Sentencia T-657 de septiembre 5 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-3071046

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Acción de Tutela instaurada por Paula Andrea Montoya Herrera, obrando como apoderada del señor Jaime de Jesús Gallego Villa, contra el Instituto de los Seguros Sociales.

Bogotá, D.C., cinco de septiembre de dos mil once.

La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, ha proferido la siguiente.

Sentencia

En el proceso de revisión de la Sentencia dictada el 14 de abril de 2011 por el Tribunal Superior de Medellín en Sala Penal, que revocó la Sentencia del 28 de febrero del mismo año, proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, que resolvió tutelar el derecho fundamental de petición invocado por la apoderada del señor Jaime de Jesús Gallego Villa contra el Instituto de los Seguros Sociales.

1. Antecedetes.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.

1.1. Solicitud.

Paula Andrea Montoya Herrera, apoderada judicial del señor Jaime de Jesús Gallego Villa solicita al juez de tutela que le ampare el derecho fundamental de petición. En consecuencia, pide que el Instituto de los Seguros Sociales (en adelante ISS), dé cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín que le reconoció pensión de invalidez, retroactivo pensional, intereses moratorios y agencias en derecho al accionante.

1.1.1. Hechos.

1.1.1.1. El señor Jaime de Jesús Gallego Villa fue calificado por el ISS por pérdida de capacidad laboral del 59.70 % con fecha de estructuración del 6 de diciembre de 2007. La pensión de invalidez le fue negada con el argumento de no reunir los requisitos legales de las 50 semanas en los 3 años anteriores a la estructuración, ni la fidelidad al sistema, por lo cual inicia proceso laboral de mayor cuantía ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, quien en la Sentencia del 28 de junio del 2010 condena al ISS a reconocer la pensión de invalidez al accionante.

1.1.1.2. Pasados casi tres meses sin que se le haya hecho efectivo el pago de la pensión de invalidez, el 30 de septiembre de 2010 el accionante, a través de apoderada judicial, interpone derecho de petición ante el ISS. En éste presenta cuenta de cobro para el cumplimiento de la Sentencia que el Juez Primero Laboral del Circuito de Medellín profirió a su favor. Dicha petición no fue resuelta por la entidad accionada; por lo que acude el accionante al mecanismo de la tutela para la salvaguarda de su derecho fundamental de petición.

1.1.1.3. Mediante Sentencia del 28 de febrero de 2011 el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Medellín con Funciones de Conocimiento tuteló el derecho de petición a favor del señor Gallego Villa, por lo que ordena al ISS dar una respuesta de fondo, clara, concreta y eficaz a la petición presentada por el accionante.

1.1.1.4. Ante la impugnación de la decisión del juez de primera instancia de parte del ISS, el proceso es conocido por el Tribunal Superior de Medellín en su Sala Penal, quien revoca el fallo impugnado y en su lugar declara improcedente el amparo invocado.

1.1.1.5. Con lo anterior, la apoderada considera violado el derecho de petición de su poderdante, por lo que solicita que el ISS proceda a resolver de fondo la solicitud de cumplimiento de la Sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín a través de acto administrativo.

1.1.2. Argumentos jurídicos de la tutela

1.1.2.1. Indica la apoderada judicial del señor Gallego, que el derecho de petición como derecho fundamental debe ser efectivo, lo que supone una pronta resolución del asunto que se ponga en conocimiento de la respectiva autoridad. De esta manera, si la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de dar una respuesta rápida, de fondo y oportuna, dicho derecho carecería de efectividad.

Así las cosas, en el caso sub examine, al haber transcurrido el término que la ley contempla para que la respuesta al derecho de petición cumpla con el requisito de prontitud planteado en la misma Carta, se constituye una violación al derecho fundamental de petición del poderdante.

1.1.2.2. Por último, refiere que el derecho de petición comprende no sólo la manifestación de la administración sobre el objeto de la petición, sino también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta al caso planteado, en otras palabras, la respuesta debe ser efectiva para solucionar el respectivo asunto, lo que amerita, a la par con la consideración expuesta, la procedencia de la presente acción de tutela.

1.2. Traslado y contestación de la demanda.

Recibida la solicitud de tutela, la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín la admitió y solicitó a la parte accionante aportar la copia del fallo laboral proferido a favor del señor Jaime de Jesús Gallego Villa, en el que se le reconoció la pensión de invalidez.

Así mismo, requirió al actor con el fin de escucharlo en declaración juramentada.

Notificadas las partes en debida forma de la admisión de la acción de tutela, y transcurrido el término legal sin que el ISS contestara la demanda, la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, procede a resolver el presente caso.

