no sólo en los programas específicamente diseñados para la atención de este grupo de población, sino también en los programas de atención a personas en estado de indigencia, de limitación física o sensorial, o en situación de extremo abandono, entre otros, si el adulto mayor reúne alguna de estas características.

6.3. Alcance de los programas descritos.

El siguiente cuadro muestra la evolución del porcentaje de la población correspondiente a personas mayores de 65 años en el periodo comprendido entre 1973 a 2005 (69) :

Colombia: Porcentaje de población adulta mayor
1973 - 2005
    
 65 años y más
AñosHombresMujeresTotal
19731,471,683,15
19851,872,023,89
19932,142,384,52
20052,863,456,31
 85 años y más
AñosHombresMujeresTotal
19730,10,160,26
19850,130,180,31
19930,150,210,35
20050,210,30,51
Fuente. DANE - Censos de población 1973, 1985, 1993 y censo general 2005

Como se observa, la población mayor de 65 años ha aumentado notoriamente desde mediados de la década de los años 70. Para el 2005, el 63,12% de la población adulta mayor (65 y más) se concentraba en Bogotá y en los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca, Cundinamarca, Santander, Atlántico, Bolívar y Tolima; y el 28,8% de la misma se concentraba en las principales ciudades (70) . A este fenómeno debe sumársele la reducción en las tasas de natalidad y mortalidad, que resulta en la creciente ponderación absoluta y relativa de las personas adultas mayores (71) .

De acuerdo con la anterior tabla, se observa en todos los años una especificidad de género, que permite identificar un “rostro femenino” para la vejez (72) , factor que se suma a las condiciones socioeconómicas de la mujer de edad (generalmente viuda o con ausencia de pareja), quien se ha visto afectada por la inequidad de género a lo largo de su vida, lo cual profundiza en muchos casos las condiciones de precariedad en que vive.

El envejecimiento de la población genera efectos tales como el aumento del número absoluto y relativo de personas mayores, lo cual implica cambios en el mercado del trabajo como de bienes y servicios; la necesidad de hacer frente a las nuevas tensiones sociales surgidas de las necesidades de financiamiento de los sistemas de seguridad social y a los cambios en las relaciones de dependencia económica entre generaciones, entre otros (73) .

Igualmente, los anteriores cambios demográficos hacen patente la necesidad de establecer políticas públicas dirigidas al adulto mayor de 60 años, que comprendan los planos económico, social, político y cultural, y con el objetivo de lograr una mayor incorporación de los adultos mayores. En respuesta a estos cambios, el tema de la atención a la población adulta ha venido ganando espacio dentro de las políticas adoptadas a nivel nacional, como se puso de presente en el anterior apartado de esta providencia.

De acuerdo con el Conpes (74) , para el 2003 aproximadamente el 50% de los adultos mayores pertenecían a los quintiles de ingreso más alto. A su turno, del total de personas bajo línea de pobreza en el país (51.8%), el 6.98% correspondía a mayores de 60 años; y del total las personas que se encontraban por debajo de la línea de indigencia (16.6%), el 7.69% correspondía a adultos mayores de 60 años. De acuerdo con el Ministerio de la Protección Social (75) .

“Según información del Sisbén actualizado con corte a marzo de 2006, la población mayor de 60 años en Sisbén I y II asciende a 2’761.411 considerando que la población objetivo del programa es el adulto mayor en extrema pobreza o indigente, se toma como referente el nivel I del Sisbén asumiendo una participación del 57,3% lo que representa una población potencialmente beneficiaria de 1’583.669 personas”.

Situación que se torna más compleja si se tienen en cuenta las insuficiencias institucionales para responder a las demandas de las personas mayores y la reducida capacidad de apoyo de la comunidad y las familias.

El Programa de Atención Adulto Mayor (76) desde su creación en 1994 hasta el 2003 presentaba las siguientes características y resultados (77) :

Población objetivo y requisitosEdadTiempo del subsidioMonto del subsidio
a. Indigentes>=65Mientras cumpla los requisitos1994-1998 = 37% del SMMLV
1999-2003 = 24% del SMMLV
b. Indígenas>= 50Mientras cumpla los requisitosIgual
c. Discapacitados>= 50Mientras cumpla los requisitosIgual
Fuentes de Financiación1999*2001*2003*
a. Aportes del presupuesto nacional46.06924.04322.18
Cobertura30%17%11%
a. Observados142.00089.62262.837
b. Potenciales480.000540.000590.000
* Miles de pesos constantes de 2003

El siguiente cuadro muestra algunos resultados del programa PAIAM entre 1998 y el 2002 (78) :

Aspecto19981999200020012002
Beneficiarios84.081142.00070.20089.62262.837
Municipios1.072400408491405
Proyectos1.215330623541436
Recursos RSS (mill. $ )40.70034.70020.30021.20027.000
Cofinanciación (% del total)2851515463
Fuente: Red de Solidaridad Social.

Como se observa los anteriores cuadros, entre 1999 y el 2003 el subsidio monetario fue equivalente al 24% del SMMLV, asignación esta inferior a la línea de indigencia (79) , que para el periodo equivalía al 32% del SMMLV (80) . En aras de garantizar que el adulto mayor reciba por lo menos el nivel de ingreso corresponde a la línea de indigencia, en el documento Conpes Social 70 de 2003 se dispuso que el auxilio máximo sería $ 106.000 mensuales (equivalentes para entonces al 32% del SMMLV) (81) , de los cuales se entrega (82) una parte en efectivo (entre el 33% y el 70%) y otra parte en especie (83) .

El Ministerio de la Protección Social describe así las metas y resultados del programa de protección social al adulto mayor (PPSAM):

“La meta del Gobierno al iniciar la implementación del programa fue entregar un subsidio en dinero, servicios sociales básicos y servicios sociales complementarios a mínimo 125.000 adultos mayores, es de señalar que al terminar el 2004, el programa presentaba un resultado del 111% de la meta fijada para los cuatro años, por este motivo el gobierno tomó la decisión de modificar la meta y se proyectó aumentarla a 170.000 adultos mayores, meta que al finalizar el 2005, fue superada en un 12%, registrando 189.719 como máxima cobertura alcanzada. Dado los resultados y la efectividad cada vez mayor del programa, la meta prevista para el presente año [2006] es de 200.000 adultos mayores beneficiados” (84) .

De acuerdo con el escrito de contestación de la acción presentado por el Ministerio de la Protección Social (85) “estos recursos (…) no resultan ser suficientes para beneficiar a todos los adultos mayores que en encuentran como potenciales beneficiarios en los 1.095 municipios del país en los cuales se desarrolla el programa”.

Debido a posteriores modificaciones, el programa PPSAM para el año 2006 contaba con 240.211 cupos asignados (86) , de los cuales 14.939 corresponden a población indígena (87) .

En relación con los resultados del programa “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, el Ministerio de la Protección Social informa que para la vigencia 2005 el programa había alcanzado el 92% de la meta inicial de atención de 400.000 adultos mayores, brindando alimentos en 1.088 municipios. Específicamente en relación con el departamento del Tolima,

“En cuanto al cumplimiento del programa en el mes de octubre de 2005 cuando se encontraba en desarrollo la fase piloto del porraza, el departamento del Tolima específicamente reportó una cobertura del 72%; lo que corresponde a 12.845 beneficiarios atendidos en 31 puntos de atención; siendo este uno de los departamentos con mayores niveles de crecimiento; además, cuenta con 62 puntos de atención (departamento con el más alto número de puntos de atención).

“(…)

“En el mes de abril [de 2006] la cobertura total registrada en el departamento del Tolima fue del 98,6% que al compararla con la del mes de marzo tuvo un incremento del 3,2% lo que corresponde a 18.850 beneficiarios atendidos, durante el mes de mayo [de 2006] se ha mantenido dicho porcentaje; lo que nos demuestra que el programa ha venido creciendo y tomando fuerza en lo que va corrido del año”.

Así, para el año 2006, se registraban 595.814 beneficiarios de los programas de auxilio económico (PPSAM) y de alimentación “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, presentándose una variación de 523.977 personas atendidas en relación con la población beneficiada en el 2002 (62.837) (88) .

De la revisión efectuada de los programas adoptados a nivel nacional para la protección de las personas adultas mayores, se observa que se ha avanzado en niveles de cobertura, a pesar de que existe un déficit de recursos públicos para hacer frente al nuevo cuadro de demandas originadas por el envejecimiento en áreas tales como la seguridad social, la salud, la educación, la vivienda, el empleo y la provisión de servicios sociales personales. Asimismo se observa que en el caso del municipio del Guamo no existe un programa local implementado con recursos propios.

7. Debido proceso administrativo y asignación de recursos.

La protección directa de personas indigentes plantea no solo la dificultad de identificar los programas aplicables, sino la disponibilidad de recursos para financiar dicha protección y el debido proceso administrativo que debe estar presente en la asignación de los escasos recursos disponibles.

7.1. Asignación de recursos para garantizar la realización de los derechos fundamentales.

Respecto de las razones presupuestales para no dar acceso a un programa de protección a personas en situación de debilidad manifiesta, la Corte ha estudiado diversos casos. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-029 de 2001 (89) , la Corte revisó los procesos de tutela acumulados en los cuales los accionantes habían solicitado al alcalde municipal de Chaparral la presentación de proyectos de acuerdo para el reconocimiento y pago de la prestación especial por vejez prevista en el artículo 258 de la Ley 100 de 1993 (auxilio para ancianos indigentes) (90) , ya que aducían su avanzada edad, la carencia de medios económicos y su condición de indigencia; y que las ayudas económicas proveídas por el municipio eran insuficientes (almuerzos, y mercados bimensuales o trimestrales), por lo cual solicitaban la asignación de un subsidio equivalente al 50% del salario mínimo para el pago de arriendo y alimentos. La Corte negó la protección invocada en los casos concretos al considerar que (entre otras razones): i) No es posible mediante tutela hacer cumplir una norma genérica y abstracta que ordena la protección a los ancianos indigentes; ii) la pretensión de los accionantes es la asignación de un rubro mensual, la cual no era procedente ya que el juez no puede ser ordenador del gasto; iii) el municipio se encontraba brindando una protección a los beneficiarios, a pesar de ser exigua; iv) No obraba prueba en el expediente de que los peticionarios estuvieran cobijados por el beneficio que invoca. Por lo cual concluye, que

“[e]n el presente caso ni se pide que se califique como beneficiarios a los respectivos tutelantes, ni hay pruebas que indiquen que son o deberían ser calificados como beneficiarios, ni el juez puede hacer un listado señalando quiénes son los beneficiarios, ni menos ordenar que se les entregue una determinada suma de dinero, luego las peticiones de tutela, en la forma como están planteadas no pueden prosperar”.

Ya en la Sentencia SU-1052 de 2000 (91) , en el mismo sentido de la Sentencia SU-1194 del mismo año (92) , la Corte afirmó que el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela impide que el juez constitucional interfiera en decisiones abstractas, generales e impersonales que la Constitución confiere a otras autoridades, debido a que el constituyente no le

“confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado”. Por consiguiente, el juez de tutela no debe resolver asuntos asignados a otras autoridades, pues de lo contrario transgrede los artículos 6º y 86 de la Carta”.

De forma que el juez constitucional no es competente para diseñar programas y ordenar su financiación. Sobre el particular, en la Sentencia SU-1194 de 2000 (93) .

“(…) el principio de legalidad del gasto (C.P., arts. 345 a 347 y 71 del D. 111/96) dispone que “no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal”.

Adicional a lo anterior, debe tenerse en cuenta que en los municipios que prestan servicios asistenciales a personas en estado de desprotección, como es el caso de los adultos mayores en situación de indigencia, los concejos tienen especial injerencia en la destinación y regulación de la gestión de los recursos destinados al efecto (94) .

De forma que si la ley le adscribe a un funcionario la elaboración del listado de personas protegibles para un subsidio o una ayuda, el juez de tutela no puede individualmente ordenar que se incluya a determinado ciudadano, salvo que sea ostensible que este cumple los requisitos para estar en dicho listado y se le ha violado un derecho fundamental (95) o que sea manifiesto que es necesario y urgente proteger el mínimo vital de una persona en condiciones de vulnerabilidad extrema.

No obstante lo anterior, en la Sentencia T-149 de 2002 (96) , esta Sala de Revisión se refirió a la escasez de recursos para brindar acceso a programas sociales y al alcance de los deberes estatales, en los siguientes términos:

“En lo que respecta a razones presupuestales para no dar acceso a un programa de protección a personas en situación de debilidad manifiesta (C.P., art. 13, inc. 3º), si bien ellas pueden ser una limitante real ante la escasez de recursos para la financiación de programas sociales, el buen gobierno de una administración presupone el conocimiento demográfico de la población que habita en su jurisdicción, la medición objetiva de sus necesidades y la planeación para dar respuesta a los cambios que se puedan presentar. De lo contrario no se presentará la racionalidad mínima de un proceso democrático de fijación de prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las metas trazadas. Afirmar, sin argumentos adicionales, que “no hay plata” no constituye entonces una razón constitucionalmente suficiente para excluir a una persona que llena los requisitos establecidos por el legislador y desarrollados por vía reglamentaria para ser admitida a un programa financiado por el presupuesto democráticamente adoptado.

“En cuanto a las dificultades económicas por falta de recursos para financiar los diversos programas sociales ellas pueden obedecer, entre otros factores, a la insuficiencia de las apropiaciones presupuestales para asegurar su ejecución, al súbito aumento de las necesidades de la población o a la intensidad de las necesidades en el caso particular. Lo primero, se presenta cuando en la fijación de prioridades de gasto, el órgano democráticamente representativo distribuye los recursos escasos de tal forma que la apropiación presupuestal es menor a la requerida para cubrir a todos los necesitados. No es lo que sucedió en el presente caso porque finalmente la autoridad administrativa dispuso de recursos para pagar el auxilio al peticionario. En cuanto a lo segundo —las situaciones que llevan a un empobrecimiento masivo de la población— es claro que sólo mediante medidas adicionales, ordinarias o extraordinarias, es posible enfrentarlas mediante el esfuerzo conjunto de diversas entidades del Estado y con el apoyo económico de la comunidad. Tal circunstancia, no obstante, no fue alegada en el presente caso. Por último, en cuanto a la intensidad de las necesidades de la persona es importante anotar que se trata de un factor determinante para la fijación del monto del auxilio. A la luz de la Constitución y de conformidad con el principio de igualdad, la regulación del subsidio a la persona debe atender a las particularidades de su caso, exigencia esta no suficientemente considerada cuando en la determinación del monto del subsidio no se aprecia la existencia de circunstancias relevantes que deben ser atendidas para asegurar la igual consideración y respeto que merece cada persona por parte de un Estado que tiene el deber general de servir a la comunidad (C.P., art. 2º) y ha de cumplir varios deberes específicos de protección especial a personas vulnerables. Es así como el hecho de que el accionante tuviera personas a su cargo, en especial niños que dependen del beneficiario del subsidio, no puede pasarse por alto en la determinación del auxilio. Salvo la existencia de otros programas sociales para atender a los menores con padres en situación de pobreza, en la estimación del subsidio al mayor adulto pobre y discapacitado debe ser valorado el número de personas que dependen directamente de su ingreso. Dicha valoración puede incidir en la fijación de prioridades y en el tipo de auxilio o en el monto del mismo”.

