Sentencia T-687 de noviembre 9 de 2015

 

Sentencia T-687 de noviembre 9 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-5.078.681

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Acción de Tutela instaurada por Álvaro Torres Alvear contra la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Derechos fundamentales invocados: Debido proceso.

Temas: Derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; el trámite de impedimentos y recusaciones y su relación con la garantía de imparcialidad judicial; el régimen de los conjueces.

Problema jurídico: ¿vulnera la autoridad judicial accionada el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, al remitir un proceso de nulidad y restablecimiento de derecho ante los Jueces Administrativos de Descongestión de Bogotá, a pesar de que ellos previamente han manifestado su impedimento para conocer y tramitar el mismo, pues se encuentran dentro de las mismas condiciones salariales controvertidas por el demandante en la acción contenciosa?

Bogotá, D.C., nueve de noviembre de dos mil quince.

La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, quien la preside, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente:

Sentencia

En el proceso de revisión de la sentencia proferida el dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015), por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en cuanto concedió la acción de tutela incoada por el señor Álvaro Torres Alvear contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

1. Antecedentes

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte Constitucional, mediante Auto del veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015), escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.

En consecuencia, y de conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.

1.1. Solicitud

1.1.1. El señor Álvaro Torres Alvear presentó acción de tutela el 20 de abril de 2015, solicitando al juez constitucional proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al remitir el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho por él interpuesto, a los Juzgados Administrativos de Descongestión de Bogotá, quienes se encuentran bajo las mismas circunstancias salariales controvertidas en el proceso y que además previamente habían manifestado su impedimento para conocer y tramitar el expediente.

Sustenta su solicitud en los siguientes:

1.2. Hechos y argumentos de derecho

1.1.2. Relata que el día veinticuatro (24) de julio de dos mil doce (2012), radicó, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitando la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Dirección Seccional de la Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, por medio de los cuales le fue negada la reliquidación de sus prestaciones sociales, primas de servicio y de navidad, vacaciones, bonificación por servicios prestados y el pago de las diferencias que resultaren a su favor, por no haberse incluido en la liquidación de lo referido el 30% de la asignación mensual considerado como prima especial sin carácter salarial, durante los años 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011.

1.1.3. Indica que el proceso correspondió al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, cuya titular, al encontrarse en las mismas condiciones salariales referenciadas, mediante providencia del veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012), se declaró impedida para conocer del proceso, motivo por el cual, en cumplimiento de lo señalado en el artículo 131, numeral 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues la causal de impedimento comprende a todos los jueces administrativos, dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

1.1.4. Señala que por reparto correspondió el proceso a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien por auto del veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012), ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Descongestión del Circuito de Bogotá.

1.1.5. Refiere que el proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión, el cual avocó conocimiento pese a la advertencia realizada por su apoderado judicial, mediante escrito del veintitrés (23) de abril de dos mil trece (2013), de no tener competencia para conocer del asunto.

1.1.6. Con posterioridad, el despacho judicial mencionado, mediante auto del primero (01) de agosto de dos mi trece (2013), se declaró impedido para tramitar y decidir el proceso, por lo que ordenó su remisión al Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión, teniendo en consideración que los restantes once (11) juzgados de descongestión manifestaron su impedimento.

1.1.7. Narra que la Juez Dieciséis Administrativa de Descongestión, por medio de auto del seis (06) de septiembre de dos mil trece (2013), también se declaró impedida y remitió el proceso al Juzgado Diecisiete Administrativo de Descongestión, quien mediante providencia del treinta (30) de octubre de dos mil trece (2013), igualmente se declaró incompetente para conocer del asunto y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

1.1.8. Sostiene que la decisión adoptada por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Descongestión se fundamentó teniendo en consideración la fecha de radicación del proceso, la cual fue posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2012, y el juzgado solo tramita procesos bajo lo establecido en el Código Contencioso Administrativo.

1.1.9. Afirma que el expediente permaneció en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en espera de la designación de un Conjuez, el cual fue elegido en el mes de enero de dos mil quince (2015), sin que el mismo se haya acercado a la Corporación a manifestar si aceptaba o no el cargo.

1.1.10. Por lo anterior, manifiesta que en el Sistema de Información Judicial aparece la siguiente anotación: “Habiendo transcurrido un tiempo prudencial desde la designación del juez ad hoc sin que este haya hecho pronunciamiento alguno, y recibido de la presidencia de la Corporación oficio que ordena enviar este proceso a los juzgados administrativos de descongestión, se envía a la oficina de apoyo para reparto con oficio 480”.

1.1.11. En este orden, señala que la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio cumplimiento a lo ordenado por la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante Oficio Nº 480 del 20 de marzo de 2015.

1.1.12. Asevera que con la anterior decisión, la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues al no producirse un auto ordenando la remisión del expediente, no contó con la posibilidad de recurrir dicha decisión, siendo tan solo informado verbalmente al acercarse a la Secretaría del Tribunal para conocer el estado del proceso.

1.1.13. Indica además que la decisión adoptada desconoce la normativa que regula la materia, puesto que si el conjuez designado no aceptó el cargo o no se pronunció sobre su aceptación, lo jurídicamente correcto era pronunciarse mediante una providencia en el sentido de requerirlo, sancionarlo o excluirlo de la lista de conjueces.

1.1.14. Alega que transcurrido más de dos años y ocho meses desde la fecha en la que fue radicado su proceso, no es admisible que el mismo no haya sido asumido por ningún juez.

1.1.15. Agrega que la decisión de remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Descongestión, quienes se encuentran bajo las mismas circunstancias salariales y que además previamente han manifestado su impedimento para conocer y tramitar el proceso, desconoce sus derechos fundamentales al debido proceso en la modalidad de acceso a la justicia.

1.2. Traslado y contestación de la demanda

Mediante Auto del veintiocho (28) de abril de dos mil quince (2015), la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Dirección Ejecutiva de Administración para que rindieran informe sobre los hechos alegados.

1.2.1. El Presidente de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se pronunció respecto de la acción de tutela y solicitó se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva de la subsección, con fundamento en los siguientes argumentos:

1.2.1.1. Indicó que en efecto, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho referido ingresó al despacho el dieciocho (18) de septiembre de dos mil trece (2013), ordenándose mediante auto del veintiséis (26) de septiembre del mismo año, su remisión inmediata a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, para que se sirvieran rotar el expediente entre los Juzgados Administrativos de Descongestión, a fin de que realizaran las manifestaciones del caso.

1.2.1.2. Informó que surtido el trámite anterior, el expediente regresó el dos (2) de diciembre de dos mil trece (2013), aceptándose por auto de Sala Plena del diecisiete (17) de febrero de dos mil catorce (2014) el impedimento manifestado por los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, por lo que se ordenó remitir el expediente a la Secretaría General del Tribunal, a efectos de que la Presidencia de la Corporación designara un conjuez que conociera de la demanda.