1.3. Decisiones judiciales.

1.3.1. Decisión de primera instancia.

Mediante Sentencia proferida el 28 de febrero de 2011, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, resolvió tutelar el derecho fundamental de petición a favor del señor Jaime de Jesús Gallego Villa, ordenándole al ISS Seccional Antioquia que dentro de las setenta y dos (72) horas hábiles siguientes a la notificación de la providencia, dé respuesta de fondo, clara, concreta y eficaz al derecho de petición; debido a que, por mandato constitucional, toda persona que presente peticiones respetuosas ante las autoridades, tiene derecho a obtener una pronta resolución, la cual le otorga eficacia a tal derecho si se produce oportunamente, y si aborda el fondo del asunto de que se trata, es decir, si se manifiesta sobre el objeto de la solicitud.

1.3.2. Impugnación.

Dentro de la oportunidad legal prevista, el Director Jurídico de la Seccional Medellín del ISS, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, conforme a los siguientes argumentos:

1.3.2.1. A la apoderada de la parte accionante se le envió oficio, en el que se le informó de la cuenta de cobro presentada ante la accionada (no obra prueba de esto en el expediente).

1.3.2.2. De conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, la efectividad de las condenas contra entidades públicas tienen un procedimiento especial previsto en esta misma norma. En ellas se establece la posibilidad de iniciar demanda ejecutiva, si pasados 18 meses de la ejecutoria de la sentencia, ésta no ha sido cumplida por la entidad demandada, con lo que se entiende que este tipo de entidades cuenta con dicho plazo para realizar los trámites administrativos y de apropiaciones presupuestales para dar cumplimiento a un fallo judicial.

1.3.2.3. Considera que en este caso no procede la acción de tutela, pues lo pretendido es el cumplimiento de una sentencia.

1.3.3. Decisión de segunda instancia.

Mediante sentencia proferida el 14 de abril de 2011, la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín revocó el fallo impugnado, y en su lugar declara improcedente el amparo invocado. El argumento del fallador de segunda instancia, es que lo pretendido por el accionante es que el ISS proceda a cumplir sentencia laboral emitida a su favor por el Juzgado Primero Laboral del Circuito, en la que se le reconoció pensión de invalidez, y de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional, la acción de tutela procede ante el incumplimiento de una orden judicial, cuando se comprueba la vulneración de los derechos fundamentales de aquellas personas que por sus condiciones de debilidad manifiesta son sujetos de especial protección constitucional. Y en el caso en comento, si bien lo pretendido por el actor es el pago de su pensión de invalidez, ninguna alusión hace el accionante a que con la omisión del pago de la misma, se estén afectando otros derechos fundamentales distinto al invocado, el cual corresponde al derecho de petición.

Adicionalmente, sostuvo que al no invocar el accionante derecho fundamental diferente al mencionado, no se evidencia situación alguna que ponga al descubierto la vulnerabilidad de la que se derive la necesidad de que el Juez Constitucional ampare a través de éste mecanismo el derecho pretendido.

1.4. Pruebas documentales obrantes dentro del expediente

Obran en el expediente, entre otras, las siguientes:

1.4.1. Poder debidamente autenticado que otorga el señor Jaime de Jesús Gallego Villa a la doctora Paula Andrea Montoya Herrera, para que ejerza la defensa de sus intereses en sede de tutela (fl. 5, cdno. de pbas. 2).

1.4.2. Cuenta de cobro presentada al ISS por la parte accionante el 30 de septiembre de 2010 por las condenas contempladas en sentencia emitida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín (fl. 7, cdno. 2).

1.4.3. Copia del Auto del 22 de febrero de 2011, mediante el cual el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, asume el conocimiento de la acción de tutela instaurada por la doctora Paula Andrea Montoya Herrera, en representación del señor Jaime de Jesús Gallego Villa (fl. 9, cdno. 2).

1.4.4. Acreditación de parte de Paula Andrea Montoya Herrera a María Camila Durango Vargas como dependiente judicial, para que surta los trámites correspondientes a la tutela en cuestión. (fl. 18, cdno. 2)

1.4.5. Copia de la impugnación del fallo de tutela, adelantado por el ISS el 4 de marzo de 2011. (fl. 19 y 20, cdno. 2).

1.4.6. Copia de la Sentencia del 28 de junio de 2010, emitida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, la cual condena al ISS a reconocer al señor Jaime de Jesús Gallego Villa la pensión de invalidez a partir del 29 de diciembre de 2007, el retroactivo pensional, los intereses moratorios y las costas procesales conforme a lo esgrimido en dicha providencia (fls. 36-41, cdno. 2).