En resumen, la escasez de recursos no es una barrera insalvable para la protección constitucional directa de indigentes. La misma debe ser valorada por el juez constitucional e invita a no distorsionar prioridades fijadas democráticamente por las autoridades competentes, pero no es un obstáculo para ordenar la protección de derechos fundamentales, en especial de quienes se encuentran en situación de indigencia extrema y de urgencia.

7.2. Debido proceso administrativo y asignación de beneficios.

En el mismo orden de ideas, el juez constitucional debe respetar los procedimientos previstos para la asignación de beneficios, pues so pretexto de proteger los derechos fundamentales del accionante en un caso particular su decisión pueda dar lugar al desconocimiento de derechos de igual rango en cabeza de otras personas. Al respecto, la Corte en Sentencia T-1341 de 2001 (97) , se pronunció en relación con el valor que tiene el derecho al debido proceso administrativo, como garantía de contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares, y señaló lo siguiente:

“(…) Dentro del campo de las actuaciones administrativas “el debido proceso es exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el ordenamiento jurídico”. Efectivamente, las actuaciones de la administración son esencialmente regladas y están sujetas a dicho principio de legalidad. El poder de actuación y decisión con que ella cuenta no puede utilizarse sin que exista una expresa atribución competencial; de no ser así, se atentaría contra el interés general, los fines esenciales del Estado y el respeto a los derechos y las libertades públicas de los ciudadanos vinculados con una decisión no ajustada a derecho (…)”.

No obstante, tales procedimientos deben ser vías de acceso a los beneficios y no trabas o barreras que impidan el cumplimiento de los deberes estatales de protección.

En la Sentencia T-149 de 2002 (98) la Corte revisó la tutela promovida por el señor Alfredo Moreno Pérez, de 58 años de edad, con pérdida de la capacidad laboral de más de un 70% debido a enfermedad cardiaca, casado, y padre de cinco hijos —tres de ellos menores de edad—; contra el DABS y la Alcaldía Mayor de Bogota, al considerar que estas al negarse a incluirlo en los programas de subsidios para el adulto mayor en condición de extrema pobreza vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la vida digna de él y de su familia y a la seguridad social. El DABS consideró que no podía inscribir al accionante en el programa correspondiente debido a que este aportó como prueba de su invalidez los exámenes practicados por los médicos tratantes de su enfermedad y no un certificado de pérdida de capacidad laboral (99) . En dicha ocasión la Corte afirmó:

“Es fundamental para asegurar los propósitos constitucionales y legales que las entidades encargadas de los programas de asistencia y protección de personas y sectores desfavorecidos dispongan y observen los procedimientos que les permitan diferenciar entre demandas empíricamente fundadas e infundadas. Se trata con ello de minimizar los errores en la asignación de subsidios y de hacer más eficiente y justo el uso de recursos escasos de la sociedad. A esta racionalidad administrativa debe añadirse el manejo profesional de los casos sometidos a la decisión de la administración, manejo que incluye una clara conciencia de que se está al servicio de los solicitantes y no al contrario (C.P., art. 2º). El concepto profesional va más allá del uso eficiente de los recursos mediante el rechazo de peticiones infundadas. Se preocupa además de la singularidad del contexto individual y de estimar los efectos de una decisión sobre la persona. Finalmente, a la racionalidad administrativa y al criterio profesional debe sumarse la dimensión moral implícita en las decisiones sobre reparto o asignación de beneficios y cargas en la sociedad. Es en este aspecto que la Constitución establece parámetros normativos de obligatoria observancia para los servidores públicos, quienes en sus decisiones deben ceñirse estrictamente a la Constitución y a la ley (C.P., art. 6º).

Y refiriéndose al debido proceso en actuaciones administrativas, se indicó en la sentencia en mención:

“Las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones deben respetar estrictamente el derecho en cabeza de las partes o interesados a un debido proceso administrativo (C.P., art. 29). Estima la Corte necesario ahondar brevemente en el alcance del derecho fundamental consagrado en la Constitución a un proceso debido en las actuaciones administrativas. Para ello cabe analizar cómo se determina, en cada caso, cuál es el proceso debido.

“En materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso.

“Ahora bien, la Corte se pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que la administración prive a su titular de un beneficio legal que aún no ha sido reconocido a la persona. A primera vista podría pensarse que por tratarse de una mera expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible de protección constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la persona y la vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no sólo por la privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando la persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la persona del derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir sobre el reconocimiento del beneficio legal, con lo que se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso administrativo (C.P., art. 29) y a la igualdad de trato (C.P., art. 13, inc. 1º), dada la exclusión injustificada del solicitante.

“El que las normas legales denominen auxilio al beneficio no le resta derechos al interesado. La denominación del beneficio tampoco lo convierte en una simple gracia del Estado cuando la reglamentación de su asignación en lugar de librarla a la mera voluntad de la administración, define precisos requisitos para determinar a partir de criterios objetivos quiénes son los destinatarios del beneficio. Es lo que sucede con la reglamentación del auxilio para ancianos indigentes objeto de este proceso”.

De otro lado, esta corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la importancia de respetar los turnos establecidos para la realización de pagos o actividades de la administración en relación con diferentes temas. Así pues, en principio, la acción de tutela resulta improcedente cuando se utiliza con el interés de obtener la inmediata actuación de la administración de forma que la orden que profiera el juez constitucional implique “saltarse” los turnos preestablecidos para la atención de los requerimientos de otros administrados (100) , ya que “no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna en especial, ya que en similares condiciones no puede haber trato diferencial” (101) .

Así, por ejemplo, se ha respetado el turno para pago de cesantías parciales ya reconocidas y por tanto no ha procedido la tutela para que una persona en concreto obtenga el pago con antelación a los demás individuos que presentaron su solicitud de pago antes y que, al igual que el accionante, han estado esperando la materialización de su solicitud. Al respecto ha dicho la corporación:

“Por una parte, si el juez de tutela simplemente se limita a concederla y ordenar el pago inmediato al solicitante de la acción, una vez se disponga del dinero correspondiente, se estarían desplazando de sus turnos a los otros servidores públicos que están en iguales condiciones del solicitante de la tutela. Es decir, a éstos se les estaría dando un trato discriminado, y de todas maneras desventajoso, en razón, únicamente, de que no interpusieron una acción de tutela.

“Como consecuencia obvia de ello, si se violenta, sin un estudio sobre la razonabilidad correspondiente, el orden de entrega de las cesantías parciales, se perdería la finalidad para la cual fue creada la tutela, se desnaturalizaría de su función protectora de derechos fundamentales y sería utilizada como un simple mecanismo para alterar el turno de pago de cesantías” (102) .

De igual manera, la Corte ha abordado el aspecto referente al respeto de turnos en el caso de retraso en la realización de exámenes de ADN dentro de los procesos de filiación. A pesar de que la corporación ha reconocido el carácter fundamental del derecho a la personalidad jurídica de los menores que sólo se puede ver protegido con resultados prontos dentro del proceso, se ha sostenido que los turnos en la realización de tal examen deben ser estrictamente respetados (103) , sin perjuicio de que se informe la fecha de realización de los mismos, pero dentro de un término razonable y oportuno (104) .

En materia de salud la Corte ha encontrado que cuando la cirugía ordenada por el médico tratante no es de carácter urgente se deben respetar los turnos (105) . Sin embargo ha señalado que es deber de la EPS señalar la fecha en la cuál se llevará a cabo la misma, teniendo un criterio razonable para su realización (106) . No obstante lo anterior, la Corte ha advertido que este es un tema que debe “examinarse cuidadosamente” (107) por el juez de tutela, pues “ante una situación de urgencia manifiesta, no puede someterse al afectado al respeto de los turnos. En estos eventos la atención debe ser inmediata. Si la situación no ha sido calificada de urgencia, los turnos deben respetarse” (108) .

En el mismo orden de ideas se pronunció la Corte en la Sentencia T-1161 de 2003 (109) . En dicha oportunidad la corporación estudió el caso de un accionante que, en virtud de su condición de desplazamiento, había acudido a la Red de Solidaridad Social en busca de ayuda económica sin que hubiera recibido ningún apoyo por parte de esta entidad, por lo cual instauró la acción de tutela con el objetivo de que la Red de Solidaridad le diera un trato preferencial en el pago de la ayuda económica (110) . En esa oportunidad, la Sala Sexta de Revisión afirmó (111) :

“(…) en el suministro de dicha ayuda humanitaria se deben respetar los turnos asignados en virtud del momento de la presentación de la solicitud de apoyo económico. La población desplazada atendida por la Red de Solidaridad, en principio, tiene derecho a un trato igualitario del cual se deriva el respeto estricto de los turnos” (112) .

Bajo los anteriores lineamientos, en la Sentencia T-814 de 2005 (113) la Corte estudió la acción de tutela interpuesta por una accionante de 91 años de edad, con un puntaje Sisbén de 8 puntos y sin pensión que le permitiera subsistir, quien había solicitado a la Alcaldía de Bogotá el reconocimiento del auxilio previsto para los adultos mayores en situación de indigencia. La Alcaldía Mayor informó que la asignación del subsidio de subsistencia dependía de criterios de focalización y de los recursos disponibles para la inversión. En este caso, la Corte sostuvo que

“(…) las personas que aspiran a ser beneficiarias de los recursos del sistema de seguridad social provenientes de la subcuenta de subsistencia deben cumplir una serie de requisitos que serán verificados y evaluados por las autoridades encargadas de reconocer tales auxilios.

“En concordancia con lo anterior, los procesos de reconocimiento y asignación de los subsidios deben tramitarse respetando la igualdad y el debido proceso de quienes han solicitado las prestaciones que ofrece el sistema de seguridad social”.

Y agregó que

“para responder una solicitud referente al auxilio para personas ancianas como la elevada por la peticionaria, las autoridades deben respetar el debido proceso administrativo y el principio de igualdad —numeral 4.2.2.— de las consideraciones de este fallo. Por ende, la respuesta de fondo no podía consistir en la decisión sobre el reconocimiento inmediato de la prestación por ella solicitada. De manera contraria, le correspondía a la administración informarle acerca de los requisitos que debía acreditar con el fin de que su solicitud fuera tramitada en igualdad de condiciones que la de otras personas en su misma situación”.

A partir de lo cual concluyó que al haber reunido la documentación necesaria para acceder al subsidio la peticionaria entraría a formar parte de la lista de espera para acceder a la prestación económica solicitada “situación que es compatible tanto con el principio de debido proceso administrativo como con el principio de igualdad que informan los procesos de distribución de bienes escasos”.

En este orden de ideas, la Sala estima que la acción de tutela no puede ser utilizada para pretermitir los trámites administrativos que las respectivas autoridades administrativas han establecido, y que tienen una finalidad justificada en el mismo ordenamiento constitucional (114) , o para alterar el listado de potenciales beneficiarios de una prestación social. En lo que respecta a los turnos, sin embargo, caben excepciones, como las mencionadas anteriormente en materia de salud o de situación de indigencia y las condiciones siguientes:

7.3. Debido proceso administrativo: Excepción a la regla general de respeto para la asignación de beneficios en consideración a circunstancias de vulnerabilidad extrema, riesgo o debilidad manifiesta.

La Corte ha admitido que en situaciones excepcionales puede el juez de tutela ordenar a la administración que actúe a favor del accionante a pesar de que el accionante no se encuentre en el primer lugar para la asignación de una prestación determinada (115) . Así, la Sala debe reconocer que, en la práctica, la situación de las personas que están pendientes de un turno puede ser muy distinta en atención a la naturaleza del asunto y a las particulares circunstancias de cada cual, y por lo tanto el orden de espera en que se encuentra una persona puede tener un impacto más severo en ella que en otras personas. Esa especial vulnerabilidad, debilidad o riesgo, no la hace equiparable con las demás personas en turno.

En el caso de la prestación de los servicios de salud, en la Sentencia T-499 de 2002 (116) , se consideraron algunos criterios que dan lugar a la alteración de los turnos:

“La prestación de servicios médicos (de cualquier índole) se sujeta a un principio de racionalización del servicio. Es tradicional el mecanismo del turno, esto es, el primero en el tiempo, primero en el derecho. Prima facie dicho criterio resulta válido para resolver problemas de igualdad, en la medida en que establece una diferenciación con base en un elemento objetivo: el tiempo. El sistema de turnos resulta legítimo para distribuir el servicio de salud.

(…) La atención en materia de salud, con todo, exige reconocer que no todas las situaciones de los pacientes son idénticas. Algunos casos exigen una intervención inmediata (urgencias) otras exigen o aconsejan posponer ciertas intervenciones o tratamientos a efectos de determinar si mecanismos alternativos (menos costosos, menos invasivos, con menos secuelas, etc.) pueden lograr la mejoría del estado de salud de la persona. En la determinación de tales criterios —en abstracto—, la ciencia médica goza de amplia autonomía, en razón, precisamente, a su altísima especialidad. De allí que el control jurídico de tales criterios únicamente sea posible (i) cuando los criterios resulten desproporcionados o abiertamente irracionales, (ii) para fijar algunas pautas mínimas para su fijación y (iii) para prohibir algunas, como aquellas que conduzcan a la experimentación con seres humanos o al desconocimiento de la dignidad humana. Tales criterios fungen como mecanismos para alterar el mecanismo del turno. Al igual que en la definición de los criterios, debe reconocerse un amplio espacio de decisión a los médicos para alterar los turnos”.

Así, por ejemplo en la Sentencia T-645 de 2003 (117) la Sala Segunda de Revisión estudió la acción de tutela interpuesta por una mujer desplazada que padecía de un “lipoma en brazo izquierdo”, quien había acudido reiteradamente a la Red de Solidaridad Social para solicitar atención médica, entidad que le informó que la atención solicitada sería suministrada en el “orden de llegada” en aras de no vulnerar el derecho a la igualdad de las demás personas desplazadas. En este caso, la Corte consideró que

“En cuanto al respeto de los turnos, la Sala considera que este argumento debe examinarse cuidadosamente, tal como lo ha dicho la Corte en varias ocasiones. Si se está ante una situación de urgencia manifiesta, no puede someterse al afectado al respeto de los turnos. En estos eventos la atención debe ser inmediata. Si la situación no ha sido calificada de urgencia, los turnos deben respetarse. Pero, lo que destaca la Corte es que esta circunstancia no puede convertirse en excusa para no suministrar información sobre cuándo será atendida la persona que requiere el servicio de salud. Es decir, por un lado está la exigencia del respeto de los turnos, lo que no tiene discusión por su relación directa con el derecho a la igualdad; y, por el otro, el derecho que tienen las personas a conocer en qué fecha, dentro de un período de tiempo razonable, será atendido”.

