Sentencia T-671 de junio 9 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Sent. T-671, jun. 9/2000. Exp. T- T-292688, T-292720, T-293562, T-293567 y T-296286.

M.P. Alejandro Martínez Caballero

Acción de tutela instaurada por Ramiro Álvarez Sierra, Juan Manuel Mateus, Emir Osorio, Stella Rodríguez, Ruth Conde Guarnizo contra ISS y otros.

Procedencia: Tribunal Administrativo de Santander, Juzgado 2º Laboral del circuito de Bucaramanga, Juzgado 1º Laboral de Neiva, Juzgado Laboral de Honda, Sala de Familia del Tribunal de Ibagué.

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados doctores Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los siguientes fallos contenidos en casos de tutela que se ordenó acumular:

En la T-292688, la sentencia de 23 de noviembre de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

En la T-292720, la sentencia del 17 de enero del 2000 proferida por el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bucaramanga.

En la T-293562, la sentencia de 13 de diciembre de 1999, del Juzgado 1º Laboral de Neiva.

En la T-293567, el fallo del Juzgado Laboral de Honda, de 16 de diciembre de 1999.

En la T-296286, la de primera instancia proferida el 1º de diciembre de 1999 por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Ibagué y la de segunda instancia, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil y Agraria, el 3 de febrero del 2000.

Antecedentes

Hechos

1. En la T-292688.

1.1. Ramiro Álvarez Sierra había laborado, en el momento de presentar solicitud para pensión de vejez, un lapso de 25 años, 6 meses y 27 días, de los cuales el aporte a la seguridad social fue así: 2 años 5 meses 12 días correspondían a la Universidad de Caldas, 20 años 4 meses 15 días a la Universidad Industrial de Santander y 2 años 9 meses al ISS.

1.2. El 30 de junio de 1998 Ramiro Álvarez le solicitó a la UIS el reconocimiento de su pensión. El 7 de julio de 1998 la UIS le comunicó a Ramiro Álvarez que es el ISS quien le debe tramitar su pensión.

1.3. El 23 de julio de 1998 Álvarez presenta su documentación al ISS. El 10 de mayo de 1999, Álvarez pone de presente al ISS que lleva 9 meses y 15 días desde de la presentación de su solicitud de pensión y que ésta no se ha tramitada.

1.4. El 13 de mayo de 1999 los seguros sociales remitieron a la Universidad Industrial de Santander la solicitud de emisión de bono pensional para Ramiro Álvarez Sierra, anexándole los documentos necesarios.

1.5. El 24 de mayo de 1999 los seguros sociales le responden una petición de 10 de mayo de 1999 al señor Ramiro Álvarez diciéndole que una vez se cancele el bono pensional por la UIS se proferirá el acto administrativo sobre la pensión.

1.6. El 30 de agosto de 1999 Ramiro Álvarez eleva derecho de petición a la UIS reclamando por el no cumplimiento en la emisión del bono pensional. El 10 de septiembre de 1999 la UIS le responde que se liquidó el bono pensional, que se recibió respuesta de la Universidad de Caldas, se recalculó el bono y están a la espera de la confirmación del valor definitivo.

1.7. El 9 de noviembre de 1999 presenta tutela contra la UIS para que se haga eficaz la expedición del bono pensional, en cuanto ya va mucho tiempo de demora. Considera violados los derechos a la dignidad, a la igualdad, a la seguridad social y al trabajo.

1.8. El 12 de noviembre de 1999 la UIS dice cuáles son las etapas para la tramitación e indica que le da prioridad a quienes ya renunciaron. Expresamente comunica la Universidad Industrial de Santander:

“De conformidad a la legislación vigente al señor Álvarez Sierra lo debe jubilar el seguro social, reconocimiento que es otorgado una vez se cumplan las siguientes etapas:

Primera etapa: Radicación ante el seguro social por parte del beneficiario de la solicitud, anexando la documentación requerida por dicha entidad.

Segunda etapa: Estudio por parte del seguro social y solicitud de emisión del bono tipo B al último empleador, en este caso la UIS.

Tercera etapa: Emisión del bono tipo B por parte de la UIS. En esta etapa se deben cumplir varias fases como son:

• Cálculo provisional del bono tipo B.

• Consulta ante el Ministerio de Hacienda del cálculo del bono, teniendo en cuenta que se debe confirmar cuota parte del valor del bono por el tiempo de servicio en entidad del estado (Universidad de Caldas), e igualmente, aprobación del valor definitivo, toda vez que la UIS recibe del Gobierno Nacional los recursos para tal obligación.

• Consulta ante el Seguro Social del cálculo del bono, para que el Instituto pueda calcular la reserva actuarial que le permita cumplir con la pensión que se va a otorgar.

• Ajustes al cálculo del bono pensional una vez recibidas las modificaciones a que haya lugar, tanto por el ministerio como por el seguro social.

• Confirmación definitiva del cálculo por parte de ambas instituciones.

• Elaboración de resolución por parte de la UIS emitiendo el bono.

Cuarta etapa. Comprende las gestiones de presupuesto y tesorería, por parte de la UIS, para el pago del bono emitido.

Quinta etapa. Elaboración del cheque, consignación y confirmación al seguro social del pago realizado.

Sexta etapa. Reconocimiento de la pensión por parte del seguro social.

En tal sentido las siguientes son las actividades que se han efectuado a nombre del señor Álvarez Sierra:

1. La Universidad Industrial de Santander recibió del seguro social-pensiones la solicitud de liquidación y pago de bono pensional tipo B por el tiempo de servicios en las diferentes instituciones del sector público en las que el señor Álvarez Sierra ha trabajado.

2. Se liquidó el bono pensional respectivo por los tiempos de servicios en el sector público (UIS y Universidad de Caldas).

3. Se consultó a la Universidad de Caldas la cuota parte del bono pensional calculado.

4. Se recibió respuesta de la Universidad de Caldas donde remitían el cobro de la cuota parte del bono pensional a la Nación.

5. Se recalculó el bono pensional de acuerdo a la anterior información a partir del instructivo de Minhacienda.

6. Se envió para consulta y vo.bo. el cálculo del bono pensional al Ministerio de Hacienda.

7. Se envió para consulta y visto bueno el cálculo del bono pensional al seguro social.

8. Se recibió respuesta del seguro social solicitando modificaciones al cálculo.

9. Se adelantaron los ajustes al cálculo y se remitió nuevamente al seguro social.

10. En la actualidad nos encontramos a la espera de confirmación del valor definitivo del bono pensional y de la cuota parte pensional correspondiente al tiempo de servicios en la Universidad de Caldas para presupuestar el pago que debe hacer la UIS a partir de la disponibilidad presupuestal y de tesorería de la institución.

Es de advertir que en la actualidad la UIS ha realizado las anteriores actividades para once (11) funcionarios que igualmente tramitan el reconocimiento de pensión ante el seguro social de los cuales han renunciado formalmente a la Institución tres funcionarios sin que ninguno de ellos sea el profesor Álvarez Sierra es decir el profesor Álvarez Sierra no ha renunciado a la institución.

En términos de prioridades la universidad estaría en la obligación de atender, en primera instancia, los casos de funcionarios que han renunciado y que desde tiempo atrás no reciben remuneración como funcionarios activos ni como pensionados.

2. En la T-292720.

2.1. Juan Manuel Mateus, entre el 21 de septiembre de 1964 y 31 de agosto de 1989 laboró al servicio del municipio de Cúcuta y del departamento de Norte de Santander, tiempo durante el cual efectuó cotizaciones para pensión de jubilación.

2.2. El 5 de enero de 1995 se posesionó como director de desarrollo social de la gobernación de Norte de Santander y en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 optó por el régimen de prima media con prestación definida. El 1º de enero de 1998 fue desvinculado del cargo. El 2 de febrero de 1998 solicitó al ISS el reconocimiento de la pensión de vejez.

