Sentencia T-694 de agpstp 28 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Sentencia T-694 de 2012 

Ref.: Expediente T-3436992

Magistrada Ponente:

Dr. María Victoria Calle Correa

Acción de tutela presentada por Ana contra el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Dirección de Investigación Criminal e Interpol Dijín.

Bogotá, D.C., veintiocho de agosto de dos mil doce.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Adriana Guillen Arango (E), en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo proferido, en primera instancia, por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira el veinticuatro (24) de enero de dos mil doce (2012) y, en segunda instancia, por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el dos (02) de marzo de dos mil doce (2012), dentro del proceso de tutela promovido por Ana contra el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Dirección de Investigación Criminal e Interpol Dijin—(1).

I. Antecedentes

La Sala Primera de Revisión advierte que para proteger el derecho a la intimidad del tutelante del expediente de la referencia, decidió cambiar su nombre y el de todas las demás personas involucradas, por nombres ficticios.

La señora Ana presentó acción de tutela contra el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional —Dirección de Investigación Criminal e Interpol DIJIN—, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, y los de su familia, a la vida y a la seguridad personal. En concreto, dice la peticionaria que ambas entidades han incumplido con su obligación constitucional de ampararlos con suficientes medidas de protección, pese a que en especial ella ha sido víctima de amenazas de muerte luego de contribuir con información a las autoridades, que condujo a la captura de la señora Margarita, sobre quien recaía solicitud de extradición por la Corte Sur de New York al estar señalada como integrante del grupo “Y1”, dedicado al tráfico de estupefacientes. La señora Ana solicita que se ordene al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional garantizarles las medidas de protección suficientes que les aseguren el goce de sus derechos a la vida y a la integridad. Fundamenta su acción en los siguientes

1. Hechos.

1.1. Ana manifestó que en julio de 2009 fue contratada por la señora Margarita, también conocida como “XI”, “XII”, “XIII” o “XIV”, para actuar como apoderada judicial del señor Felipe, capturado por la Dijin en Marinilla, y contra quien había orden de extradición a España, por el homicidio de un investigador judicial de ese país. Tras la captura, el sindicado fue recluido en la cárcel de máxima seguridad de Cómbita, en Boyacá. La tutelante afirmó que al momento de ser contratada para este propósito por la señora Margarita, no tenía conocimiento de que contra esta última se hubiera librado una orden de captura con el fin de cumplir la solicitud de extradición a Estados Unidos, por estar señalada como integrante del grupo ilegal “Y1” (dedicado al tráfico de estupefacientes), y servir como enlace en las operaciones de transporte de anfetaminas realizadas por el grupo ilegal “A1”, en Estados Unidos, España y Holanda.

1.2. Según la señora Ana, mientras fungía como abogada del señor Felipe, Margarita le pidió el favor de ingresar ácidos y éxtasis a Cómbita, con el propósito de entregárselos al señor Felipe para que este los vendiera dentro del establecimiento penitenciario. Como la tutelante se negó a cumplir tal petición, Margarita le manifestó que ella era integrante del grupo “Y1” y le advirtió tomaría represalias contra su vida y la de su familia.

1.3. En vista de esta amenaza, la peticionaria puso en conocimiento de estos hechos a la Policía Nacional. Inicialmente, se entrevistó con Iván, quien a su vez le presentó al capitán Pedro. En su encuentro con ambos, la actora dice haber recibido información acerca de las medidas de protección con las cuales iba a ser beneficiada en caso de que decidiera colaborar con el suministro de información que facilitara la captura de la señora Margarita, y que al encontrarla aceptable decidió colaborar. Sobre lo sucedido en la reunión con los funcionarios señalados, la accionante manifestó:

“(...). Fue así como en el mes de agosto de 2009, contacto a Iván un miembro de la Policía Nacional Colombiana, quien laboraba dentro del edificio de la Dijin en Bogotá y trabajaba al lado de la Comisaria Carmen, le coment[é] el problema al que me enfrentaba por la presión de esta mujer y que tenía información acerca de la ubicación de Margarita que era prófuga de la justicia de los Estado Unidos, IVÁN en representación de la policía colombiana, al conocer el relato y la situación en que esta mujer me había puesto se comprometió a salvaguardar mi identidad y ponerme en contacto con un miembro de la entidad que pudiera hacer el trámite requerido para la captura.

Iván a la semana siguiente me contactó, y me presentó al capitán Pedro, quien me explicó que actuaba en representación de la Policía Nacional Dijin, que: Margarita, estaba solicitada por la Corte Sur de New York, y que yo estaba en grave riesgo por tratase de una peligrosa mujer y una banda criminal que la respaldaba así que en nombre de la Policía Nacional de Colombia él me ayudaría ya que era el deber de la Policía Nacional ayudarme y además de ayudarme para quitarme la presión a que estaba siendo sometida me darían un dinero por la colaboración: que la Policía Nacional inmediatamente se realizara la captura me entregaría la suma de $ 130.000.000, que este dinero lo tenía la Policía Nacional porque ellos trabajaban asociados con la “DEA”, me entregaría la suma de $ 130.000.000, al momento de la captura y apenas se dejara esta mujer a disposición de la Corte Sur de New York que la solicitaba, entonces hablaría de una cifra adicional que podía ser $ 250.000.000 y que muy seguramente más.

Me manifestó el capitán Pedro que su mayor: Luis ya había hablado con miembros de la DEA y que este era el compromiso, si yo colaboraba con la entrega de Margarita, le interrogué de las garantías y me explicó que el procedimiento en estos casos era la confianza que para eso ellos estaban en la ciudad de Pereira, porque estaba en nombre de la Dijin que con el asunto de recompensas no se firmaban documentos o pagares antes y que en cuanto a mi seguridad y la de mi familia procedía inmediatamente hicieran la captura, para realizar los trámites de salida del país.

(...).

Finalmente dijo, que la DEA y las organizaciones de Estado Unidos están “felices” de hacer esta captura ya que esta era la tercera mujer más buscada por los Estados Unidos, estaba en la circular roja y era un enlace de la organización “Y1” o Y2 y que este sería un golpe muy importante contra esta estructura delincuencial”. (Negrillas en el texto original).

1.4. Tras haber prestado su colaboración, señala la señora Ana que el 30 de agosto de 2009 se llevó a cabo el operativo donde fue capturada Margarita. Esta última, según la tutelante, no tenía conocimiento en esa época acerca de quién había colaborado con la Policía Nacional para recabar información que permitiera su captura. Sin embargo, dice la peticionaria que amigos de la entonces sindicada le informaron que en septiembre de 2009, agentes del Estado colombiano visitaron en su lugar de reclusión a Margarita, y allí le comunicaron que había sido la tutelante persona contactada por la Policía Nacional para obtener información tendiente a su captura. No obstante, esos amigos de la señora Margarita no le especificaron cuáles agentes habían suministrado esa información, ni a qué entidad pertenecían.

