Sentencia T-658 de agosto 15 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Sentencia T-658 de 2002

Ref.: Exp. T-587.965

Magistrado Ponente:

Rodrigo Escobar Gil

Accionante: William Cohen Miranda

Demandado: división jurídica de la seccional Bolívar del seguro social.

Bogotá, D.C., agosto quince de dos mil dos.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de tutela identificado con el número de radicación T-587.965, instaurado por William Cohen Miranda contra la división jurídica de la seccional Bolívar del seguro social.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

William Cohen Miranda, actuando en causa propia, interpuso acción de tutela el día 31 de enero de 2002, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, como consecuencia de la actuación de la entidad demandada, quien al tramitar un proceso de cobro coactivo contra el señor Ramón Antonio García Ortega, por falta de pago e incorrecta liquidación de aportes en seguridad social, desconoció —a juicio del accionante— palmaria y abiertamente el ordenamiento jurídico.

2. Hechos relevantes.

2.1. La división jurídica del seguro social, seccional Bolívar, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 53 de la Ley 100 de 1993, ordenó la fiscalización e investigación del establecimiento de comercio denominado “Asadero Restaurante La Corraleja”, con el objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad social. El citado establecimiento, según certificación de la Cámara de Comercio de Cartagena, es de propiedad del señor Ramón Antonio García Ortega.

2.2. A partir de la citada inspección y luego de agotar un trámite de cobro persuasivo, la división jurídica del seguro social, seccional Bolívar, inició un proceso ejecutivo de cobro coactivo en contra del citado señor García Ortega, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 100 de 1993, a fin de obtener el pago de dos millones quinientos sesenta y siete mil doscientos veintitrés pesos ($ 2.567.223), por concepto de retención de aportes, sumas indebidamente liquidadas y ausencia de cotización a dicha entidad.

2.3. La citada actuación judicial fue notificada al señor Ramón Antonio García Ortega, quien otorgó poder especial a William Cohen Miranda, para asumir la defensa de sus intereses dentro del susodicho proceso. Al respecto, señala el citado poder que:

“Ramón Antonio García Ortega, mayor y vecino de esta localidad identificado como aparece al pie de mi firma, de usted de la manera más atenta me permito manifestarle que mediante el presente escrito confiero poder especial amplio y suficiente al doctor William Cohen Miranda, abogado titulado, identificado como aparece al pie de su firma para que en mi nombre y representación asuma la defensa de mis intereses dentro del proceso de la referencia (proceso ejecutivo de cobro coactivo 150)”.

2.4. El apoderado y actor en la presente tutela, señor William Cohen Miranda, intervino en el proceso ejecutivo y presentó la excepción de extinción parcial de la obligación con fundamento en la institución jurídica de la compensación. Sin embargo, el seguro social no accedió a dicha pretensión por estimar que: (i) No tiene la condición de acreedor con respecto a los aportes en seguridad social, siendo su función única y exclusivamente el recaudo de los mismos y; (ii) La excepción planteada no se encuentra prevista dentro de las causales taxativas consagradas en el artículo 831 del estatuto tributario, que se aplican a este tipo de procedimientos por remisión normativa.

3. Fundamento de la acción.

3.1. Según el demandante, dos irregularidades derivadas del proceso ejecutivo de cobro coactivo motivaron la formulación de la presente tutela: (i) que sea el propio seguro social quien funja como juez y parte, y (ii) que dicha entidad haya delegado la dirección del proceso en abogados externos.

3.2. En relación con lo primero, sostiene que, si bien la jurisdicción coactiva es una herramienta de cobro instituida por la ley, “para muchos ésta se constituye en un mecanismo abusivo e inquisitivo por parte del Estado, por cuanto coloca al deudor en una franca desigualdad procesal frente a la entidad ejecutora”. En este sentido, aduce que, por su intermedio, se reducen las garantías procesales de la persona contra quien se dirige la ejecución, pues se rompe palmariamente el esquema de toda controversia judicial, es decir, la disputa entre las partes dirimida por un tercero neutral.