2.3. El 28 de abril de 1998 el ISS le informa por escrito a Juan Manuel Mateus que tiene la edad y el tiempo requerido y por lo tanto es “viable reconocer la pensión de jubilación, según el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985 (en armonía con el art. 36 de la L. 100/93); pero supedita el reconocimiento de la pensión a que “se haya emitido y garantizado el respectivo bono pensional por parte de la entidad emisora, esto es la última entidad del sector público para la cual usted laboró antes de su afiliación al ISS”.

2.4. El 3 de diciembre de 1998 Juan Manuel Mateus interpuso acción de cumplimiento en contra del ISS con el objeto de que se ordene reconocerle la pensión de jubilación con fundamento en el régimen anterior a la ley 100 de 1993 y no a través de un bono pensional tipo B.

Conoció el Tribunal de Santander. El tribunal negó la acción por considerar que no existe “norma o acto administrativo que obliguen a los seguros sociales a reconocerle al señor Juan Manuel Mateus la pensión de jubilación pues tal reconocimiento depende del cumplimiento de las condiciones exigidas por la ley para merecer el derecho”. Advierte sin embargo que como el plazo que tenía el departamento de Norte de Santander para ubicar el bono pensional ya venció, debe el ISS resolver de manera definitiva la petición del actor a fin de que éste pueda ejercer contra el acto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Además considera que el actor debe solicitar la pensión ante fondo departamental de pensiones públicas territoriales de Norte de Santander, entidad que según el ISS asume la obligación por no haber efectuado en tiempo la consignación correspondiente al bono pensional.

En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, el 25 de febrero de 1999 revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Tribunal de Santander el 3 de diciembre de 1998 que denegó por improcedente la acción de cumplimiento impetrada y en su lugar concedió la acción de cumplimiento interpuesta por el señor Juan Manuel Mateus contra el Instituto de Seguros Sociales y ordenó al Instituto de Seguros Sociales dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 44 del Decreto 1748 de 1995, modificado por los artículos 13 de Decreto 1474 de 1997 y 18 del Decreto 1513 de 1998 y en consecuencia, emitir pronunciamiento definitivo sobre el derecho a la pensión de jubilación reclamada por el actor.

2.5. Con posterioridad al fallo anteriormente mencionado, el seguro social no reconoció la pensión, sino hizo todo lo contrario, mediante Resolución 000495 de 23 de marzo de 1999, el ISS seccional Santander le negó la pensión de jubilación a Juan Manuel Mateus por el problema del bono pensional. El 3 de mayo de 1999 se resolvió el recurso de reposición (Res. 000831) confirmando la negativa al otorgamiento de la pensión. El 21 de mayo de 1999 se resolvió la apelación (Res. 0312) confirmando lo decidido con el argumento de que mientras exista controversia en la liquidación y pago del bono pensional le es imposible reconocer la pensión y que debe ser la jurisdicción ordinaria quien defina la controversia existente por la liquidación del bono.

2.6. Dentro del trámite referente al bono, el 2 de marzo de 1999, el fondo departamental de pensiones de Norte de Santander emitió el bono correspondiente por un valor de $ 128.017.000 endosado al fondo de pensiones del ISS. Corresponde ese bono al tiempo de servicios en el departamento del Norte de Santander y en la Alcaldía de Cúcuta porque previamente hubo una resolución de la Alcaldía de Cúcuta (del 19 de marzo de 1999) en la que se autoriza al fondo del departamento la suscripción del bono. Es así como al fondo de pensiones públicas territoriales del Norte de Santander (que emitió el bono) le correspondió cancelar para el bono $ 18.679.000 (consignó en el Banco de Occidente tal suma el 5 de marzo de 1999) y a la Alcaldía de Cúcuta la mayor cantidad, para lo cual autorizó suscribir acuerdos de pago con dicho fondo departamental por $ 109.338.000. Aparece que el 15 de abril de 1998 (sic) el ISS se opone al pago parcial hecho el 5 de marzo de 1999 y dice que lo que se le adeuda es $ 334.246.000 más los intereses.

2.7. Juan Manuel Mateus instaura tutela contra el Ministerio de Hacienda.

El 16 de septiembre de 1999 la Sección Quinta del Consejo de Estado revoca un fallo de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que no la había concedido y ordena a la oficina de bonos pensionales de dicho ministerio que en el término de 48 horas, de acuerdo al Decreto 1122 de 1999, artículo 97, dirima la controversia suscitada entre la gobernación del Norte de Santander y el ISS en relación con el valor del bono pensional que la primera debe expedir, para efectos de que la segunda le reconozca a Mateus el derecho a la pensión de jubilación. En la parte motiva de la sentencia del ad quem se indicó: “En efecto, esta corporación ha manifestado en múltiples oportunidades que la respuesta de la administración a los derechos de petición que le sean formulados deben cumplir con los siguientes requisitos: ser adecuada a la solicitud planteada, es decir, debe haber correspondencia entre ambas, no se puede informar cuando lo que se pide es una decisión; debe ser efectiva para la solución del caso planteado y debe hacerse dentro de los términos establecidos. Hay un hecho adicional que la Sala estima importante recalcar cual es el que el ISS no ha reconocido el derecho a la pensión de jubilación al señor Juan Manuel Mateus, porque la gobernación del Norte de Santander no ha expedido el bono pensional tipo B por el valor que a su juicio es necesario para ese efecto, circunstancia que vulnera el mínimo vital del accionante y en consecuencia, lesiona su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas”.

2.8. El 29 de septiembre de 1999 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le informa al Consejo de Estado que en cumplimiento de la providencia del 16 de septiembre de ese año dirime la controversia suscitada entre la gobernación del departamento de Norte de Santander y el ISS en relación con el valor del bono pensional del señor Juan Manuel Mateus y determina los valores así: Por cuenta de la Alcaldía de Cúcuta $ 68.902.000 y por cuenta del Fondo Territorial de Norte de Santander: $ 11.839.000 y agrega que este concepto se hará conocer del ISS, del fondo territorial de pensiones del Norte de Santander y de la Alcaldía Municipal de Cúcuta.

2.9. El 7 de octubre de 1999 el Fondo Territorial de Pensiones del Norte de Santander le responde al señor Mateus un derecho de petición y le dice por escrito que ellos ya expidieron el bono y que cancelaron $ 18.679.000 y que no pueden presionar al ISS para que resuelva. Y el 14 de octubre dicho fondo prácticamente ratifica lo que había indicado el 7 de octubre.

2.10. El 24 de noviembre de 1999 el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de una tutela instaurada por Juan Manuel Mateus contra el ISS concedió la acción y le ordenó a la Seccional Santander —gerencia de pensiones y riesgos laborales— “que dentro del término máximo e improrrogable de 48 horas a la notificación de la presente providencia, inicie los trámites pertinentes a fin de expedir el acto por medio del cual se reconozca y se ordene el pago al actor de la pensión por él solicitada tomando en cuenta las cotizaciones efectuadas al ISS e inicie los trámites tendientes a lograr un acuerdo de pago con el fondo territorial de pensiones de Norte de Santander, al cabo del cual deberá proceder a la reliquidación de la pensión”.

2.11. El 2 de diciembre de 1999 Mateus formula un derecho de petición al ISS poniendo de presente los elementos que deben ilustrar para el reconocimiento y cuantificación de su pensión. El 3 de diciembre de 1999 Juan Manuel Mateus adiciona el derecho de petición presentado el día anterior, pidiéndole que suscriba acuerdos con el municipio de Cúcuta para la cuota parte en el bono.

2.12. El 7 de diciembre de 1999 se le notifica a Juan Manuel Mateus la Resolución 3041 de 2 de diciembre de 1999 proferida por el ISS que cumple con lo ordenado por la sentencia de tutela del Tribunal Administrativo. Sin embargo la resolución de todas maneras anota que “en ningún momento se han dado los presupuestos de ley necesarios para el reconocimiento de la pensión de jubilación por bono B, toda vez que no existe el pago del bono pensional...”, pero decreta la pensión, teniendo únicamente en cuenta 104 semanas de cotización al ISS y el bono parcial pagado por el Fondo Territorial de Pensiones de Norte de Santander. Según el ISS la mesada sería por un valor de $ 167.027 pero respetuosos como somos de los fallos judiciales se reconocerá con el salario mínimo legal vigente” y se determinó para 1999 una mesada de $ 237.865.