1.5. En todo caso, relata la peticionaria que desde cuando Margarita fue capturada, ha sufrido hostigamientos y amenazas. La primera situación de riesgo se manifestó, según ella, en la ciudad de Cali. Afirmó que el 1º de septiembre de 2009 estaba con su esposo en esa ciudad, cuando fue objeto de una persecución. Le informó de lo sucedido al capitán Pedro, pero este le solicitó a la actora que no le contara a nadie más lo sucedido y que él se encargaría con unos agentes encubiertos de su seguridad. Luego, el 6 de octubre de 2009 recibió una llamada de una mujer que adujo ser cercana al grupo “Y1”, en la cual le advirtió que había personas esperándola en frente de su residencia para asesinarla, por orden de Margarita. La tutelante se comunicó de inmediato con el capitán Pedro, para contarle lo sucedido, y él le dijo que esperara en su apartamento al agente Antonio, quien fue encargado de trasladarla a la unidad de reacción inmediata de la fiscalía en Pereira, para presentar denuncia contra la capturada. Lo que aconteció en la URI fue lo siguiente:

“Al llegar a al URI allí precisamente estaba la mujer que me avisó del atentado en el que iban a asesinar y ella quiso hablarme, pero apenas vio al teniente Antonio, me preguntó ¿qué hace aquí? yo le explico que había llegado con la Policía, ella sencillamente no habló más, me recomendó que llamara a la señora Margarita a Bogotá, me dio un número de celular que la señora constataba en la cárcel donde estaba recluida y desde donde se comunicaba con sus socios del negocio y yo la llamé y le advertí que cualquier cosas que me pasara se la iban a cobrar a ella, que estaba en la Fiscalía, y que la única apersona que me podría mandar a hacer daño sería ella, así que era mejor que llamara a sus sicarios y que me dejaran tranquila.

(...).

Yo me encontraba en una situación dramática, tome todas las precauciones del caso y recomendaciones que me hicieron en el comando de Policía, porque allí fue trasladada, debí cambiarme de residencia por un tiempo, cambiar de trabajo, variar mis rutinas, pagar de mi cuenta seguridad para trasladar a B1, B2 y B3 al colegio, despedir empleados incluida la señora que colaboraba con el aseo de mi casa, cambiar de vehículo, en si darle un vuelco de total a mi vida, ya que la protección que le había ofrecido el Estado Colombiano, como garantía por delatar el paradero de la extraditable había sido una mentira. Mi esposo B4 y mis hijos y yo estábamos desprotegidos ante una banda criminal como lo son los “Y1” y una de las mujeres más buscadas por el Gobierno Norteamericano, Margarita. La irrisoria protección ofrecida por el Estado colombiano, era un agente que va dos veces a la oficina a firmar un libro, no es más”.

1.6. Tras medir la magnitud del riesgo que corría, se comunicó con el capitán Pedro y acordó con este una visita a Bogotá para contarle con detalles su situación. En el trayecto hacia Bogotá, dice haber sido sometida a un “retén extraño”, donde agentes del Estado revisaron “cada parte de la camioneta hasta los entrepaños del techo a los acompañantes les quitaron hasta los zapatos y a mí me preguntaron si usaba faja”. Asimismo, manifiesta que luego de no encontrar nada que la comprometiera, los agentes que requisaron se vieron “muy enojados” y llegaron incluso a decir en voz alta: “ella con todos los dólares encima y nosotros aquí ladrando”. La tutelante recaba en que “[q]uien sabia de este viaje era el mismo capitán Pedro que me esperaba en Bogotá”. En todo caso, continuó con su viaje a Bogotá, y le comentó los hechos al Pedro. Este le confirmó que los “Y1” tenían hombres en todas partes, incluso en la Policía Nacional. En concreto, así lo narró la peticionaria:

“Cuando llegué a Bogotá le reclamé directamente por todas estas anomalías al Pedro quien lo único que explicó que esta gente Y1 tenía hombres en todas partes que inclusive algunos agentes de la policía del eje cafetero tenían doble nomina, y que seguramente tenían chuzado el teléfono. Lo único que hice fue protegerme contándole al capitán Pedro que algunos familiares de mi esposo sabían que estaba pasando y que cada conversación que habíamos tenido nosotros dos estaba grabada, que si me pasaba algo a mi o alguno de mi familia él sería responsable. Él se disculpó por lo que estaba pasando y por las demoras en el incumplimiento de la Policía y le dijo que eran trámites, y que era demorado. Así prosiguieron de semana en semana, informándole que debían surtirse unas reuniones de los comandantes y cosas por el estilo”.

1.7. Después de esto, el 24 de noviembre de 2009 la señora Ana se reunió con el coronel Aurelio, subdirector de investigación criminal e Interpol, y le informó sobre el acuerdo que había hecho con la Policía Nacional y la DEA (Drug Enforcement Administration), para contribuir a la captura de Margarita y recibir a cambio un grupo de medidas de protección. No obstante, el coronel le dijo que no tenía conocimiento de dicho acuerdo, y que aun cuando sabía de un compromiso con la DEA, la Policía Nacional no tenía nada que ver en el asunto porque la capturada no estaba siendo buscada por las autoridades colombianas. Según informó la actora, en la reunión con el coronel Aurelio también estuvieron presentes el capitán Pedro, el Mayor Luis y el coronel Daniel.

1.8. Con todo, al final de ese encuentro, la señora Ana sostiene haber llegado a un nuevo acuerdo con los funcionarios señalados, en virtud del cual la Policía Nacional se comprometía (i) a entregarle a la accionante treinta millones de pesos ($ 30.000.000) el 15 de diciembre de 2009, y (ii) a realizar todas las gestiones tendientes a que la DEA le pagara los cien millones de pesos ($ 100.000.000) restantes, así como la suma adicional inicialmente pactada, cuando la señora Margarita fuera extraditada a los Estados Unidos. Así las cosas, el 29 de diciembre la peticionaria y su cónyuge recibieron en Bogotá treinta millones de pesos ($ 30.000.000) de la Policía Nacional.

1.9. En dicha reunión, al parecer a la peticionaria se le mencionó una supuesta reunión suya con alguien que se presentó como funcionario de la DEA, con el señora Carlos. La señora Ana relató que este la había citado a una entrevista para informarle que la entidad a la que él representaba no había realizado compromiso con la Policía Nacional por la captura de Margarita. Sin embargo, le dijo que la iba a ayudar para que le fueran pagados “algunos dolaritos” a cambio de información sobre la capturada, y le advirtió que mientras más información entregara “más dinerito” le daría. Entre el 22 de diciembre de 2009 y el 12 de febrero de 2010, dice la tutelante que el funcionario de la DEA le entregó seis mil dólares (US6000), y además le propuso pagarle más si servía como testigo en el proceso contra Margarita, y ayudaba a la DEA en la captura de otras personas que también participaban en el tráfico de estupefacientes.

