Sentencia T-661 de septiembre 7 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-226.190

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis.

Acción de tutela de José Antonio Bonilla contra el alcalde municipal de Buenaventura.

Santafé de Bogotá, D.C., siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Álvaro Tafur Galvis, en su calidad de presidente, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar la sentencia proferida en el proceso de la referencia.

l. Antecedentes.

El señor José Antonio Bonilla, de 39 años de edad, es pensionado del municipio de Buenaventura, en virtud de la invalidez generada por una tuberculosis pulmonar fibroquística que le produjo la pérdida de su capacidad de trabajo en un 75% (Res. 26, feb. 6/92, a fl. 2).

Dicha entidad le adeuda sus mesadas pensionales en los meses de enero a abril de 1999 y “las primas de 1998”, razón por la cual promovió acción de tutela en contra del respectivo alcalde, a fin de obtener el pago de esos derechos, así como el servicio de salud, el cual señala le ha sido negado.

En diligencia de ratificación realizada por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Buenaventura, durante el trámite de la presente acción de tutela, el actor manifiesta que está vinculado al Seguro Social-EPS, al cual no ha acudido desde hace aproximadamente un (1) año. Así mismo, agrega que el motivo real de su demanda es el de obtener la cancelación de las mesadas pensionales atrasadas, ya que para subsistir ha tenido que venderlas a prestamistas que le cobran un 20% de interés, adeudándoles para el momento todas las sumas que reclama.

Así mismo, indica que tiene esposa, quien no trabaja, dos hijos pequeños, de los cuales el mayor es estudiante, vive en una casa arrendada y debe fiar la comida en graneros, constituyendo la mesada por su pensión de invalidez el único ingreso económico familiar.

II. La decisión de tutela objeto de revisión.

Correspondió conocer de la acción de tutela de la referencia al Juzgado Quinto Penal Municipal de Buenaventura (Valle) el cual, mediante sentencia del 12 de mayo de 1999, la declaró improcedente, al considerar que existe otro medio de defensa judicial para solicitar el pago de las mesadas pensionales atrasadas, como es la jurisdicción ordinaria laboral.

Adicionalmente, estimó que por ser el accionante una persona joven (39 años), puede trabajar independientemente, pues la tutela solamente procede como mecanismo transitorio respecto de los pensionados mayores de 70 años, excluidos del mercado laboral, por ser objeto de protección especial y para evitar que se les cause un perjuicio irremediable con la demora de una decisión judicial definitiva.

III. Consideraciones de la Corte Constitucional.

1. Competencia.

La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la anterior sentencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Carta Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de fecha 12 de julio de 1999, expedido por la Sala de Selección de Tutelas número siete de esta corporación.

2. La materia a examinar.

En el caso que ocupa la atención de la Corte, se evidencia la queja del actor frente al incumplimiento reiterado del municipio de Buenaventura en el pago de las mesadas pensionales por invalidez, correspondientes a los meses de enero a abril del presente año y “las primas del 98”, situación que lo motivó a demandarlo a través de su representante legal, el alcalde, por la vía de la acción de tutela.

La anterior situación, puesta bajo el conocimiento del Juzgado Quinto Penal Municipal de Buenaventura (Valle), fue resuelta a través de la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela instaurada, argumentando, de un lado, la existencia de la jurisdicción ordinaria laboral como medio judicial de defensa para reclamar el pago de las mesadas pensionales debidas y, de otro, el hecho de la juventud del accionante (39 años), lo que en criterio del juzgado le permitía trabajar en forma independiente e impedía dar lugar a una protección excepcional, inclusive en forma transitoria, por operar ésta, exclusivamente, respecto de personas de la tercera de edad mayores de 70 años, para evitar causarles un perjuicio irremediable con la demora de la decisión judicial definitiva.

De manera que, la revisión que de esa decisión se propone realizar la Sala debe partir de los criterios reiteradamente expuestos por esta corporación a través de sus distintas salas de revisión, en cuanto a la procedencia excepcional del amparo constitucional a fin de proteger el mínimo vital de los pensionados, ante la demora de los entes estatales en el pago de sus acreencias laborales reclamadas, particularmente cuando éstas se tratan de mesadas pensionales. Deberá rescatarse, para la decisión final, la especial circunstancia de la invalidez del actor.

3. La invalidez de un pensionado como factor determinante para la procedencia excepcional de la acción de tutela y la reanudación del pago de la mesada pensional en su integridad. Resolución del caso concreto.