3.3. En cuanto a lo segundo, afirma que, por ninguna parte el estatuto tributario le atribuye al funcionario público ejecutor, en este caso al seguro social, la facultad para delegar la “función jurisdiccional” en particulares. A su juicio, la función jurisdiccional es indelegable, de manera que ningún juez o funcionario público podría contratar abogados externos para que estos pasen a resolver sus negocios. En el presente caso —aduce el actor—, el seguro social contrató el tramite del proceso ejecutivo de cobro coactivo en el que intervine como apoderado del señor García Ortega, a una firma de abogados que no le han permitido revisar el expediente y conocer el estado actual del proceso.

4. Pretensión.

El accionante pretende que por intermedio de la acción de tutela, se proteja sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y, por tanto, se:

1. Declar[e] la nulidad de la actuación adelantada por estos abogados particulares en ejercicio de una función jurisdiccional [y se...] 2. Conmin[e] al director de la división jurídica de la seccional Bolívar del Instituto de Seguros Sociales o quien haga sus veces al momento de la respectiva notificación a que adelante personalmente dicha gestión de cobro ofreciendo[o] para ello todas las prerrogativas posibles para el transparente cumplimiento de [los...] derechos y garantías procesales”.

5. Oposición a la demanda de tutela.

En respuesta a la solicitud de las autoridades judiciales, la división jurídica del seguro social, seccional Bolívar, se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:

5.1. Afirma el accionado que no ha violado ningún derecho fundamental, ya que su actuación se ha ajustado a las normas legales y reglamentarias expedidas por el Gobierno Nacional sobre la materia, las cuales son de orden público y, por ende, de estricto cumplimiento.

5.2. Así mismo, en relación con las funciones ejercidas por los abogados externos, manifiesta que el seguro social “...dada la alta cartera incobrable de sus acreencias, donde empleadores descontaban el pago de los aportes y los retenían sin remitirlo al sistema de seguridad social integral (...), se vio precisada a contratar en todo el país firmas especializadas en recuperación de cartera, que se encargan de sustentar el procedimiento, más sin embargo el funcionario ejecutor es el director jurídico seccional...”.

5.3. Por último, sostiene que la acción tutela no es la vía judicial idónea y apropiada para controvertir la legalidad de la actuación surtida por la dirección jurídica, siendo entonces pertinente acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, estima que el accionante tuvo a su disposición todos los mecanismos ordinarios de protección propicios para alcanzar el logro de sus pretensiones. Por lo cual, la acción de amparo constitucional no está llamada a prosperar, so pena de desconocer su naturaleza subsidiaria.

II. Trámite procesal

1. Primera instancia.

El Juzgado Séptimo Penal Municipal de Cartagena, denegó la tutela por las siguientes razones:

1.1. Inicialmente, sostiene que le asiste razón a la entidad accionada para adelantar, tramitar y resolver la ejecución coactiva pertinente “...pues se encuentra asistido por la ley para ello, a pesar de las críticas que el accionante le formule al sistema coactivo, pues, no es nuestra función legislar sino cumplir la ley (...) procurando siempre observar todos los lineamientos que garanticen a los sujetos que intervienen en determinada actuación que sus derechos se le observen a plenitud y con transparencia...”.

1.2. En el mismo sentido, afirma que el proceso coactivo fue tramitado legalmente, hasta el punto que el accionante propuso la excepción de compensación. De manera que, no puede, en este caso, prosperar la acción de tutela, “...por cuanto, por su conducto no podemos revivir un proceso que ha sido tramitado conforme a los preceptos legales y en el que se suministraron todas las garantías para ejercer los derechos de contradicción y de defensa que orientan al debido proceso en nuestra legislación...”.

1.3. Finalmente, sostiene que el señor William Cohen Miranda si tuvo acceso al proceso, sólo que ante su descuido “...no resultó fácil comunicarse con él para enterarlo de ciertos pasos procesales que se iban agotando...”, específicamente, por la falta de determinación de un lugar para recibir las notificaciones personales, siendo entonces necesario acudir al sistema procesal de comunicación por edicto.