1.10. Sostuvo también que durante el mes de enero de 2010 empezó a recibir órdenes de alto en “retenes ilegales y armados” en la vereda donde tiene su finca. Esa circunstancia, a su juicio, le impidió regresar a su propiedad y dejarla prácticamente abandonada. Algunas personas que fueron objeto de estos retenes, dice la tutelante que le informaron que a todas las mujeres les pedían su cédula y sus celulares, como si estuvieran buscando a alguien en particular. Dichos retenes se hacían los sábado como a las 4:00 de la tarde, hora en que la peticionaria solía desplazarse. La peticionaria, al percatarse de todo eso, pasó un tiempo sin poder ubicar al capitán Pedro, con quien inicialmente había realizado el acuerdo de colaboración para la Policía Nacional. Hasta que en octubre de 2010 se enteró de que el capitán iba a ser extraditado a los Estados Unidos, y de que estaba siendo investigado por entregar información reservada al grupo “Y1”. Esa noticia se la dio a la peticionaria el mayor Luis. En relación con estos hechos, la accionante también habló con Iván, quien le informó que margarita le había pagado al capitán Pedro trescientos millones de pesos ($ 300.000.000) por los nombres de la persona que la había denunciado, y los de los funcionarios que participaron en su captura.

1.11. Ahora, la señora Ana sostiene haber tenido noticia del regreso a Colombia de uno de los hijos de Margarita, el señor el señor Sebastián, tras cumplir pena privativa de la libertad en Holanda. Asimismo, aduce tener información de que Margarita efectuó una video llamada a una de sus sobrinas, identificada como “María”, y que en la charla sostenida entre ellas Margarita le manifestó que su hijo se encargaría de “ajustar cuentas” con la tutelante por haber colaborado con la Policía Nacional en su captura. Estos dos hechos alarman a la peticionaria, quien se refiere a ellos así:

“Esta señora [Margarita] dejó tres de sus escoltas en Pereira y frecuentemente me visitan uno de ellos es una mujer y es quien me informa lo que se planea ya que se hizo muy amiga mía, los otros dos solo me visitan para preguntar por asuntos jurídicos pendientes, pero lo que informa la mujer es que cuando Sebastián regrese será quien asuma los negocios de su madre y quien se encargará de ajustar cuentas, que está muy interesado en que yo permanezca viva hasta que él regrese porque me quiere conocer personalmente. Además me ha advertido que no se confíe y que por mi seguridad, la de mi esposo y de mis niños, me vaya bien lejos que este asunto no lo van a dejar sin cobrar.

El pasado 25 de abril de 2011 en hora de la mañana vieron merodeando la oficina a un joven a quien mi esposo reconoció como de la organización delictual y de inmediato se puso en la tarea de contactarlo a sabiendas que yo, tenía planeado acercarme a la oficina a las 11:00 am., y lo contactaron entre mi esposo y un joven que nos ayuda con la seguridad personal y después de una riña callejera le encontraron un arma de fuego y no dio explicación alguna de su presencia en este lugar”.

1.12. Finalmente, la peticionaria señaló que en septiembre de 2011 fue interceptada por personas cercanas a Margarita y por tal razón se dirigió en Bogotá a las oficinas de la Policía Nacional. Allí se entrevistó con funcionarios de la Dijin, quienes le explicaron que había existido un error en el encargado del operativo de captura de Margarita y que era la DEA la institución encargada de pagarle el dinero pactado por la colaboración. En esa misma ocasión el señor Hernán, funcionario de la Dijin, la acompañó a buscar a Carlos, el funcionario de la DEA, y este último le entregó a los peticionarios cinco mil dólares (US5000) y le reiteró que la institución a la que él representaba no podía brindarle protección.

1.13. La señora Ana aduce que la Policía Nacional no ha tomado las medidas adecuadas para protegerlos a ella y a su familia, y que su situación de seguridad es crítica, pues recibe llamadas extrañas, ella y su esposo son perseguidos, hay personas vigilándola afuera de su residencia y oficina, y algunos conocidos de Margarita le han advertido constantemente que su vida corre peligro. Por lo tanto, solicitó en su acción de tutela: (i) ordenarle al Estado colombiano el pago a su favor de la recompensa prometida y actualmente adeudada de trescientos treinta millones de pesos ($ 330.000.000), para compensar en parte el daño causado a su vida, su economía y la de su familia por su colaboración con la policía de Colombia; (ii) proteger su identidad, no dándola a conocer en la sentencia, así como ordenar la reserva del expediente a la autoridad que le corresponda su custodia; (iii) disponer todo lo pertinente para su protección (la salida inmediata del país a cargo del Estado colombiano) para reiniciar su vida lejos del peligro y de cualquier amenaza y temor recurrente, en vista de que no tiene confianza en la Policía Nacional.

2. Respuesta de la Policía Nacional, Dirección de Investigación Criminal e Interpol (Dijin).

La teniente coronel Alejandra, actuando como jefe de la oficina de asuntos jurídicos de la Dijin, solicitó al juez de la causa declarar improcedente la acción. Manifestó la funcionaria que la Policía Nacional no ha vulnerado las garantías constitucionales de la señora Ana, pues contrario a lo que ella afirma en su escrito de tutela, los agentes con los cuales se ha contactado han atendido todas las solicitudes por ella realizadas, en el marco de su competencias y sin que a la institución haya omitido realizar sus deberes para proteger su vida y la de su familia. Además, la funcionaria expuso otras razones. (i) Primero, dice que los derechos de petición elevados por la accionante han sido resueltos por la entidad clara y oportunamente. (ii) Segundo, manifiesta que el juez de tutela no es competente para resolver conflictos como este, pues la tutela es un mecanismo subsidiario. (iii) Tercero, aduce que la tutela no cumple el requisito de inmediatez en tanto la accionante debió solicitar la protección de sus derechos fundamentales y los de su familia desde el momento en que se efectuó la captura de Margarita, e iniciaron las presuntas situaciones de riesgo. (iv) Cuarto, asegura que no es posible ordenar el pago de trescientos millones de pesos ($ 300.000.000) a su favor, ya que el Comité Central para el Pago de Recompensas solo autorizó treinta millones de pesos ($ 30.000.000) para la peticionaria, y esa decisión fue aceptada por la demandante el 29 de diciembre de 2009. Aparte, sostuvo que el pago de recompensas no constituye un acto deliberado o informal de la administración, sino un acto reglado por la Resolución 00494 de 27 de febrero de 2009 “manual de procedimiento general para la delegación, ejecución, control y registro del artículo presupuestal de gastos reservados para la Policía Nacional”. (iv) Además, dijo que autorizar la salida del país y la radicación en el exterior de la accionante y su familia, no es competencia de la Policía Nacional. (v) Por último, señaló:

“Oficio S-2011-069788 del 23-09-11, respuesta a derecho de petición donde se informa a la señora Ana sobre los trámites ante la oficina de protección y asistencia de la Fiscalía General de la Nación, con el propósito de solicitar evaluación para la vinculación del programa de protección y se realicen los estudios de evaluación, amenaza, riesgo y medidas de protección. Solicitud al señor comandante de la Policía Metropolitana de Pereira a efectos de adoptar los patrullajes periódicos preventivos que permitan brindar la seguridad y la del entorno familiar de la demandante(2).