2.13. El 7 de diciembre de 1999 Mateus instaura la presente tutela contra el ISS por violación al derecho de petición y al debido proceso. En uno de los apartes de la solicitud se dice “a efecto de no menoscabar el derecho del valor pensional en el monto que me corresponde legalmente”, protesta por “una pensión a medias” y cita el artículo 272 de la Ley 100 de 1993.

Se queja porque no se atendió su petición sobre la cuantía de la pensión y alega que se halla frente a un perjuicio irremediable.

2.14. El 13 de diciembre de 1999 los seguros sociales le responden a Mateus los derechos de petición de 23 de noviembre de 1999 y 2 de diciembre del mismo año diciéndole que se cumplió lo ordenado en el fallo de tutela y que están a la espera de la impugnación de tal fallo.

3. En la T-293562.

3.1. El 30 de enero de 1998 Emir Osorio Serrato le pidió al municipio de Neiva que le reconociera su pensión de jubilación. El 21 de septiembre de 1998 la secretaría de servicios administrativos de Neiva le comunica a Emir Osorio Serrato que haga su solicitud de pensión al ISS. Así lo hizo Osorio. Fue así como el 27 de abril de 1999 el seguro social le envía al fondo territorial de pensiones del municipio de Neiva la solicitud de liquidación provisional y posterior pago del bono pensional correspondiente a Emir Osorio Serrato y le indica la documentación que se anexa.

3.2. El municipio hizo la liquidación provisional pero el 9 de julio de 1999 el seguro social objeta la liquidación provisional hecha por el municipio de Neiva en el caso del bono pensional de Emir Osorio. El municipio hizo una corrección parcial que el seguro social nuevamente objetó el 18 de agosto de 1999. El 8 de septiembre se rehizo la liquidación. Sin embargo como se trataba de un número plural de liquidaciones provisionales respecto a las cuales el ISS tenía objeciones se propuso un convenio que fijó parámetros entre el ISS el municipio de Neiva.

3.3. El 20 de octubre de 1999 el seguro social le comunica al alcalde de Neiva lo siguiente: “La liquidación enviada (la del señor Osorio) está acorde con la realizarla por el seguro social y se aprobará en las versiones B, previa la firma del convenio entre el seguro social y el municipio en los términos solicitados mediante oficio VPBP-1722 de julio 9 de 1999”. El 22 de octubre de 1999 el municipio de Neiva le comunica al ISS que no suscribirá el convenio alguno y que “se sujetará a las versiones que para la liquidación de bonos pensionales elabore la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

3.4. Ante esta situación Emir Osorio Serrato formula acción de tutela contra el municipio de Neiva para que emita el correspondiente bono pensional tipo B. Considera que se le han violado los derechos consagrados en los artículos 1º, 13, 25 y 53 de la C.P. y dice estar en debilidad manifiesta ante la falta de pago de la pensión.

3.5. El municipio de Neiva indica que al ISS se envió la liquidación del bono pensional por un valor de $ 32.835.000, que fue objetada, que luego se cumplió con lo reseñado por el ISS pero nuevamente fue objetada la liquidación, que luego sí se aceptó pero previa la firma de un convenio pero el municipio consideró que no lo firmaría. Y que con posterioridad se recibió una información de la gobernación del Huila y la alcaldía le pidió al ISS información acerca de la situación de la solicitud de pensión del accionante.

4. En la T-293567.

4.1. Stella Rodríguez nació el 9 de mayo de 1931 (cuenta hoy con 69 años de edad) y trabajó en el Hospital San Juan de Dios de Honda desde el 30 de octubre de 1975, habiendo estado afiliada a la Caja Nacional de Previsión hasta el 2 de junio de 1996 y pasando al ISS el 3 de junio de 1966. Laboró durante 24 años.

4.2. El 23 de julio de 1999, el seguro social seccional Risaralda, mediante Resolución 3123 le negó la pensión de vejez “por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”, o sea porque hasta la fecha de la resolución no se había pronunciado el ente responsable de la emisión del bono. Expresamente dice la resolución: “Que mediante oficios números 73.750.3437 del 24 de noviembre de 1998 el ISS seccional Tolima solicitó la emisión del respectivo bono pensional a la coordinación nacional de bonos pensionales; a su vez la vicepresidencia de pensiones ISS mediante el oficio (ilegible) del 5 de marzo de 1999 solicitó la emisión y posterior pago del respectivo bono pensional a la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda. Que hasta la fecha no se ha pronunciado al respecto el ente responsable de la emisión del bono pensional, por lo que no es jurídicamente posible acceder por parte del ISS a reconocer y pagar la pensión solicitada la por el asegurado Rodríguez Stella...”.

4.3. Pide que se facilite el procedimiento para que se emita el bono pensional a fin de que se le conceda la pensión de vejez y se le pague la mesada correspondiente. Considera que la resolución del ISS le afecta los derechos al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social.

5. T-296286.

5.1. Ruth Conde Guarnizo dice haber sido compañera de José Obdulio Niño Acuña, hoy fallecido y por consiguiente aspira a la pensión de sobreviviente, habiéndose iniciado la tramitación y llegándose a la emisión del bono pensional que ha sido reconocido por Resolución 1030 de 28 de septiembre de 1999 emanada del fondo territorial de pensiones (secretaría administrativa de la gobernación del Tolima).

5.2. Dicha señora informa además que hace cuatro años le propinaron cuatro tiros a la salida de su trabajo, que por ello su estado de salud es deplorable y que ha pedido la pensión de invalidez pero no se la han decretado.

5.3. Ruth Conde Guarnizo solicita que se le ordene al gobernador del departamento del Tolima y a la secretaría administrativa de la gobernación que remitan a los seguros sociales el valor del bono pensional que se reconoció dentro del caso de su compañero José Obdulio Niño Acuña.

5 4. Pide igualmente que se prevenga a los seguros sociales para que inmediatamente reciba el valor del bono expida la resolución de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y le entregue las mesadas retroactivas.

5.5. Considera que se le han violado los derechos a la igualdad, protección al disminuido físico, reconocimiento de la personalidad jurídica, debido proceso, protección de la familia, seguridad social y atención a la salud. Pero, sólo pide la tramitación del bono pensional y nada sobre la atención a la salud. Y no existe prueba alguna que permita inferir que tenga al menos una expectativa sobre la pensión de sobreviviente frente a José Obdulio Niño Acuña, ni siquiera lo dijo en la declaración juramentada que presentó ante el juzgador de primera instancia en la tutela.

Pruebas

1. En la T-292688, de Ramiro Álvarez Sierra.

En lo referente a la tramitación del bono: solicitud de emisión, solicitud para que se tramite, respuesta de la UIS; informes al juez de tutela (nov. 12/99).

En lo que tiene que ver con los derechos de petición: petición de 10 de mayo de 1999, respuesta de los Seguros Sociales, peticiones de 30 de junio y 7 de julio de 1998.

Un borrador de resolución del ISS concediendo la pensión, pero sin firmas.