Así, determinó que había lugar a conceder la tutela por cuanto la accionante no había sido atendida en su salud integralmente.

Incluso en el ámbito de la administración judicial, la Corte ha admitido la necesidad de la alteración de turnos para proferir decisiones en los despachos judiciales. Mediante la Sentencia T-429 de 2005 (118) la Sala Segunda de Revisión de la Corte admitió la alteración excepcional de los turnos al considerar las circunstancias particulares del accionante. En dicha oportunidad, la Corte decidió sobre la acción de tutela interpuesta por una persona que en 1998 había sido lesionada en la columna vertebral por un proyectil de arma de fuego que lo dejó parapléjico en forma permanente, quien carecía de recursos económicos suficientes para preservar su salud y vida, y quien desde 1999 había presentado demanda para reclamar la indemnización de perjuicios. La Sala consideró:

“Para la Corte existen pruebas de las condiciones de salud que atraviesa el actor, que es disminuido físico y sobre su precaria situación económica. Es decir, está en circunstancias de debilidad manifiesta. También es claro, y así lo considera el ad quem, si la sentencia que debe proferir el Consejo de Estado es favorable para sus intereses, las indemnizaciones correspondientes redundarán en mejorar las condiciones de salud y vida del actor. Sin embargo, la esperada decisión sólo se producirá dentro de algunos años, salvo que el Estado adopte medidas urgentes encaminadas a la descongestión judicial. Asunto del que no se tiene noticia al momento de proferir esta decisión. Entonces, reiterando la jurisprudencia consolidada de la Corte, analizando la situación fáctica determinada, para esta Sala de Revisión no es admisible constitucionalmente aplicarle al actor, en este caso, un trato igual al de las demás personas que esperan turno de sentencia en la Sección Tercera del Consejo de Estado, y debe, en consecuencia ampararse el derecho a la igualdad del actor, adoptando las medidas encaminadas a su protección. En conclusión: en el presente caso, la acción de tutela es procedente, pues, según las pruebas que obran en el expediente, existe relación directa entre darle prelación a la sentencia de la que está pendiente el actor que se profiera y la mejoría sustancial en sus condiciones de salud, en conexidad directa con la propia vida, si la decisión es favorable a sus intereses, como lo fue la de primera instancia”.

Recientemente, mediante la Sentencia T-708 de 2006 (119) , la Sala Quinta de Revisión fijó algunos criterios para que dentro de un proceso judicial se pueda proceder a alterar el orden para proferir la decisión judicial, así:

“Debe, en primer lugar, estarse en presencia de sujetos de especial protección constitucional, que se encuentren en condiciones particularmente críticas. En principio todo aquel que demanda justicia del Estado alienta la pretensión de un fallo oportuno, y son muy diversas las circunstancias que las personas podrían esgrimir para obtener una alteración en su favor del turno para fallar. Por consiguiente, el primer presupuesto para que ello sea posible tiene una definición estricta, porque la afectación del derecho a la igualdad de aquellos que se vean desplazados en el orden de los fallos sólo puede encontrar sustento en la situación evidente de debilidad, en niveles límite, que presente aquel en cuyo beneficio se dé tal alteración. En segundo lugar, no obstante el derecho que tienen quienes acuden a la administración de justicia a un fallo oportuno, cuando el incumplimiento en los términos está justificado, el respeto al derecho a la igualdad y a los principios de moralidad y transparencia, y la misma racionalización de la administración de justicia, hacen que el criterio de la cola o la fila resulte constitucionalmente adecuado y que todos deban sujetarse a él. Para que en atención a las particulares circunstancias de las partes pueda alterarse ese orden, es necesario que el atraso exceda los límites de lo constitucionalmente tolerable. Para que quepa la excepción se requiere, finalmente, tal como se ha señalado por la Corte, que la controversia tenga relación directa con las condiciones de las que se deriva la calidad de sujeto de especial protección y que, de resultar favorable el fallo, la decisión sea susceptible de incidir favorablemente en tales condiciones”.

El caso estudiado por la Corte en esa oportunidad hacía referencia a una accionante que había perdido su capacidad laboral en un 86.25% como consecuencia de la caída de un árbol, por lo cual interpuso acción de reparación directa. Decidida la primera instancia a favor de la accionante, el demandado en dicho proceso interpuso recurso de apelación, habiendo transcurrido más de siete años al momento de interponerse la acción de tutela sin haberse proferido una decisión definitiva. Dadas esas circunstancias y la situación de pobreza que afecta a la accionante y a su familia, la Sala Quinta decidió conceder el amparo solicitado, y ordenó darle prelación a la sentencia que debía proferirse en el caso de la tutelante.

De acuerdo con la jurisprudencia revisada, cuando aparezca que con la aplicación de una normatividad o reglamentación específica, y bajo la idea de un respecto estricto al debido proceso administrativo, se causa un perjuicio a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad, riesgo o vulnerabilidad extrema y que requieren de un procedimiento o servicio, a tal punto, que de estos dependen sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la dignidad, la Corte ha dispuesto que en tales circunstancias se inaplique la reglamentación legal o administrativa para evitar que la misma impida el goce efectivo de las garantías constitucionales, pues por encima de la legalidad y normatividad están los derechos fundamentales como fundamento de todo el sistema.

8. Derecho a la vivienda digna. Características de la vivienda.

Colombia, en su calidad de Estado social de derecho, se funda en la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad, y en la prevalencia del interés general (art. 1º de la Constitución), dentro de una democracia pluralista y participativa. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (art. 2º, inc. 2º de la Constitución). Dentro de los fines esenciales del Estado está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (art. 2º inc. 1º de la Constitución). Por su parte, el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en especial a la vivienda, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos (art. 64 de la Constitución). En el caso de personas que por su condición económica se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, tiene, además, el deber protegerlas especialmente (art. 13 inc. 3º de la Constitución), como ya se ha visto en el caso de personas en situación de indigencia.

El artículo 51 de la Constitución regula lo relativo al derecho a la vivienda digna. En su inciso primero señala la existencia del derecho y, en el segundo, precisa algunos deberes estatales correlativos al mismo. Teniendo en cuenta que el caso que nos ocupa se relaciona directamente con el alcance del derecho a la vivienda digna, resulta central definirlo. La Sala Plena definió en la Sentencia C-936 de 2003 (120) algunos elementos que conforman el contenido material de este derecho, además del acceso, a partir del parágrafo 8º de la Observación General Nº 4 del Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas (121) , que fueron clasificados en dos grandes grupos: condiciones de la vivienda y seguridad del goce de la vivienda. Al primero de estos grupos la Sala se referirá por ser el que interesa directamente en el presente proceso (122) . Afirmó la Corte:

“El primer elemento —condiciones de la vivienda— se refiere a que la vivienda no puede, desde un punto de vista material, equipararse a la existencia de un simple techo que impida la lluvia y el frío o calor excesivos. La vivienda debe entenderse como un lugar que ofrezca seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales y un punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.

“Sobre la habitabilidad, en la Observación General 4º se lee:

“(Parágrafo 8) d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El comité exhorta a los Estados partes a que apliquen ampliamente los principios de higiene de la vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas”.

“En directa relación con lo anterior, la vivienda debe garantizar el acceso a una serie de bienes que aseguren su bienestar, como los servicios públicos, su seguridad, como acceso a servicios de emergencia, y su nutrición, lo que implica que los planes de vivienda correspondan a debidos planes de desarrollo urbano. Tales planes de desarrollo deben asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar donde exista acceso a elementos centrales para la vida digna de la persona y su vida en sociedad como acceso a trabajo, salud, educación y un ambiente sano. Finalmente, debe tomarse en cuenta factores culturales, de manera que la vivienda responda, sin sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos, a los patrones culturales de diseño, construcción, etc., de viviendas.

“En los literales b, f y g del párrafo 8 de su Observación General 4 el Comité de derechos económicos, sociales y culturales analiza los elementos antes mencionados:

“b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”.

“f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes”.

“g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar porque no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos”.

A partir de los anteriores elementos, concluyó la Sala Plena (123) :

“La Corte entiende, a partir de lo anterior, que el derecho a la vivienda digna implica, entonces, una relación estrecha entre las condiciones de vida digna de la persona y la garantía de la realización de derechos sociales y colectivos y el aseguramiento de la prestación eficiente y planificada de los servicios públicos domiciliarios y servicios públicos asistenciales, requeridos para la vida en sociedad de una persona. La Corte ha subrayado la importancia de algunos de estos servicios al considerar las dificultades derivadas de la ineficiente prestación del servicio de energía eléctrica en zonas urbanas”.

En el presente caso, acierta el accionante Miguel Ángel Ospina al señalar que existe un deber del Estado de proteger su derecho a la vivienda digna, la cual se encuentra en avanzado estado de deterioro al punto que la misma es inhabitable, y provocó el traslado del accionante y su familia al casco urbano del municipio del Guamo, viendo con ello comprometido su ingreso proveniente de los cultivos que acostumbraba tener en el predio y el cual constituía el único medio para su subsistencia. Se trata de un deber del Estado de rango constitucional, no meramente moral (124) .

Ahora bien, como lo ha advertido antes esta corporación,

“el derecho a la vivienda digna no comprende únicamente el derecho a adquirir la propiedad o el dominio sobre un bien inmueble, dicho derecho implica también satisfacer la necesidad humana de tener un lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser humano” (125) .

No obstante lo anterior, la delimitación del deber general de protección del Estado requiere, en principio, de un desarrollo legislativo que concrete su alcance y sus condiciones de exigibilidad. En un Estado democrático de derecho la distribución de cargas y beneficios entre los asociados se realiza primordialmente de conformidad con los parámetros fijados por el legislador, órgano de representación y deliberación política por excelencia. De esta forma se garantiza, así sea en abstracto, que toda persona valga como una y no más que por una, y que en el manejo de recursos públicos escasos y su destinación para satisfacer diferentes y múltiples necesidades sociales todos los interesados puedan participar y reciban la atención debida (126) .

Si bien el principio general es que el derecho a la vivienda digna es de carácter programático y progresivo —de tal forma que para que sea posible exigir la realización de una prestación determinada a través del cual el mismo se realice, se requiere que exista un marco legal que así lo disponga— la apreciación de la gravedad de los hechos, la urgencia de la situación y la inminente amenaza a los derechos fundamentales de la persona puede dar lugar a la exigibilidad de ciertos deberes constitucionales, de cuyo cumplimiento inmediato depende la efectividad de los respectivos derechos constitucionales fundamentales. Esto, porque ante la evidencia acerca de la existencia de los hechos perturbadores de derechos fundamentales de personas sujetas a protección reforzada por parte del Estado, la administración debe encontrar el medio más adecuado para cumplir sus deberes. Dicho margen no comprende la posibilidad de abstenerse de actuar en forma oportuna y eficaz, ya que la omisión en proteger y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales amenazados de manera inminente constituye un desconocimiento de la Carta Política.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte ha manifestado que el derecho a la vivienda digna adquiere el carácter de fundamental por conexidad con derechos de este tipo (127) .

No basta, entonces, bajo determinadas circunstancias, que la autoridad pública afirme que no existe el desarrollo legal que haga posible la realización del derecho fundamental a la vivienda digna. Es necesario entonces, determinar el remedio a aplicar por parte de la administración ante la inminencia de la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales.

El remedio consiste, por una parte, en decidir oportunamente, sin dilación injustificada, como la que se observa en el presente caso, sobre las posibilidades al alcance de la administración de contribuir directamente a la solución. En el evento en que ello no sea posible, tomar todas las medidas necesarias para dejar a salvo, por un lado, la vida y la integridad de las personas que solicitan la protección de su derecho a la vivienda digna, gestionando por ejemplo la reubicación de las personas afectadas. De cualquier forma, la administración local no podrá dejar este asunto sin una solución definitiva en virtud de los deberes que la Constitución le asigna.

Por estar referido al tema que suscita la presente acción de tutela, la Sala hará una breve referencia a la normatividad vigente sobre subsidio familiar de vivienda rural, que se encuentra contenida en las leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003, y en los decretos 973 de 2005 y 4427 de 2005. El subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal (128) que se entrega por una sola vez al beneficiario, representado en especie o en dinero (129) , y está dirigido a que personas con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene (130) . Para ser beneficiario del mencionado subsidio se requiere el cumplimiento de una serie de requisitos de índole administrativo, que buscan que todas las personas postulantes puedan acceder a él en las mismas condiciones de igualdad (131) .

Para la asignación de los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional se encargó a las cajas de compensación familiar de todo el país de realizar las tareas de información y divulgación de los procedimientos necesarios para que la población pueda acceder al precitado subsidio. A su vez, son las cajas de compensación las que bajo su responsabilidad deben recibir las postulaciones de las familias que participen en el proceso de asignación (132) .

9. El caso concreto.

Descendiendo al caso particular, la información consignada en el expediente es inequívoca respecto de la avanzada edad del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán (78 años, a la fecha de producirse esta providencia) y de sus precarias condiciones de vida, las cuales ha puesto de presente en numerosas comunicaciones desde el año 1998 y que fueron verificadas por el director administrativo de Planeación Municipal del Guamo (133) . También es evidente que, dada la situación de miseria, de abandono en que se encuentra, de las condiciones infrahumanas de su lugar de habitación, y de la inexistencia de una familia que le pueda proporcionar la asistencia que requiere el propio accionante, su esposa y su hijo en situación de discapacidad, el señor Miguel Ángel carece del mínimo vital necesario para sobrevivir dignamente durante la última etapa de su vida. Circunstancias estas que incluso comprometen el goce de otros derechos fundamentales del accionante, como el derecho a la salud, no en sus mayores alcances sino en sus aspectos más elementales, y el derecho a una alimentación básica, entre otros. En esas condiciones, para la Sala el señor Ospina Guzmán tiene el derecho a obtener la protección necesaria por parte del Estado, según los requerimientos particulares de su caso. Ahora bien, bajo el entendido de que el actor merece protección constitucional, la cuestión a determinar es el remedio apropiado.