Oficio S-2011-069785 del 23-09-2011, solicitud al señor coronel Andrés comandante de la Policía Metropolitana de Pereira, donde se solicitan patrullajes periódicos preventivos que permitan brindar seguridad a la señor Ana y a su entorno familiar(3).

Oficio S-2011-084177 del 21-11-2011 solicitud dirigida al señor brigadier general Juan a efectos de solicitar estudio de nivel de riesgo y orientación para las medidas necesarias protectivas seguir(4).

Con Oficio 2021175 del 18-10-2011, el señor Mateo jefe de oficina y protección de asistencia, informó que el objeto de del programa, según el artículo 2º de la Resolución 0-5101 de 2008, son todas aquellas personas víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal, cuya participación les genere un riesgo extraordinario o extremo para sus vida, así las cosas y en el entendido que la señora Ana es fuente humana de la Policía Nacional, carece de competencia para brindarle las medidas de seguridad a que haya lugar(5).

Oficio 55-11 del 30-09-2011, el señor teniente coronel Lucas subcomandante (E) Policía Metropolitana de Pereira donde informa misiones especificas contenidas en el Oficio 5510 del 30-09-2011 donde se adoptan medidas estratégicas de seguridad a la señora Ana y su núcleo familiar(6).

Oficio S-2011-038958 del 14-12-2011, oficio de trámite de solicitud del señor director de protección y servicios especiales (E) ante el Comandante de la Policía Metropolitana de Pereira”(7).

3. Sentencias objeto de revisión e impugnación.

3.1. En primera instancia, la Sala Civil, Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, amparó los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad personal de la señora Ana, mediante providencia del 25 de enero de 2012. En ella ordenó al Director de la Policía Nacional, General David, adelantar los trámites necesarios para prorrogar, en coordinación con la Policía Metropolitana de Pereira, las medidas preventivas de seguridad adoptadas a favor de la accionante y su familia. Al mismo tiempo, negó las peticiones respecto del pago de recompensa y reubicación en el exterior. Para llegar a esa conclusión, el tribunal tuvo en cuenta el nivel de amenaza extrema al cual se ha visto sometida la peticionaria debido a su colaboración con la Policía Nacional y la DEA en la captura de la señora Margarita. Al respecto, sostuvo que:

“(...) Entre tantos eventos, manifestados por la actora, que permiten concluir la situación de peligro que afronta se pueden rememorar los siguientes: el día 1º de septiembre de 2009 fue perseguida en la ciudad de Cali, el 24 de octubre de 2009 fue objeto de un retén “extraño” mientras se dirigía a la ciudad de Bogotá, desde el mes de enero de 2010 empezaron a hacer retenes ilegales en la vereda en la hora y día en que regularmente acude a tal sitio, la última vez que estuvo en la DEA fue perseguida por varios hombres que se movilizaban en un vehículo, que según información con que cuenta la accionante un pariente de la denunciada va a regresar al país y que necesita tratar unos “asunticos” entre los cuales piensa que está lo referente a su seguridad, el 25 de abril de 2011 se vio merodeando por su oficina al cual al momento de enfrentarlo se le encontró un arma de fuego, tuvo conocimiento que en julio de 2011 mediante teleconferencia que mantuvo la capturada con una persona de confianza le enviaba a decir “que ella nunca se olvidaba las cuentas pendientes” y en septiembre de 2011 nuevamente fue interceptada por personas cuando se dirigía a Bogotá”.

Y luego de valorarlos, concluyó:

“Ante la claridad que existe sobre los hechos y el nivel de amenaza en que se encuentra la actora desde el año 2009 y que ha sido permanente y reiterativo hasta finales del año pasado, período en el cual impetró la demanda, procede salvaguardar sus derechos a la vida, la seguridad y la integridad personal, para lo cual debe ordenarse a la Policía Nacional que prorrogue las medidas estratégicas de seguridad implementadas por la Policía Metropolitana de Pereira a petición de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol, y las cuales se mantuvieron por un periodo de tres mese, hasta tanto exista el riesgo o se adopten otras medidas para su protección”.

3.1.1. No obstante, en cuanto a la pretensión de la accionante de que la Policía Nacional le pague trescientos millones de pesos ($ 300.000.000) como recompensa por su colaboración en la captura de Margarita, la Sala sostuvo que la acción de tutela no procede para ordenar pagos de dinero o la prestación de este tipo de compensaciones, ya que para lograr el cumplimiento de tales obligaciones existe la vía contencioso administrativa. De la misma forma, sostuvo que la acción de tutela no es procedente para ordenar al Estado colombiano que reubique a un nacional en otro país, pues este es un trámite más complejo en el que interviene la voluntad de ambos Estados, la de quien hace la solicitud y la de quien recibe a las personas que solicitan protección.

3.2. La señora Ana instauró recurso de apelación el 31 de enero de 2012. El argumento principal de su inconformidad es que a su juicio la Sala evaluó de forma separada el problema de seguridad que atraviesan ella y su familia, y la necesidad de salir del país para protegerse. Sostuvo que ella no puede gestionar trámites de visado y demás de autorización para irse a vivir a otro país, pues con tales acciones pondría en riesgo su seguridad y la de su familia, al divulgar sus nombres en agencias de viajes o entidades a las cuales deba acudir para tramitar lo pertinente; al respecto, también señaló que en aplicación del principio de confianza legitima, debe ser el Estado colombiano el que se encargue de asegurarle la salida del país, así como el pago de los trescientos millones de pesos ($ 300.000.000) que le prometió la Policía Nacional. Manifestó además que no existe otra vía que sea eficaz para que se protejan las pretensiones del pago de recompensa y desplazamiento al exterior, y por lo tanto, debe ser el juez de tutela el que ordene a la entidad accionada cumplir el acuerdo suscrito, además, que mientras se surte su salida y la de su familia de Colombia, se mantengan las condiciones de seguridad para proteger su vida e integridad.

3.3. En segunda instancia, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en fallo del 2 de marzo de 2012, confirmó la sentencia impugnada. Frente a las pretensiones de pago de trescientos millones de pesos ($ 300.000.000) y reubicación por fuera de Colombia, reiteradas por la señora Ana en su escrito de impugnación, la Sala dispuso lo siguiente:

“(...) De otro lado, si lo que busca la tutelante, es que mediante el presente mecanismo se ordene cancelarle el dinero que dice que fue prometido por su contribución con la justicia, es asunto que debe dilucidar por las vías ordinarias que han sido diseñadas para ese propósito, de manera que, como la discusión queda en el terreno legal, respecto del cual, se ha dicho no opera, la protección de tutela, dado que se trata de discusiones que tienen previstos trámites puntuales, sin que sea posible obviarlos, porque se desnaturalizaría el carácter reservado que reporta el instrumento de que se trata.