2. Pruebas en la T-292720, de Juan Manuel Mateus.

Bono pensional emitido por la gobernación del Norte de Santander, consignación en el Banco de Occidente de $ 18.679.000 como parte del bono pensional, Resolución 69 de 19 de marzo de 1999 de la alcaldía de Cúcuta aceptando la cuota del bono pensional, resolución de la secretaría de hacienda reconociendo y ordenando el pago del bono pensional, comunicación del fondo departamental de pensiones del Norte de Santander diciéndole al ISS que adjunta el título que ampara el bono pensional, derechos de petición de Juan Manuel Mateus (dic. 2 y 3/99), constancia de trabajo en la gobernación de Norte de Santander, respuesta de los Seguros Sociales (abr. 28/98) a un derecho de petición, fallo del 16 de septiembre de 1999 del Consejo de Estado concediendo la tutela a Juan Manuel Mateus y ordenando al Ministerio de Hacienda que dirima la controversia sobre el bono en el caso de Mateus, comunicación del Ministerio de Hacienda cumpliendo con el fallo de tutela del Consejo de Estado, respuesta del departamento de Santander, el 7 de octubre de 1999, a una petición de Mateus, comunicación del 14 de octubre de 1999 de la gobernación de Santander al ISS, fallo en la acción de cumplimiento, del Consejo de Estado, del 25 de febrero de 1999 concediéndola y ordenando que el ISS se pronuncie sobre el derecho a la pensión de Mateus, Resolución 495 de 1999 negando la pensión de Juan Manuel Mateus, Resolución 831 de 1999 confirmando, mediante reposición, la decisión anterior, Resolución 312 de 1999 que resolvió la apelación y volvió a negar la pensión de Mateus, telegrama dirigido al ISS por el Consejo Superior de la Judicatura diciendo que una tutela de Juan Manuel Mateus no prosperó y que se condena en costas al petente, (se desconoce de qué tutela se trata).

Memoriales dirigidos al Tribunal Administrativo de Santander, fallo del Tribunal Administrativo de Santander en una tutela de Mateus contra el ISS ordenándole reconocer la pensión, Resolución 3041 de 1999 del ISS reconociendo la pensión de jubilación por la orden de tutela dada por el Tribunal Administrativo de Santander, con su notificación, respuesta al derecho de petición, hecha por el ISS con fecha 13 de diciembre de 1999.

3. Pruebas en la T-293562, de Emir Osorio.

Comunicación a Osorio donde la Alcaldía de Neiva le dice que se dirija al ISS para efectos de su pensión, solicitud de liquidación hecha por el ISS, comunicación de la Alcaldía de Neiva al ISS adjuntando la liquidación provisional, objeción de los seguros sociales a la liquidación provisional, borrador de convenio entre los seguros sociales y el municipio de Neiva, peticiones de la Alcaldía de Neiva a Idama, al departamento del Huila sobre datos del aspirante a pensión, nueva liquidación provisional, nueva objeción por parte de los seguros sociales, nueva remisión de liquidación provisional, comunicación de Idama diciendo que no se hallaron datos, comunicación de la gobernación del Huila sobre tiempo laborado por Osorio, comunicación de los seguros sociales diciendo que la liquidación está acorde pero que se firme el convenio, comunicación de la alcaldía diciendo que no suscribirá el convenio, solicitud de la alcaldía pidiendo información al seguro social sobre estado del trámite de la pensión de Osorio.

4. Pruebas en la T-293567, de Stella Rodríguez.

— Resolución 3123 del ISS, Seccional Risaralda, negando la pensión.

— Notificación de la resolución a la interesada y constancia de que se encuentra en firme.

— Fe de bautismo de Stella Rodríguez,

— Solicitud de pensión ante el ISS,

— Oficio 3867 del jefe de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda diciendo que según el artículo 44 del Decreto 1748 la expedición del bono no es requisito para el reconocimiento y pago de pensión, en el caso en que la emisión del bono corresponda “a esta oficina”. Y agrega: “En cualquier caso, si el bono se expide por un valor inferior al que el ISS considera correcto, ello no debe afectar al solicitante de la pensión; el ISS puede presentar una reclamación al respecto y, si llegare a establecerse que tenía la razón, el emisor tendría la obligación de pagarle la diferencia con intereses de mora, todo ello sin que el pensionado se vea afectado”.

— Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la peticionaria.

— Certificación del Hospital San Juan de Dios de Honda, el 30 de noviembre de 1999 diciendo que la señora presta sus servicios como auxiliar de servicios generales desde el 30 de octubre de 1975.

5. Pruebas en la T-296286, de Ruth Conde Guarnizo.

Resolución 1030 de la Gobernación del Tolima reconociendo y ordenando el pago del bono pensional de José Niño Acuña, remisión al director de presupuesto del departamento del Tolima de la cuenta de José Niño Acuña para que se consigne a nombre de ISS-pensiones bonos pensionales.

Declaración de Ruth Conde ante el juzgador de tutela haciendo referencia a su delicado estado de salud, la historia clínica del ISS y certificados médicos sobre la salud de Ruth Conde, comunicación de la directora de prestaciones del Tolima pidiendo exámenes médicos para Ruth Conde.

Sentencias objeto de revisión

En la T-292688, la sentencia de 23 de noviembre de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó la tutela porque el peticionario aún se encuentra trabajando, luego no hay urgencia; además porque la Universidad de Santander no se ha negado a cumplir con su deber y porque no tiene el carácter de fundamental lo referente a la tramitación del bono pensional.

En la T-292720, la sentencia del 17 de enero del 2000 proferida por el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bucaramanga, que negó la tutela porque según el juez de instancia el actor se apresuró a promover la tutela y porque en la fecha de presentación del escrito de tutela el ISS Seccional Santander, reconoció la pensión de jubilación de Juan Manuel Mateus (en cumplimiento a una sentencia de tutela de 24 de noviembre de 1999) y porque el 13 de diciembre del mismo año se dio respuesta escrita al derecho de petición; no obstante lo indicado anteriormente, el juzgado agrega que como se trata de un derecho litigioso otra es la vía para decidir; expresamente dice: “Así las cosas, tenemos que Juan Manuel Mateus ha escogido el camino equivocado para obtener el reconocimiento a la pensión de jubilación en la forma por él solicitada, toda vez que existe un medio judicial idóneo para obtener el cumplimiento de lo aquí solicitado cual es la justicia ordinaria laboral”.

En la T-293562, la sentencia de 13 de diciembre de 1999, del Juzgado 1º Laboral de Neiva que negó la tutela porque en su sentir por tutela no se puede reconocer una pensión de jubilación.

En la T-293567, el fallo del Juzgado Laboral de Honda, de 16 de diciembre de 1999 que negó la tutela porque según el juez de instancia no hay prueba de la totalidad del trámite en el ISS ya que no hay constancia de notificación de la resolución que negó la pensión y porque no es tema propio de la jurisdicción constitucional.

En la T-296286, la de primera instancia proferida el 1º de diciembre de 1999 por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Ibagué negando la tutela porque en su sentir la tutela fue mal dirigida puesto que la secretaría administrativa de la gobernación cumplió lo que correspondía. Y de segunda instancia, de la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil y Agraria, que el 3 de febrero del 2000 confirmó la decisión del a quo, entre otras razones porque es un asunto de rango legal el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente.

Consideraciones jurídicas

A. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia de los casos hecha por la Sala de Selección y la acumulación decretada.

B. Temas jurídicos.

Los casos relacionados reflejan un trato injusto dado a personas que tienen status de jubilado y por consiguiente derecho al reconocimiento de la pensión de vejez. La disculpa para el no reconocimiento (por retardo en la expedición del acto administrativo o por acto administrativo negando una pensión que debe decretarse o decretando a sabiendas menos de lo que corresponde) es el trámite de los bonos pensionales “B”; luego entra la Sala de Revisión a analizar diferentes aspectos sobre este tema, para señalar unos parámetros jurisprudenciales de protección a derechos fundamentales protegibles por tutela.

1. El derecho a la pensión de vejez es un derecho fundamental.

En la C-177 de 1998, se dijo:

El reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25) pues se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el descaso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción laboral es evidente. Así mismo, la pensión de vejez goza de amparo superior en los artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales establecen que el pago de la pensión debe realizarse de manera oportuna dentro de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad social en Colombia”.

Es lógico que si la seguridad social en pensiones reafirma su rango constitucional (ya antes de 1991 se consideraba que quien tenía el status de jubilado tenía un derecho adquirido), esa característica debe ser garantizada por igual tanto para el ex trabajador como para quien continuando en labores haya llenado los requisitos y hecho la solicitud de reconocimiento de pensión.