La alcaldía del Guamo justificó su negativa a brindar el auxilio monetario solicitado por el señor Miguel Ángel bajo el argumento de que en la actualidad existe una lista de potenciales beneficiarios del programa de subsidios al adulto mayor que no puede alterar en virtud del derecho a la igualdad y el respeto al debido proceso administrativo, sumado al hecho de que desde el mes de febrero de 2006 (más de 8 años después de la solicitud que elevara el actor) fue incluido en el programa de almuerzos Juan Luis Londoño de la Cuesta. Agregó que no es posible brindarle un auxilio para el mejoramiento de la vivienda porque el ente territorial no cuenta con un programa en dicho sentido y no existe presupuesto para el efecto.

A continuación, la Sala analizará los derechos fundamentales del accionante que estima se han visto afectados, a la luz de las actuaciones desplegadas o no por la administración local.

8.1. Derecho de petición.

En primer lugar, la Sala debe referirse a la ausencia de respuesta a la mayor parte de los derechos de petición elevados por el accionante a la alcaldía, a la demora —en otros casos— de la respuesta a dichas peticiones, y a la ausencia de una respuesta de fondo, en los términos a los que antes se hizo referencia en esta sentencia, en sendas oportunidades. La Sala estima que tal proceder comporta necesariamente la afectación de garantías superiores teniendo en cuenta las difíciles condiciones de vida del accionante y de su familia —quien de manera reiterada e insistente las ha puesto en conocimiento de las autoridades municipales—, especialmente su dignidad, su mínimo vital, y su salud; en particular porque la demora en la respuesta ha impedido el acceso del accionante a los programas de atención al adulto mayor y al mejoramiento de la vivienda.

En efecto, a partir de las pruebas obrantes en el expediente, que son básicamente las copias simples adjuntadas por el actor con el escrito de tutela, se tiene que la alcaldía no dio respuesta (134) a los derechos de petición elevados por el señor Ospina el 21 de agosto de 1998 (135) , en el año 1999 (la fecha de recibo de la comunicación no es legible) (136) , el 29 de marzo de 2000 (137) , el 22 de marzo de 2002 (138) , el 30 de mayo de 2003 (139) , el 16 de septiembre de 2004 (140) , el 1º de octubre de 2004 (141) .

En este caso, el municipio del Guamo no puede dejar de dar respuesta o retardar la misma, excusándose en las responsabilidades en cabeza del ICBF o del Ministerio de la Protección Social, sin dejar de ser copartícipe de la omisión vulneradora de los derechos fundamentales de las personas que han cumplido los requisitos para que se les incluya en la lista de potenciales beneficiarios de los programas adelantados por el Gobierno Nacional para la protección del adulto mayor.

La alcaldía dio respuesta a las siguientes comunicaciones, en los siguientes términos:

(i) En la respuesta a la comunicación del 28 de agosto de 1998 (142) el alcalde del municipio del Guamo solicita al señor Miguel Ángel Ospina anexar la fotocopia del acto de defunción del beneficiario a fin de que “el comité de la Red de Solidaridad evalúe y considere la asignación del cupo”.

(ii) En la respuesta a la comunicación del 27 de julio de 1999 (143) , la alcaldía le informa al señor Miguel Ángel su inclusión en el programa Revivir, no obstante lo cual le solicita “tener un poco de paciencia ya que estamos haciendo los trámites para que le sean entregados los beneficios respectivos”. Posteriormente, el accionante ha no recibido ninguna comunicación sobre la fecha efectiva de inclusión en el programa Revivir o uno de similares características, que —es de resaltar— a la fecha no se ha producido.

(iii) En la respuesta del 23 de diciembre de 2004 dada por el alcalde del municipio del Guamo a la solicitud elevada por el accionante el 2 de diciembre de 2004, le informa que “existe rubro y disponibilidad presupuestal para cubrir estos eventos [mejoramiento de la vivienda rural], pero se hace necesario explicarle que por la difícil situación financiera que atraviesa el ente territorial no existe el dinero para ejecutar este tipo de acciones, una vez exista el mismo se le informara oportunamente para que se acerque a la oficina correspondiente a hacer el trámite necesario para acceder a este apoyo económico”.

(iv) En la respuesta del 23 de mayo de 2005 dada por el alcalde del municipio del Guamo a la solicitud elevada por el accionante el 12 de mayo de 2005 (144) , le informa que (i) el programa adulto mayor tiene una reglamentación propia que debe ser respetada; (ii) que dará traslado de la misma a la secretaría de salud municipal; y (iii) que el municipio suscribió un programa de saneamiento fiscal y financiero con el Ministerio de Hacienda y Crédito por lo cual no es viable acceder a lo solicitado al subsidio para el mejoramiento de la vivienda.

(v) En la respuesta del 23 de febrero de 2006 dada por el secretario de salud del municipio del Guamo a la solicitud elevada por el accionante el 16 de febrero de 2006 (145) , manifiesta que “se ha revisado la lista de beneficiarios de subsidio de alimentos para el adulto mayor y el señor no aparece como potencial priorizado para dicho subsidio, ya que estos listados los realiza el Bienestar Familiar con la base de datos del Departamento Nacional de Planeación” y “con respecto al subsidio económico, no existen en el momento y en el caso que lo hubiera, será asignado de acuerdo a las prioridades existentes en la localidad, incluida su situación personal”.

En el caso bajo estudio, las respuestas dadas por la alcaldía del Guamo a las solicitudes del señor Ospina se pueden resumir en los siguientes puntos: (i) no existe rubro o disponibilidad presupuestal para el otorgamiento de un subsidio para el mejoramiento de la vivienda rural; y (ii) el programa de atención al adulto mayor tiene una reglamentación propia a la cual debe someterse el actor.

A partir de lo anterior, esta Sala se pregunta si las respuestas dada por la alcaldía del Guamo al señor Miguel Ángel Ospina resuelven de fondo las peticiones elevadas por éste, o si, por el contrario —dadas las circunstancias del accionante y las obligaciones constitucionales en cabeza del municipio del Guamo—, las mismas fueron (sic) no resolvieron de fondo la solicitud del peticionario vulnerando en consecuencia su derecho de petición.

Sea lo primero advertir que el accionante acude a la alcaldía del municipio del Guamo para solicitar el otorgamiento de algún tipo de prestación económica para así poder sufragar sus gastos, los de su esposa y los de su hijo ya que la falta de todo tipo de ingreso económico producto de que no cuenta con una tierra para cultivar, su avanzada edad, y la ausencia de una red familiar de apoyo económico (146) , los ha colocado en condiciones de vida indignas sobreviviendo gracias a la caridad de terceros.

Por lo tanto, la Sala hecha (sic) de menos en las respuestas dadas por la alcaldía del Guamo a los derechos de petición elevados por el señor Ospina, el cumplimiento de su deber de orientación. En efecto, en concepto de esta Sala de Revisión la alcaldía, ante la situación relatada por el accionante sobre sus condiciones de vida y al hecho notorio de su condición de indigencia, tenía el deber suministrarle información relacionada con las opciones que tenía para tratar de salir de la indigencia. Aún más, dadas las especiales circunstancias de vida del peticionario y de su familia, que fueron ampliamente explicadas por el señor Ospina tanto a la personería como a la alcaldía en múltiples oportunidades, la administración municipal para garantizar el derecho de petición no sólo debía orientar al accionante en cuanto a la red de protección social existente sino además de manera activa debió propiciar su inclusión en aquella a fin de provocar a realización de los derechos fundamentales del señor Miguel Ángel y de su núcleo familiar.

En efecto, en el presente caso la Corte considera que se encuentra dentro del ámbito de competencia del municipio la orientación en los programas sociales. No tiene cabida que frente a la difícil situación de indigencia que atraviesan el actor, su esposa y su hijo, esa institución se haya limitado a anotar que no existe disponibilidad presupuestal para el mejoramiento de su vivienda o que a la solicitud del actor se le dará el trámite pertinente.

La Corte en este punto no entrará a analizar la cuestión relativa a la no existencia de programas municipales de atención a determinados grupos de población, como aquel del cual hace parte el accionante, o la falta de cupos en los programas nacionales, pero subraya que esta circunstancia no justifica abstenerse de informarle al peticionario sobre las opciones que puede explorar y acompañarlo si su extrema vulnerabilidad así lo requiere y ha constatado las difíciles circunstancias por las que atraviesa determinada persona.

Pero, como ya lo señaló la Sala la respuesta dada por el municipio, dadas las condiciones de vulnerabilidad extrema del señor Ospina no podía limitarse a la orientación respecto de programas sociales. No bastaba pues con la orientación. Era indispensable, dado el conocimiento que las autoridades municipales y la comunidad tenían de las precarias condiciones de vida del actor y de su núcleo familiar, que la administración municipal adelantara acciones tendientes a contribuir a la realización de los derechos fundamentales del accionante. Así, la omisión de la administración de dar respuesta no se compadece con las complejas circunstancias por las que atraviesa el actor desde 1998, momento en el cual puso por primera vez en conocimiento del municipio sus condiciones de vida.

Hasta el día en que el accionante interpuso esta demanda de tutela, habían transcurrido cerca de 9 años sin que el municipio del Guamo emitiera pronunciamiento de fondo acerca de las peticiones del accionante en relación con su vinculación al programa de auxilios económicos para el adulto mayor, y cuando así lo informó (mediante comunicación del 27 de julio de 1999) no adelantó las gestiones necesarias para que dicha vinculación se materializara. Así pues, la dilación en el trámite administrativo para el reconocimiento de dicho beneficio vulnera claramente derechos fundamentales que deben ser protegidos por el juez constitucional de tutela, y con mayor razón teniendo en cuenta que el accionante pertenece a la tercera edad y se encuentra en condiciones de vida precarias y de vulnerabilidad extrema. La prontitud de la respuesta en los casos como el que aquí se analiza es esencial para la cabal protección de los derechos fundamentales, que en el caso del accionante y de su familia se han visto seriamente comprometidos por la desidia de la administración de dar una respuesta de fondo y en tiempo que contribuya al goce de los derechos constitucionales del señor Miguel Ángel, su esposa y su hijo discapacitado. No se compadece con la situación de debilidad manifiesta que la administración del Guamo se demore más de 9 años en dar respuesta de fondo a las necesidades planteadas por el actor en sendos derechos de petición.

En efecto, debe concluirse que el municipio demandado, que es el encargado de dar respuesta a las peticiones elevadas durante cerca de 9 años por el accionante y de elaborar priorizar a los potenciales beneficiarios de los programas nacionales —entre otras responsabilidades—, no garantizó al accionante el derecho al respeto de su dignidad. Ahora, si bien el actor viene asistiendo al comedor social del Barrio Santa Ana desde el mes de febrero de 2006, y viene siéndole suministrada una ración diaria, ello no justifica el comportamiento omisivo del municipio del Guamo respecto de la debida atención de sus peticiones que abarcan otros aspectos adicionales a la alimentación.

Además de lo anterior, el presente caso plantea una situación que no se compadece con el trámite que corresponde, según la normatividad vigente, a este tipo de procedimientos administrativos, donde el municipio es el encargado de efectuar la priorización de beneficiarios de los programas nacionales. En efecto, el municipio informa en su respuesta a la acción de tutela que solo hasta el mes de mayo de 2005 recibió la solicitud del accionante para su inclusión en el programa de auxilio económico de la tercera edad, agregando que en sus dependencias no reposa documento alguno relacionado con las peticiones del accionante a este respecto, cuando la verdad es que desde el año 1998 el accionante de manera respetuosa y paciente ha elevado numerosas peticiones a los alcaldes de turno en este sentido. Comunicación esta que, por lo demás, desconoce la respuesta dada por el alcalde del municipio del Guamo (la fecha de la comunicación no es legible) a la solicitud elevada por el accionante el 27 de julio de 1999, en la que le informa que “su nombre ya fue incluido dentro del correspondiente programa [Revivir]” y le solicita “tener un poco de paciencia ya que estamos haciendo los trámites para que le sean entregados los beneficios respectivos”.

Asimismo, para la Sala es inadmisible que, además de someter a una larga espera al accionante, el alcalde del municipio del Guamo le solicite al señor Miguel Ángel Ospina anexar la fotocopia del acto de defunción del anterior beneficiario a fin de que “el comité de la Red de Solidaridad evalúe y considere la asignación del cupo”, (147) cuando es a la entidad territorial respectiva a quien le corresponde mantener actualizada su base de datos en relación con los beneficiarios del programa. La entidad territorial no puede imponer cargas adicionales a aquellas personas que están en el trámite de admisión a un servicio o prestación social estatal, más allá de las previstas en las leyes respectivas.

Por tanto, la Sala encuentra que la alcaldía del Guamo no orientó al peticionario en relación con los servicios sociales disponibles, de forma que la Corte considera que dicha entidad no dio respuesta de fondo a las solicitudes de la accionante ante la insuficiente información brindada al señor Miguel Ángel, y que por lo tanto se vulneró su derecho de petición con un alcance que se proyecta hasta afectar su derecho al mínimo vital. Entonces, esta Sala concederá el amparo del derecho de petición del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán. En consecuencia, esta corporación ordenará a la alcaldía del Guamo responder el derecho de petición y notificar de ello al solicitante. En su contestación, la alcaldía deberá dar respuesta de fondo a las solicitudes del accionante, en la cual se le oriente sobre los planes y programas a los cuales podría acceder junto con su esposa y su hijo en condición de discapacidad, y los mecanismos para hacerlo; dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente sentencia. La información que la alcaldía suministre al actor deberá comprender no solo los programas ofrecidos por entidades públicas sino también aquellos ofrecidos por entidades no gubernamentales, así como los convenios existentes entre instituciones de carácter público y de carácter privado; indicándole, en cada caso, los requisitos que deberá cumplir, el lugar al cual debe dirigirse y demás datos que resulten necesarios para que el señor Miguel Ángel Ospina, su esposa e hijo puedan acceder a los mismos.

La anterior orden se dará sin perjuicio de las demás órdenes que la Sala estime necesarias para la protección integral de los derechos fundamentales del actor.

Asimismo, y en aras de garantizar el derecho de petición del actor, que dadas sus circunstancias vitales exigen una actuación positiva de parte de la administración municipal, la Sala dispondrá para proteger este derecho y otros conexos, tales como el derecho al mínimo vital y a la vida digna, que adelante acciones tendientes a la inscripción efectiva del accionante y de su familia en la red de protección del adulto mayor y de la población en situación de indigencia. Esta orden será justificada y desarrollada con mayor detalle en el acápite correspondiente a la presunta vulneración del derecho al mínimo vital y a la vida digna.