En cuanto a la salida del país y radicación en el exterior que se reclama, cabe descartar que el juez constitucional no es la autoridad que en principio debe conocer y decidir cuestiones que son de competencia de las autoridades gubernamentales, frente a los cuales debe cumplir el solicitante con los requerimientos que la ley exige, incluso la Policía Nacional le indicó que ese trámite está en desarrollo y no ha sido incumplidos por parte de la agencia extranjera y le suministró los datos de la persona que le podía brindar acompañamiento para ese tema concreto”.

4. Medios de prueba relevantes en el expediente.

4.1. La señora Ana ha adelantado las siguientes gestiones ante la Policía Nacional, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Defensa, con el fin de salvaguardar sus derechos y los de su familia. En su escrito de tutela, adujo:

“Le he escrito al Aurelio, y este el 26 de mayo de 2010 me remitió al patrullero Leonardo, un joven que muy honradamente informó que no tenía idea de qué hacer, no sabía cómo ayudarme, no conocía el asunto y que realmente no se explicaba porque le designaron esta labor.

El 16 de junio de 2010 le envió otro oficio al coronel Aurelio, en donde me remire al teniente coronel Federico, persona también muy comprometida y muy honrado en sus apreciaciones y también dice que no encuentra que hacer con su caso y en el mes de agosto de 2010 fue removido de su cargo y reasignado viajando a la ciudad de Pereira y entrevistándose personalmente conmigo y en la entrevista lo acompañó el mayor Mauricio quien previamente en el atentado ya la había recibido y me informaron que la situación era muy grave y que no encontraban mecanismos institucionales para ayudarla.

También le escribí al brigadier general Gustavo, este señor muy atentamente le remite al coronel Aurelio quien vuelve y me remite a los primeros.

Yo, le escribo directamente al general David, y este me remite a Gustavo, y este a su vez a Aurelio y este a los primeros y vuelve y queda como al principio, con un agravante quienes realizaron el operativo no están en la institución y se presume sean delincuentes

Cabe anotar que también le escribí al director de inteligencia y contrainteligencia general Ismael, quien le responde que puso este asunto en conocimiento del general David y que quedaba pendiente de su solución, el general David me remite de nuevo a Gustavo y vuelve esta absurda e interminable circunferencia a rodar sin respuesta.

(...).

El día 6 de octubre de 2009, la Policía Nacional me entrega a mí y a mi esposo B4, unas fotocopias que contienen “recomendaciones y medidas de seguridad,” para ellos y para sus hijos. Lo cual es una medida ineficiente, pues solo son consejo de seguridad y no una protección efectiva de las víctimas.

Dentro de las muchas respuestas evasivas por la Policía de Colombia, cabe resaltar que en diciembre de 2010, la dirección de investigación criminal e Interpol, le manifiesta que “En cuanto a sus problemas de seguridad nuevamente le sugerimos acudir ante la Fiscalía General de la Nación para presentar la denuncia correspondiente y dentro de esa actuación solicita la protección a cargo de ese ente acusador.”” (Negrilla y subrayado en el texto original)

4.2. De las comunicaciones reseñadas, en el expediente se encuentran los siguientes documentos:

— Folio 30. Documento dirigido por el coronel Aurelio a la accionante, del 26 de marzo de 2010:

“De acuerdo al ofrecimiento realizado la Policía Nacional cumplió el día 29 de diciembre de 2009, con el pago de la suma de 30 millones de pesos.

Para el ofrecimiento efectuado por la Embajada Americana, se tomará contacto con los representantes de la misma para tramitar su petición”.

— Folio 31. Documento suscrito por el coronel Aurelio el 26 de mayo de 2010, y dirigido a la señora Ana vía mail, en el que reiteró el compromiso de pagarle treinta millones de pesos ($ 30.000.000) que la Policía Nacional efectuó a su nombre el 29 de diciembre de 2009. En relación con el acuerdo suscrito con la DEA, y con la labor del patrullero Leonardo en su caso, agregó:

“Con relación al compromiso de la agencia DEA que en su momento fue explicado de una manera clara y aceptado por usted, me permito informarle que se tomó contacto vía telefónica con Carlos funcionario de esa agencia y él manifiesta que actualmente este requerimiento está en trámite, ya que estas actividades demandan requisitos que deben agotarse en su totalidad, por lo tanto dicha solicitud está en desarrollo y no ha sido incumplido por parte de la agencia extranjera;

Para realizar un acompañamiento sobre este tema, puede tomar contacto con el señor patrullero Carlos, celular [...], quien estará atento al avance del compromiso por parte de la agencia DEA”.

— Folio 32. Respuesta al derecho de petición elevado por la accionante el 26 de mayo de 2010, firmada por el coronel Aurelio:

“(...) me permito informarle que las respuestas anteriores a sus peticiones están orientadas a satisfacer de manera clara, oportuna y congruente a lo que viene requiriendo, para aclarar sus inquietudes le solicito tomar contacto directo con el señor teniente coronel Federico, a través del correo electrónico (...)”.

— Folio 35. Respuesta al derecho de petición enviado por la tutelante al brigadier general Ismael, jefe de inteligencia y contrainteligencia militar conjunta, que data del 27 de julio de 2010. En esa comunicación el funcionario señaló:

“Al respecto es preciso aclarar que esta jefatura no es competente para proceder en su caso particular, toda vez que conoce de los asuntos relacionados con las agencias de inteligencia militar, más no de la Policía Nacional. De igual forma, el comité de seguimiento a recompensas actúa sobre el primer y segundo nivel de cabecillas narcoterroristas.

Por las razones anteriores se dio trámite a su petición directamente ante la Dirección General de la Policía Nacional en un documento con clasificación de “secreto” como quiera que sea de competencia de esa institución”.

— Folio 36. Documento enviado por el brigadier general Ismael, al general David:

“Respetuosamente, por considerar que es un asunto de conocimiento y competencia de mi general, me permito enviar copia del derecho de petición elevado por el señor (...) enviado a esta jefatura con fecha 27 de julio de 2010.

Lo anterior para los fines que mi general, estime pertinentes.

Solicito a mi general, ordenar a quien corresponda dar respuesta directa a la persona que envía la comunicación con copia a esta jefatura para que obre en nuestro archivo como antecedente”.

— Folio 39. Respuesta enviada el 30 de agosto de 2011 a la accionante, suscrita por el director de investigación criminal e Interpol, brigadier general Manuel, a propósito de un derecho de petición que no aparece relacionado:

“Es procedente advertir que una vez verificados todos los archivos que obran en esta dirección y que hacen alusión a los mimos hechos y pretensiones incoadas en su escrito, se puede establecer que con anterioridad ya fueron resueltas, de manera oportuna, de fondo y congruente a lo pedido. Se aclara que el hecho de presentar un derecho de petición no significa que la administración deba resolver favorablemente a su solicitud, máxime cuando ya se ha correspondido, o cuando lo pedido escapa de nuestra competencia; teniendo en cuenta que su petición versa sobre los mismos acontecimientos lo que ha de entenderse que la respuesta está contenida en los anteriores oficios remitidos a su correo, así como se puede evidenciar en la misivas anexas.