La determinación acerca de la procedencia de la acción de tutela por el incumplimiento en el pago de las mesadas de los pensionados, no puede perder de vista el carácter subsidiario de la misma frente a los demás medios ordinarios de defensa judicial ofrecidos por el ordenamiento jurídico, para satisfacer una pretensión de este orden.

En efecto, dicho amparo constitucional se encuentra directamente relacionado con la vigencia y salvaguarda de los derechos fundamentales de las personas, ante una eventual vulneración o amenaza por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en ciertas circunstancias, resultando extraordinario que se dirija para pretender garantizar la efectividad de derechos de tipo económico, social y cultural, como ocurre con el derecho a la seguridad social, dado su carácter prestacional, salvo cuando con su desconocimiento se ponen en peligro “derechos y principios fundamentales como la vida (C.P., art. 11), la dignidad humana (C.P., art. 1º), la integridad física y moral (C.P., art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad (C.P., art. 16)”(1).

Ese derecho a la seguridad social, para el caso particular de los pensionados, se hace efectivo a través del pago de sus mesadas pensionales y la prestación de los servicios médicos asistenciales(2). El pago oportuno y puntual de esas mesadas presentan un rango fundamental(3) (C.P., art. 53) y la mora injustificada en la cancelación de las mismas(4) genera una lesión inminente en sus derechos fundamentales(5), circunstancia que da paso al ejercicio de las garantías establecidas para su protección, entre ellas la constitucional de la acción de tutela.

Para la Corte, la prevalencia que pueda existir de ese mecanismo extraordinario tutelar sobre el sistema judicial ordinario, con el ánimo de corregir la situación inconstitucional que produce el incumplimiento de las prestaciones económicas de los pensionados, por ser estas personas destinatarias de una protección estatal especial (C.P., art. 13), surge en virtud de la ineficacia que lleguen a presentar los medios judiciales de defensa ordinarios para contrarrestar eficazmente un posible perjuicio irremediable en sus derechos, de conformidad con la valoración que el respectivo juez de tutela otorgue a las circunstancias específicas del caso en estudio(6).

Se ha dicho, igualmente, por vía jurisprudencial, que constituye presupuesto básico de la procedencia de ese amparo especial, que la medida se adopte en relación con una persona de la tercera edad, situada en circunstancias apremiantes y cuando las mesadas atrasadas por las que reclama configuren su único ingreso(7), por afectar su mínimo vital y el de su familia(8), así como su dignidad humana, al reducirlos a condiciones materiales de verdadera indefensión e impotencia(9).

También ha sido reiterativa la Corte en señalar que, cuando de una entidad estatal se trata, con la omisión en el cumplimiento de la obligación laboral de cancelar oportunamente y en su totalidad las mesadas pensionales, se desvirtúa la vigencia de los principios de eficacia y eficiencia que gobiernan la actividad administrativa en un Estado social de derecho(10).

En el presente caso que revisa la Sala, el actor es un pensionado por invalidez del municipio de Buenaventura, al cual le adeudan sus mesadas pensionales por los meses de enero, febrero, marzo y abril del presente año y “las primas de 98”.

Como se deduce de la situación que él mismo pone de presente, el incumplimiento del mencionado municipio en cancelarle oportuna y totalmente dicha obligación laboral ha afectado su mínimo vital, así como el de su esposa e hijos, por cuanto dicho ingreso constituye el único sustento de ese núcleo familiar, colocándolo en una situación apremiante en sus condiciones normales de vida e indignante, a la vez, por cuanto ha tenido que prestar dinero a altos intereses, sobre la base de la recuperación de sus mesadas, unido al hecho de que no puede trabajar por su limitación física.

La evaluación de la situación fáctica antes expuesta llevó al juez de tutela a una decisión de improcedencia de la acción instaurada por existir otros medios de defensa judicial, como ya se señaló, contrariando la jurisprudencia constitucional desde algunos aspectos que deben ser corregidos, como se indica a continuación.

A la luz del nuevo ordenamiento superior y de las funciones atribuidas a la jurisdicción constitucional en materia de tutela, no es suficiente una declaratoria de improcedencia de la acción, por la sola existencia de otros medios de defensa judicial, pues el juez en esa sede “... está obligado a evaluar si la lesión del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado, podría obtener igual o mayor protección a la que él prodigaría, si el afectado hace uso de los mecanismos ordinarios, y, si su puesta en ejecución, no degeneraría en una lesión mayor de los derechos del afectado, a la que ya ha recibido, o que podría recibir”(11).