2. Impugnación.

El accionante impugnó la decisión proferida en primera instancia, por las siguientes razones:

• Afirma que se encuentra en una situación de notoria desigualdad e indefensión procesal, ya que: “...de la multiplicidad de veces que h[a] ido a la sede de la oficina de la división jurídica de la seccional Bolívar del Instituto de Seguros Sociales jamás h[a] encontrado dicho expediente y el hecho de haber propuesto dicha excepción de extinción parcial de la obligación, obedeció sencillamente al hecho de tener [el] cliente Ramón García Ortega en sus manos copia del correspondiente mandamiento de pago producto de la legal notificación personal del mismo...”.

• Por otra parte, sostiene que su poderdante, señor Ramón Antonio García Ortega, “no tiene absolutamente ningún reparo en pagar hasta el último centavo tanto del crédito (capital más intereses) así como de las costas cuya erogación se encuentre demostrada (gastos de embargos, etc.), pero lo que de ninguna manera puede compartir es pagarle honorarios a unos abogados particulares quienes revistiéndose ilegalmente de atribuciones jurisdiccionales pretenden hacerle efectiva (...) la obligación fiscal que en ningún momento desconoce...”.

3. Segunda instancia.

El Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartagena, mediante providencia proferida el ocho (8) de abril de 2002, decidió confirmar la decisión proferida por el a quo, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación:

• Inicialmente, estima que de acuerdo con el material probatorio recaudado, el proceso promovido por el seguro social, fue adelantado desde su inicio hasta su terminación por funcionarios de dicha institución. De suerte que, “...el hecho de que aquel esté asesorando en su labor por abogados externos contratados para tal fin por esa entidad, no riñe con los dictados de la norma constitucional que consagra el derecho al debido proceso...”.

• Posteriormente, afirma que en relación con la controversia en torno a la excepción de compensación propuesta, el accionante contaba con otro medio de defensa judicial idóneo, específicamente podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para controvertir la legalidad de la decisión adoptada por el seguro social.

III. Fundamentos jurídicos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Derechos constitucionales violados o amenazados.

El peticionario solicita la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.

3. Problemas jurídicos.

De conformidad con lo expuesto en el acápite de antecedentes, en esta oportunidad le corresponde a la Sala establecer si la dirección jurídica del seguro social, seccional Bolívar, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del actor, William Cohen Miranda, como consecuencia de las irregularidades cometidas dentro del proceso ejecutivo de cobro coactivo por aportes al sistema de seguridad social, adelantado en contra del señor Ramón Antonio García Ortega.

El actor, quien intervino en el mencionado proceso ejecutivo en calidad de apoderado del señor García Ortega, considera que el seguro social desconoció abierta y flagrantemente el ordenamiento jurídico, al actuar en el proceso como juez y parte, delegar la función jurisdiccional en abogados externos particulares, e impedir el acceso al expediente para su revisión y conocimiento.

Ahora bien, como quiera que el demandante no tiene la calidad de sujeto procesal dentro del trámite ejecutivo que se impugna, ni tampoco acredita representar en sede de tutela al titular de los derechos presuntamente afectados, antes de entrar sobre el asunto de fondo, debe la Sala determinar lo siguiente:

• Si quien actúa como apoderado judicial en una causa ordinaria puede alegar un interés directo para incoar en su propio nombre la acción de tutela, cuando la presunta violación de los derechos fundamentales proviene de irregularidades cometidas en dicho proceso y las mismas perjudican es a su poderdante.

• Si el aludido apoderado está legitimado por activa para promover acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales de su representado, sin que éste le haya otorgado poder especial para tales efectos.

4. Improcedencia de la presente acción de tutela. Falta de legitimación por activa.

Conforme lo ha establecido de manera reiterada esta corporación, la acción de tutela ha sido consagrada como un mecanismo subsidiario de defensa judicial, a través del cual se pretende reclamar ante los jueces, en forma preferente, sumaria e informal, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos definidos por la ley, y siempre que no existan en el ordenamiento jurídico otros instrumentos procesales para acceder a su protección, o cuando existiendo éstos se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Atendiendo a su propia naturaleza jurídica, y sin desconocer el carácter informal que la identifica, también la Corte ha precisado que el ejercicio de la acción de tutela está sometido al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los que se destaca el relacionado con la legitimación por activa o titularidad para promoverla. En este sentido, interpretando el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha sostenido que son titulares de la acción las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, por lo que son éstas quienes se encuentran habilitadas para solicitar el amparo constitucional en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. También, en el caso de que los titulares de los derechos violados no estén en condiciones de promover su propia defensa, la ley autoriza la agencia oficiosa de derechos ajenos, debiendo el agente manifestar dicha circunstancia ante la autoridad judicial que tiene a su cargo el conocimiento de la acción.