2. Consideraciones de la Corte.

2.1. Competencia y oportunidad.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la corporación.

2.2. Problema jurídico.

El señor Jaime de Jesús Gallego Villa fue calificado por el ISS por pérdida de capacidad laboral del 59.70 %, con fecha de estructuración del 6 de diciembre de 2007. La pensión de invalidez le fue negada con el argumento de no reunir los requisitos legales de las 50 semanas en los 3 años anteriores a la estructuración, ni la fidelidad al sistema, por lo cual inicia proceso laboral de mayor cuantía ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín. En sentencia del 28 de junio de 2010, este juzgado condena al ISS a reconocer y pagar la pensión de invalidez al señor Jaime de Jesús Gallego Villa.

Pasados casi tres meses sin que se le haya hecho efectivo el pago de la pensión de invalidez, el accionante, a través de apoderada judicial, interpone derecho de petición ante el ISS, presentando con éste cuenta de cobro de la pensión de invalidez, intereses moratorios, retroactivo pensional, y costas procesales, el cual no fue resuelto oportunamente por la entidad accionada; por lo que acude el accionante al mecanismo de la tutela para la salvaguarda de su derecho fundamental de petición.

En primera instancia, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, profiere la sentencia del 28 de febrero de 2011, a través de la cual concede la protección de dicho derecho al accionante.

Inconforme con la decisión anteriormente nombrada, el ISS procede a presentar el recurso de apelación. La Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, en la sentencia del 14 de abril de 2011, revoca el fallo de primera instancia, y en su lugar declara improcedente el amparo invocado.

De lo anterior, puede inferirse que corresponde a la Sala, determinar si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para obtener el pago de una sentencia que reconoce el derecho de pensión de invalidez del accionante.

2.3. Contenido y alcance del derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia.

El artículo 23 de la Constitución de 1991 consagra el derecho de petición como un derecho fundamental, que consiste en la posibilidad que tiene cualquier persona de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular, y a obtener una pronta respuesta.

Ha sido constante el tratamiento que al derecho de petición le han dado los diferentes pronunciamientos de esta corporación, en lo que respecta a la violación que genera el incumplimiento de las obligaciones que la Carta Política del 91 impone a los servidores públicos, dentro de los cuales se encuentra la no materialización de los principios fundantes del Estado social de derecho.

En efecto, del estudio del artículo en mención, la Corte Constitucional ha delimitado unas subreglas que deben ser tenidas en cuenta por los operadores jurídicos a la hora de hacer efectiva esta garantía fundamental. Sobre este tema, la Sentencia T-377 de 2000 estableció que:

“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo (resaltado fuera del texto), clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el legislador lo reglamente. g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta”(1).

De lo expresado anteriormente, se observa que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de fijar el sentido y alcance del derecho de petición. Como consecuencia de ello, ha reiterado que las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades o ante particulares, deben ser resueltas de manera oportuna, completa y de fondo, y no limitarse a una simple respuesta formal. En varias oportunidades, la Corte ha ordenado proceder a dar una respuesta de fondo de lo solicitado. En la Sentencia T-020 de 2005, se revisó el caso de un señor que radicó solicitud para obtener pensión de vejez ante el ISS, pero éste no le contestó de fondo el asunto planteado, sino que le informó la forma en que sería dada dicha respuesta, que a la fecha de interponer la tutela, 27 de julio de 2004, aún no se le había cumplido.

En esta sentencia, la Corte Constitucional sostuvo que: “el derecho de petición conlleva resolver de fondo la solicitud presentada a las autoridades, y no solamente dar respuesta formal al asunto de que trata”(2), por lo que ordenó revocar la sentencia proferida por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá el 11 de agosto de 2004, y en consecuencia, concedió la acción de tutela para proteger el derecho fundamental de petición del señor Bernabé de Jesús Pérez Mendivelso, quien interpuso la tutela para que la entidad accionada reconociera la pensión de vejez a la cual tenía derecho.

En el mismo sentido, se debe traer a colación la Sentencia T-558 de 2007, en la que “la Corte decide conceder la protección inmediata del derecho fundamental de petición de la Señora Aura Cely Rojas Rojas contra el ISS - Seccional Valle, debido a que la accionada responde el derecho de petición presentado por la accionante, diciendo que no había sido posible darle una solución al caso planteado, por cuanto en el sistema de nómina de la entidad aparecía como pensionada y recibiendo la pensión de sobrevivientes una señora que figuraba con el mismo nombre y el mismo número de cédula de ciudadanía de ella, por lo que, con el fin de aclarar si se trataba de un homónimo y definir la solicitud de reconocimiento de la peticionaria, había solicitado a otras dependencias de la misma entidad la ubicación del expediente, sin que a la fecha de presentación de la tutela esto haya sido posible.