El hecho mismo del no pago de las mesadas pensionales al actor ameritaba un examen mucho más detenido por parte del juez constitucional de las consecuencias producidas en su situación personal y en la de su familia, así como en sus condiciones de vida, especialmente por ser el actor el único sostén económico de ese grupo familiar.

Era esencial, entonces, para el resultado de un análisis objetivo de los hechos y de las pretensiones formuladas, en aras de la determinación de la procedencia de la tutela, que se valorara, no sólo la condición de pensionado del actor, retirado del mercado laboral, sino además el grado de invalidez que presentaba en su capacidad laboral, calculada en un 75%.

Lo anterior, toda vez que, como lo ha señalado esta corporación, la pensión de invalidez representa un derecho esencial e irrenunciable que asegura la supervivencia de aquellas personas, que por razones ajenas a su voluntad, han visto disminuido su potencial de trabajo, en forma parcial o total; de ahí que, la omisión a reconocerles periódica y cumplidamente su pensión de invalidez atente gravemente contra su mínimo vital, “el derecho a la vida y los principios de dignidad y solidaridad humana sobre los que está fundado nuestro Estado social de derecho (C.P., art. 1º)”(12). Sobre este mismo particular ahondó la Corte estableciendo los siguientes criterios:

“(...). En el mismo sentido debe recordarse que la pensión de invalidez, como una especie del derecho a la seguridad social, “ostenta igualmente el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de las personas de la tercera edad (Sents. T-426/92, T-11/93, T-135/93) o de disminuidos psíquicos o sensoriales”(13) y su desconocimiento puede llevar incluso a la violación del derecho a la igualdad por omisión de la protección positiva de la persona, según el caso particular. El carácter de fundamental se deriva de la conexidad directa que presentan las garantías prestacionales y de salud, con el mínimo vital de las personas discapacitadas(14), ya que una violación de tales derechos para este tipo de personas que no cuentan con ninguna fuente de ingresos, que no pueden trabajar y que físicamente se encuentran limitados para ejercer una vida normal, es contrario al principio constitucional que reconoce el valor de la dignidad humana, la cual resulta vulnerada “cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas”(15). Al respecto es importante recordar que “la pensión de invalidez representa para quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar y no puede por sí mismo proveerse de los medios indispensables para su subsistencia un derecho esencial e irrenunciable (C.P., art. 48)”(16), porque constituye el único medio de protección que puede obtener una persona que por circunstancias de irremediable adversidad, se encuentra sin ninguna opción en el orden laboral y en complejo estado físico para mantener un mínimo de existencia vital que le permita subsistir en condiciones dignas y justas. “El Estado entonces debe nivelar esa situación mediante el otorgamiento de una prestación económica y de salud”(17)” (Sent. T-762/98, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

Debe resaltarse, entonces, la conclusión a que en esa misma providencia se llegó sobre este tema, aplicable al presente estudio, según lo cual: “la pensión de invalidez resulta ser una medida de justicia social, que refuerza los principios constitucionales orientados hacia la protección especial de las personas discapacitadas, que por situaciones involuntarias y trágicas “requieren un tratamiento diferencial positivo y protector, con el fin de recibir un trato digno e igualitario en la comunidad (C.N., art. 13, incs. 2º y 3º)”(18)(19).

De otra parte, otro de los argumentos en que sustentó el fallo de tutela radicó en la edad del accionante, 39 años, lo que para el juez de tutela le permitía trabajar en forma independiente. Constituye lo anterior, una afirmación que no refleja la doctrina sentada por la Corte frente a la salvaguarda de aquellos que cuentan con el status de pensionado, pues detectada la desmejora en las condiciones de vida con afectación del mínimo vital, viabiliza la solicitud del amparo ante la entidad obligada, aun cuando no pertenezcan al grupo social calificado como de la tercera edad.

En ese evento, la tutela procede en forma transitoria para lograr el pago de lo que corresponda al mínimo vital. El cobro de las mesadas pasadas y lo que exceda del mínimo, cuenta con los mecanismos ordinarios ante la jurisdicción laboral(20).

Sin embargo, la Sala estima que en el presente caso había elementos particulares que daban lugar a la configuración de una excepción a los términos de esa regla general de decisión. Aunque el pensionado solicitante de la protección no podía catalogarse como de la tercera edad, la condición de invalidez que presentaba lo colocaba en una situación de debilidad manifiesta de mayor envergadura, objeto de protección especial del Estado, a fin de promover a favor del actor unas condiciones de igualdad real y efectiva, a partir del reforzamiento de los principios de solidaridad y dignidad humana sobre los cuales se halla edificado nuestro Estado social de derecho (C.P., art. 1º).