Sea oportuno recalcar que los trámites ante agencias de gobiernos extranjeros no dependen de las entidades nacionales, en dicho procedimiento no intervienen autoridades colombianas, menos delegados de la Policía Nacional, por lo tanto siendo consecuentes con anteriores sugerencias debe contactarse con los agentes de la delegación extranjera mencionada en su solicitud para que resuelvan sus inquietudes.

En cuanto a los problemas de seguridad, es de sugerir acudir ante la Fiscalía General de la Nación para que dentro de las actuaciones por usted informadas se brinde la protección a cargo de este ente acusador, en razón de su competencia”.

— Folio 41. Respuesta al derecho de petición enviado por la peticionaria el 5 de septiembre de 2011. El documento lo suscribe el brigadier general Manuel, reiterando lo ya señalado a la accionante sobre que sus derechos de petición han sido resueltos de fondo por diferentes funcionarios de la institución. En concreto, sostuvo que:

“Sea lo primero indicar que reiterar pretensiones que bajo nuestra competencia ya fueron resueltas y tratar de obtener respuesta favorable a sus inconformismos, es constituir en un imposible, puesto que en su caso nuestra institución ha cumplido con la cancelación del reconocimiento según los recursos aprobados mediante el comité central de la Policía Nacional para el pago de recompensas, así como usted reconoce en sus escritos”.

— Folio 39 del cuaderno de revisión de tutela. Documento firmado el 26 de enero de 2012 por el jefe del grupo de estudios de nivel de riesgo Sepro-Meper, Intendente Oscar, certificando que la ponderación del riesgo que sufre la peticionaria es extraordinario, y por lo tanto, la Policía Nacional, con el fin de proteger su vida, integridad, seguridad y libertad personal, le asignó escoltas policiales. En estos medios de prueba, obra constancia de que la accionante renunció a esa protección al señalar que su riesgo “se originó en la conducta de miembros de esta institución, motivo por el cual desconfía del personal uniformado”.

4.3. Aparte de estos documentos, la accionante manifiesta haber presentado una queja ante la Procuraduría General de la Nación el 17 de julio de 2010, radicada bajo el número IUS-126360 de 2010. Además, sostiene que el 23 de agosto de 2010 presentó queja ante el Ministerio de Defensa, y que insistió en la misma el 26 de enero de 2011. Pero dijo que ninguna de dichas comunicaciones ha sido contestada. La Sala no conoce el contenido de esos documentos, ni a qué funcionario fueron dirigidos.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3º, y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso y problemas jurídicos a tratar.

2.1. La presente acción de tutela versa sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la señora Ana y su familia, integrada por tres hijos y su cónyuge, a la vida y a la seguridad personal. Los hechos relevantes del caso pueden sintetizarse así: en agosto de 2009, la accionante contactó a la Policía Nacional porque estaba siendo constreñida por la señora Margarita para ingresar ácidos y éxtasis a la Cárcel de Máxima Seguridad de Combita, y entregárselos al señor Felipe, de quien la peticionaria era la apoderada judicial. Funcionarios de la Policía Nacional le manifestaron entonces a la tutelante que Margarita tenía solicitud de extradición por la Corte Sur de New York por tráfico de anfetaminas a los Estados Unidos, España y Holanda, y por ser miembro del grupo ilegal “Y1.” La institución le solicitó a la tutelante que colaborara con información conducente a la captura de Margarita, y a cambio dice que le ofrecieron (i) recompensa a cargo de la Policía Nacional, (ii) recompensa a cargo de la DEA, y (iii) la posibilidad de que ella y los miembros de su familia fueran trasladados a otro país.

2.2. La accionante colaboró con la Policía Nacional y luego se produjo la captura de Margarita el 30 de agosto de 2009. Desde ese momento, adujo la peticionaria, ha recibido amenazadas contra su vida e integridad personal, lo mismo que su familia. Entre las situaciones de riesgo que enlista la accionante en su escrito de tutela se encuentran: llamadas y visitas de personas que se identifican como enviadas por Margarita, o integrantes del grupo “Y1” advirtiéndole sobre el peligro que corre su vida y la de su familia por haber participado en la captura de Margarita; persecuciones, por lo menos, en dos ciudades del país (Cali y Bogotá); retenes de tránsito en los que revisan sus documentos y los de sus acompañantes y en los cuales se ha sentido amenazada; advertencias de funcionarios de la Policía Nacional quienes le han dicho que hay miembros de esa misma entidad trabajando para el grupo “Y1” y que se debe cuidar; y finalmente, la llegada al país de un hijo de la mujer que ayudó a capturar con el suministro de información, quien a través de una familiar le hizo saber a la señora Ana que iba a “ajustar cuentas” con ella, por haber entregado a su madre ante las autoridades.

2.3. En el expediente de la referencia, existen pruebas documentales de que la peticionaria ha solicitado en diferentes oportunidades a la Policía Nacional que cumpla el acuerdo que suscribieron para la captura de Margarita. Y también consta que la Policía Nacional ha actuado de la siguiente forma frente a dichas solicitudes: primero ofició a la Policía Metropolitana de Pereira para que hiciera patrullajes periódicos a la vivienda y oficina de la accionante; segundo llevó a cabo un estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza de la señora Ana, y determinó que era extraordinario; y finalmente ordenó asignarle escoltas personales a ella y a los miembros de su familia. Sin embargo, manifestó la tutelante que las situaciones de riesgo no han disminuido, y por lo mismo se ha visto en la obligación de pagar vigilancia privada, de cambiar de residencia, oficina y los vehículos en que se transportan ella, su esposo y sus 3 hijos. Sostuvo también que la asignación de escoltas no le garantiza que no se vaya a atentar contra su vida o la de sus familiar, porque como bien se lo manifestaron varios funcionarios de la Policía Nacional, hay miembros de esa entidad que “tienen doble nómina”; es decir, cooperan con grupos ilegales que quieren atentar contra su vida.

2.4. En vista de esas circunstancias, la señora Ana considera que la única forma de proteger sus derechos fundamentales y los de su familia, es que el Estado colombiano, a través de las entidades competentes, disponga lo pertinente para que ella y sus familiares sean trasladados a otro país. La tutelante asegura desconfiar de la protección que le puedan brindar miembros de la Policía Nacional, teniendo en cuenta por ejemplo que el capitán Pedro, con quien se contactó inicialmente para determinar su colaboración en la captura de Margarita, es ahora investigado por dar información confidencial al grupo ilegal “Y1” y presuntamente fue quien le dijo a la capturada que la peticionaria había sido la persona que la Policía Nacional contactó para su captura.