1.2.1.3. En este orden, aseguró que en el presente caso no es la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la llamada a responder por la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, puesto que carece de competencia para designar conjueces que asuman el conocimiento de la demanda interpuesta por el peticionario, función que le corresponde a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

1.2.2. La Presidenta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Magistrada Beatriz María Martínez Quintero, mediante oficio del veintitrés (23) de julio de dos mil catorce (2014), informó a la Sección Cuarta del Consejo de Estado el cumplimiento de la decisión de tutela.

No obstante lo anterior, precisó al juez constitucional que la ausencia de garantía del acceso a la justicia del accionante no tendría solución de continuidad, en la medida en que no existe juez para decidir las demandas laborales de índole prestacional presentadas por los empleados y funcionarios de la propia Rama Judicial.

Al respecto, señaló que en la actualidad se hallan en trámite cerca de mil (1000) procesos a cargo de conjueces, siendo más de trecientos (300) los expedientes correspondientes a los impedimentos aceptados a los jueces administrativos, los cuales han sido adjudicados mediante sorteo a los Conjueces del Tribunal y se han tenido que repetir el sorteo ya sea porque el Conjuez no recibe el expediente, no se hace presente o simplemente renuncia al cargo al no tener disponibilidad de tiempo y de medios para asumir la carga laboral.

1.3. Pruebas documentales

En el expediente obran como pruebas, entre otros, los siguientes documentos:

1.3.1. Copia de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho presentada por el señor Álvaro Torres Alvear, radicada ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá el veinticuatro (24) de julio de dos mil doce (2012).

1.3.2. Copia del oficio del trece (13) de agosto de dos mil doce (2012), mediante el cual el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá remite el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al haberse declarado impedida la juez titular del despacho para conocer del asunto, por tener igual interés todos los jueces del circuito judicial.

1.3.3. Copia del auto del veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012), proferido por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual resolvió remitir el expediente a la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá para que sirvan rotarlo entre los Juzgados Administrativos de Descongestión, a fin de que se manifiesten en relación con el asunto materia de estudio. Lo anterior, teniendo en cuenta “que la totalidad de los Jueces Contencioso Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, no han manifestado su impedimento deberá agotarse dicho procedimiento”.

1.3.4. Copia del auto del primero (1º) de agosto de dos mil trece (2013), proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, mediante el cual se declara impedido para tramitar y decidir el proceso instaurado por el señor Álvaro Torres Alvear.

1.3.5. Copia del escrito presentado el primero (1º) de agosto de dos mil trece (2013) por los jueces primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo, noveno, décimo, once y doce administrativos de descongestión ante el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión, manifestando su impedimento para conocer del proceso.

1.3.6. Copia del auto del treinta (30) de octubre de dos mil trece (2013), proferido por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, mediante el cual advierte que el expediente “fue radicado ante la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos del 24 de julio de 2012, fecha posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011” por lo que “no es competente para adelantar este proceso; toda vez que este tramita negocios con el Código Contencioso anterior”. Por lo anterior, ordena remitir el expediente a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

1.3.7. Copia del auto del diecisiete (17) de febrero de dos mil catorce (2014), proferido por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual resuelve aceptar el impedimento manifestado por los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, y en consecuencia, ordena remitir el expediente a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que “por la Presidencia de la Corporación, se asigne el Conjuez que debe conocer de este proceso”.

2. Decisión judicial

2.1. Decisión única de instancia – Sección Cuarta del Consejo de Estado

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante Sentencia proferida el dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015), decidió amparar los derechos fundamentales invocados por el señor Álvaro Torres Alvear y, en consecuencia, ordenó a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sortear un nuevo conjuez para que asuma el conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante.

2.1.1. Inicialmente, destacó que el actor no cuenta con otro medio de defensa judicial, puesto que las decisiones que se profieren dentro del trámite de los impedimentos no son susceptibles de ningún recurso.

2.1.2. Consideró que en el presente caso la causal de impedimento planteada concurre tanto en los Jueces Administrativos de Bogotá como en los Jueces Administrativos de Descongestión de Bogotá, razón por la cual, tal como ocurrió, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó el sorteo de un conjuez que conociera del caso.

2.1.3. Destacó que de la consulta realizada a la página web de la Rama Judicial, se evidenció que el conjuez designado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tomó posesión del cargo, tal como lo dispone el artículo 116 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca sortear un nuevo conjuez que asuma el conocimiento del proceso.

2.1.4. En este orden, consideró que existe una vulneración al derecho fundamental al debido proceso del accionante, al haber transcurrido tres (3) años sin que se haya proferido auto admisorio de la demanda por él presentada.

2.1.5. En consecuencia, ordenó .a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca asignar un nuevo conjuez mediante sorteo, para que asuma el conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho instaurado por el señor Álvaro Torres Alvear.

3. Actuaciones en sede de revisión

3.1. Durante el trámite de revisión adelantado ante la Corte Constitucional, mediante escrito remitido al despacho del Magistrado Sustanciador por la Secretaría General de la Nación el día veintiuno (21) de septiembre de dos mil quince (2015), la Procuraduría General de la Nación, a través del Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales, solicitó la expedición de copias del expediente de tutela de la referencia, con el objetivo de intervenir dentro de dicho trámite.

3.2. Mediante Auto del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015), el despacho del Magistrado Sustanciador autorizó a la Secretaría General de la Corte Constitucional la expedición de una copia del expediente T-5.078.681, solicitado por el doctor Andrés Balcázar González, Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

3.3. Intervención de la Procuraduría General de la Nación

A través de oficio remitido por la Secretaría General de esta Corporación el día veintinueve (29) de octubre de dos mil quince (2015), se recibió la intervención presentada por el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado, dentro del proceso de la referencia, a través de la cual solicitó a la Corte Constitucional: (i) confirmar la decisión de conceder la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Álvaro Alvear Torres; (ii) ordenar al conjuez designado en el asunto de la referencia a tomar posesión del cargo; (iii) ordenar a la Rama Judicial o a quien corresponda a liquidar y pagar los correspondientes honorarios del conjuez una vez haya terminado la labor para la que fue designado; y (iv) exhortar al Congreso de la República para que regule el régimen personal, de remuneración y responsabilidades de los conjueces.

3.3.1. Expuso el Ministerio Público que en el presente caso existe una afectación del derecho fundamental a la administración de justicia, entendido como la posibilidad de las personas de acudir en condiciones de igualdad ante los jueces para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos.