2. El derecho al reconocimiento de la pensión.

El artículo 2º de la Constitución Política dice cuáles son los son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

Esa norma armoniza con el artículo 209 de la Constitución Política que establece en su inciso 1º:

“ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

La eficacia y celeridad, dentro de un Estado social de derecho implican una pronta resolución a las peticiones, dentro de ellas ocupa lugar preponderante la de reconocimiento de las pensiones. Luego la organización y el procedimiento que las normas señalen para la tramitación y reconocimiento de la prestación, no pueden traducirse en obstáculos para el derecho material, sino que, por el contrario, deben contribuir a pronta y justa decisión. Lograr el orden justo es pues el objetivo y las reglas deben contribuir a ello.

3.Respeto a los principios constitucionales.

Los principios constitucionales y dentro de ellos están los rectores de la política social, deben ser obedecidos. Luego los principios sobre la seguridad social en pensiones, tienen eficacia jurídica. Además, a nivel personal, se deben respetar los derechos adquiridos, uno de ellos, es el reconocido desde hace años de que se adquiere el status de jubilado cuando se llega a la edad requerida —la general o la de regímenes especiales— y cuando se cumplen los años de servicio o semanas cotizadas. Y, en materia laboral es obligación tener en cuenta el principio de favorabilidad y dentro de éste el respeto a los regímenes de transición y especiales (C.P., art. 53, T-01/99). Esto, no debiera tener discusión, máxime en un Estado social de derecho que protege los derechos sociales.

4. Respeto a la jerarquía normativa.

La jerarquía normativa emana de la Constitución, dice la C-037 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Se recuerda en tal sentencia que las normas constitucionales ocupan el primer lugar dentro de la jerarquía jurídica.

La verdad es que los operadores jurídicos en las entidades encargadas de decretar las pensiones consideran en ocasiones que las normas constitucionales son simple “retórica constitucional” y dichos funcionarios en una cantidad de casos no se consideran vinculados al cumplimiento de los principios constitucionales. Es por eso que invocan fuera de contexto las reglas referentes a los bonos como disculpa para negar una pensión o para postergar su reconocimiento. Es necesario leer de acuerdo con la Constitución, la Ley 100 de 1993 y los decretos referentes a bonos, entre ellos: el Decreto 1299 de 1994 (emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales), 1726 de 1994 (reglamenta el 1299/84), 1314 de 1994 (emisión y redención de los bonos pensionales por traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida), 1725 de 1994 (reglamenta el 1314/94) 1748 de 1995 (emisión, cálculo y redención de los bonos pensionales), 2222 de 1995 (ampliación de plazo para le emisión); 1474 de 1997 (redención anticipada de los bonos), 1513 de 1998 (requisitos), 266 de 2000 (señala funciones a la oficina de obligaciones pensionales del Ministerio de Hacienda). Por supuesto que son normas a aplicar, pero que deben ser interpretadas a la luz de los principios constitucionales.

5. Cuándo el tema de los bonos tiene connotación constitucional.

A primera vista parecería que el tema de los bonos es simplemente legal. Sin embargo, se puede afectar el derecho a la vida, el mínimo vital, el derecho de petición, el derecho a la seguridad social, la dignidad y en estos eventos cabría la tutela. Al respecto, la T-577 de 1999, dice:

“La acción de tutela, como es obvio, no está prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley, pero sí para establecer si frente a la Constitución, una determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación de los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos fundamentales como el de la vida, seguridad social y el derecho al pago oportuno de las pensiones. Por lo anterior, se protegerán los derechos de la demandante quien desde hace 3 años presentó la solicitud de su pensión ante el ISS, sin que éste la pueda reconocer por encontrarse pendiente la cancelación del bono pensional respectivo”.

6. Bonos pensionales (características).

Para entender el problema de los bonos hay que mencionar algunas normas de la Ley 100 de 1993, en lo que tiene que ver con sus características y las clases de bonos que hay:

ART. 115.—Bonos pensionales. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones.

Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan algunos de los siguientes requisitos:

a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público;

b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos;

c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas: que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones, y

d) Que hubiesen estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones.

PAR.—Los afiliados de que trata el literal a) del presente artículo que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de ciento cincuenta (150) semanas no tendrán derecho a bono.

ART. 116.—Características. Los bonos pensionales tendrán las siguientes características:

a) Se expresarán en pesos;

b) Serán nominativos;

c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones;

d) Entre el momento de la afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el gobierno y,

e) Las demás que determine el Gobierno Nacional.

ART. 118.—Clases. Los bonos pensionales serán de tres clases:

a) Bonos pensionales expedidos por la Nación;

b) Bonos pensionales expedidos por las cajas, fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional a que se refiere el capítulo III del presente título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la caja, fondo o entidad emisora, y

c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora.

7. Tramitación de los bonos pensionales “B”.

El Decreto Extraordinario 1314 de 1994 indica que los bonos pensionales que se deban expedir por traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de los Seguros Sociales, deben ser emitidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado o por la Nación o entidad territorial, cuando la responsabilidad corresponda a una caja, fondo o entidad del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional o territorial respectivamente, antes de su vinculación al Instituto de Seguros Sociales.

Las demás entidades públicas pagadoras de pensiones a las cuales haya cotizado o en las cuales haya servido el afiliado antes de su vinculación al Instituto de Seguros Sociales deberán contribuir a la financiación del bono pensional tomando en cuenta los tiempos servidos (D. 1314/94, arts. 1º y 4º), como se aprecia, en esta norma se establece que hay un emisor del bono y unos contribuyentes. O sea, que el contribuyente se entiende con la entidad que emite el bono para lo cual el contribuyente expide una resolución en la que i) se acepta la cuota del bono pensional, ii) se autoriza la suscripción del bono a nombre del beneficiario por la cuota parte, iii) habrá acuerdos de pago entre quien emite el bono y el o los contribuyentes, conforme lo establece el Decreto 1513 de 1998.

Por supuesto que la tramitación del bono debe ser pronta y las entidades (administradora, emisora, contribuyente) deben conjuntamente actuar, dentro de los principios de eficacia y celeridad en la tramitación del bono. La demora injustificada en la tramitación del bono no tiene por qué perjudicar al aspirante a pensionado.

8. Definiciones legal.

Se entiende por administrador, emisor, contribuyente, según el artículo 1º del Decreto 1513 de 1998 que aclara el artículo 1º y el artículo 5º del Decreto 1748 de 1995:

“Administradora (entidad). Es aquella que tiene como afiliado al solicitante del bono, es decir, una AFP, el ISS y las compañías de seguros, en los casos de plantes alternativos de pensiones; ver artículo 48”.

Adiciónanse las siguientes definiciones al artículo 5º del Decreto 1748 de 1995.

“Contribuyente. Entidad pagadora de pensiones obligada al pago de la cuota parte del bono pensional.

Emisión del bono. Se entiende por tal el momento en que se confirma o certifica la información contenida en la liquidación provisional, en el caso de emisores privados, o el momento en que queda en firme el acto administrativo que reconoce el derecho al bono pensional, en el caso de emisores públicos.

Expedición del bono. Se entiende por tal el momento de suscripción del título físico o del ingreso de la información al depósito central de valores.

Reconocimiento de cuota parte. Acto mediante el cual el contribuyente acepta el pago de la cuota parte y autoriza al emisor para suscribirla en su nombre. En el caso de las entidades públicas consiste en un acto administrativo en firme; en caso de entidades privadas, de una comunicación dirigida al emisor”.

9. Emisión y expedición.

El bono es un título valor que (para el caso que nos ocupa) es endosable al fondo de pensiones del ISS, porque precisamente es el ISS (entidad ante quien se presenta el reconocimiento de la pensión de vejez) quien solicita la emisión del bono pensional tipo B.

El valor básico del bono se determina de acuerdo a lo establecido en los artículos 38 a 41 del Decreto 1748 de 1995, modificado por los decretos 1474 de 1997 y 1513 de 1998.