En relación con esto último, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 respalda el criterio de interpretación de la Corte al disponer:

“Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.

También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.

Bajo este entendido, se tiene que, tanto el ordenamiento jurídico como la jurisprudencia constitucional, coinciden en señalar que el titular de la acción de tutela es la persona cuyos derechos han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos definidos por la ley, pudiendo promover el amparo de sus derechos (i) en forma directa, (ii) por medio de representante legal (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas), (iii) a través de apoderado judicial o (iv) por intermedio de agente oficioso (1) .

(1) Cfr. Sentencia T-531 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

4.1.1. Siguiendo lo expuesto, podemos responder al primer interrogante, es decir: ¿Si el apoderado judicial de una causa ordinaria puede alegar un interés directo para incoar en su propio nombre la acción de tutela, cuando los derechos fundamentales supuestamente vulnerados corresponden al titular de la causa ordinaria que representa judicialmente?

Para dar respuesta a este cuestionamiento, es preciso tener en cuenta que la Corte en Sentencia T-674 de 1997, expresamente determinó que: “...no puede alegarse vulneración de los propios derechos con base en los de otro...”, y en Sentencia T-575 de 1997, igualmente, sostuvo que: “...la calidad de apoderado no genera ipso facto la suplantación del titular del derecho...”.

A juicio de la corporación, esto ocurre básicamente por dos razones: (i) El interés en la defensa de los derechos fundamentales, como se dijo, radica en su titular y no en terceros y, por otra parte, (ii) la relación de vulneración o amenaza de los derechos fundamentales debe ser directa y no transitiva ni por consecuencia. Así lo manifestó la Corte en la citada Sentencia T-674 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), al sostener que “...no es válido alegar, como motivo de la solicitud de protección judicial, la causa de la causa, o el encadenamiento infinito entre causas y consecuencias, ya que, de aceptarse ello, se desquiciaría la acción de tutela y desbordaría sus linderos normativos. [Por lo tanto...] La violación de los derechos [fundamentales) de otro no vale como motivo para solicitar la propia tutela...”.

De esta manera, teniendo en cuenta que William Cohen Miranda aduce como causa de la violación de sus derechos a la igualdad y al debido proceso, las presuntas irregularidades en que incurrió el seguro social al tramitar el proceso ejecutivo que se sigue contra el señor Ramón Antonio García Ortega —a quien aquél simplemente representa o apodera—, es claro que el actor de la presente tutela carece de un interés legítimo para actuar pues, de existir alguna amenaza o violación, ésta es predicable exclusivamente de los derechos de quien es parte acusada en el mencionado proceso, es decir, de su mandante el señor García Ortega.

Ciertamente, si la entidad que tiene a su cargo el proceso ejecutivo de cobro coactivo por incumplimiento en el pago de aportes al sistema de seguridad social ha incurrido en una vía de hecho, el que puede resulta afectado con tal proceder no es el apoderado del ejecutado sino este último directamente, de manera que es a él a quien corresponde promover la acción de amparo constitucional en los términos de lo previsto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Por este aspecto, la presente tutela no está llamada a prosperar ya que no son los derechos fundamentales del accionante los que se encuentran presuntamente amenazados por la actuación procesal del seguro social, seccional Bolívar.

4.1.2. Ahora bien, teniendo en cuenta lo dicho, también es preciso establecer ¿Si el apoderado judicial de una causa ordinaria debe acreditar poder especial para adelantar en nombre de su representado la acción de amparo constitucional?

En relación con este tema, la Corte ha estimado —de manera reiterada— que la legitimación de los abogados para instaurar la acción de tutela aduciendo representación judicial o contractual, exige de la presencia de un poder especial para el efecto. Al respecto señaló en la Sentencia T-001 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) que por las características de la acción “todo poder en materia de tutela es especial, vale decir, se otorga una sola vez para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión” (2) .