De ahí que, las medidas a adoptar, persiguiendo dicho fin, debieron ser las de conceder en forma definitiva la tutela para que se reanudara el pago de las mesadas pensionales que le adeudaba el municipio demandado, en su totalidad, como garantía de sus derechos a la igualdad, seguridad social, vida en condiciones dignas y justas, así como al mínimo vital.

En cambio, la protección en relación con el derecho a la salud no procedía ya que su vulneración o amenaza no se demostró durante el proceso; por el contrario, como quedó sentado en la diligencia de ratificación de la acción de tutela adelantada por el juez de esa causa, el actor manifestó no haber solicitado dicho servicio recientemente al expresar que: “hace un año que no voy a los seguros”, por lo que el mismo no pudo haberle sido negado; es más, el propósito principal del accionante según lo indicado en esa misma diligencia, era lograr el pago de las mesadas pensionales atrasadas y “las primas del 98”.

Por todo lo anterior, la Sala revocará la decisión de instancia revisada y se ordenará al alcalde municipal de Buenaventura para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a adoptar las medidas necesarias que le permitan reanudar el pago de la mesada pensional al señor José Antonio Bonilla, dada su especialísima circunstancia física de invalidez, como sustento de la protección especial estatal que de esta manera se hace efectiva.

En lo atinente a las mesadas causadas y no pagadas, así como de “las primas del 98” mencionadas sin detalle alguno, deberá ejercer las respectivas acciones ordinarias judiciales para reclamarlas.

Por último, en la parte resolutiva de esta providencia se harán las prevenciones pertinentes al alcalde municipal de Buenaventura sobre la responsabilidad personal que le cabe en el cumplimiento de esta decisión, y con el fin de que no vuelva a incurrir en esta clase de comportamientos, bajo el apremio de las sanciones legales correspondientes.

IV. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la decisión proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Buenaventura (Valle), el 12 de mayo de 1999, en el proceso de tutela de la referencia.

2. CONCEDER la tutela impetrada y, en consecuencia, se ORDENA al alcalde municipal de Buenaventura (Valle) que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a tomar las medidas necesarias para reanudar el pago de la mesada pensional del señor José Antonio Bonilla. En lo atinente a las mesadas pensionales ya causadas y no pagadas, así como a “las primas del 98”, el demandante deberá acudir ante la jurisdicción ordinaria para exigir su pago.

3. El alcalde municipal de Buenaventura será responsable en forma personal por el cumplimiento exacto y oportuno de esta decisión, bajo el apremio de las sanciones previstas por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

Además, se le previene para que en el futuro no vuelva a incurrir en las omisiones ilegítimas que dieron origen a esta acción, so pena de las sanciones legalmente establecidas para su sanción.

4. LÍBRESE por secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

(1) Ver la sentencia T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) Ver la sentencia T-299 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) Ver las sentencias T-484 de 1997, T-031, T-106, T-297 y SU-430 de 1998, entre otras.

(4) Ver la sentencia T-299 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, ya citada.

(5) Ídem.

(6) Ver la sentencia T-01 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(7) Ver la sentencia T-01 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, antes aludida, en donde se expone este argumento con base en las sentencias T-426/92, T-147 y T-244 de 1995, T-212 y T-608 de 1996.

(8) Ver las sentencias T-076 de 1996, T-323 de 1996 y T-299 de 1997, SU-225 de 1998, T-130 de 1999, entre otras.

(9) Ver la sentencia SU-111 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(10) Ver la sentencia T-525 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(11) Sentencia T-384 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(12) Sentencia T-239 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(13) Ver sentencia Corte Constitucional T-427 de 1992; T-571 de 1994; T-378 de 1997; T-304 de 1998; T-224 de 1996 y T-065 de 1996 en relación con los derechos de los discapacitados.

(14) Sentencia Corte Constitucional, T-055 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(15) Sentencia Corte Constitucional, T-125 de 1994, T-323 de 1996 y T-378 de 1997.

(16) Sentencia Corte Constitucional T-124 de 1993.

(17) Sentencia Corte Constitucional T-144 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(18) Sentencia Corte Constitucional T-292 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.

(19) Sentencia T-762 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(20) Ver la sentencia T-446 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

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