Agregó que en virtud de la jurisprudencia constitucional al respecto, dentro del alcance del derecho al acceso a la administración de justicia está comprometido el deber de respeto, que implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización.

En este sentido, destacó que, en el presente caso, el juez de tutela haya amparado el derecho fundamental del accionante y, en consecuencia, haya ordenado la designación de un conjuez que asuma el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho interpuesta por el señor Álvaro Alvear Torres.

3.3.2. Indicó que el día veintiséis (26) de octubre de dos mil quince (2015), se comunicó telefónicamente con la Secretaria General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para efectos de indagar sobre el cumplimiento de la presente acción de tutela, frente a lo que se le manifestó que en efecto se había nombrado a un nuevo conjuez para que diera trámite a la demanda interpuesta por el accionante, pero que a la fecha no había aceptado la designación, circunstancia que mantiene la denegación material de acceso a la administración de justicia del peticionario.

Por lo anterior, solicitó la Procuraduría a esta Corporación ordenar al conjuez designado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dar cumplimiento a lo ordenado por el juez de tutela y, en ese orden, tomar posesión del cargo en el menor tiempo posible y asumir el conocimiento del caso, so pena de las sanciones disciplinarias y penales en las que puede incurrir por no cumplir con una orden judicial.

3.3.3. Consideró que la afectación del derecho al acceso a la administración de justicia en el presente caso no se debe a una actuación negligente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sino que obedece a razones de tipo estructural, dentro de las que se encuentra que los conjueces no aceptan las designaciones que se les realiza debido a ser una labor muy exigente en términos de inversión de tiempo y esfuerzo, la cual finalmente no se ve recompensada económicamente.

Sobre esta situación descrita, señaló la Vista Fiscal que aunque la Ley 270 de 1996, prevé que los servicios de los conjueces serán remunerados, no establece los montos o criterios para dicha remuneración, por lo que resaltó que la regulación al respecto es de tipo administrativa, la cual es “incompleta, general y obsoleta”.

En este sentido, señaló que los Decretos 2204, 2265 y 2269 de 1969, son los que regulan lo relativo al pago de honorarios de los conjueces, resaltando a manera de ejemplo lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2266 de 1969, en virtud del cual “Los conjueces del tribunal devengaran la suma de setenta pesos por cada hora de asistencia a la sala, debidamente certificada por el Secretario de la corporación, y de quinientos pesos por el estudio del proyecto”. Por lo que, llamó la atención que se trata de cifras irrisorias que deben ser actualizadas.

Por lo expuesto, solicitó igualmente a la Corte Constitucional ordenar a la Rama Judicial o a quien corresponda, liquidar y pagar lo más pronto posible los honorarios del conjuez designado, una vez haya terminado su labor, bajo el principio de igualdad laboral, esto es, teniendo en cuenta que los honorarios se deben liquidar en la misma proporción en que se pagan los servicios laborales que presta el juez de instancia reemplazado por el conjuez y en forma proporcional al tiempo estrictamente necesario que se requiere para resolver el caso concreto.

3.3.4. Finalmente, advirtió que el tema de remuneración de los conjueces es solo uno de los aspectos que requieren de regulación, puesto que la normativa que existe respecto a las responsabilidades y derechos de los mismos es mínima, informal e indeterminada, razón por la cual consideró oportuno solicitar a esta Corporación exhortar al Congreso de la República para que con ocasión del proyecto de ley estatutaria de reforma a la justica, incluya una regulación integral de la labor de los conjueces.

4. Consideraciones de la Corte

4.1. Competencia y oportunidad

La Sala Séptima de Selección de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia.

4.2. Problema jurídico

En el asunto de la referencia, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la Presidencia del Tribunal Superior de Bogotá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Álvaro Torres Alvear, al remitir el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho por él interpuesto a los Juzgados Administrativos de Descongestión de Bogotá, quienes ya habían manifestado su impedimento para conocer y tramitar el proceso, al encontrarse bajo las mismas circunstancias salariales controvertidas dentro del mismo.

4.2.1. Con el fin de solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala estudiará: primero, el derecho a la administración de justicia; segundo, el trámite de impedimentos y recusaciones y su relación con la garantía de imparcialidad judicial; tercero, el régimen de los conjueces, y; cuarto, el caso concreto.

4.2.2. El derecho a la administración de justicia

4.2.2.1. Consagración del derecho a la administración de justicia

El artículo 228 de la Carta Política define la administración de justicia como una función pública, e impone a todas las autoridades judiciales la responsabilidad de “hacer realidad los propósitos que inspiran la Constitución en materia de justicia, y que se resumen en que el Estado debe asegurar su pronta y cumplida administración a todos los asociados”(1). En este orden de ideas, la administración de justicia conlleva la realización material de los fines del Estado Social de Derecho, pues a través de esta función pública, entre otras, el Estado garantiza un orden político, económico y social justo, promueve la convivencia pacífica, vela por el respeto a la legalidad y la dignidad humana, y asegura la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas.

En concordancia con la disposición anterior, los artículos 229 Superior y 2º de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia(2) consagran el derecho fundamental de toda persona a acceder a la justicia, cuyo contenido a continuación se analizará.

4.2.2.2. Contenido del derecho a la administración de justicia

El derecho a la administración de justicia ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”(3).

Aquella prerrogativa de la que gozan las personas, naturales o jurídicas, de exigir justicia, impone a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, distintas obligaciones para que dicho servicio público y derecho sea real y efectivo.

En general, las obligaciones que los Estados tienen respecto de sus habitantes pueden dividirse en tres categorías, a saber: respetar, proteger y realizar los derechos humanos(4). Con base en esta clasificación, a continuación se determinará el contenido del derecho fundamental a la administración de justicia.

4.2.2.2.1. En primer lugar, la obligación de respetar el derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y la casta.

4.2.2.2.2. En segundo lugar, la obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho.

4.2.2.2.3. En tercer lugar, la obligación de realizar(5) implica el deber del Estado de (i) facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del derecho.

Facilitar el derecho a la administración de justicia conlleva la adopción de normas y medidas que garanticen a que todas las personas, sin distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que la normativa proporciona para formular sus pretensiones.

También se facilita la administración de justicia cuando se adoptan normas que garanticen (i) la existencia de procedimientos adecuados, idóneos(6) y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas(7); (ii) que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso; y (iii) que las decisiones que se adopten protejan los derechos conforme a la Constitución y demás normativa vigente.

Asimismo, el deber de tomar medidas implica la obligación de remover los obstáculos económicos para acceder a la justicia(8), crear la infraestructura necesaria para administrarla y asegurar la asequibilidad de los servicios del sistema de justicia a aquellos grupos de población en condiciones de vulnerabilidad(9).