2.5. Así las cosas, la Sala estima que el presente caso se pueden plantear dos problemas jurídicos.

2.5.1. En primer término, debe responder el siguiente interrogante: ¿vulnera la Policía Nacional el derecho fundamental a la seguridad personal de un individuo, cuando (i) no identifica oportunamente el riesgo que enfrenta por colaborar con información para capturar a miembros de una banda dedicada al tráfico de estupefacientes, (ii) cuando luego de identificar dicho riesgo se tarda un tiempo irrazonable en valorarlo, (iii) y una vez lo valora adopta medidas de protección que no se ajustan a las circunstancias del caso para que el riesgo disminuya o desaparezca? La Corte Constitucional piensa que en un caso así, se viola el derecho a la seguridad personal de ese individuo.

2.5.2. En segundo lugar, le corresponde decidir: ¿vulnera la Policía Nacional el derecho fundamental a la seguridad personal de un individuo, cuando se abstiene de adelantar las gestiones necesarias para procurar su salida del país, aun cuando tiene conocimiento del “riesgo excepcional” que corre por haber colaborado con esa entidad en la persecución del delito, riesgo que es consecuencia de amenazas de muerte y hostigamientos en su contra en los cuales pueden haber participado agentes de seguridad del Estado? A juicio de esta Sala, si no se presentan más circunstancias que esas, la Policía Nacional no viola el derecho a la seguridad personal de ese individuo al abstenerse de adelantar las gestiones necesarias para procurar su salida del país.

2.6. La Sala pasará a resolver los problemas jurídicos propuestos; luego, dará las órdenes pertinentes a fin de proteger el derecho fundamental a la seguridad personal de la señora Ana, y finalmente, se referirá su pretensión sobre el pago de la recompensa a cargo de la Policía Nacional.

3. El derecho fundamental a la seguridad personal se irrespeta si el Estado no identifica y valora oportunamente un riesgo contra la vida o la integridad de una persona, o si adopta medidas de protección que no se ajustan al caso.

3.1. El artículo 2º de la Constitución establece entre los fines esenciales del Estado el de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida”, y el de “asegurar” la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Como se ve, la Constitución le asigna al Estado no solo el deber de proteger la vida de toda persona. También le ordena asegurar una convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, para que los habitantes del territorio puedan mantenerse vivos, pero además para que puedan llevar una vida humanamente tranquila, libre de amenazas y de zozobras exorbitantes, y preservada frente a riesgos insoportables. En ese sentido, puede decirse que otro de los fines del Estado es el de garantizarles a todos los individuos que habitan el territorio su derecho a la seguridad personal. Este sería, por lo demás, un entendimiento de la Constitución conforme con los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos por Colombia (C.P., art. 93), que reconocen el derecho de toda persona a la “seguridad personal [...]” (Convención americana sobre derechos humanos, art. 7º; Pacto internacional de derechos civiles y políticos, art. 10).

3.2. El reconocimiento del derecho a la seguridad personal supone, entre otras garantías, que todas las personas deben recibir protección de las autoridades públicas en aquellos casos en que estén expuestas a un riesgo que atenta contra sus bienes fundamentales, y que no tengan el deber de soportar. Ese riesgo, ha señalado la jurisprudencia, debe ser extraordinario o extremo(8), es decir, debe ir más allá de los riesgos ordinarios de la vida cotidiana(9). Por lo mismo, y con el fin de eliminar dicho riesgo o con el de prevenir que se materialice, corresponde a las autoridades públicas identificar y controlar todo peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado(10).

3.3. Así, para que el Estado pueda proteger efectivamente el derecho a la seguridad personal, es preciso que observe un grupo específico de obligaciones, que esta Corte ha identificado en su jurisprudencia. En la Sentencia T-719 de 2003(11), la corporación enumeró algunas de ellas y dijo que el Estado tiene:

“1. La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.

2. La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.

3. La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.

4. La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.

5. La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.

6. La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos.

7. La prohibición de que la administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados”.

3.4. Ahora bien, cuando el Estado incumple sin justificación constitucional suficiente con alguna de estas obligaciones, viola el derecho a la seguridad personal de quienes sufren el riesgo. No es preciso esperar entonces hasta que el riesgo se materialice en el menoscabo concreto de otro derecho fundamental, como podría ser la vida, o la integridad personal. Basta con que no se cumpla alguno de estos deberes, para que el derecho constitucional a la seguridad personal se erosione, y los demás derechos fundamentales que dependen de ella se vean amenazados. En consecuencia, la Corte pasará a definir si en este caso el Estado, y más específicamente la Policía Nacional, incumplió alguna de esas obligaciones y violó el derecho de la demandante y de su familia a la seguridad personal.

4. La Policía Nacional desconoció algunos de los deberes constitucionales a su cargo para proteger el derecho a la seguridad personal de la señora Ana y su familia.

4.1. La Sala considera que de los deberes constitucionales que estaban a cargo de la Policía Nacional para proteger los derechos fundamentales a la vida, la seguridad y la integridad personal de la señora Ana y su familia, la entidad desconoció, especialmente, tres de ellos. La entidad (i) no identificó el riesgo extraordinario que se cernía sobre la peticionaria a propósito de su colaboración en la captura de Margarita; las autoridades tienen el deber constitucional de advertirle a los ciudadanos que dan información para perseguir y capturar a una persona presuntamente responsable de cometer un delito, las amenazas a que se pueden ver expuestos por esa colaboración y que no están en el deber de asumir. Cuando esto ocurre, es decir, cuando la persona cuenta con información suficiente para evaluar su participación en una acción conjunta con las autoridades, se puede afirmar que decidió libremente prestar su ayuda; (ii) no valoró adecuadamente el riesgo extraordinario que actualmente afecta los derechos de la accionante. Esto, porque la valoración no tuvo en cuenta los detalles particulares del caso concreto, y la misma, se hizo de forma tardía; y (iii) no definió adecuadamente las medidas de protección conducentes a evitar que el riesgo identificado se materialice. Las medidas en el caso concreto se tomaron tarde, precisamente porque la valoración del riesgo fu inoportuna; pero sobre todo, parece ser que la medida adoptada no conlleva a la protección efectiva de los derechos constitucionales de la señora Ana y su familia. Los deberes irrespetados por la autoridad accionada, y las pruebas del caso concreto que soportan las afirmaciones sobre el particular, siguen a continuación.

4.1.1. En primer término, hay que advertir que la Policía Nacional no identificó correctamente la situación que originó el riesgo que hoy se cierne sobre la accionante y su familia. Como se dijo en el párrafo anterior, cuando aquella acudió, en septiembre de 2009, a las instalaciones de la Policía para poner de presente la presión que sobre ella al parecer estaba ejerciendo Margarita, y se le ofreció poder colaborar en la persecución y captura de la señora señalada, a cambio de beneficios monetarios y de su posible reubicación en otro país, la entidad omitió el deber de poner en su conocimiento las posibles consecuencias negativas. Nunca se le dijo a la accionante nada acerca de recibir amenazas directas y por teléfono, de ser perseguida y presionada, entre otras situaciones que se han concretado a la fecha. Al no poner en su conocimiento las situaciones descritas, y no solo los beneficios, no puede afirmar la Sala que la decisión de la accionante fue libre; la única forma en que considera esta Sala que la decisión de colaboración puede ser legitima, es que la persona tenga a su alcance toda la información relativa, buena o mala, sobre la implicaciones para su vida de la ayuda que va a prestar a las autoridades.