La liquidación provisional deberá ser enviada a la vicepresidencia de pensiones, bonos pensionales del seguro social, para su aprobación, a más tardar treinta días después de la fecha de recibo de la solicitud de liquidación provisional. Una vez llega a los seguros sociales éste puede objetar la liquidación (por eso se llama provisional), lo cual no impide que se presenten acuerdos.

Particular importancia tiene lo de bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación. El artículo 121 de la Ley 100 de 1993 dice:

“La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al sistema general de pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas de nivel nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha.

La demora de los trámites no puede servir de disculpa para demorar el reconocimiento de la pensión; si esto ocurre el juez de tutela ordenará la pronta emisión y expedición.

10. ¿Qué puede hacer la entidad administradora si no le llega el bono?

Los bonos en si mismos no son inconstitucionales (C-177/98), pero la utilización de algo que no va contra la Constitución no puede convertirse en un elemento que vulnere el derecho a una pensión. La caótica legislación sobre bonos pensionales no puede afectar injustamente a muchas personas que teniendo derecho a su pensión no acceden a ella.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha.

Se incurre en una vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad requerida, a través de resolución se les niega la pensión con la disculpa de que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran cantidad de tutelas que se interponen por esta razón. Particularmente grave es lo que se aprecia en algunas tutelas objeto de revisión: con mucho esfuerzo el aspirante a jubilado consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo emiten pero no sitúan el dinero. Lo más inhumano es que si el afectado reclama o interpone tutela, el seguro social profiera resolución no concediendo la pensión, con el peregrino argumento de que la ley prohíbe reconocer pensiones a quien no esté amparado por la expedición del bono y previo el envío del dinero a la entidad administradora de pensiones.

En primer lugar, sería absurdo que una norma prohibiera decretarle pensión a quien sí tiene derecho a ella. Esa norma no existe. Lo que las normas han establecido es lo siguiente:

a) El Decreto Reglamentario 1748 de1995, artículo 44, había establecido que “en ningún caso el trámite y concesión de la prestación (pensión o indemnización sustitutiva de bonos tipo B) estará condicionada a la expedición del bono” posición que indudablemente era la justa.

Sin embargo, un decreto reglamentario (1474/97) de otro decreto reglamentario (1748/95), artículo 13 dijo: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá y pagará la pensión de aquellos servidores o ex servidores públicos del nivel territorial afiliados al ISS a partir del 1º de abril de 1994, una vez sea remitido el respectivo bono pensional a que tengan derecho por parte de la caja, fondo o entidad del sector público del nivel territorial”. Tal decreto se refiere a los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas. Nótese que el Decreto 1474 de 1997 no establecía prohibición, sino que fijaba una condición;

b) Posteriormente el artículo 18 del Decreto 1513 de 1998 supeditó el reconocimiento a la expedición del bono, pero tan no estableció la prohibición que permitió pagar la pensión tomando en cuenta las cotizaciones al ISS y luego reliquidándose cuando se expida el bono, no cuando se pague, emisión que debe hacerse “dentro de los plazos”. Se aprecia que la norma en ningún instante prohíbe el reconocimiento de la pensión. Y es perentoria en que la emisión debe ser oportuna. El texto normativo, en lo pertinente, dice:

“ART. 18.—El artículo 44 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 13 del Decreto 1474 de 1997, quedará así:

“ART. 44.—Reconocimiento y pago de prestaciones a servidores y ex servidores públicos con derecho a bono tipo B. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá y pagará la pensión de aquellos servidores o ex servidores públicos del nivel territorial afiliados al ISS a partir del 1º de abril de 1994, una vez sea expedido el respectivo bono pensional a que tengan derecho por parte de la caja, fondo o entidad del sector público del nivel territorial.

Para efectos del reconocimiento y pago de la pensión, el ISS podrá exigir a la entidad pública del nivel territorial una certificación, emitida por la entidad financiera administradora del patrimonio autónomo constituido por la entidad pública de conformidad con los decretos 1314 de 1994, 810 y de 1998 y demás normas que lo modifiquen o adicionen, sobre la existencia de recursos suficientes para el pago del bono. No obstante, si se trata de bonos cuya redención deba ocurrir en una vigencia fiscal posterior a la de su expedición, la entidad financiera certificará sobre la existencia del patrimonio autónomo y el cumplimiento del programa de amortización.

Si la entidad territorial no hubiese constituido el patrimonio autónomo, la expedición del bono deberá estar precedida de un certificado de disponibilidad presupuestal para su pago.

Sin perjuicio de lo anterior, el ISS podrá suscribir acuerdos de pago con la entidad pública, con fundamento en los parámetros que de manera general establezcan el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien podrá delegar dicha función en el director general de crédito público.

Lo dispuesto en los incisos anteriores, es sin perjuicio de que el ISS comience a pagar la pensión de vejez que corresponda a dichos afiliados, tomando en cuenta únicamente las cotizaciones efectuadas al ISS, procediendo la reliquidación de la pensión, en los términos del artículo 11 del Decreto 1474 de 1997, cuando se emita el bono pensional, que obligatoriamente debe expedir y pagar la entidad correspondiente, dentro de los plazos previstos para este efecto.

En caso de que dicha pensión no pueda ser reconocida por el ISS por no haberse expedido el bono, y el servidor haya laborado durante todo su tiempo de servicios al Estado en la misma entidad territorial hasta el traslado al ISS, este Instituto trasladará, dentro del año siguiente, el valor de las cotizaciones de pensión de vejez para que la entidad territorial proceda al pago de la pensión”.

Nótese que el artículo establece soluciones alternativas a la demora en la expedición del bono. Lo que no podía establecer y no lo hizo es que la entidad administradora negara el reconocimiento.

Es más, el mismo artículo es radical en cuanto al reconocimiento pleno de los cobijados con el régimen de transición (que prácticamente son todos los casos que en estos años recientes a la expedición de la L. 100/93 se están tramitando). Dice el inciso correspondiente:

“A los trabajadores cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y sus reglamentarios, el ISS les liquidará, reconocerá y pagará su pensión, respetando la edad, tiempo de servicios y monto (porcentaje y tope) que se tomaron para el cálculo del bono, que sean aplicables. El ingreso base de liquidación se establecerá de acuerdo con el tercer inciso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”;

c) De este decreto modificatorio de los anteriores (1513/98) se trató de colegir equivocadamente que si no llegaba el bono no se decretaba la pensión. Cuestión que vino a ser tratada últimamente por el decreto extraordinario 266 de 2000 (de mayor entidad que los anteriores) al indicar en su artículo 101: “Para el reconocimiento de pensiones no será necesario el pago del bono pensional. En todo caso será necesario que el bono haya sido expedido...”.

Frase esta última que debe ser interpretada dentro de los criterios de favorabilidad, y

d) En conclusión, se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el status de jubilado. Y se incurre en vía de hecho si estando probado que una persona tiene derecho a la pensión se le niega ésta por lo de los bonos, máxime cuando hoy la misma normatividad ha adoptado una posición ecléctica: reconocimiento con la expedición, sin necesidad del pago.

11. Comportamiento del operador jurídico.

Particular cuidado deben tener los funcionarios en estos casos. Vale recordar que el artículo 123 de la Constitución Política indica: “Los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución la ley y el reglamento”. Dichos funcionarios en todo momento deben tener de presente que su trabajo se orienta a lograr la vigencia del orden justo consagrado en el preámbulo y en el artículo 2º de la Constitución Política. La aplicación de los principios y valores, conjuntamente con las reglas, hace del funcionario público alguien activo y pensante que da soluciones justas y transformativas y no simplemente formales y burocráticas. Tratándose de aquellos funcionarios que por motivo de su trabajo diariamente tienen que enfrentarse a la seguridad social, es particularmente importante hacer un esfuerzo adicional para que el trámite no se convierta en algo que por cotidiano se torne en deshumanizador. Precisamente el artículo 95, numeral 2º de la Constitución Política dice que hay que obrar conforme al principio de solidaridad social respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.