Por otra parte, hacer efectivo el derecho a la administración de justicia conlleva garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende: (i) la posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, (ii) que este sea resuelto y, (iii) que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados(10).

4.2.2.3. El cumplimiento de las decisiones como uno de los componentes del derecho a la administración de justicia

Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el cumplimiento por parte de las autoridades y particulares de las decisiones judiciales garantiza la efectividad de los derechos fundamentales de quienes acceden a la administración de justicia, a la vez que constituye una “garantía fundamental del Estado Social de Derecho, habida cuenta que constituye un imperativo de orden constitucional tendiente a la concreción del valor de la justicia y a la materialización de los principios superiores de buena fe y confianza legítima”(11).

En esa medida el cumplimiento de las decisiones judiciales es un elemento constitutivo del derecho al acceso a la administración de justicia, el cual no se agota en la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico(12).

4.2.3. El trámite de impedimentos y recusaciones y su relación con la garantía de imparcialidad judicial

4.2.3.1. La jurisprudencia de esta Corporación(13) ha sido reiterativa en señalar que la independencia e imparcialidad son atributos de los funcionarios judiciales, que están orientados a salvaguardar los principios esenciales de la administración pública.

4.2.3.2. La imparcialidad judicial es considerada entonces como un principio iusfundamental que, por ser determinante en el ejercicio de la administración de justicia, se halla dentro de la órbita de protección del derecho al debido proceso, y encuentra su fundamento en tres disposiciones constitucionales a saber: (i) el artículo 29 Superior, que plantea la necesidad de que los ciudadanos sean juzgados con base en las leyes preexistentes al acto que se le imputa, por un juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio; (ii) el artículo 228, que establece la independencia de las decisiones de la administración de justicia, y ordena la publicidad de las actuaciones de quienes las ejercen; y (iii) el artículo 230, que, en aras de erradicar las actuaciones judiciales arbitrarias, somete las decisiones de los jueces al imperio de ley, e identifica en la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina, los únicos criterios auxiliares de la actividad judicial.

A la luz de estas normas, la Corte Constitucional ha destacado el régimen de impedimentos y recusaciones como un mecanismo jurídico idóneo para garantizar el principio de imparcialidad del funcionario judicial y para hacer efectivo el principio de igualdad de trato jurídico consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política a favor de todos los ciudadanos.

En este sentido, en la Sentencia C-573 de 1998(14), al declarar inexequibles unas expresiones del artículo 110 del Decreto 2700 de 1991 —sobre la improcedencia de los impedimentos y recusaciones en el proceso penal— que impedían que el juez a cuyo cargo estaba la resolución de un impedimento o una recusación de otro juez se declarara, a su vez, impedido, la Corte estableció que el objetivo perseguido por las instituciones procesales de impedimentos y recusaciones consiste en asegurar la imparcialidad del juez, obligándolo a marginarse del proceso del cual viene conociendo cuando se configura alguna de las causas taxativamente señaladas en la ley. Además, estableció que la imparcialidad se asegura dejando en cabeza de funcionarios distintos la definición de la prosperidad del impedimento o de la recusación.

4.2.3.3. Debe resaltarse que las figuras de impedimentos y de recusaciones se diferencian una de la otra en función de si es el juez o uno de los intervinientes el que pone en duda la imparcialidad del juzgador para resolver el proceso. Así, el impedimento tiene lugar cuando es el propio juez quien formula dicho cuestionamiento y lo pone a consideración del competente. En cambio, la recusación se da cuando alguno de los sujetos procesales alega la falta de idoneidad del funcionario para dirigir el proceso(15).

4.2.3.4. En lo que concierne a las situaciones que configuran las causales de impedimentos y recusaciones aplicables en las diferentes jurisdicciones, esta Corporación ha explicado que las mismas pueden darse por cuestiones de interés directo o indirecto, material, intelectual o moral, razones económicas, de afecto, de animadversión o amor propio(16). Lo anterior, no implica que puedan alegarse ante cualquier circunstancia que, subjetivamente, conduzca a sospechar de la parcialidad del juez, puesto que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las mismas no operan en un ámbito indefinido, sino, por el contrario, en uno estrictamente delimitado por las causales que consagra el régimen procesal vigente para cada disciplina jurídica de forma taxativa.

Así, la Sentencia C-881 de 2011(17) señaló el carácter excepcional de los impedimentos, y sobre cómo, para evitar que se conviertan en un vía para limitar de forma excesiva el acceso a la administración de justicia, “la jurisprudencia coincidente y consolidada de los órganos de cierre de cada jurisdicción ha determinado que los impedimentos tienen un carácter taxativo y que su interpretación debe efectuarse de forma restringida”.

Lo anterior, supone que al verificar si está incurso en una causal de impedimento, el juez deberá atenerse a lo previsto sobre el particular en las normas procesales aplicables para el caso sometido a su consideración.

4.2.3.5. Respecto al trámite de los impedimentos en materia contenciosa administrativa, el artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil(18) y, además, en los siguientes eventos:

“1. Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del contrato o en la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia.

2. Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren intervenido en condición de árbitro, de parte, de tercero interesado, de apoderado, de testigo, de perito o de agente del Ministerio Público, en el proceso arbitral respecto de cuyo laudo se esté surtiendo el correspondiente recurso de anulación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado.

4. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados”.

Por su parte, el artículo 131 ibídem consagra que para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas:

“1. El juez administrativo en quien concurra alguna de las causales de que trata el artículo anterior deberá declararse impedido cuando advierta su existencia, expresando los hechos en que se fundamenta, en escrito dirigido al juez que le siga en turno para que resuelva de plano si es o no fundado y, de aceptarla, asumirá el conocimiento del asunto; si no, lo devolverá para que aquel continúe con el trámite. Si se trata de juez único, ordenará remitir el expediente al correspondiente tribunal para que decida si el impedimento es fundado, caso en el cual designará el juez ad hoc que lo reemplace. En caso contrario, devolverá el expediente para que el mismo juez continúe con el asunto.

2. Si el juez en quien concurra la causal de impedimento estima que comprende a todos los jueces administrativos, pasará el expediente al superior expresando los hechos en que se fundamenta. De aceptarse el impedimento, el tribunal designará conjuez para el conocimiento del asunto. 

3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento. Si lo encuentra fundado, lo aceptará y solo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez.

4. Si el impedimento comprende a todos los integrantes de la sección o subsección del Consejo de Estado o del tribunal, el expediente se enviará a la sección o subsección que le siga en turno en el orden numérico, para que decida de plano sobre el impedimento; si lo declara fundado, avocará el conocimiento del proceso. En caso contrario, devolverá el expediente para que la misma sección o subsección continúe el trámite del mismo.