8.2. Derecho al debido proceso administrativo.

Se observa que la entidad accionada excluyó al señor Miguel Ángel como beneficiario del programa municipal de mercados sin un proceso previo, sin darle explicación alguna de tal hecho; al contrario, manifiesta no tener ninguna información de parte de quienes lo manejaban. En ese entendido, es claro que se vulneró el derecho al debido proceso, dado que la actuación administrativa surtida por la entidad demanda, adolece de graves irregularidades al no haber adelantado un proceso administrativo para la exclusión del señor Miguel Ángel y ni siquiera haberle comunicado las razones de su exclusión. Al haberse violado el debido proceso administrativo, es forzoso concluir que tal situación puso en grave peligro los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad del accionante y de su núcleo familiar (esposa e hijo discapacitado). El alcalde de la época debió, si consideraba que existían razones para la exclusión del accionante, iniciar la correspondiente actuación administrativa, pues —esta Sala reitera— incluir o no a una persona en el programa no es asunto discrecional de las autoridades sino que requiere de un procedimiento previo y cuando este culmina se pueden tomar las decisiones pertinentes. Si, como lo manifiesta el municipio, el programa de mercados se dio por terminado debido a la ausencia de recursos la alcaldía debió informarlo así al accionante y proceder a gestionar su inclusión en un programa de similares características. De no ser ello posible, debió indicárselo al beneficiario y prever una etapa de transición. Igualmente se desconoció la obligación de proteger a las personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta y que dependen de la ayuda que el Estado está en la obligación de suministrar, razón por la cual se ordenará a la administración municipal, que incluya al accionante como beneficiario del subsidio económico.

No obstante, aun cuando han sido afectados los intereses del accionante al ser excluido intempestivamente del programa de mercados, lo cierto es que en esta ocasión, ha transcurrido un tiempo considerable desde que se dejaron de entregar los mercados al señor Ospina hasta el momento del presente fallo de revisión. Según los hechos narrados, la entrega de mercados solo ocurrió los meses de octubre y noviembre de 1999 y el programa siguió operando más allá de estos meses y después se dio por terminado, por lo cual han transcurrido algo más de 8 años, lo que conlleva a concluir que existe un hecho consumado. En consecuencia, resulta materialmente imposible ordenar que el accionante sea nuevamente incluido en el programa de mercados por la inexistencia de un programa municipal de tales características en la actualidad. Debido a la existencia de un hecho consumado, la Sala se abstendrá de proferir alguna orden. No obstante, se hará un llamado a prevención al alcalde del Guamo (Tolima) para que en lo sucesivo evite incurrir en conductas como las que generó esta tutela, específicamente excluir a alguno de los favorecidos de determinado beneficio sin haber sido adelantado el respectivo proceso administrativo, tal como ya se ha expresado por esta corporación:

“El efecto de una advertencia judicial en el sentido de que la persona o autoridad contra la cual se instauró la tutela deje de incurrir en las conductas objeto de reproche no tiene un alcance puramente teórico ni puede entenderse como la absolución del comportamiento del implicado frente a sus obligaciones constitucionales.

“Por el contrario, quien es reconvenido por el juez de tutela, aunque esta no se otorgue en razón de la carencia actual de objeto de la orden, tiene una sentencia judicial en su contra, previo proceso en el cual se ha demostrado que por su acción u omisión se generó el daño o se produjo la amenaza de derechos fundamentales. Por tanto, de una parte, debe responder, con arreglo al sistema jurídico vigente y según la magnitud de la conducta que le sea imputable, tal como resulta del artículo 6º de la Constitución Política.

“Pero, además, la advertencia judicial implica también una orden judicial vinculante, con efectos directos sobre la autoridad, ente o persona a quien se dirige, bajo el entendido de que su desobediencia ocasiona las sanciones contempladas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, previo incidente de desacato” (148) .

Asimismo, estima la Sala que el derecho al debido proceso administrativo del actor fue vulnerado por la alcaldía del Guamo, quien mediante comunicación del 27 de julio de 1999, en la que le informa que “su nombre ya fue incluido dentro del correspondiente programa [Revivir]” y le solicita “tener un poco de paciencia ya que estamos haciendo los trámites para que le sean entregados los beneficios respectivos”. En efecto, de acuerdo con el trámite que en su momento adelantó la alcaldía era procedente la inclusión efectiva del accionante en el programa Revivir, hoy en día denominado Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM). Por lo tanto, la Sala no encuentra explicación alguna para que a la fecha el mismo no haya sido incluido en la lista de beneficiarios del mismo, y que en reiteradas oportunidades la entidad territorial haya manifestado que se debe seguir un procedimiento administrativo so pretexto de no vulnerar los derechos fundamentales de otras personas que se encuentran en turnos anteriores a los del señor Miguel Ángel Ospina. En este sentido, le causa sorpresa a la Sala que después de haber elevado el accionante su petición de inclusión en el programa Revivir desde 1998, el 23 de mayo de 2005 el alcalde del municipio del Guamo le informe al accionante que “el programa Adulto Mayor tiene una reglamentación propia, la cual no puede ser obviada por el suscrito. Sin embargo, le indico que estaré dando traslado de la misma a la secretaría de salud municipal para que tenga en cuenta su justa petición, eso sí, atendiendo como lo dije anteriormente lo establecido en el reglamento del programa”.

No obstante la respuesta dada por la alcaldía al peticionario el 23 de mayo de 2005, en la comunicación del 23 de febrero de 2006 el secretario de salud del municipio del Guamo manifiesta que “se ha revisado la lista de beneficiarios de subsidio de alimentos para el adulto mayor y el señor no aparece como potencial priorizado para dicho subsidio, ya que estos listados los realiza el bienestar familiar con la base de datos del Departamento Nacional de Planeación”. La Sala considera inaceptable por parte de la administración local que, después de tan larga espera, el accionante al 23 de febrero de 2006 no hubiera sido incluido en la lista de potenciales beneficiarios y que, de acuerdo con la respuesta dada por la alcaldía mediante oficio del 21 de abril de 2006 a los requerimientos del juzgado de primera instancia, en el listado de beneficiarios potenciales del programa de alimentación Juan Luis Londoño de la Cuesta el accionante figurara en tercer lugar. Lo anterior revela la negligencia administrativa de las autoridades locales, quienes no se compadecen de la situación del beneficiario, y que producto de la falta de coordinación interinstitucional ponen en riesgo los derechos fundamentales de personas como el accionante. Asimismo, llama la atención de la Sala que el municipio hubiera dado respuesta en esos términos al accionante y que posteriormente, al efectuarse la declaración del secretario de salud del municipio durante el trámite de primera instancia de la acción de tutela, hubiera informado que desde el mes de febrero de 2006 el accionante ya había sido incluido en el programa de alimentos Juan Luis Londoño de la Cuesta.

En este sentido, la Sala comparte lo expresado por el juzgado de primera instancia, en el sentido de que se ha presentado una discriminación por parte de las autoridades del municipio del Guamo frente al actor, a quien se le ha sometido a una espera injustificada y violatoria de sus derechos fundamentales por más de 9 años. En este orden de ideas, la Sala no comparte la posición esgrimida en la providencia de segunda instancia según la cual el accionante debe someterse al procedimiento de selección de beneficiarios, justamente porque desde el año de 1999 ya había sido seleccionado como uno de ellos. En la medida en que el actor ya ha cumplido con los requisitos para acceder al Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM), como se ahondará más adelante en el siguiente apartado de esta providencia, la Sala ordenará a la alcaldía del Guamo (Tolima) que comunique al Ministerio de la Protección Social que desde 1998 el señor Miguel Ángel Ospina Guzmán fue incluido en el programa Revivir, y que —por lo tanto— debe ser incluido en el listado de beneficiarios del Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM). A su turno, el Ministerio de la Protección Social deberá, según corresponda, ordenarle al consorcio Prosperar que efectúe los giros del auxilio monetario que corresponda, de acuerdo con la normatividad vigente.

8.3. Derecho al mínimo vital y a la vida digna.

La Sala estima que no es posible provocar mediante la acción de tutela la asignación de una cuantía mensual de dinero, ya que de acuerdo con lo expuesto, no puede el juez constitucional ordenar la creación en el presupuesto de una entidad pública de un rubro adicional con destinatario específico ni alterar los criterios de distribución del presupuesto que anualmente se destinan a programas de bienestar social a favor de una persona en particular, y tampoco le está dado alterar el orden de asignación de dichos auxilios, a menos que se trata de una persona en estado de vulnerabilidad extrema, riesgo o debilidad, como acontece en los casos de la jurisprudencia atrás señalada.

Esta corporación entiende que la protección de los derechos constitucionales fundamentales —y en especial, cuando se trata de los derechos constitucionales fundamentales de adultos mayores en situación de indigencia que, como el señor Miguel Ángel Ospina y su esposa, se encuentran en una circunstancia evidente de debilidad manifiesta— exige de parte de las autoridades un comportamiento orientado a garantizar su efectividad real. Ello se manifiesta, entre otras, en la obligación que recae sobre las instituciones públicas de ofrecer una solución satisfactoria, es decir adecuada, completa y oportuna, respecto de las pretensiones que formulen los ciudadanos en aras de procurar para sí la protección de tales derechos.

De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, la Sala estima que en la actualidad existe una red de previsión social que da cuenta de las necesidades de una parte de la población adulta mayor en situación de extrema pobreza y de una limitación de recursos, que mal puede el juez de tutela desconocer. En esta medida, la Sala considera que no le es imputable responsabilidad constitucional al ICBF o al Ministerio de la Protección Social, ya que estas instituciones han actuado dentro de sus funciones constitucionales y legales, ampliando año a año las coberturas y calidad de los programas de carácter nacional, como quedó visto en el aparte sobre resultados de los mismos antes presentado.

Empero, en el caso sometido a examen, la Sala encuentra que, revisada la ficha de evaluación socioeconómica del Sisbén el accionante obtuvo un puntaje de 15, lo que lo clasifica en el nivel 1, motivo por el cual cumple con este requisito para recibir los beneficios del programa de auxilio económico para el adulto mayor. Específicamente, en la contestación de la tutela, la alcaldía del Guamo manifestó que el accionante cumple con todos los requisitos para acceder al Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM) (149) , pero que no obstante al estarse beneficiando del programa de alimentos Juan Luis Londoño de la Cuesta no es posible que accede al primero de los señalados. Además se tiene que el accionante ya había sido incluido en el programa Revivir, que fue remplazado por el Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM), pero que dicha inscripción nunca se hizo efectiva por cuanto el accionante nunca recibió subsidio alguno proveniente de dicho programa.

En este orden de ideas, la alcaldía del Guamo deberá comunicar al Ministerio de la Protección Social que desde 1998 el señor Miguel Ángel Ospina Guzmán fue incluido en el programa Revivir, y que en consecuencia debe ser incluido en el listado de beneficiarios del Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM), para que a su vez el ministerio proceda, según corresponda, para que el consorcio Prosperar efectúe los giros del auxilio monetario que corresponda, de acuerdo con la normatividad vigente. En todo caso, la Sala ordenará que esta sentencia sea comunicada al Ministerio de la Protección Social.

La Sala advierte que en este caso no se está alterando el listado de potenciales beneficiarios por cuanto el señor Miguel Ángel ya había sido seleccionado como tal. Por tanto, la orden de inclusión en el Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM) no es otra que hacer efectiva la inscripción anunciada desde 1998 al programa Revivir. La corporación encuentra que la omisión de la administración de hacer efectivo el beneficio al accionante desde 1998, momento en el cual —se repite— reunió los requisitos para acceder al programa Revivir, ha dado lugar al agravamiento de las condiciones de vida del accionante y de su núcleo familiar, quienes se han visto privados del auxilio económico por cerca de 10 años, el cual les hubiera permitido sustentar su vida en mejores condiciones lo cual no aconteció por la omisión municipal.

Si bien la inscripción del accionante en el Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM) es una medida necesaria para que el señor Ospina y su familia puedan acceder y/o sufragar los bienes y servicios básicos, ello no soluciona la situación de abandono y de desprotección en la que se encuentran, es decir, no remedia la vulneración que padece el señor Ospina y su familia respecto de su derecho al mínimo vital, más si se tiene en cuenta que el subsidio máximo al que puede acceder el accionante a través del Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM) es de $ 75.000, la familia del actor está compuesta por dos adultos mayores y una persona con discapacidad, y la familia no cuenta con ninguna fuente de ingresos.

Como antes se expuso, la Corte encuentra además de los programas a nivel nacional para la atención del adulto mayor, que (i) corresponde a los municipios financiar “programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención”; (ii) los municipios cuentan con los recursos para el efecto; (iii) el señor Ospina y su esposa son personas ancianas, que se encuentran en una clara situación de abandono y que sólo puede recurrir al Estado para obtener la protección que requiere respecto de su derecho al mínimo vital; (iv) esta situación la hace acreedora del derecho constitucional de recibir dicha atención; (v) que es el municipio del Guamo (Tolima) a quien le corresponde proporcionarla.

Así pues, insiste la Corte en que la adecuada protección a los derechos fundamentales del señor Miguel Ángel, su esposa e hijo es necesario que se les garantice el mínimo vital, de acuerdo con sus condiciones, sin perjuicio de la inscripción inmediata del señor Miguel Ángel en el Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM), como atrás quedó establecido. En este orden de ideas, la alcaldía del Guamo deberá determinar si el accionante, su esposa, y/o su hijo reúnen los requisitos para acceder a alguno de los programas de previsión social de carácter nacional, departamental o municipal. De encontrar que de acuerdo con la disponibilidad de servicios sociales no es viable su inscripción inmediata en alguno de los programas que adelanta, la alcaldía deberá adelantar una labor de acompañamiento y de asesoramiento con el objetivo que se incluya a la accionante y su núcleo familiar en alguno de los programas que otras entidades públicas o privadas adelantan para grupos de población que se encuentran en situaciones similares a las del accionante, cumpliendo de esta forma con la obligación que tiene el Estado de otorgar protección a personas que se encuentren en estado de debilidad manifiesta.

En particular, se ordenará al alcalde del municipio del Guamo realizar las gestiones necesarias a efectos de determinar si, dadas las condiciones en que se encuentra la esposa del aquí accionante señor Miguel Ángel Ospina Guzmán puede beneficiarse del Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM) y/o si puede ser incluida en el Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”. De esta forma, el Estado puede cumplir, en el caso concreto, su obligación de otorgar protección personas como las que aquí están siendo protegidas.

Asimismo, y mientras que se adelantan las gestiones para que el actor y su familia regresen a su vivienda rural, el mínimo vital consiste en que se le proporcione un lugar en el que se les preste la atención adecuada para personas en las circunstancias en las que se encuentran y en el que pueda concluir su vida con la mínima dignidad que debe acompañar a los seres humanos en cada uno de los momentos de su existencia (150) .

En todo caso, el señor Miguel Ángel Ospina, su esposa e hijo sólo podrán ser traslados a un lugar en el que se le pueda proporcionar la atención descrita bajo su consentimiento. No podrán ser obligados a dejar el lugar en el que habita.