12. Comportamiento jurisprudencial sobre emisión del bono.

La liquidación y remisión de los bonos pensionales a la entidad que finalmente debe reconocer y pagar una pensión, ha sido ordenada mediante tutela por la Corte Constitucional. Ver sentencias C-177 de 1998 y T-241, T-360, T-440, T-551 y T-549 de 1998. En ellas se ha protegido el derecho a la vida y la seguridad social de los aspirantes a pensionados. Inclusive se ha procedido de esa manera tratándose de pensiones especiales. Particular importancia tiene la T-577/99 porque señala la favorabilidad en la interpretación (en el mismo sentido se había pronunciado la T-01/99). Dijo la T-577 de 1999:

“Es claro en el presente caso y siguiendo jurisprudencia reiterada de esta corporación que no corresponde a la Corte ordenar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales pero sí le compete advertir en este preciso caso que la negativa del ISS en reconocer la pensión a la señora Graciela Mejía estriba en que la entidad accionada no cancela efectivamente el bono tal como lo expresa el Decreto 1474 de 1997 disposición que debe interpretarse favoreciendo los intereses de la actora. Sobre el punto debe la Corte insistir en que el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la norma laboral configura un mandato imperativo del constituyente motivo por el cual ninguna autoridad puede sustraerse a darle pleno eficacia(1).

(1) C-168 del 20 de abril de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

De ahí que en el fallo de la Corte se hubiere ordenado que en 48 horas la entidad que debiera haber emitido el bono lo hiciera y pusiera a disposición del ISS el dinero correspondiente al bono pensional necesario para el trámite de la pensión de jubilación de quien interpuso la acción de tutela.

Ese plazo de las 48 horas también fue el señalado en la T-538 de 2000 para expedición de bonos y remisión de los mismos. Allí se indicó:

“En los expedientes de tutela, cuyos fallos se revisan se observa que los accionantes han cumplido con los requisitos legales. Sin embargo, el ISS no ha procedido al reconocimiento de ellas debido a la negativa de las entidades obligadas a emitir y poner a disposición de dicha entidad los correspondientes bonos pensionales a que tienen derecho los actores por haber laborado en otras entidades.

La situación antes descrita necesariamente ha repercutido en los derechos de las personas demandantes a que se les haya afectado su derecho al mínimo vital, pues mientras no se produzca su reconocimiento, su subsistencia se verá desprotegida.

“Por tanto esta corporación al analizar que evidentemente los actores requieren de este bono para el reconocimiento de sus respectivas pensiones y que está demostrado que sí laboraron en las correspondientes empresas demandadas, concederá las tutelas para garantizarles sus derechos a la vida y a su dignidad como personas de la tercera edad, por lo que en la parte resolutiva de esta sentencia se impartirán las órdenes respectivas... en el entendido de que la entidad accionada debe trasladar al seguro social el bono pensional en 48 horas”.

13. Si se ha emitido y expedido el bono no puede negarse el reconocimiento de la pensión.

Si alguien tiene el status de jubilado y por la demora en la emisión de los bonos (algo extraño a la persona que ha adquirido su derecho a la pensión de vejez) se profiere una resolución negando la pensión, dicha resolución incurre en vía de hecho porque es apresurada y porque a sabiendas de que el trabajador o el ex trabajador tiene una situación jurídica concreta que implica el reconocimiento de la pensión, se determina algo en contrario afectándole el debido proceso y de paso el derecho a una vida digna y a un salario vital.

Si ya ha sido emitido y expedido el bono, no es necesario el pago para el reconocimiento pleno de la pensión (D. 266/2000, art. 1010, que armoniza con el carácter negociable del bono). La pregunta es si se reconoce la pensión por una parte o la totalidad; la respuesta es: hay que tener en cuenta si está dentro del régimen de transición en cuyo caso hay que respetar la edad, tiempo de servicio y monto porque así lo dice expresamente el artículo 18 del Decreto 1513 de 1998. Esa misma norma, si bien es cierto permite excepcionalmente un pago parcial, señala un atributo de obligatorio cumplimiento, en efecto, dice que obligatoriamente debe expedir y pagar la entidad correspondiente, dentro de los plazos previstos para este efecto; determinación ésta que se predica a favor del aspirante a pensionado, porque sería injusto que la desidia y violación de la ley por parte de un tercero (quien emite el bono) le permitiera a la entidad administradora perjudicar a un pensionado decretándole, a sabiendas, una pensión menor, y si lo hace, ya estando sobrepasados los términos para la emisión del bono, incurre en vía de hecho porque interpretó la norma en el sentido más desfavorable para el ex trabajador que tiene una situación jurídica concreta. Esto se compagina con la jurisprudencia contenida en la T-865 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) que dice:

“Así como a todos los trabajadores les es aplicable el principio jurídico laboral según el cual a un trabajo igual debe corresponder y salario igual, debe entenderse que a trabajadores que han percibido un salario igual, debe corresponderles, al cumplir de igual forma los requisitos de ley, una pensión igual. Conceder a algunos pensionados este beneficio, excluyendo de la misma posibilidad a otros por la sola circunstancia del incumplimiento mencionado, se erige en un trato discriminatorio. Esta actitud significa establecer el principio conocido como la “acepción de personas”, que implica un quebrantamiento del principio de justicia distributiva y conmutativa, opuesto a la igualdad. Al introducir esta desigualdad sin justificación alguna, la sentencia bajo examen está desconociendo el deber estatal de promover, de acuerdo con el artículo 13 superior, las condiciones para que la igualdad de todos los colombianos sea real y efectiva, objetivo fundamental dispuesto además a lo largo de toda la normatividad de nuestra Carta Política, además de la especial protección del trabajo que pregona el artículo 53 superior”.

Casos concretos

a) En el caso de Ramiro Álvarez Sierra está más que demostrado que tiene derecho a su pensión. Está en trámite la emisión del bono. Aunque ya se han dado algunos pasos: solicitud de emisión desde el 13 de mayo de 1999, la liquidación provisional y los ajustes que se propusieron; falta lo principal: la emisión y la expedición. No sirve de disculpa que como no se ha retirado del puesto el peticionario, no hay perjuicio. El derecho a la seguridad social implica pronto reconocimiento para ex funcionarios y funcionarios. Por consiguiente la tutela está llamada a prosperar y se le ordenará a la Universidad Industrial de Santander que dé cumplimiento a la emisión y expedición del bono;

b) En el caso de Juan Manuel Mateus, se aprecia el acudimiento permanente del señor Mateus a la justicia, lo cual no debe verse como algo negativo sino todo lo contrario como un comportamiento digno de resaltar.