Teniendo en cuenta los requisitos de oportunidad, claridad, precisión y congruencia que debe cumplir la contestación de un derecho de petición, encontró esta Sala de Revisión, que el ISS, al momento de pronunciarse, no dio respuesta de fondo al asunto, toda vez que el contenido de los oficios proferidos por el jefe del departamento del ISS seccional Valle, en nada satisficieron el derecho de petición. Por el contrario, la mera indicación del estado de la solicitud no resuelve el fondo de la petición, es decir, el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, por tal razón procedió a amparar el derecho fundamental de petición de la accionante”(3).

Partiendo de lo descrito anteriormente, y, teniendo en cuenta la naturaleza y alcance de este derecho, tenemos que su núcleo fundamental está constituido por: i) El derecho que tiene el peticionario a obtener una respuesta de fondo, clara y precisa, y, ii) La pronta respuesta de parte de la autoridad solicitada. Por esto, resulta vulnerada esta garantía, si la administración omite su deber constitucional de dar solución oportuna y de fondo al asunto que se somete a su consideración.

2.4. Procedencia excepcional de la tutela cuando existen otros mecanismos de defensa. Reiteración jurisprudencial.

La regla general es que las controversias jurídicas sean resueltas mediante los mecanismos contemplados en el ordenamiento jurídico para tal fin, como lo son los procesos jurisdiccionales y/o administrativos, pero estos mecanismos muchas veces pueden resultar ineficaces para la protección de los derechos del interesado. Lo anterior, obliga al juez de tutela a determinar en cada caso, cuándo a pesar de contarse con otro mecanismo de defensa diferente a la tutela, ésta se vuelve la vía expedita para la protección de los derechos.

En este punto, la Sentencia T-145 de 2008, en la que el accionante solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez ante el ISS, el cual negó la prestación porque el peticionario no cumplía con las semanas requeridas, y, después de hacer uso de los recursos de ley para que las accionadas certificaran el tiempo laborado y asumieran su responsabilidad pensional, sin obtener ningún resultado, y, al creer el actor hallarse dentro de los supuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para el reconocimiento de la pensión solicitada a través de tutela, pues su estado de invalidez le impedía desempeñar una actividad laboral que le procure sustento, la Corte reitera la jurisprudencia constitucional, en el sentido que:

“la acción de tutela resulta en principio improcedente para obtener el reconocimiento de pensiones, pues por un lado, la efectividad del derecho reclamado depende del cumplimiento de requisitos y condiciones señaladas en la ley, y, por otro, si llega a existir controversia en esa materia, el interesado cuenta con medios ordinarios de defensa judicial consagrados al efecto”(4).

No obstante, también se manifiesta en esta providencia, que:

“de manera excepcional se acepta la viabilidad del amparo, si se establece que aquellos medios no son suficientes ni expeditos para evitar un perjuicio irremediable. Tal es el caso de la pensión de invalidez, cuando se acredita que efectivamente la negativa a su reconocimiento afecta la vida en condiciones dignas de una persona que, además, por su estado de incapacidad o por su edad, requiere de especial protección y asistencia del Estado”(5).

De la misma manera, en la Sentencia T-412 de 2010, esta corporación estudió el tema de la subsidiariedad de la acción de tutela, al revisar el caso del señor Edilberto Antonio Pertuz Orozco, quien trabajó para la empresa Drummond Ltda. desde el 24 de junio de 1996 hasta el 12 de agosto de 2009, fecha en la cual fue despedido, teniendo una pérdida de su capacidad laboral del 50.35% por haber sufrido dos accidentes de trabajo. Por esta razón solicitó que se le ordenara a la accionada el reintegro a su trabajo y pago de salarios dejados de percibir.

En el caso en comento, la Corte consideró que:

“la acción de tutela se rige bajo el principio de la subsidiariedad. Lo que quiere decir que no es procedente cuando la demanda pueda ser resuelta de manera idónea por el juez ordinario de la causa”(6). De hecho, consideró que “el mecanismo constitucional únicamente se admite cuando no existan otros medios de defensa judicial o cuando existiendo éstos no fueran lo suficientemente idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales involucrados”.

En esta medida, es claro que la jurisprudencia de esta corporación ha definido que en principio la tutela no es el medio judicial apropiado para resolver de fondo conflictos de naturaleza laboral, no obstante, esta regla que desarrolla el principio de subsidiariedad no es absoluta, ya que, si bien en principio no procede la tutela para solucionar este tipo de controversias, excepcionalmente y con carácter extraordinario, ésta se muestra como el mecanismo apto para la protección inmediata de los derechos del peticionario, cuando quiera que se involucren los derechos de sujetos que se encuentran en estado de debilidad manifiesta.