5. Si el impedimento comprende a todo el Tribunal Administrativo, el expediente se enviará a la Sección del Consejo de Estado que conoce del tema relacionado con la materia objeto de controversia, para que decida de plano. Si se declara fundado, devolverá el expediente al tribunal de origen para el sorteo de conjueces, quienes deberán conocer del asunto. En caso contrario, devolverá el expediente al referido tribunal para que continúe su trámite.

6. Si el impedimento comprende a todos los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sus integrantes deberán declararse impedidos en forma conjunta o separada, expresando los hechos en que se fundamenta. Declarado el impedimento por la sala respectiva se procederá al sorteo de conjueces quienes de encontrar fundado el impedimento asumirán el conocimiento del asunto.

7. Las decisiones que se profieran durante el trámite de los impedimentos no son susceptibles de recurso alguno”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

4.2.4. El régimen de los conjueces

4.2.4.1. La institución de los conjueces se encuentra prevista en el artículo 61 de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de Administración de Justica, al señalar:

“Serán designados conjueces, de acuerdo con las leyes procesales y los reglamentos de las corporaciones judiciales, las personas que reúnan los requisitos para desempeñar los cargos en propiedad, las cuales en todo caso no podrán ser miembros de las corporaciones públicas, empleados o trabajadores de ninguna entidad que cumplan funciones públicas durante el período de sus funciones. Sus servicios serán remunerados.

Los conjueces tienen los mismos deberes que los Magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de estos”.

De lo anterior se concluye que los conjueces son particulares que asumen la condición de servidor público judicial de carácter transitorio, debiendo cumplir con las mismas calidades del funcionario que reemplazan; que en el ejercicio de sus funciones les corresponden los mismos deberes y responsabilidades que al titular del cargo y; finalmente, que sus servicios tienen una naturaleza remunerada.

4.2.4.2. Desde el momento en que aceptan su nombramiento como conjueces, adquieren los designados una calidad especial, cual es, la de estar en posibilidad de ser llamados a administrar justicia en determinados casos, evento en el cual, el conjuez no solo debe aceptarlo, sino posesionarse y prestar el juramento correspondiente, tal como lo establece el artículo 122 de la Constitución Política(19).

En este sentido, el artículo 116 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece respecto a la posesión y duración del cargo de conjuez:

“Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones.

Cuando los Magistrados sean designados conjueces solo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala.

Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos”.

4.2.4.3. Como se dijo, los conjueces deben cumplir con los deberes y responsabilidades que ostenta el titular del cargo al cual reemplazan, y en esa medida, ante su incumplimiento, están sujetos a las sanciones de tipo disciplinario, administrativo y penal que ello acarrea.

4.2.4.4. De esta manera, la Ley 734 de 2002(20) consagra en su Capítulo Décimo el régimen disciplinario aplicable a los conjueces y jueces de paz. En este sentido, en el artículo 216 se establece que “Corresponde exclusivamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en única instancia, el conocimiento de los asuntos disciplinarios contra los Conjueces que actúan ante los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo y Consejos Seccionales de la Judicatura”.

Por su parte, el artículo 217 ibídem consagra que “El régimen disciplinario para los Conjueces en la Rama Judicial comprende el catálogo de deberes y prohibiciones previstas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en cuanto resulten compatibles con la función respecto del caso en que deban actuar, y el de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses previstos en dicha ley y en las demás disposiciones que los regulen”.

4.2.4.5. Respecto a la remuneración de los conjueces, se tiene que la Ley 4ª de 1969 concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República, quien en ejercicio de las mismas dictó el Decreto 2204 de 1969, cuyo artículo 23 señala:

“Cada dos años, de conformidad con las circunstancias y consultando la opinión judicial, el Gobierno regulará lo relativo a arancel y a remuneración de los conjueces”.

En virtud de lo anterior, el Decreto 2266 de 1969, estableció en su artículo 10 sobre la retribución de los conjueces lo siguiente:

“Los conjueces de tribunal devengarán la suma de setenta pesos por cada hora de asistencia a la sala, debidamente certificada por el secretario de la corporación, y de quinientos pesos por el estudio del proyecto”.

De igual manera, el Estatuto Orgánico de la Administración de Justicia contenido en el Decreto 1265 de 1970 en su artículo 18 contempló la remuneración de los servicios de los conjueces, la cual se daría conforme a la tarifa que se debía fijar cada dos años.

Ahora bien, tal como lo advirtió el Ministerio Público en su intervención, la cifras de remuneración de los conjueces no han sido actualizadas, motivo por el cual, a la fecha no corresponden a una contraprestación justa y equitativa por su labor realizada.

Debe recordarse entonces que existen en el ordenamiento jurídico postulados de rango Constitucional contenidas en los artículos 25 y 53 Superiores que garantizan, entre otros: la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, la remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo, que se traduce en el principio a trabajo igual salario igual; y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales.

En este orden, bien puede afirmarse que quien asume, a cualquier título, la función pública tendrá derecho a percibir la remuneración correspondiente al empleo para el cual es asignado o desplazado, pues de lo contrario se atentaría contra principios mínimos laborales constitucionales, entre otros, el de percibir una retribución económica acorde con la calidad y cantidad de trabajo.

Con base en los fundamentos jurídicos esgrimidos, la Sala Séptima de Revisión pasará a examinar el asunto puesto a su consideración.

5. Caso concreto

5.1. Resumen de los hechos

5.1.1. El peticionario ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto expedido por la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, mediante el cual se le negó el reconocimiento de la prima especial de servicios en la liquidación de sus prestaciones sociales.

5.1.2. La Juez Veinticuatro Administrativa del Circuito de Bogotá, a quien correspondió por reparto el conocimiento de la acción contenciosa, se declaró impedida para conocer del proceso por encontrarse dentro de las mismas condiciones salariales del demandante, y tras considerar que la causal de impedimento comprende a todos los jueces administrativos, dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien ordenó la remisión del mismo a los Jueces Administrativos de Descongestión de Bogotá.

5.1.3. Habiéndose declarado impedidos los Jueces Administrativos de Descongestión de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca designó un conjuez para que conociera de la causa. Sin embargo, este no se acercó a la Secretaría del Tribunal para manifestar si aceptaba o no el cargo, razón por la cual, la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó nuevamente la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Descongestión de Bogotá.

5.1.4. Contra la anterior decisión, el señor Álvaro Torres Alvear interpuso acción de tutela, al considerar que se le están vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, puesto que los Juzgados Administrativos de Descongestión se encuentran bajo sus mismas circunstancias salariales, por lo que previamente han manifestado su impedimento para conocer y tramitar el proceso, el cual no ha sido admitido por ningún juez después de transcurridos más de dos (2) años y ocho meses (8) desde la interposición de la demanda.