8.4. Derecho a la vivienda digna.

De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, se observa que en la actualidad el programa de subsidios para el mejoramiento de la vivienda no tiene vigencia en razón a que el municipio del Guamo no cuenta con presupuesto para su financiamiento, razón por la cual la administración local debió suspenderlo. Adicionalmente argumenta la alcaldía que no es posible asignar una partida para el mejoramiento de la vivienda del accionante, so pena de incumplir el plan de mejoramiento celebrado con el Ministerio de Hacienda para el saneamiento fiscal del municipio (151) . En relación con estos argumentos, la Sala debe advertir que (i) como se expuso en la parte motiva de esta providencia, la falta de recursos públicos no es un obstáculo insalvable para lograr la realización de los derechos fundamentales del accionante; (ii) revisado el plan de mejoramiento de las finanzas públicas del municipio del Guamo, la Sala advierte que, contrario a la sostenido por el juez de segunda instancia y la alcaldía del municipio, la vigencia del mismo de ninguna manera impide la adquisición de nuevos compromisos. En efecto, en la cláusula segunda del programa de saneamiento fiscal y financiero del municipio del Guamo, celebrado entre este y el Ministerio de Hacienda, se establece:

“Cláusula segunda. Obligaciones del municipio. El municipio se obliga a adoptar, ejecutar y cumplir, en los términos definidos en la matriz de seguimiento del programa de ajuste, las siguientes acciones:

“(…)

“d) No iniciar nuevos gastos de inversión con recursos de destinación específica en tanto existan obligaciones pendientes de cancelar en los mismos sectores en los cuales se deben destinar dichas rentas”.

Y, en relación con las causales de incumplimiento, la cláusula segunda establece:

“Cláusula cuarta. Causales de incumplimiento. El municipio acepta como causales graves de incumplimiento al presente programa de ajuste las siguientes:

“(…)

“El cambio por parte del municipio en el orden de la prelación de pagos establecida en la cláusula segunda del presente programa de ajuste, con acepción de aquel en el que medie decisión judicial, disposición legal, o justificación aceptada por el comité”.

De los hechos que motivaron la presente acción de tutela, se concluye que el actor no ha podido acceder realmente a una vivienda digna, en las condiciones antes señaladas en esta providencia. La consecuencia de ello no es otra que la vulneración de los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital del señor Miguel Ángel, de su esposa y de su hijo, por parte del municipio demandado, el cual —no obstante conocer de primera mano el deplorable estado de la vivienda del accionante— se ha limitado a informarle la ausencia de rubro presupuestal para asignarle un subsidio para su mejoramiento, sin que haya entregado información sobre posibles planes y programas que pudieran beneficiar al accionante y a su familia, es decir, sin asesorarlo para que logre acceder efectivamente a una vivienda digna.

La Sala considera que el actual estado de la vivienda rural del accionante, que se puede constatar de la copia de fotografía de la vivienda anexada por el accionante y de la certificación expedida por el director administrativo de Planeación Municipal del Guamo (152) , desconoce el ámbito de protección de la dignidad humana como el derecho a unas condiciones cualificadas de existencia. En efecto, la vivienda rural del accionante no ofrece las condiciones de habitabilidad tales como la disponibilidad de servicios de agua potable e instalaciones sanitarias, ni cumple con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio, indispensables para que el señor Miguel Ángel Ospina y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. No es posible que tanto el accionante, como los miembros de su núcleo familiar, puedan desarrollar su existencia en un medio tan hostil y desfavorable.

La Sala no comparte la apreciación del juez de segunda instancia según la cual no se presenta una vulneración del derecho a la vivienda digna del accionante, por cuanto este cuenta con la colaboración de unos amigos para sufragar el canon mensual de arrendamiento en el casco urbano del municipio del Guamo. Si bien es cierto que la solidaridad de las personas que han estado dispuestas a colaborarle económicamente al señor Miguel Ángel, a su esposa y a su hijo han permitido que el accionante cuente con unas mejores condiciones de vivienda, también es cierto que no existe garantía de que dicha ayuda permanezca en el tiempo por no existir un deber legal exigible en cabeza de los terceros en mención, quienes han manifestado no poder seguir ayudándolo (153) , por lo cual existe una gran inseguridad del goce efectivo de este derecho en un futuro. Al menos, el juez ha debido reconocer el derecho que se encuentra amenazado. El juez de segunda instancia desconoció que si bien los amigos de la familia del actor consintieron en apoyar económicamente al accionante temporalmente mientras se lograba el mejoramiento de la vivienda rural, lo hicieron observando este deber de solidaridad para salvaguardar la integridad, la salud y, aun más importante, la dignidad del señor Miguel Ángel, su esposa e hijo, que por sus condiciones socioeconómicas, la edad de la pareja y el estado de discapacidad de su hijo no podían quedar expuestos a las condiciones deplorables de su lugar de habitación.

La pregunta que surge, entonces, es si el juez constitucional puede negar el amparo de los derechos fundamentales del peticionario, como lo hizo el juez de segunda instancia en el presente proceso, con base en que el afectado cuenta con la ayuda temporal de terceros a quienes no es posible obligar legalmente a continuar con el auxilio prodigado. Al respecto vale la pena citar la Sentencia T-062 de 1996 de la Sala Tercera de Revisión de esta corporación:

“Las acciones moralmente elogiables que están por fuera de los deberes legales o que las exceden, no pueden tener otro fundamento distinto que el consentimiento de quien las asume y no admiten, por lo tanto, constreñimiento alguno para su realización o para que se persista en las mismas. El ideal de vida buena no se concibe separada de un agente moral que libremente la adopta y la proyecta en sus actos. En estas condiciones, pretender anular el consentimiento del demandado, equivaldría a quebrantar su derecho al libre desarrollo de su personalidad (C.P., art. 16), pues la adopción de conductas morales no exigidas por el derecho se libra a la autonomía de la persona y como tal se incorpora en el plan individual de vida” (154) .

En este caso, ante la imposibilidad de los hijos del accionante de atender al señor Miguel Ángel Ospina, su esposa y su hijo, era al Estado, a través de sus distintos órganos y funcionarios, uno de ellos, el juez de tutela, a quien le correspondía tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales de actor y de su familia, y por lo tanto no puede el juez de tutela negar la protección invocada en la protección transitoria que terceros están brindando al señor Ospina y su núcleo familiar.

Aunado a la anterior circunstancia se debe considerar que el no residir en su vivienda propia ha avocado al accionante y a su familia a no contar con ningún tipo de ingresos, lo cual incide en sus condiciones de vida y en el goce efectivo de sus derechos, por la imposibilidad material de continuar con las actividades agrícolas que anteriormente realizaban en los terrenos contiguos a su casa de habitación.

Por su parte, el Juez Penal Municipal del Guamo, como juez de tutela en primera instancia, con miras a proteger el derecho a la vivienda digna, ordenó al alcalde municipal gestionar los recursos, partidas o autorizaciones o adición presupuestal para garantizar la vivienda digna al demandante. En concepto de la Sala, la decisión del juez de tutelar el derecho a la vivienda digna del peticionario, amenazado por el avanzado estado de deterioro de su vivienda rural, fue acertada, más aún cuando se estableció que el afectado y su familia no posee ningún otro bien y deriva su subsistencia de los pocos cultivos que tiene en la propiedad rural. No obstante, la Sala advierte que no le es dado al juez de tutela ordenar gasto público, como sucede con la orden dada por el juez de primera instancia, puesto que no está acorde con el sistema de separación de poderes previsto en la Constitución, razón por la cual —si bien tutelará el derecho a la vivienda digna del accionante y su familia— dispondrá otra clase de remedio.

La Sala ordenará al municipio del Guamo que incluya al accionante en el programa local de subsidios para el mejoramiento de la vivienda rural del accionante si este existe, con miras a que el accionante y su núcleo familiar puedan volver a habitar su vivienda rural. En el evento contrario, esto es, que el municipio no cuente con un programa de subsidios para el mejoramiento de la vivienda, el municipio del Guamo deberá adelantar los trámites necesarios para la obtención del subsidio familiar de vivienda a favor del accionante ante la autoridad competente para el mejoramiento de la vivienda (155) o construcción en sitio propio (156) —según corresponda—, atendiendo la normatividad vigente sobre la materia.

No obstante, y como en el acápite anterior se estableció, mientras que se adelantan las gestiones para que el actor y su familia regresen a su vivienda rural, la garantía de su derecho al mínimo vital consiste en que se le proporcione al accionante y su núcleo familiar un lugar en el que se les preste la atención adecuada para personas en las circunstancias en las que se encuentran y en el que pueda concluir su vida con la mínima dignidad que debe acompañar a los seres humanos en cada uno de los momentos de su existencia.

Aunado a lo anterior, y con el fin de que está providencia constituya una protección integral de los derechos del accionante, la Sala ordenará a la alcaldía del Guamo que disponga a quien corresponda que asista al accionante en el proceso de clarificación de la propiedad del predio ubicado en la vereda Serrezuela sector Paraíso, en donde se encuentra la vivienda que habitaba con su esposa y con su hijo, puesto que según el dicho del accionante ha venido ejerciendo actos de señor y dueño sobre el predio (v.gr. pago de impuestos, mejoras, cercas) y lo ha ocupado por más de 20 años continuos.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Levantar los términos suspendidos.

2. REVOCAR la sentencia proferida el 23 de junio de 2006 en segunda instancia por el Juzgado Penal del Circuito del Guamo (Tolima), dentro de la acción de tutela instaurada por Miguel Ángel Ospina Guzmán contra el municipio del Guamo, en la que se decidió no tutelar los derechos invocados por el accionante.

3. En su lugar, CONCEDER la tutela del derecho de petición de Miguel Ángel Ospina Guzmán. En consecuencia, ORDENAR a la alcaldía del Guamo (Tolima) dar respuesta de fondo a la solicitud del accionante, en la cual se le oriente sobre los planes y programas a los cuales podría acceder el accionante, su esposa y su hijo, y los mecanismos para hacerlo, dentro de los cinco (5) días siguientes contados a partir de la notificación de este fallo.

4. CONCEDER la tutela del derecho al debido proceso administrativo, a la vida digna y al mínimo vital de Miguel Ángel Ospina Guzmán. En consecuencia, ORDENAR a la alcaldía del Guamo (Tolima) que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de este fallo, comunique al Ministerio de la Protección Social la inclusión como beneficiario del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán en el Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM). A su turno, el Ministerio de la Protección Social deberá, según corresponda, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de recibida la comunicación de la alcaldía del Guamo (Tolima), ordenarle al consorcio Prosperar que efectúe los giros del auxilio monetario a favor del accionante.

5. ORDENAR a la alcaldía del Guamo que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de este fallo, determine si el accionante, su esposa, y /o su hijo reúnen los requisitos para acceder a alguno de los programas de previsión social de carácter nacional, departamental o municipal. De encontrar que de acuerdo con la disponibilidad de servicios sociales no es viable su inscripción inmediata en alguno de los programas que adelanta, la alcaldía deberá adelantar una labor de acompañamiento y de asesoramiento con el objetivo que se incluya a la accionante y su núcleo familiar en alguno de los programas que otras entidades públicas o privadas adelantan para grupos de población que se encuentran en situaciones similares a las del accionante y su núcleo familiar. En particular, en el mismo término señalado, el alcalde del municipio del Guamo deberá realizar las gestiones necesarias a efectos de incluir a la esposa del aquí accionante señor Miguel Ángel Ospina Guzmán en el Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM) y/o en el Programa nacional de alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”.

6. CONCEDER la tutela del derecho del derecho a la vivienda digna de Miguel Ángel Ospina Guzmán. En consecuencia, ORDENAR al municipio del Guamo que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de este fallo, incluya al accionante en el programa local de subsidios para el mejoramiento de la vivienda rural del accionante si éste existe. En el evento contrario, el municipio del Guamo deberá adelantar los trámites necesarios para la obtención del subsidio familiar de vivienda a favor del accionante, atendiendo la normatividad vigente sobre la materia.

7. ORDENAR a la alcaldía del Guamo que, en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación de este fallo, proceda a realizar los arreglos necesarios para enviar al señor Miguel Ángel Ospina Guzmán, su esposa e hijo a un lugar especializado en el cuidado, alimentación y demás atención requerida para personas de su edad y condiciones de salud, en los términos descritos en la parte motiva de esta providencia, mientras que se adelantan las gestiones para que Miguel Ángel Ospina Guzmán y su familia regrese a su vivienda rural. Asimismo, ORDENAR a la alcaldía del Guamo que, en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de este fallo, realice las gestiones necesarias para prestar asistencia al accionante en el proceso de clarificación de la propiedad del predio ubicado en la vereda Serrezuela sector Paraíso.

8. PREVENIR al alcalde del Guamo y al resto de la administración municipal para que en el futuro se abstengan de excluir a personas beneficiarias de programas de atención sin que medie un proceso administrativo previo y sin que haya sido comunicada la decisión administrativa de exclusión, debidamente motivada. Asimismo PREVENIR al alcalde del Guamo y al resto de la administración municipal en el sentido de que no vuelva a dilatar injustificadamente la respuesta de los derechos de petición elevados por los ciudadanos.

9. COMISIONAR al Juzgado Penal del Circuito del Guamo (Tolima) para que vele por la adecuada ejecución de esta providencia.

10. COMUNICAR al Ministerio de la Protección Social el contenido de esta providencia.

11. LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil, ausente en comisión.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Según constancia secretarial que reposa a folio 41 del cuaderno de primera instancia de la acción de tutela.

(2) A folio 5 del cuaderno principal de la tutela reposa copia de la cedula de ciudadanía del accionante, en donde figura como fecha de nacimiento el 20 de julio de 1929, por lo cual a la fecha de producirse está providencia el actor cuenta con 78 años cumplidos.

(3) Según se observa en el certificado expedido por la oficina de planeación municipal el 28 de noviembre de 2001, obrante a folio 22 del cuaderno principal de la tutela.

(4) Folios 62 y 63 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(5) Folios 64 al 66 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(6) A la comunicación se anexa certificación expedida por la señora Luz Nidia Mendoza, profesional universitario de contabilidad y presupuesto, en el que hace constar que no existe en el presupuesto de la vigencia 2006 rubro para el mejoramiento de la vivienda rural. Folio 67 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(7) Folios 75 al 78 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(8) Folios 88 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(9) Folio 89 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(10) Folios 91 al 93 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(11) Folios 80 y 81 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(12) Folios 94 al 101 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(13) Folios 111 al 115 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(14) Folios 211 al 221 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(15) Según se observa en la certificación expedida por el Ministerio de la Protección Social, que obra a folio 84 del cuaderno principal de la tutela, el accionante se encuentra afiliado a régimen contributivo como beneficiario del señor Mariano Ospina Sánchez.