Es así como la Corte en muchas de sus sentencias ha amparado a través de la acción de tutela los derechos de sujetos, que si bien pueden usar otros mecanismos de defensa para la protección de aquellos, al encontrarse en estado de debilidad manifiesta, se convierten en sujetos de especial protección constitucional.

En la Sentencia T-143 de 1998, en la que se estudió el caso de un señor que sufrió un accidente de trabajo, por el cual fue calificado por el ISS con una pérdida de capacidad laboral del 51%, y que solicitó el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, pero que fue negado porque el empleador estaba en mora en los aportes, la Corte dijo:

“Si bien le asiste razón al juez de instancia cuando sostiene que la vía procedente para definir la controversia que surge a partir de la negativa de la pensión de invalidez, es el proceso ordinario laboral y no la acción de tutela, también es cierto que el debate adquiere relevancia constitucional, cuando el medio judicial se torna ineficaz porque se amenaza el mínimo vital del accionante. En otras palabras, la controversia entre el Instituto de Seguros Sociales y el trabajador trasciende el mero plano legal para adquirir un carácter constitucional cuando se compromete la efectividad inmediata del derecho fundamental a obtener la pensión de invalidez de una persona disminuida físicamente. Esta Sala reitera la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha señalado que el titular de un derecho fundamental en condiciones de debilidad manifiesta no está obligado a soportar la carga que implica la definición judicial de la controversia”(7).

En el mismo sentido, en la Sentencia T-259 de 2003, se revisó el caso de un señor que instauró acción de tutela contra una Administradora de Fondos de Pensiones, en razón a que no se le había reconocido su pensión de invalidez a pesar de que la junta regional de calificación de invalidez había determinado dicho estado. La Corte dijo:

“En este orden de ideas, esta Sala reitera la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha señalado que el titular de un derecho fundamental en condiciones de debilidad manifiesta no está obligado a soportar la carga que implica la definición judicial de la controversia, pues la inminencia y gravedad del perjuicio y la urgencia e impostergabilidad de las medidas para impedir su consumación hacen que en el presente caso deba concederse la tutela del derecho a la seguridad social del peticionario”. También expresó que: “Someter a un litigio laboral al solicitante, le ocasiona un grave perjuicio y un desconocimiento de su derecho al mínimo vital, pues las condiciones de debilidad manifiesta, que incluso excede la urgencia que se presenta en caso de pensionados, demuestra una urgencia inminente que requiere el amparo inmediato de los derechos del solicitante de la tutela”(8).

De lo anterior, se colige que la Corte Constitucional de manera reiterada, y basándose en la condición supletiva que el artículo 86 Superior le ha dado a esta figura, ha dejado claro que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial para la efectiva protección de los derechos fundamentales, al que la propia Constitución de 1991 otorgó un carácter subsidiario, el cual se evidencia en que el ejercicio de tal acción, sólo es procedente cuando no existan otros medios de defensa judicial que se puedan utilizar, o cuando existiendo, se use éste para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela para hacer cumplir providencias judiciales ejecutoriadas. Reiteración de jurisprudencia.

Para lograr el cumplimiento de sentencias judiciales, el Código de Procedimiento Civil consagra en su artículo 488 que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso-administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia”.

En lo que respecta a este punto, se debe señalar que el orden jurídico, fundado en la Constitución, no podría persistir sin la existencia de la certeza del acatamiento de los fallos que profieren los jueces de la República, pues así lo señala la Corte en la Sentencia T-329 de 1994 en los siguientes términos:

“Un sistema jurídico que únicamente descansa sobre la base de verdades teóricas no realiza el orden justo preconizado en el Preámbulo de la Carta. Tan precario sentido tiene una estructura judicial que no adopta decisiones con la rapidez y oportunidad requeridas como una que funcione adecuadamente pero cuyos fallos, por falta de cumplimiento de quienes están obligados por ellos, se convierten en meras teorías. En tal hipótesis no sólo se quedan escritas las providencias mismas sino las normas sustantivas que les sirven de fundamento”(9).

Sin embargo, el hecho que el cumplimiento de los fallos judiciales sea uno de los pilares básicos del Estado, no traduce que en forma automática proceda la acción de tutela para hacerlos efectivos. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado que, por regla general, la acción de amparo no es el mecanismo idóneo para ejecutar los fallos, sin embargo, existen casos excepcionales donde lo ha admitido.

En efecto, desde el año 1992 esta ha sido la posición de la Corte, la cual en la Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992, dijo que:

“Cuando el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía”(10).