5.1.5. La Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales deprecados y, en consecuencia, ordenó a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca designar un nuevo conjuez que asuma el conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Álvaro Torres Alvear.

5.1.6. Mediante escrito dirigido al juez de instancia, la Presidente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó el acatamiento de la orden de tutela, al realizarse el sorteo de un nuevo conjuez para tramitar y decidir la acción interpuesta por el accionante. Pese a lo anterior, manifestó que la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia del peticionario puede persistir, puesto que los conjueces nunca contestan las solicitudes hechas por el Tribunal, o contestan rechazando la designación por no tener disponibilidad de tiempo o de medios para asumir la carga laboral.

5.2. Procedencia de la acción de tutela

5.2.1. Legitimación en la causa por activa

5.2.1.1. Los artículos 86 Constitucional, 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación, han sostenido que es titular de la acción de tutela cualquier persona a la que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o amenazados, de tal forma que pueda presentarla por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre. Por tanto, estas personas pueden invocar directamente el amparo constitucional, o pueden hacerlo a través de terceros que sean sus apoderados, representantes o agentes oficiosos, para el caso de las personas que no se encuentran en condiciones de interponer la acción por sí mismas.

5.2.1.2. Ahora bien, en el caso sub examine se observa que el señor Álvaro Torres Alvear presentó la acción de tutela a nombre propio, por lo que la Sala encuentra que se satisface este requisito.

5.2.2. Legitimación por pasiva

Con respecto a quién va dirigida la acción de tutela, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 expresa que: “se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (...)”.

Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia T-416 de 1997(21) explicó en qué consiste la legitimación por pasiva así:

“La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material”.

5.2.2.1. En el caso objeto de estudio, la demanda se encuentra dirigida contra la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entidad encargada de designar el conjuez para que conozca de la demanda contenciosa interpuesta por el accionante y, quien en el presente asunto, ante la no aceptación del conjuez designado, ordenó la remisión del proceso nuevamente ante los Jueces Administrativos de Descongestión de Bogotá, actuación que alega el peticionario es vulneratoria de sus derechos fundamentales.

5.2.3. Examen de inmediatez

5.2.3.1. La inmediatez es una condición de procedencia de la acción de tutela, establecida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como herramienta para cumplir con el propósito de la Carta Política de hacer de la acción de tutela un medio de amparo de derechos fundamentales que opere de manera rápida, inmediata y eficaz.

Por ello, es indispensable estudiar cada caso concreto, toda vez que es necesario que la acción sea promovida dentro de un término razonable, prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos que se consideran vulneratorios de derechos fundamentales, con el fin de evitar que el transcurso del tiempo desvirtúe la trasgresión o amenaza de los derechos. En consecuencia, ante la injustificada demora en la interposición de la acción, se vuelve improcedente el mecanismo extraordinario.

5.2.3.2. A propósito de este requisito de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte Constitucional en la Sentencia T-792 de 2009(22) estableció que:

“la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el hecho de que el mismo exige que la acción sea promovida de manera oportuna, esto es, dentro de un término razonable luego de la ocurrencia de los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos. Esa relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse, según ha dicho la Corte, en cada caso concreto, con plena observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.

5.2.3.3. En el presente caso, la decisión cuestionada por el señor Álvaro Torres Alvear data del catorce 20 de marzo de 2015, y la acción de tutela fue interpuesta el 20 de abril de 2015, esto es, dentro del mes siguiente, tiempo más que prudencial para ejercer la acción de amparo de tutela.

5.2.4. Examen del cumplimiento del principio de subsidiariedad

5.2.4.1. Conforme al artículo 86 de la Carta, se tiene que la acción de tutela está revestida de un carácter subsidiario, esto es, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, que puede ser utilizada ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando: (i) no exista otro medio judicial a través del cual se pueda resolver un conflicto relacionado con la vulneración de un derecho fundamental, (ii) cuando existiendo otras acciones, estas no resultan eficaces o idóneas para la protección del derecho de que se trate, o, (iii) cuando existiendo acciones ordinarias, resulte necesaria la intervención del juez de tutela para evitar que ocurra un perjuicio irremediable.

5.2.4.2. En el sub examine, encuentra la Sala que de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011, las decisiones que se profieran durante el trámite de los impedimentos no son susceptibles de recurso alguno, razón por la cual, al no existir ningún otro mecanismo de defensa judicial, la acción de tutela deviene en procedente.

5.3. Examen de la presunta vulneración de los derechos del accionante

5.3.1. Tal como se indicó en precedencia, los impedimentos y las recusaciones son mecanismos jurídicos dirigidos a garantizar que las decisiones judiciales sean adoptadas con sujeción a los principios de imparcialidad e independencia, de tal manera que cuando se presente alguna situación que comprometa la recta administración de justicia, el funcionario judicial, en forma anticipada y con fundamento en las causales taxativamente señaladas por el legislador, exprese tal circunstancia.

5.3.2. En la parte considerativa de esta providencia, la Sala explicó respecto al trámite de impedimentos y recusaciones en materia contenciosa, que el mismo se encuentra regulado en los artículos 130 y 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(23).

Así, el artículo 130 ibídem establece que “Los Magistrados y Jueces deberán declararse impedidos o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil (...)”.

El artículo 150 del Código de Procedimiento Civil consagra como causal de recusación “1. Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, interés directo o indirecto en el proceso”.

Por su parte, el artículo 131 de la Ley 1437 de 2011 señala que si el juez en quien concurra la causal de impedimento considera que la misma comprende a todos los jueces administrativos, pasará el expediente a su superior, expresando los hechos en que se fundamenta. Aceptado el impedimento, el tribunal designará un conjuez para el conocimiento del asunto.

De esta manera, observa la Sala que la decisión adoptada en este sentido por la Juez Veinticuatro Administrativa del Circuito de Bogotá, a quien correspondió por reparto el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el accionante, fue ajustada a la normativa vigente al respecto.

No obstante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió remitir el expediente a los Jueces Administrativos de Descongestión, quienes a su vez manifestaron encontrarse en la misma causal de impedimento de los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá, motivo por el cual finalmente el Tribunal Administrativo, mediante providencia del 17 de febrero de 2014, debió ordenar remitir el expediente a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que por la Presidencia de la Corporación se efectuara el sorteo de un conjuez.

Pese a lo anterior, tal como lo manifiesta el accionante y así se puede corroborar en la página web de la Rama Judicial(24), al consultar el proceso por él instaurado en contra de la Rama Judicial y otros, aparece una anotación del 20 de marzo de 2015, la cual reza lo siguiente: “Habiendo transcurrido un tiempo prudencial desde la designación del juez ad hoc sin que este haya hecho pronunciamiento alguno, y recibido de la presidencia de la Corporación oficio que ordena enviar este proceso a los juzgados administrativos de descongestión, se envía a la oficina de apoyo para reparto con oficio 480”.