(16) Folios 55 al 66 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(17) Folios 68 al 80 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(18) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(19) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(20) Sentencia T-166 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(21) Sobre este tema, véase —entre otras— las sentencias T-1227 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-1237 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); T-524 de 2001 y T-1330 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); T-134 de 2002, T-953 de 2003, T-956 de 2004, T-270 de 2005 y T-623 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-1304 de 2001 y T-138 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

(22) M.P. Alejandro Martínez Caballero. Expresamente la Corte afirmó:“(…) en aras de proteger los derechos a la salud, vida, igualdad y dignidad de la peticionaria, la entidad, aparte de dar la información, debe sugerir al afiliado que se dirija a las autoridades municipales o distritales de salud con el fin de que éstas le informen qué instituciones públicas o privadas tienen suscrito contrato con el Estado para determinar cuál de ellas le ha de prestar los servicios de salud reclamados. || Si bien existen varios documentos que dejan en claro la necesidad de que a la accionante le sea practicado el examen de urodinamia, y existe una amplia respuesta dada por la demandada al juez de instancia, no existe por ninguna parte, prueba que demuestre que Combarranquilla ARS, le hubiera informado a la accionante de las alternativas que existen para que el servicio solicitado por ella y que se encuentra excluido del POSS, sea asumido por otras entidades de salud. || De conformidad con lo anterior, Combarranquilla ARS, debe informar a la demandante las posibilidades existentes para recibir la atención de su salud en los términos del artículo 31 del Decreto 806 de 1998” (destacado por fuera del texto original).

(23) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(24) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En reiteración de la jurisprudencia que se ha venido comentado, la Sala en este caso dispuso que “[c]uando a una persona afiliada al régimen subsidiado se le niega un servicio por no estar contemplado en el POSS, la ARS junto con las autoridades administrativas del sector salud, tiene la responsabilidad de informarle claramente al interesado quién le prestará el servicio y acompañar al afiliado en el trámite para reclamar la atención solicitada, con el objeto de garantizar que se lleve a cabo. Además, se señala que por tratarse de una persona en estado de debilidad manifiesta, tiene derecho a que su situación sea atendida de manera prioritaria, y se le practique la operación a la mayor brevedad posible”, y agregó que la edad de la accionante reforzaba el deber de la ARS. En efecto, la Corte manifestó que “el deber de las ARS cuando se abstiene de prestar un servicio por estar excluido del POSS es mayor a simplemente enviar una pequeña nota a un hospital, sobre todo, si, como en este caso, se trata de un anciano de 83 años de edad con graves dificultades de locomoción. La buena guía y acompañamiento de Comcaja [entidad accionada] es definitiva para el éxito de los trámites del señor Florentino Monroy Guerrero”.

(25) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(26) De acuerdo con los testimonios de los vecinos, el señor Molina tendría más de 100, edad que no se pudo establecer con certeza debido a que éste no tenía cédula de ciudadanía.

(27) En este caso, la oficina asesora de planeación de la alcaldía de Bucaramanga manifestó que si la persona no está de acuerdo con la clasificación del Sisbén podrá pedir la revisión de la ficha en la oficina coordinadora del Sisbén.

(28) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(29) En la Sentencia T-426 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se reconoció un derecho a la subsistencia, que puede deducirse de los derechos a la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social. Un criterio utilizable para la definición de la situación de indigencia es la ausencia de recursos para cubrir las necesidades básicas alimenticias. La Corte en Sentencia T-684 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) adoptó este criterio. En dicha sentencia se afirmó: “entendidos [los indigentes,] como personas carentes de recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud”, en el mismo orden de ideas que la Sentencia T-533 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). La persona requiere de un mínimo de elementos materiales para subsistir. En Colombia, la medición de la indigencia se hace a través del concepto de línea de indigencia, mediante la cual se procura establecer si los hogares cuentan con ingresos suficientes como para cubrir una canasta de alimentos capaz de satisfacer un umbral mínimo de necesidades. De esta manera, los hogares que no cuentan con ingresos suficientes para adquirir esa canasta son considerados indigentes. Se establece una canasta básica de alimentos (CBA) determinada en función de los hábitos de consumo de la población y de los requerimientos normativos kilocalóricos y proteicos. Una vez establecidos los componentes de la CBA se los valoriza con los precios relevados por un índice de precios al consumo. El valor de la CBA es la línea de indigencia, de forma que una vez se estima el ingreso del hogar, si éste es menor al CBA, se dice que el hogar se encuentra en una situación de indigencia. Igualmente, existen otras metodologías para establecer la línea de indigencia.

(30) Sentencia T-533 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En el mismo orden de ideas ver, entre otras, las sentencias C-1036 de 2003 y T-225 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

(31) Sentencia T-046 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara).

(32) Sentencia T-149 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(33) Sentencia T-149 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(34) Sentencia T-684 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

(35) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(36) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(37) En esta sentencia (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Sala Tercera revisó la tutela interpuesta por una persona de 63 años, quien debido a que padecía de una enfermedad ocular por aproximadamente dos años no había podido trabajar. A lo anterior se suma el hecho de que el accionante no contaba con familia a la cual acudir para el pago de la operación de sus ojos, por lo cual acudió a la acción de tutela para solicitarle al estado el financiamiento de la misma, así poder volver a trabajar. La Corte consideró que “[el accionante] carece de medios económicos, cuya familia se encuentra materialmente disuelta y sus miembros (esposa e hijos) son de difícil localización. Afirma el petente en su solicitud que la posibilidad de trabajar se supedita a una operación en los ojos para recuperar la visión, por lo que solicita al Estado suministrarle ayuda económica para su realización”. En consecuencia, la Corte ordenó verificar si el accionante detentaba el carácter de indigente absoluto y si resulta procedente en su caso que recibiera por parte de la autoridad pública respectiva la protección especial contemplada en el inciso 3º del artículo 13 de la Constitución Política. Para el efecto, fijo como criterios: “ (i) incapacidad absoluta de la persona de valerse por sus propios medios; (ii) existencia de una necesidad vital cuya no satisfacción lesiona la dignidad humana en sumo grado; (iii) ausencia material de apoyo familiar cabe reconocer en cabeza del sujeto y a cargo de la entidad pública respectiva, el derecho a recibir la prestación correspondiente, estableciendo —a la luz de las circunstancias— las cargas retributivas a su cargo, las cuales pueden consistir en trabajo social”.

(38) Sentencia T-533 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(39) Sentencia T-1330 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión la Corte tuteló el derecho al mínimo vital de un anciano inválido cuyo estado de salud era muy grave al no estar siendo atendido por el Sisbén en virtud de la calificación otorgada. Se ordenó que se realizara una recalificación que reflejara las condiciones reales de este para que pudiera ver cubiertas sus necesidades de salud; igualmente, se ordenó la remisión por parte de la secretaría de salud del municipio a un lugar donde se le pudiera brindar un lugar de habitación, cuidado y alimentación dignos de su condición y acordes con su estado de debilidad manifiesta; lugar este creado con los recursos provenientes de las trasferencias uno de cuyos fines era el gasto social.

(40) M.P. Hernando Herrera Vergara.

(41) El tribunal que conoció en primera y única instancia consideró para negar el amparo invocado —entre otras razones— que no era procedente ordenar a un establecimiento oficial que reciba a la joven discapacitada para su atención médica, sin medir la situación de disponibilidad en que se encuentre el centro de salud.

(42) Sentencia T-149 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión la Corte tuteló el derecho de un adulto de 58 años de edad quien por su condición de enfermo grave del corazón aducía no poder emplearse en ningún trabajo y por tanto no tener dinero para cubrir sus necesidades básicas y las de su familia motivo por el cual solicitaba de parte de la administración el suministro de subsidio para las personas de la tercera edad. La Corte determinó que la administración no le había suministrado de manera precisa la información necesaria acerca de los requisitos que debía cumplir y pruebas que debía allegar para acceder a tal beneficio y por tanto al verse imposibilitado a acceder al beneficio se vulneraba el derecho a la información y debido proceso administrativo y consecuentemente el derecho a la vida y seguridad social del peticionario.

(43) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(44) Ver, entre otras, la Sentencia T-1139 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

(45) Sentencia T-277 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

(46) M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Criterios reiterados en la Sentencia T-225 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

(47) Sentencia T-029 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(48) Sentencia T-149 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(49) T-533 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(50) Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General.

(51) Sentencia T-029 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(52) Para mayor información, se puede consultar el documento “La legislación a favor de las personas mayores en América Latina y el Caribe”. Mónica Villarreal Martínez. Programa Regional de Población Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (Celade) - división de población de la Cepal / Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). Santiago de Chile, diciembre del 2005. Cepal. Series población y desarrollo Nº 64.

(53) En 1992 la Resolución 47/5 de la Asamblea General de las Naciones Unidas designó 1999 como año internacional de las personas de edad bajo el lema “Una sociedad para todas las edades”, en el cual se reafirmó la necesidad de integrar las generaciones y no marginar a las personas de edad.

(54) Ver Sentencia C-179 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

(55) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(56) Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.

(57) De acuerdo con el Documento Conpes Social 78 del 3 de mayo de 2004 “Ajustes a los requisitos del programa de protección social al adulto mayor subcuenta de subsistencia - Fondo de Solidaridad Pensional”, el componente en efectivo puede oscilar entre $ 35.000 y $ 75.000 mensuales y el componente en servicios sociales complementarios equivale a $ 31.000. Mediante la Resolución 003156 del 30 de agosto de 2006 se dispuso incrementar el valor del subsidio en aquellos municipios en los cuales el mismo se encontrara entre $ 35,000 y $ 70,000, de lo cual se beneficiaron 118.777 adultos mayores en 840 municipios del país. En los casos en los cuales el subsidio se encontraba en $ 75,000, en el respectivo se dispuso la ampliación de la cobertura.

(58) Comunicación dirigida por el ICBF. Tomado del expediente T-1401110.

(59) Dentro de los criterios de priorización a ser incluidos en el manual operativo, el documento Conpes Social 70 de 2003 señaló los siguientes: 1. Puntaje del Sisbén; 2. Edad del aspirante; 3. Adultos mayores con personas a cargo; 4. Adultos mayores que viven solos y no dependen económicamente de ninguna persona; 5. 50% de minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante; 6. Indígenas en indefensión; y 7. Tiempo de permanencia en el municipio.

(60) Sentencia T-149 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(61) Titulado Lineamientos para la operación del programa nacional de alimentación para el adulto mayor “Juan Luis Londoño de La Cuesta” y la selección y priorización de sus beneficiarios. Este documento fue posteriormente complementado por el documento Conpes Social 092 de 2005, titulado “Modificaciones a los lineamientos para la operación del programa nacional de alimentación para el adulto mayor “Juan Luis Londoño de La Cuesta” y la selección y priorización de los beneficiarios”.

(62) Equivalente, como mínimo, al 30% de las recomendaciones diarias de calorías y nutrientes para esta población.

(63) Documento Conpes Social 086 de 2004.

(64) Requisitos contenidos en los documentos Conpes Social 086 de 2004 y 092 de 2005.

(65) Documento Conpes Social 092 de 2005.

(66) El numeral 2º del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: “Participación para sectores sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades: […] 2. En salud: pago de salarios y honorarios a médicos, enfermeras, promotores y demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de subsidios para el acceso de la población con necesidades básicas insatisfechas a la atención en salud, acceso a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos ortopédicos y al sistema de seguridad social en salud; estudios de preinversión e inversión en construcción, dotación y mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del municipio y de centros y puestos de salud; vacunación, promoción de la salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los consumos que constituyan factor de riesgo para la salud; financiación de programas nutricionales de alimentación complementaria para grupos vulnerables; bienestar materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención”.

(67) El numeral 2º del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: “Reglas de asignación de las participaciones para sectores sociales. Las participaciones para sectores sociales se asignarán por los municipios a las actividades indicadas en el artículo precedente, conforme a las siguientes reglas: […] 2. En salud, el 25%”.

(68) Sentencia C-520 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), en la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 60 de 1993 en lo relativo a la distribución porcentual de los recursos de las participaciones de los municipios. La Corte analizó en esa oportunidad la relación que existe entre la asignación de recursos a las entidades territoriales y la responsabilidad que a ellas les asiste de cumplir con los cometidos estatales.

(69) Tomado del documento Población adulta mayor del DANE, Censo General 2005.

(70) Tomado del documento Población adulta mayor del DANE, Censo General 2005.

(71) Fenómeno este que es un reflejo de las transiciones demográficas a nivel mundial, como lo demuestran los siguientes indicadores: “a) En 2000, una de cada 10 personas tiene 60 y más años y para 2050, se espera que una de cada 5 personas estará en esa condición. || b) Las personas de 80 y más años que en 2000 son el 11% del grupo de edad de 60 y más años en 2050 representarán el 19%. || c) Las personas centenarias (de 100 o más años) suman aproximadamente 145.000 individuos en 2000 y se estima que serán 2.2 millones en 2050. || d) La mayoría de las personas de edad son mujeres (55% del total) y su proporción es aún más entre los más ancianos (alcanza aproximadamente a 65%). || e) La mayoría de las personas de edad (51%) vive actualmente en áreas urbanas; para el año 2025 se espera que esta cifra aumente a 62%. || f) Durante la última mitad del siglo XX, la esperanza de vida de la población mundial se incrementó en 20 años y su promedio actual es de 66 años”. Tomado del documento Envejecimiento y vejez en América Latina y el Caribe: políticas públicas y acciones de la sociedad. Cepal. Alberto Viveros Madariaga. Proyecto regional de población Celade-FNUAP (Fondo de Población de las Naciones Unidas) Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía. Santiago de Chile, diciembre de 200.1 Series Población y Desarrollo.

(72) Expresión tomada de del documento Envejecimiento y vejez en América Latina y el Caribe: políticas públicas y acciones de la sociedad. Cepal. Alberto Viveros Madariaga. Proyecto regional de población Celade-FNUAP (Fondo de Población de las Naciones Unidas) Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía. Santiago de Chile, diciembre de 200.1 Series Población y Desarrollo.

(73) Sobre los efectos de la transición generacional, puede consultarse el documento “Marco legal y de políticas en favor de las personas mayores en América Latina”. Sandra Huenchuan Navarro. Proyecto “Implementation of the Madrid Plan of Action on Ageing and the Regional Conference on Ageing” (UNFPA). Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía. (Celade, División de Población de la Cepal). Series Población y Desarrollo. Documento Nº 51. Santiago de Chile, abril de 2004.

(74) Datos tomados del documento Conpes Social 086 de 2004.

(75) Folio 100 del cuaderno principal de la tutela.

(76) Revivir hasta 1998, después programa de atención adulto mayor - Red de Solidaridad.

(77) Tomado del Documento Conpes Social 70 de 2003.

(78) Tomado del Documento Conpes Social 70 de 2003.

(79) Medida con base en el valor de una canasta que cubre los requisitos nutricionales mínimos diarios y respeta, en lo posible, los hábitos alimentarios de la población.