(2) Resaltado por fuera del texto original.

De este modo, cuando la acción de tutela se ejerce a título de otro, es necesario contar con poder especial para legitimar su interposición. La carencia de la citada personería para iniciar la acción de amparo constitucional, no se suple con la presentación del apoderamiento otorgado para un asunto diferente. Precisamente, la doctrina expuesta por esta corporación ha determinado que:

“2.4. Aunque podría pensarse que su calidad de representante de la parte civil en el proceso penal lo habilitaba para dicho menester [es decir, para ejercitar la acción de tutela], debe desecharse esta idea, en atención a que en el proceso penal el sujeto procesal es la parte civil y no su apoderado; es cierto que éste la representa conforme al poder específico que se la ha conferido; pero éste aun cuando suficiente para la actuación en el proceso penal no lo habilita para ejercer la acción de tutela...

...Dicho de otra forma, la personería adjetiva de que goza para representar a la parte civil en el proceso penal, en manera alguna lo habilita para la actuación que ha dado lugar a este proceso...(3) .

(3) Sentencia T-530 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell (negrilla por fuera del texto original).

Por lo cual, en los términos de la jurisprudencia constitucional (4) , la falta de poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros asuntos, no lo habilita para ejercer la acción de amparo constitucional a nombre de su mandante y, por lo tanto, en estos casos, la tutela debe ser declarada improcedente ante la falta de legitimación por activa.

(4) Además de las sentencias previamente citadas, pueden consultarse las providencias: T-207 de 1997, T-693 de 1998, T-526 de 1998, T-695 de 1998 y T-088 de 1999.

En relación con la acción de tutela de la referencia, el abogado William Cohen Miranda no acreditó su condición de apoderado especial del señor Ramón Antonio García Ortega, pues no anexó al expediente el respectivo poder de representación ni hizo manifiesta su intención de agenciar derechos ajenos o de terceros. El sólo hecho de que García Ortega le haya otorgado a Cohen Miranda poder especial para promover la defensa de sus derechos e intereses dentro del proceso ejecutivo de cobro coactivo seguido por el seguro social (5) , como ya se explicó, no lo releva del deber de acreditar su condición de apoderado especial en sede de tutela, máxime si su intención era obtener del juez constitucional la declaratoria de nulidad del precitado proceso ejecutivo, en el que actuó como parte acusada García Ortega y éste fungió como su apoderado judicial.

(5) Al respecto, señala el citado poder que: “Ramón Antonio García Ortega, mayor y vecino de esta localidad identificado como aparece al pie de mi firma, de usted de la manera más atenta me permito manifestarle que mediante el presente escrito confiero poder especial amplio y suficiente al doctor William Cohen Miranda, abogado titulado, identificado como aparece al pie de su firma para que en mi nombre y representación asuma la defensa de mis intereses dentro del proceso de la referencia (proceso ejecutivo de cobro coactivo 150)”.

Así las cosas, la carencia de un interés legítimo para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados y la ausencia manifiesta de poder especial para solicitar tal protección en beneficio de un tercero, hacen del todo improcedente el amparo tutelar solicitado y le impiden al juez constitucional entrar a pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado. Igualmente, como en ninguna de las piezas probatorias se expresa la intención de agenciar los derechos de otro, es inaplicable esta modalidad de legitimación.

De conformidad con lo expuesto, esta Sala Quinta de Revisión procederá a revocar los fallos dictados en primera y segunda instancia que, si bien negaron la protección constitucional solicitada, lo hicieron por razones de fondo sin detenerse a examinar previamente si el demandante estaba o no legitimado por activa para promover la respectiva acción de tutela.

5. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR las sentencias de tutela proferidas en primera y segunda instancia por el Juzgado Séptimo Penal Municipal de Cartagena de Indias el día 18 de febrero de 2002, y por el Juzgado Primero Penal del Circuito de la misma ciudad el día 8 de abril de 2002, respectivamente. En su lugar, declárese IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por William Cohen Miranda contra la división jurídica del seguro social, seccional Bolívar, por las razones expuestas en esta providencia.

2. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Eduardo Montealegre Lynett.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

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