Ha sido un proceso injusto al que se lo ha sometido: desde principios de 1998 solicitó al ISS el reconocimiento de su pensión de vejez y dicha institución le pidió a la gobernación del Norte de Santander la emisión del bono correspondiente, el bono fue emitido pero el departamento no envió la cantidad debida. Se vio obligado el señor Mateus a instaurar una acción de cumplimiento que le prosperó. El Consejo de Estado ordenó el 25 de febrero de 1999 que en 10 días se expidiera por el ISS pronunciamiento definitivo sobre el derecho a la pensión de jubilación y expresamente se remitió al artículo 13 del Decreto 1474 de 1997 y al artículo 18 del Decreto 1513 de 1998, estos artículos están titulados “reconocimiento y pago de prestaciones a servidores y ex servidores públicos con derecho a bono tipo B”, es decir lo que se ordenó fue que se reconociera y pagara, pero el ISS hizo todo lo contrario y se burló del fallo, porque el 23 de marzo de 1999 le negó la pensión, negó también la reposición y la apelación. Si se hubiera cumplido con lo determinado por el Consejo de Estado no se hubieran continuado los atropellos. Después Mateus instauró una acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda para que dirimiera lo referente al valor del bono, prosperó la acción y el Consejo de Estado ordenó el 16 de septiembre de 1999 que en 48 horas la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda señalara el valor del bono pensional para que lo expidiera la gobernación de Norte de Santander y el ISS reconociera la pensión, se invocó el artículo 197 del Decreto 1122 de 1999; este decreto quedó sin sustento porque la Ley 489 de 1998 que le sirvió de fundamento, se declaro inexequible (C-702/99), pero se aplicó el Decreto 1748 de 1995, artículo 46 y el ministerio determinó el valor del bono en $ 80.741.000; posteriormente el ISS hace caso omiso de tal cifra y en la resolución objeto de la presente tutela habla de más de trescientos millones. Si se hubiera cumplido con lo anterior tampoco hubieran continuado los atropellos al señor Mateus. Nuevamente se entorpeció el reconocimiento de la pensión, nuevamente se instauró tutela y el tribunal administrativo de Santander ordenó que se reconociera la prestación. Mateus presentó peticiones para que se liquidara su pensión en la cuantía debida. No sobra recordar que estaban superados, en creces, los términos para emisión y expedición del bono y que ya se había hecho lo anterior. El ISS reconoció la pensión pero sólo por el salario mínimo con el argumento de que solamente tendría en cuenta lo de las cotizaciones al ISS y lo correspondiente al tiempo trabajado en la gobernación de Norte de Santander porque era el valor parcial del bono el que se refería a esto pero no al trabajo en la Alcaldía de Cúcuta porque por este aspecto faltaba completar la consignación del bono. Es más, en la resolución (03041/99) se habla de más de 334 millones como valor del bono y no lo que dijo el Ministerio de Hacienda. Es contra este acto administrativo que se instaura la actual tutela. Se considera por la Corte Constitucional que la emisión del bono ya se dio, en el folio 1º del expediente hay fotocopia de el, ya principió a pagarse (así fuere en parte), luego no hay obstáculo alguno para reconocer la pensión. Pero la pensión hay que reconocerla como ordenó la ley, luego se incurrió en una vía de hecho al decidir de manera recortada la pensión de jubilación. Si una sentencia de tutela hizo mención a situaciones del artículo 18 del Decreto 1513 de1998, el artículo debe ser interpretado en su totalidad y no escogiendo una frase inconclusa para perjudicar al pensionado; además, a la fecha, ya hay otra norma complementaria y aclarativa: el artículo 101 del Decreto 266 de 2000. Otra cosa es la discusión que se dé respecto a la entrega de dinero pero esto no puede perjudicar al pensionado. En conclusión, si se aplica el artículo 13 del Decreto 1474 de 1997 debe ser en su integridad y allí se señala cumplimiento de términos precisos y el Decreto 1513 de 1998, artículo 18 habla de que es obligatorio expedir el bono y el Decreto 266 del 2000 habla de expedición del bono(sic), luego la resolución incurrió en vía de hecho porque se limitó a decretar una pensión recortada sin tener en cuenta que el bono había sido emitido y expedido y que el término había expirado y que el interesado lleva varios años reclamando y con el status de jubilado, y

c) En el caso de Stella Rodríguez, está demostrado en el expediente que laboró por más de 20 años y tiene más de 68 años. Hizo su solicitud y el seguro social, entidad que no ha objetado, ni puede hacerlo, el lleno de los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez hubo la petición del bono pensional a la Nación porque estuvo afiliada a la Caja Nacional de Previsión, y el ISS le niega la pensión. Si no se le ha emitido el bono eso no faculta para negarle la pensión. No se entabla en este caso la litis consorcio con el Ministerio de Hacienda porque se está ante una realidad: le negaron la pensión. Luego, se analiza si hubo una vía de hecho y se llega a la conclusión de que sí ocurrió y por consiguiente la orden se dará para dejar sin efecto esa resolución, ordenar retrotraer el procedimiento y tomar medidas adecuadas para que no se burle el derecho de la señora Rodríguez.

a) En el caso de Emir Osorio, lo primero que se aprecia es que el juzgado se equivocó al decir que el peticionario aspiraba mediante tutela a que se le reconociera su pensión de jubilación. Emir Osorio no instauró tutela contra los seguros sociales sino contra la alcaldía de Neiva para efectos de que no entorpezca los trámites hacia la emisión del bono. En segundo lugar, se aprecia que ya ha habido (después de muchos inconvenientes) una liquidación provisional aceptada por los seguros sociales, luego el paso a seguir es el de la emisión del bono. El hecho de que no se firme un convenio o que se sujete la decisión a la oficina correspondiente del Ministerio de Hacienda es un asunto que no puede perjudicar a Osorio. Hace más de un año que el ISS remitió la solicitud de liquidación del bono pensional y éste no se ha emitido. Salta a la vista que no ha habido la diligencia debida para dar respuesta real sino que se han enfrascado en discusiones con evidente detrimento del derecho constitucional a tener una pensión de jubilación, y

b) En el caso de la tutela de Ruth Conde Guarnizo, la tutela no puede prosperar por las siguientes razones: la mayor parte de la prueba corresponde al estado de salud de dicha señora pero no se pide protección por la eventual circunstancia de que no se la esté atendiendo médicamente. Se pide en la tutela es la pronta tramitación de un bono pensional del señor José Obdulio Niño Acuña, pero no existe prueba alguna de que Ruth Conde fuera la compañera permanente, es más al ser llamada la señora a declarar en el Tribunal de Ibagué, habló fue de la pensión de invalidez de ella, por cuatro tiros recibidos y nada dijo sobre circunstancias referentes a que hubiere sido compañera permanente del señor Niño Acuña.

Punto adicional: el comportamiento que se observa en estos casos de bonos no es el más adecuado y se estaría incurriendo en la violación del artículo 27 de la Ley 200 de 1995, como expresamente lo señaló el artículo 16 del Decreto 1474 de 1997 que dice:

“El incumplimiento del deber de expedir los bonos pensionales dentro del término previsto por las normas que lo rigen, la no inclusión en el proyecto de presupuesto de los recursos correspondientes, o la falta de pago de los bonos o de las cuotas partes correspondientes será sancionado de acuerdo con el régimen disciplinario, teniendo en cuenta la gravedad de la falta de conformidad con el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, por razón del carácter esencial del pago de pensiones de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 100 de 1993”.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR en la T-292688 la sentencia del 23 de noviembre de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y en su lugar ORDENAR, que en el término de 48 horas, la Universidad Industrial de Santander, emita y expida el bono pensional de Ramiro Álvarez Sierra y el envío del bono a los seguros sociales.

2. REVOCAR en la T-292720, la sentencia del 17 de enero del 2000 proferida por el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bucaramanga y en su lugar ORDENAR a los seguros sociales, seccional Santander corregir la Resolución 3041 de 2 de diciembre de 1949 por cuanto incurrió en vía de hecho, y en su lugar decidir que Juan Manuel Mateus tiene derecho al reconocimiento de su pensión de manera completa según la ley y así se debe hacer en el término de 48 horas.

3. REVOCAR en la T-293562, la sentencia del 13 de diciembre de 1999, del Juzgado 1º Laboral de Neiva y ORDENAR que en 48 horas la alcaldía de Neiva emita y expida el bono pensional de Emir Osorio Serrato y lo remita a los seguros sociales.

4. REVOCAR en la T-293567, el fallo del Juzgado Laboral de Honda, de 16 de diciembre de 1999, y ORDENAR que quede sin efecto la Resolución 3123 de 1999 que negó la pensión de Stella Rodríguez y en su lugar se deberá tramitar a la mayor brevedad la emisión y expedición del bono y resolver sobre la petición de pensión.

5. CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta sentencia, el fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil y Agraria, el 3 de febrero del 2000, en la T-296286.

6. OFICIAR a la Procuraduría para los efectos del artículo 16 del Decreto 1474 de 1997, según se indicó en la parte motiva.

7. Por secretaría líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz—Vladimiro Naranjo Mesa.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria general.

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