(80) Tomado del Documento Conpes Social 70 de 2003.

(81) El subsidio para los adultos mayores de comunidades indígenas fue estimado en $ 83.200 mensuales (expresado en pesos de 2003). Documento Conpes Social 78 del 3 de mayo de 2004 “Ajustes a los requisitos del Programa de Protección Social al Adulto Mayor Subcuenta de Subsistencia - Fondo de Solidaridad Pensional”.

(82) El documento Conpes Social 78 de 2004 definió dos modalidades de entrega el subsidio: (i) Modalidad directa, en la cual los recursos se giran al beneficiario; y (ii) Modalidad indirecta, en la cual los recursos se giran al Centro de Bienestar del Anciano (CBA), para el cubrimiento de gastos por alojamiento, nutrición y medicamentos no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado (POSS), o al centro diurno, para la atención de los beneficiarios.

(83) Equivale a los servicios sociales complementarios que se definan en el manual operativo.

(84) Tomado del documento “Estadísticas programa de protección social al adulto mayor PPSAM” de la dirección general de seguridad económica y pensiones del Ministerio de la Protección Social. Bogotá, agosto de 2006.

(85) Folios 68 al 80 del cuaderno principal de la acción de tutela.

(86) Ver documento Conpes Social 105 de mayo de 2007.

(87) Tomado del documento “Estadísticas programa de protección social al adulto mayor PPSAM” de la dirección general de seguridad económica y pensiones del Ministerio de la Protección Social. Bogotá, agosto de 2006.

(88) Ver documento Conpes Social 102 de septiembre de 2006, titulado “Red de protección social contra la extrema pobreza”.

(89) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(90) El artículo 258 de la Ley 100 de 1993 establece: “Artículo 258. Objeto del programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de conformidad con las metas que el Conpes establezca para tal programa. || El programa se financiará con los recursos del presupuesto general de la Nación que el Conpes destine para ello anualmente, y con los recursos que para tal efecto puedan destinar los departamentos, distritos y municipios. || Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer efectivo el programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos para la cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios. El programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así mismo, el gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa”. El aporte del presupuesto general de la Nación a que hace referencia este inciso fue derogado por el artículo 44 de la Ley 344 de 1996.

(91) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(92) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(93) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(94) Ver Sentencia C-179 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

(95) Cfr. Sentencia T-029 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En el mismo sentido ver la Sentencia T-225 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

(96) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(97) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(98) Sentencia T-149 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(99) En cumplimiento de la medida cautelar ordenada por la Sala de Revisión la junta regional de calificación de invalidez allegó al DABS constancia de la pérdida de la capacidad laboral del accionante, por lo cual esta última entidad procedió a inscribirlo dentro de sus programas.

(100) Cfr. Sentencia T-1171 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

(101) Sentencia T-373 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

(102) Sentencia T-780 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), en la cual la Corte ordenó hacer la apropiación presupuestal respectiva para el pago de cesantías debidas, pero con estricto respeto a los turnos. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias T-039 de 1999, T-091 de 1999 y T-482 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y T-1613 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(103) Ver, entre otras, las sentencias T-641 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-966 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-231 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-910 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(104) Ver, entre otras, las sentencias T-641 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-966 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-231 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-910 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(105) En la Sentencia T-499 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se negó la tutela a un accionante que solicitaba se le realizara, antes que las demás personas en turno, un trasplante de cadera; la madre de este aducía que por tener síndrome de dawn merecía una atención prioritaria. La Corte encontró que tal condición, en las situaciones del caso concreto, no ameritaba un desajuste en los turnos, porque el paciente por tener tal condición no sufría de más dolor que los demás que estaban en espera.

(106) Ver Sentencia T-1200 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). En dicha oportunidad se negó la tutela porque al momento de resolver el caso existía hecho superado. Pero se dejó en claro que, en términos generales, sí era procedente a través de tutela ordenar que, dentro del respeto de un turno, se determine una fecha de realización.

(107) Sentencia T-645 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

(108) Sentencia T-645 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

(109) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(110) Un caso similar fue estudiado en la Sentencia T-373 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

(111) Uno de los problemas jurídicos analizados por la Sala en dicha ocasión fue: “Si es posible anticipar el pago de ayuda humanitaria a algún desplazado, desconociendo los turnos establecidos en virtud del momento de presentación de la solicitud de apoyo económico”.

(112) Por lo cual, en dicha oportunidad, la Sala de Revisión concluyó que “no se puede ordenar a través de tutela que el pago de la ayuda humanitaria contemplada en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 se realice de manera inmediata, porque de esta manera se estaría vulnerando el derecho a la igualdad de todas las personas que han presentado la solicitud de esta ayuda con anterioridad al peticionario, según lo señalado por la Red de Solidaridad en su contestación. || Sin embargo, se hace preciso indicar que para las personas que se encuentran en condición de desplazados es necesario conocer una fecha cierta, aunque no inmediata, en la cual se realizará el pago. Esta fecha debe ser fijada con estricto respeto de los turnos, dentro de un término razonable y oportuno”.

(113) M.P. Jaime Araújo Rentería.

(114) En el mismo orden de ideas ver la Sentencia T-166 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(115) En este apartado la Sala hará referencia solamente a los casos en los cuales ha admitido la alteración de turnos, y no hará referencia a los numerosos casos estudiados en relación con la alteración del proceso administrativo en casos excepcionales.

(116) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(117) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(118) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(119) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(120) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(121) Documento E/1991/23 de la Organización de Naciones Unidas.

(122) El grupo de elementos que se refieren al concepto de seguridad en el goce de la vivienda está comprendido por la asequibilidad, la seguridad jurídica de la tenencia y los “gastos soportables”, los cuales fueron abordados a profundidad en la Sentencia C-936 de 2003.

(123) Sentencia C-936 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(124) Sentencia T-1094 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(125) Sentencia T-831 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería)

(126) Sentencia T-1094 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(127) Ver, entre otras, las siguientes sentencias: T-569 de 1995, T-347 de 1998, T-203 de 1999, T-620 de 2000, T-1165 de 2001, C-560 de 2002, T-363 de 2004, T-791 de 2004, T-831 de 2004, T-617 de 2005.

(128) El Gobierno Nacional a través del Banco Agrario de Colombia S.A. otorga el subsidio con recursos del presupuesto general de la Nación otorga el subsidio para vivienda.

(129) La cuantía del subsidio para las soluciones de mejoramiento de vivienda y saneamiento básico será entre 10 y 12 salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv), y para la construcción en sitio propio o adquisición de vivienda nueva, será entre 12 y 18 smmlv.

(130) Al respecto, el artículo 4º del Decreto 973 de 2005 establece: “4.1. Subsidio familiar de vivienda de iInterés social rural. El subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario, con el objeto de facilitarle una vivienda de interés social rural, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece la ley y este decreto. También constituye subsidio familiar de vivienda de interés social rural el aporte proveniente de los recursos parafiscales administrados por las cajas de compensación familiar que con los mismos fines se entrega a los trabajadores afiliados a estas entidades que habiten en suelo rural, de conformidad con las normas legales vigentes”.

(131) Sentencia T-831 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería)

(132) Anualmente se realizan dos procesos de postulación, a saber: (i) Bolsa ordinaria, en donde competen para la obtención de los subsidios todos los hogares del país que cumplan los requisitos exigidos, y (ii) Bolsa de esfuerzo territorial, en donde participan las familias residentes de aquellos municipios pertenecientes a las categorías 3, 4, 5 y 6 de acuerdo a la Ley 617 de 2000.

(133) Ver la certificación expedida por dicho funcionario el 23 de enero de 2004 en relación con la visita ocular que se realizara al inmueble por entonces habitado por el señor Miguel Ángel Ospina Guzmán y su familia.

(134) Esto por cuanto al contestar la acción de tutela la alcaldía no manifestó en ningún momento haber dado respuesta y tampoco adjunto copia de las mismas.

(135) Solicita su inclusión en el programa Revivir y dentro del régimen subsidiado de salud y en el programa de mejoramiento de vivienda.

(136) Solicita su inclusión en el programa Revivir.

(137) Solicita la expedición de un certificado en el que conste que fue beneficiario del programa de mercados para las personas de la tercera edad, mercados que el fueron entregados sólo los meses de octubre y noviembre de 1999, y explicación sobre las razones por las cuales fue excluido de dicho beneficio.

(138) Solicita su inclusión en el programa Revivir y dentro del régimen subsidiado de salud y en el programa de mejoramiento de vivienda.

(139) Solicita su inclusión en el programa de mejoramiento de vivienda.

(140) Solicita el otorgamiento de un auxilio de un millón de pesos para lograr el mejoramiento de su vivienda.

(141) Solicita su inclusión en el programa Revivir.

(142) Solicita su inclusión en el programa Revivir.

(143) Solicita su inclusión en el programa Revivir.

(144) Solicita su inclusión en el programa de apoyo para el adulto mayor y dentro del régimen subsidiado de salud y en el programa de mejoramiento de vivienda.

(145) Solicita copia de la documentación por él dirigida en relación con su inclusión en los programas de apoyo al adulto mayor y de mejoramiento de la vivienda.

(146) En el trámite de la acción de tutela el accionante refiere que tiene dos hijos, los cuales no le pueden ayudar, ya que uno de ellos se encuentra casado, vive en Bogotá y devenga solamente un salario mínimo, y su otro hijo se encuentra soltero e igualmente sólo devenga un salario mínimo.

(147) Respuesta del 28 de diciembre de 1998 a la solicitud elevada por el accionante el 28 de agosto de 1998.

(148) Sentencia T-555 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(149) Véase la respuesta del alcalde municipal a los cuestionamientos efectuados por el Juzgado Penal Municipal del Guamo por medio de auto del 19 de abril de 2005, en el que manifiesta “(…) en el momento no existe cupo disponible para el accionante a pesar de reunir los requisitos , comoquiera que solo hay disponibilidad de cupos por el fallecimiento de algunos de los beneficiarios de este programa, una vez exista cupo disponible se tendrá dentro los (sic) priorizado al accionante para que pueda acceder a este beneficio”.

(150) Sobre los derechos asistenciales de personas que se encuentran en una circunstancia de debilidad manifiesta, es del caso tener en cuenta la Sentencia T-984 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), en la cual la Corte Constitucional concedió la tutela interpuesta por un anciano que había sido engañado por las personas encargadas de su cuidado, quienes se habían apropiado así de su casa y lo habían dejado en situación de abandono y desamparo. La Corte afirmó en dicha oportunidad: “De otra parte, se revocará las decisiones que se revisan, toda vez que resulta inaceptable que en las mismas se haya negado la protección invocada con el argumento de que el amparo no procede dado que el actor no se encuentra en estado de indefensión, decisión que contradice las evidencias y que denota, cuando menos, un total desconocimiento por parte de los jueces de instancia de los derechos de las personas con limitaciones y de su obligación constitución de velar por el respeto de los derechos fundamentales de los mismos con el objeto de que estos se puedan integrar a la sociedad en condiciones de igualdad —Preámbulo, artículos 1º, 2º , 13, 47, 54 y 68 C.P.—. En consecuencia i) se ordenará al Instituto Municipal de Salud de Pereira brindarle la asesoría y asistencia que el mismo requiere para acceder a la prestación asistencial del Estado, a la que ya se encuentra afiliado y supervigilar que la ARS elegida cumpla con su obligación debidamente, ii) se pondrá en conocimiento del alcalde del citado municipio la situación del actor para que imparta instrucciones precisas a quien corresponda con el objeto de que el actor sea incluido en los programas de asistencia, atención especializada y rehabilitación que se adelanten en dicho municipio con miras a que se le suministre un hogar en el que pueda vivir con dignidad, en el que sea asistido profesionalmente para protegerlo de la explotación a la que, debido a su estado de debilidad manifiesta, se encuentra expuesto”.

(151) Respuesta dada por el secretario administrativo de la alcaldía del Guamo al cuestionario formulado por el Juzgado Penal Municipal del Guamo en el trámite de la primera instancia de la presente acción de tutela.

(152) En la misma se afirma “que en el año 2002 se realizó visita ocular al inmueble de propiedad del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán (…) que se pudo constatar que la vivienda antes mencionada consta de dos habitaciones construidas en bahareque y con cubierta de palma y que su estado es deplorable. Que dicha vivienda no cuenta con servicios de baños ni de cocina”.

(153) El accionante manifestó en escrito dirigido a la Corte Constitucional (fl. 153 del cdeno. ppal. de la tutela) que “Los señores Jaime y Óscar quienes nos visitaron cuando estábamos viviendo en la casa del campo y que se estaba lloviendo nos dijeron: consígase una casa en el pueblo, en arriendo y nosotros le colaboramos con el pago mientras el municipio les colabora con el arreglo de la casa (…) Los amigos Jaime y Óscar me han preavisado que no van a poder seguir colaborándonos con el pago del arriendo y con justificada razón por que van 6 años cumplidos con este pago de arriendo”.

(154) Sentencia T-062 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(155) De acuerdo con el artículo 4º del Decreto 973 de 2005, se entiende por mejoramiento de vivienda: “4.4.1. Mejoramiento de vivienda y saneamiento básico. Se entiende por solución de mejoramiento de vivienda y saneamiento básico, la estructura habitacional que permite a un hogar beneficiario del subsidio superar o subsanar en su vivienda una o varias de las siguientes deficiencias: a) Carencia de alcantarillado o sistema para la disposición final de aguas servidas; || b) Pisos en tierra o en materiales inapropiados; || c) Carencia de baños y/o cocina; || d) Deficiencias en la estructura principal, cimientos, muros o cubierta; || e) Construcción en materiales provisionales; || f) Hacinamiento”.

(156) De acuerdo con el artículo 4º del Decreto 973 de 2005, se entiende por construcción en sitio propio: “4.4.2. Construcción en sitio propio. Se entiende por construcción en sitio propio, la estructura habitacional que provea por lo menos un espacio múltiple, una habitación, saneamiento básico y las instalaciones y acometidas domiciliarias, lograda mediante la edificación de la misma en un sitio de propiedad del hogar postulante o en el que se encuentre en calidad de poseedor sano y pacífico desde hace más de cinco años. También puede ser un lote o terreno de propiedad de la entidad oferente, gestora o promotora o en predios de propiedad colectiva de los hogares postulantes. El diseño debe permitir el desarrollo progresivo de la vivienda. La construcción en sitio propio puede hacerse en forma dispersa o agrupada. Se considera como proyecto de vivienda en sitio propio agrupado el que presenta soluciones de 5 o más viviendas en un mismo lote. En todo caso, la propiedad del lote donde será construida la vivienda en sitio propio agrupada deberá ser escriturada a cada familia de manera individual”.

_______________________________