5.3.3. En el presente caso, la Sala encuentra que, ante la falta de posesión del conjuez designado en el trámite del impedimento, correspondía a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como entidad que realizó dicha designación, velar por el cumplimiento de la orden judicial emitida. En efecto, ha debido requerir al conjuez para que manifestara el por qué no se había posesionado en las funciones asignadas.

Al respecto, recuerda la Sala que el artículo 116 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece respecto a la posesión y duración del cargo de conjuez, establece que una vez este sea designado “deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones”. En este orden, puede concluirse que una vez comunicada la designación como conjuez en la causa, asume las funciones públicas que su cargo implica, y de tal manera, ostenta las mismas responsabilidades y deberes del cargo para el que fue designado, no pudiendo tan solo sustraerse de sus obligaciones sin realizar ninguna manifestación al respecto, olvidando el compromiso asumido al ser incluido en la lista de conjueces.

No obstante, considera la Sala que con la decisión adoptada por la Presidencia del Tribunal Superior de Cundinamarca de enviar nuevamente el proceso a los Jueces Administrativos de Descongestión de Bogotá, quienes ya habían manifestado su impedimento para tramitar el expediente, se avaló la actitud negligente del conjuez designado, obstaculizando una vez más el acceso a la administración de justicia del peticionario, puesto que, se insiste, los Jueces Administrativos de Descongestión de Bogotá no van a asumir el conocimiento del proceso al encontrarse incursos en una causal de impedimento previamente manifestada, perpetuándose así la vulneración de los derechos fundamentales del accionante.

5.3.4. Acertó entonces el juez de instancia, al considerar que existe una vulneración al derecho fundamental al debido proceso del actor, pues han transcurrido tres años sin que se haya proferido auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por él.

Por estas razones, la Sala confirmará el fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el sentido de ordenar a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sortear un nuevo conjuez para que asuma el conocimiento del proceso instaurado por el señor Álvaro Torres Alvear.

5.3.5. Ahora bien, la Procuraduría General de la Nación en su intervención informó a la Sala que se pudo corroborar mediante comunicación telefónica con la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 26 de octubre de 2015, que a la fecha el nuevo conjuez designado, en cumplimiento de la orden de tutela referenciada, no había aceptado la designación.

De esta manera, se observa que pese a la orden de un juez de tutela y el acatamiento de la misma por parte del Tribunal accionado, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicio del señor Álvaro Torres Alvear aún se encuentra comprometido, puesto que lo solicitado por él a través del amparo tutelar no ha sido solucionado, manteniéndose de esta forma la denegación al acceso a la administración de justicia.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala ordenará también a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ejerza el efectivo control sobre la orden judicial adoptada, y requiere al conjuez designado para que en el menor tiempo posible asuma el conocimiento del caso correspondiente, so pena de las sanciones disciplinarias y penales en las que pueda incurrir por el incumplimiento de la orden judicial.

5.3.6. De igual manera, teniendo en cuenta que ya existe una orden proferida por un juez de tutela, que no se ha materializado, resulta oportuno para la Sala precisar que tratándose de sentencias de tutela(25), la Corte también ha señalado(26) que las órdenes de estas decisiones dirigidas a la protección de los derechos, tienen que cumplirse sin excepción, y que el incumplimiento de las mismas conlleva una violación sistemática de la Constitución en tanto frustra la consecución material de los fines esenciales del Estado, entre los cuales se destaca la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, el respeto de la justicia como valor, y de los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho.

De lo anterior se desprende que el incumplimiento de un fallo de tutela no solo constituye una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, sino que también configura una prolongación de la vulneración de los derechos fundamentales cuya reparación se pretende precisamente mediante las órdenes impartidas en sede judicial, y de principios y valores asociados con el modelo de Estado definido en la Constitución Política de 1991.

Debe tenerse en cuenta que en estos casos el Legislador ha diseñado un procedimiento específico para hacer cesar la vulneración de los derechos fundamentales y exigir el efectivo cumplimiento de las órdenes proferidas por el juez de tutela. En efecto, en el Decreto 2591 de 1991 se consigna que el juez de conocimiento no pierde la competencia y está facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión, es decir, proteger el derecho fundamental afectado.

Al respecto señala el artículo 27 ibídem:

“Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

(...)

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza” (resaltado añadido)

El estatuto de la acción de tutela también señala que cuando el caso sea resuelto por la Corte Constitucional en sede de revisión, el juez de primera instancia, encargado de la ejecución del fallo, es competente para tomar las medidas necesarias para cumplir a cabalidad lo dispuesto por la Corte.(27) Esta particularidad ya había sido resaltada por la jurisprudencia constitucional que ha dicho al respecto,

“(...) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia”(28).

La competencia del juez de primera instancia para velar por el cumplimiento del fallo y por la ejecución de las órdenes impartidas se justifica por cuanto se trata de una regla que desarrolla el mandato contenido en el artículo 2º Constitucional conforme el cual todas las autoridades estatales deben garantizar el goce efectivo del derecho; por lo tanto, más allá de las dificultades prácticas y trabas formales, el juez debe adoptar las medidas requeridas para que, en realidad, la persona afectada pueda disfrutar de su derecho sustancial.

Por otra parte el remedio adoptado por el juez constitucional para salvaguardar un derecho en ocasiones no se agota en órdenes simples, ejecutables en un breve término mediante una decisión única del destinatario de la orden, sino que en ciertas oportunidades implica órdenes complejas, que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que impliquen el concurso de diferentes autoridades, los cuales deben supervisarse a lo largo de un período de tiempo prolongado(29).

De conformidad con lo anterior, debe la Sala prevenir a la Sección Cuarta del Consejo de Estado para que, en su calidad de juez de tutela de primera instancia en el presente asunto, adopte las medidas necesarias para hacer cumplir la decisión de tutela adoptada, y en ese orden, se materialice la protección de los derechos fundamentales del accionante.

5.4. Conclusiones

5.4.1. La jurisprudencia constitucional ha contemplado el régimen de impedimentos y recusaciones como un mecanismo jurídico idóneo para garantizar el principio de imparcialidad del funcionario judicial y para hacer efectivo el principio de igualdad de trato jurídico consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política a favor de todos los ciudadanos.

5.4.2. Cuando a raíz de la declaratoria de un impedimento deba nombrarse un conjuez que decida el asunto, este debe cumplir con las mismas calidades del funcionario que reemplaza, y en el ejercicio de sus funciones le corresponden los mismos deberes y responsabilidades que al titular del cargo.