De allí se desprende que:

“si la causa actual de la vulneración de un derecho está representada por la resistencia de un funcionario público o de un particular a ejecutar lo dispuesto por un juez de la República, nos encontramos ante una omisión de las que contempla el artículo 86 de la Carta, como objeto de acción encaminada a la defensa efectiva del derecho constitucional conculcado. Al fin y al cabo, se trata de acudir a una instancia dotada del suficiente poder como para lograr que de manera cierta e indudable tengan vigencia en el caso concreto las prescripciones abstractas de la Constitución. (…) Por tanto, cuando el obligado a acatar un fallo lo desconoce, no sólo viola los derechos que con la providencia han sido protegidos, sino que se interpone en el libre acceso a la administración de justicia, en cuanto la hace imposible, frustrando así uno de los cometidos básicos del orden jurídico, y truncando las posibilidades de llevar a feliz término el proceso tramitado. Por ello es responsable y debe ser sancionado, pero con su responsabilidad y sanción no queda satisfecho el interés subjetivo de quien ha sido víctima de la violación a sus derechos, motivo por el cual el sistema tiene que propiciar, de manera indiscutible, una vía dotada de la suficiente eficacia para asegurar que lo deducido en juicio tenga cabal realización(11) (resaltado fuera del texto).

En este orden de ideas, la Corte ha reiterado en su jurisprudencia que los fallos judiciales deben ser cumplidos, so pena de incurrir en una omisión de las contempladas en el artículo 86 Superior. Por otro lado, en principio debe acudirse a los procesos ordinarios para perseguir el cumplimiento del fallo. No obstante, si se demuestra que el mecanismo no es eficaz, tal como sucede en los casos de los sujetos de especial protección, la acción de amparo se convierte en la herramienta idónea para restablecer los derechos conculcados ante la renuncia de la autoridad pública condenada.

En estos términos, en varias oportunidades la Corte ha ordenado el cumplimiento de decisiones judiciales. En la Sentencia T-677 de 2006, en la cual revisó el caso del señor Verner Ian Tibocha, quien pidió a Telecom que le diera el status de padre cabeza de familia para gozar de los beneficios del retén social, tal como lo ordenó la Sentencia SU-389 de 2005, la Corte consideró que:

“todas las personas, públicas y privadas, tienen el deber de obedecer los fallos judiciales, cuando éstos sean proferidos por el juez competente; de donde se desprende que, si la causa de la vulneración de un derecho está dada por la resistencia de un funcionario público o de un particular a ejecutar lo dispuesto por un juez de la República, se está frente a una omisión de las que contempla el artículo 86 de la Carta como objeto de acción encaminada a la defensa efectiva del derecho constitucional conculcado”(12).

En el mismo sentido, la Sentencia T-440 de 2010, en la que se estudió el caso de un señor que presentó derecho de petición con el fin de que se diera cumplimiento a una sentencia que ordenó al ISS pagarle pensión de vejez, puesto que era padre cabeza de familia y se encontraba desempleado, nuevamente la Corte Constitucional, teniendo en cuenta el artículo 25 de la Convención Americana de los Derechos humanos y el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al igual que los artículos 229 y 29 de la Constitución Política, sostuvo que:

“tanto las autoridades públicas como particulares, deben acatar los fallos judiciales con el fin de garantizar la efectiva materialización de los derechos fundamentales y, además, el goce pleno de los mismos por quienes acceden a la administración de justicia, lo que a su vez soporta una garantía constitucional del Estado social de derecho”(13).

En esta misma sentencia, el Alto Tribunal alude a lo expresado por la Sala de Revisión de la Sentencia T-406 de 2002, en la que se indica que:

““…la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para hacer cumplir la sentencia judicial dictada por la jurisdicción ordinaria laboral a favor del señor Romero Castillo, pues la procedencia del amparo no está supeditada a que el accionante demuestre la vulneración de su mínimo vital o el de su familia, en tanto el cumplimiento de sentencias judiciales es un derecho fundamental de carácter subjetivo…””(14).

Entonces, es claro para la Sala que, aunque existan mecanismos eficaces para hacer efectivos los fallos de los jueces de la República, la acción de tutela se convierte en el medio idóneo para tal fin cuando las autoridades competentes sean renuentes al cumplimiento de éstos, debido a que, la ejecución de las decisiones judiciales se convierten entonces en un derecho intrínseco, objeto de protección por sí mismo a través de la tutela.