5.4.3. El derecho al acceso a la administración de justicia se encuentra contemplado en los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política de Colombia, y debe entenderse no solo como presupuesto para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, sino que abarca, a su vez, tres grandes etapas: (i) el acceso efectivo al sistema judicial; (ii) el recurso de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales y decidido en un plazo razonable; y (iii) la ejecución material del fallo.

6. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia del dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015), proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la cual amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Álvaro Torres Alvear.

2. ORDENAR a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que requiera al conjuez designado, Carlos Eduardo Medellín Becerra, para que en el menor tiempo posible asuma el conocimiento del caso correspondiente; en el evento de no ser viable su comparecencia, se le concede el término cinco (5) días para sortear un nuevo conjuez que asuma el conocimiento del proceso.

3. ORDENAR a la Sección Cuarta del Consejo de Estado ejercer el efectivo control sobre la orden judicial adoptada en cumplimiento del fallo de tutela, conforme al artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

4. LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Magistrados: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Ríos—Luis Ernesto Vargas Silva.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

1 Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

2 Ley 270 de 1996.

3 Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

4 Eide Asbjørn considera que [e]stas obligaciones aplican a todas las categorías de derechos humanos, pero hay una diferencia de énfasis. Para algunos derechos civiles, la preocupación principal es con la obligación de respeto, mientras que con algunos derechos económicos y sociales, los elementos de protección y provisión se vuelven más importantes. No obstante, este equipo triple de obligaciones de los estados —de respetar, proteger y realizar— aplica a todo el sistema de derechos humanos y debe ser tenido en cuenta en nuestro entendimiento del buen gobierno desde una perspectiva de derechos humanos. (Asbjørn, Eide. Making Human Rights Universal: Achievements and Prospects.
http://www.uio.no/studier/emner/jus/humanrights/HUMR4110/h04/undervisningsmateriale/Lecture1_Eide_Paper.pdf.)

5 También denominadas obligaciones de asegurar o garantizar.

6 Por ejemplo, ante los casos de violencia contra las mujeres, el Estado debe adoptar estrategias integrales para prevenirla, sancionarla y erradicarla. Dentro de estas medidas se encuentra el acceso a mecanismos adecuados para la protección de los derechos de las mujeres víctimas. En este sentido, en la Sentencia T-1078 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) la Corte Constitucional protegió los derechos de una mujer que fue víctima de trata de personas en la modalidad de servidumbre por deudas, y señaló: (…) la Sala desea recordar a las autoridades con responsabilidades en la materia, que si bien el proceso penal es un mecanismo importante para garantizar los derechos de las víctimas de esclavitud, servidumbre, trata de personas y trabajo forzoso, no es el único ni el más idóneo, entre otras razones, porque supedita la protección de las víctimas a la comprobación de la ocurrencia de un delito. Por tanto, las autoridades deben diseñar otros mecanismo [sic] que aseguren la realización de los derechos de las víctimas y que atiendan a la complejidad de los fenómenos. (Resaltado fuera del texto)

7 Esto implica el derecho a que exista un recurso rápido y efectivo para violaciones de derechos humanos, como es la acción de tutela.

8 Esto se consigue implementando tasas judiciales razonables y a través de figuras como el amparo de pobreza.

9 Esto se logra, por ejemplo, con el acercamiento de los servicios del sistema de justicia a las personas que se encuentran en lugares geográficamente lejanos o con especiales dificultades de comunicación. Otro ejemplo es la ubicación de los Tribunales en edificios que permitan el ingreso de las personas en condición de discapacidad.

10 Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-553 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-406 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y T-1051 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

11 Sentencia T-916 de 2005.

12 Ver sentencias T-553 de 1995, T-1686 de 2000, T-1051 de 2002, T-363 de 2005, entre otras.

13 Sentencias T-080 de 2006, T-176 de 2009, T-080 de 2006, T-266 de 1999; autos A-039 de 2010, y A-169 de 2009.

14 M.P. José Gregorio Hernández.

15 Sentencia C-600 de 2011.

16 Sentencia T-515 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández y Auto 069 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

17 El fallo declaró exequible la expresión “El juez que conozca de la preclusión quedará impedido para conocer del juicio”, contenida en el inciso segundo del artículo 335 de la Ley 906 de 2004, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”, sobre la base de que la percepción del fiscal sobre la configuración de una causal de preclusión, no compartida por el juez, no lo inhabilita para continuar impulsando la investigación con miras a una eventual formulación de acusación. M.P. Luis Ernesto Vargas.

18 Artículo 150. Causales de recusación. 1. Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, interés directo o indirecto en el proceso; 2. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente; 3. Ser el juez, cónyuge o pariente de alguna de las partes o de su representante o apoderado, dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil; 4. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados, guardador de cualquiera de las partes; 5. Ser alguna de las partes, su representante o apoderado, dependiente o mandatario del juez o administrador de sus negocios; 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge o alguno de sus pariente indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado; 7. Haber formulado alguna de las partes, su representante o apoderado, denuncia penal contra el juez, su cónyuge, o pariente en primer grado de consanguinidad, antes de iniciarse el proceso, o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos al proceso o a la ejecución de la sentencia, y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal; 8. Haber formulado el juez, su cónyuge o pariente en primer grado de consanguinidad, denuncia penal contra una de las partes o su representante o apoderado, o estar aquellos legitimados para intervenir como parte civil en el respectivo proceso penal; 9. Existir enemistad grave por hechos ajenos al proceso, o a la ejecución de la sentencia, o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado; 10. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, acreedor o deudor de alguna de las partes, su representante o apoderado, salvo cuando se trate de persona de derecho público, establecimiento de crédito o sociedad anónima; 11. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral anterior, socio de alguna de las partes o su representante o apoderado en sociedad de personas; 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo; 13 Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, heredado o legatario de alguna de las partes, antes de la iniciación del proceso; 14 Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. (Resaltado fuera de texto)

19 Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.
Dicha declaración solo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público.

20 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.

21 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

22 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

23 Ley 1437 de 2011.

24 http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ – radicación: 25000234200020120081900, visto el nueve (9) de noviembre de dos mil quince (2015).

25 El proteger los fallos de tutela tiene su respaldo en el literal c) del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos que obliga a los Estados Partes a “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso (de amparo o tutela)”.

26 Cfr. Sentencia T-469 de 2005.

27 Decreto 2591 de 1991, artículo 36. Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por esta (resaltado fuera de texto).

28 Corte Constitucional, Sentencia T-763 de 1998, en este caso se consideró que el juez de instancia mantiene competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o superadas las causas de la amenaza, como se dice expresamente en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y se concluye a partir del artículo 36 del mismo Decreto.

29 Cfr. Sentencia T-086 de 2008.