Por otra parte, siguiendo la línea de argumentación de esta corporación, en cuanto al tema de la procedencia o no de la acción de tutela cuando se pretende que el juez de tutela ordene el cumplimiento de lo dispuesto en una decisión judicial ejecutoriada, la Corte ha distinguido entre las obligaciones de hacer y de dar. Parte de que el amparo por regla general procede cuando la obligación que surge de la sentencia es de hacer, es decir, de aquellas en que lo debido es un hecho o acción positiva distinta a la entrega de la cosa, y no cuando es de dar, es decir, cuando el objeto de la obligación consiste en transferir el dominio o en constituir un derecho real sobre ella. Al respecto, esta corporación en la Sentencia T-631 de 2003 precisó que:

“la acción es procedente cuando lo dispuesto en la sentencia cuyo cumplimiento se exige genera una obligación de hacer, como la de reintegrar a un trabajador. Asimismo, la corporación ha señalado que por regla general la acción no procede cuando se pretende el cumplimiento de una sentencia que genera una obligación de dar, como la de pagar una suma de dinero. Esta distinción encuentra fundamento en el esquema de garantías y derechos constitucionales vigente, en la naturaleza de las obligaciones que tienen origen en lo ordenado por los jueces ordinarios, y en la pertinencia y viabilidad de los mecanismos diseñados por el legislador para forzar el cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas”(15).

No obstante, la Corte Constitucional ha considerado que: “si bien existe diferencia entre las obligaciones de hacer y de dar, por regla general la acción de tutela es improcedente para obtener el cumplimiento de las sentencias judiciales ejecutoriadas que genera una obligación de dar, ya que el proceso ejecutivo es el mecanismo judicial más idóneo para obtener el cumplimiento de este tipo de sentencias”(16), pero, en algunos de sus pronunciamientos también ha dicho que:

“cuando se están afectando otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral es procedente que mediante este mecanismo residual y subsidiario se ordene que el derecho debidamente reconocido se ejecute, es decir que se incluya en nómina a quien adquirió debidamente el estatus de pensionado”(17).

Entonces, para que el orden justo deje de ser una simple consagración teórica, es necesario que las autoridades públicas y los particulares cumplan las decisiones judiciales, lo que implica el respeto y la ejecución de las sentencias, las cuales, por regla general no pueden cumplirse a través de la tutela, pero excepcionalmente sí se admite dicho mecanismo para la protección de derechos fundamentales.

2.6. Análisis del caso concreto.

Analizada la situación fáctica, le corresponde a la Sala definir si el ISS —seccional Antioquia—, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, al no contestar la petición que radicó el 30 de septiembre del 2010.

Tal y como se expuso en las consideraciones de esta providencia, el derecho de petición se constituye en un derecho fundamental de aplicación inmediata del cual hacen parte integral una serie de garantías, como lo es la debida protección y el restablecimiento de derechos e intereses de los individuos. Pero para que dichas garantías se hagan efectivas, es necesario que la autoridad obligada a responder cumpla con los siguientes requisitos:

“1. oportunidad, 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”(18).

En lo que respecta a los derechos pensionales, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que tanto la falta de respuesta, como la consecuencia que de esto se desprende, como lo es el retardo injustificado en el pago de las mesadas pensionales, afecta el mínimo vital de las personas, como quiera que se trata de sujetos que debido a las circunstancias particulares en las que se encuentran, no están en condiciones de trabajar, y por tanto, no cuentan en la mayoría de los casos con los ingresos necesarios para su sostenimiento y el de su familia(19).

Aterrizando lo anterior al caso concreto, la Sala encuentra que aunque la reclamación en sede de tutela tiene su fundamento en la vulneración del derecho fundamental de petición, el trasfondo del asunto, es que al no darle solución de fondo a dicha petición al accionante, quien además de ser un sujeto de especial protección constitucional, pues cuenta con una pérdida de capacidad laboral de 59.70%, se le está vulnerando el derecho al mínimo vital, pues por sus condiciones no ha podido seguir trabajando en procura de su sustento.

Por otra parte, es claro para esta Sala de Revisión, que el proceso ejecutivo es la vía natural para lograr el cumplimiento de una decisión judicial; no obstante, este mecanismo judicial no goza de la misma efectividad que la acción de tutela, toda vez que tratándose de derechos fundamentales, como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, o el derecho al mínimo vital, etc., un proceso ejecutivo no es el medio más adecuado ni expedito para que ellos dejen de ser vulnerados por parte de la administración renuente al cumplimiento de las decisiones judiciales.

Además, debe tenerse en cuenta que el peticionario ya se sometió a un proceso ordinario laboral para que se le reconociera su derecho a la pensión de invalidez, ya que el ISS le había negado la pensión basándose en que: 1) No reunía los requisitos legales de las 50 semanas en los 3 años anteriores a la estructuración, lo cual fue desvirtuado por el Juez Primero Laboral del Circuito de Medellín en la Sentencia del 28 de junio de 2010, pues de los documentos que obraron en el proceso, éste encontró que el peticionario logró cotizar más de 140 semanas entre el 6 (seis) de diciembre de 2004 y el 6 (seis) de diciembre del 2007 (fecha de la estructuración de la invalidez); y 2) No cumplía con la fidelidad al sistema, requisitos que fue declarado inexequibles por la Corte en la Sentencia C-428 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo, por lo que pretender que acuda a otro mecanismo de defensa diferente a la tutela para la protección de sus derechos, es decir, que utilice los mecanismos ordinarios contemplados en el Código de Procedimiento, es imponerle una carga adicional que no tiene por qué soportar.

Así mismo, es necesario considerar que el peticionario ha tenido que someterse a la mora en el pago de su pensión, pues desde el 6 de diciembre de 2007, fecha en la que cumplió con los requisitos para acceder a ésta, el ISS no ha cumplido con su obligación; por lo que seguir postergando la protección de sus derechos, puede causarle un perjuicio irremediable.

Ahora, en cuanto al argumento esgrimido por el ISS, según el cual, de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, la efectividad de las condenas contra entidades públicas tienen un procedimiento especial previsto en esta misma norma, pues en ellas se establece la posibilidad de iniciar demanda ejecutiva, si pasados 18 meses de la ejecutoria de la sentencia, ésta no ha sido cumplida por la entidad demandada, con lo que se entiende que este tipo de entidades cuenta con dicho plazo para realizar los trámites administrativos y de apropiaciones presupuestales para dar cumplimiento a un fallo judicial, hay que decir que fue muy clara y enfática la Corte al establecer en su Sentencia C-103 de 1994, que:

“Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia deben hacer cuanto esté a su alcance para cumplir las sentencias en el menor tiempo posible, sin tomarse el término de 18 meses a que se refiere el artículo 177. Esto, con el fin de evitar que se causen, en perjuicio del tesoro público, los intereses comerciales y de mora consagrados en el inciso final del mismo artículo 177. El dilatar injustificadamente el cumplimiento de esta clase de fallos no sólo perjudica a los beneficiarios de los mismos, sino que representa una carga exagerada para el erario, y, en últimas, para el contribuyente”(20).

Así las cosas, no es aceptable el argumento del ISS, pues como se dejó claro anteriormente, la interpretación que debe hacerse al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, es la que ha venido haciendo la Corte a lo largo de su desarrollo jurisprudencial; es decir, que las autoridades a quienes les corresponda ejecutar una sentencia, deben hacerlo dentro del menor tiempo posible, sin hacerlo extensivo a los 18 meses contemplados en dicho artículo, so pena de los perjuicios que al particular y a la misma administración se puedan causar.

Entonces, por lo esgrimido anteriormente, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del 28 de febrero de 2011 del Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Medellín con funciones de conocimiento, quien tuteló el derecho de petición a favor del señor Gallego Villa, por lo que ordenará al ISS dar una respuesta de fondo, clara, concreta y eficaz a la petición presentada por el accionante, para que con ésta, se adelanten las acciones necesarias para la inclusión en nómina y el efectivo pago de las mesadas pensionales adeudadas, y, en adelante, dé cumplimiento a sus obligaciones con el pensionado.

3. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución Nacional.

RESUELVE

Primero: ORDÉNESE al ISS que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo, clara, concreta, eficaz y detallada a la solicitud presentada el 30 de septiembre de 2010 por Paula Andrea Montoya Herrera, en representación de Jaime de Jesús Gallego Villa.

Segundo: ORDÉNESE al ISS que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la Sentencia, si no lo ha hecho, dé cumplimiento a la providencia judicial dictada por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín el 28 de junio de 2010, dentro del proceso promovido por Jaime de Jesús Gallego Villa contra el ISS. Por lo tanto, proceda a incluirlo en la nómina pensional y a cancelarle al actor la totalidad de las mesadas pensionales adeudadas y, en adelante, dar cumplimiento a sus obligaciones con el pensionado, lo cual será verificado por el juez de tutela de primera instancia.

Tercero: Librar, por la Secretaría General de esta corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.

Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto, con aclaración de voto—Luis Ernesto Vargas Silva.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Sentencia T-377 del 3 de abril de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(2) Sentencia T-020 del 20 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(3) Sentencia T-558 del 26 de julio de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería.

(4) Sentencia T-145 del 18 de febrero de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(5) Ídem.

(6) Sentencia T-412 del 27 de mayo de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa.

(7) Sentencia T-143 del 20 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(8) Sentencia T-259 del 26 de marzo de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.

(9) Sentencia T-329 del 18 de julio de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(10) Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(11) Ídem.

(12) Sentencia T-677 del 17 de agosto del 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(13) Sentencia T-440 del 4 de junio de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(14) Ídem.

(15) Sentencia T-631 del 31 de julio de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.

(16) Sentencia T-945 del 25 de noviembre de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa.

(17) Ídem.

(18) Sentencia T-250 del 12 de abril de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(19) Ver Sentencia T-250 del 12 de abril de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(20) Sentencia C-103 del 10 de marzo de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.