4.1.1.1. La omisión de la entidad tiene dos repercusiones. Una de ellas, aplicable al caso concreto, la otra, general, relativa a la política de colaboración con las autoridades, para la persecución y captura de posible delincuentes. La primera es precisamente, como se verá más adelante, que si la entidad no identifica oportunamente un riesgo que se cierne sobre una persona, no es posible tampoco que adopte medidas para contrarrestar sus efectos. Entonces, se puede concluir que la situación de desprotección que atraviesa la señora Ana, en principio, es originada por la persona, personas o grupos ilegales responsables de las amenazas; pero la situación de riesgo contra sus derechos fundamentales, puede verse agravada cuando el Estado responsable del deber de protección, no lo cumple cabalmente.

4.1.1.2. Organismos internacionales de protección de derechos humanos se han referido al deber de las autoridades públicas, de identificar oportunamente el riesgo que afecta las garantías esenciales de una persona. Así por ejemplo, el comité de derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas conoció del caso Jayawardena Vs. Sri Lanka(12). Se trató de un funcionario del gobierno de ese Estado, que debido a señalamientos de la presidenta de su país, a través de medios masivos de comunicación, en los cuales lo identificó como miembro de los Tigres de Liberación del Eelam Tamil, recibió amenazas de muerte por personas opositoras de dicho grupo. El Estado le asignó dos guardas para que lo protegieran, pero no estaban estas personas dotadas de equipos de comunicación de emergencia, como si ocurría con otros funcionarios; a pesar de las medidas adoptadas, continuaron los señalamientos, y el Gobierno de su país, aunque conformó una comisión de investigación para revisar las amenazas y la situación del actor, no llegó a ninguna conclusión. Sobre lo sucedido del particular el comité consideró que:

“En cuanto a la afirmación del autor de que las alegaciones hechas públicamente por la Presidenta de Sri Lanka pusieron su vida en peligro, el comité observa que el Estado Parte no ha negado el hecho de que esas declaraciones se hicieron realmente. En cambio niega que el autor haya recibido amenazas de muerte tras las alegaciones de la presidenta pero, basándose en la información detallada proporcionada por el autor, el comité opina que debe darse debida consideración a las afirmaciones del autor de que recibió esas amenazas a raíz de las declaraciones y de que temía por su vida. Por esas razones, y porque las declaraciones de que se trata fueron hechas por la Jefa de Estado, protegida por la inmunidad concedida por el Estado Parte, el comité considera que el Estado Parte es responsable de la violación del derecho del autor a la seguridad personal de conformidad con el párrafo 1 del artículo 9º del Pacto”.

En cuanto a la afirmación del autor de que el Estado Parte violó sus derechos con arreglo al Pacto porque no investigó las denuncias que el autor hizo a la policía sobre las amenazas de muerte que había recibido, el comité observa que el Estado Parte sostiene que el autor no recibió ninguna amenaza de muerte y que no se recibieron denuncias o informes de dichas amenazas. No obstante, el Estado Parte no ha presentado ningún argumento o material concreto para refutar la descripción detallada del autor de por lo menos dos denuncias hechas por él a la policía. En esas circunstancias, el comité concluye que el hecho de que el Estado Parte no investigó esas amenazas contra la vida del autor constituye una violación de su derecho a la seguridad personal en virtud del párrafo 1 del artículo 9º del Pacto”.

4.1.1.2.1. El comité decidió que el señor Jayawardena tenía derecho a un recurso efectivo ante la justicia de su país, para que se investigara lo sucedido y los responsables de tales hechos. Sin embargo, lo que resulta importante de este caso es que las autoridades del Estado Parte no reconocieron en ningún momento dentro del procedimiento, que fue el hecho de que la presidenta del país hiciera los señalamientos según los cuales el señor Jayawardena hacia pare del grupo opositor al gobierno, los Tigres de liberación del Eelam Tamil, el que generó las situaciones de riesgo y amenaza que describe actor en su petición. Desde ese momento, las autoridades públicas de Sri Lanka podían presuponer las repercusiones de tales declaraciones y adoptar las medidas para que las amenazas contra el funcionario, no se concretaran. Tal como sucede en el caso concreto hubo una identificación del riesgo errónea, pues la situación real por la cual se generó no fue observada o admitida por las autoridades responsables, omitiendo así, el primero de los deberes de protección.

4.1.1.3. Como argumento adicional, la Sala debe reconocer que fue la misma accionante, en compañía de su esposo, de funcionarios de la entidad que le advirtieron el riesgo sobre su vida, e incluso, de personas allegadas a Margarita, entre quienes se encontraban miembros del grupo “Y1,” quien puso de presente a la autoridades que sus derechos fundamentales y los de su familia estaban en riesgo, por su participación efectiva en la captura de Margarita.

4.1.2. Por disposición legal, entidades como el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional, siguen un procedimiento para calificar el nivel de riesgo que sufre una persona o grupo de personas, por cualquier situación concreta, y si este resulta ser un riego extraordinario, debe la autoridad pasar a identificar las medidas de protección idóneas.

4.1.2.1. Encuentra la Sala que mediante el Oficio S-2011-069785 del 23 de septiembre de 2011, la Policía Nacional solicitó al comandante de la Policía Metropolitana de Pereira, que se encargara de ejecutar patrullajes periódicos preventivos para brindar seguridad a la accionante y a su familia. Pero para el momento en que se envió esa comunicación, la entidad no había realizado la calificación del riesgo. Esta es ordenada a la Policía de Pereira, mediante el Oficio S-2011-084177 del 21 de noviembre de 2011, dos meses después de la orden de patrullaje. Entonces, la valoración del riesgo, como se señaló, fue inoportuna: se concretó pasados más de dos años desde el momento en que la accionante colaboró con la entidad accionada en capturar a Margarita, con la gravedad de que durante ese mismo tiempo, la accionante, su esposo e hijos, afrontaron solos el miedo de las amenazas y persecuciones, muy a pesar que poner en conocimiento de la institución cada una de las situaciones que amenazaron el goce efectivo de sus derechos fundamentales. La Policía tenía información suficiente de todas las situaciones anormales contra la vida, la seguridad e integridad de la señora Ana, y aún así, no tomó la decisión de valorar el riesgo, mucha antes de cuando efectivamente lo hizo, esto es, entre el 21 de noviembre de 2011 y el 26 de enero de 2012(13).

4.1.3. Finalmente, a juicio de la Sala, la Policía Nacional no adoptó una medida de protección específica y adecuada para evitar que el riesgo extraordinario que afecta los derechos fundamentales de la accionante y a su familia, se materialice. El 26 de enero de 2012, el jefe del grupo de estudios de nivel de riesgo Sepro-Meper de la Policía Metropolitana de Pereira señaló que el nivel de riesgo que padece la peticionaria es extraordinario. Acto seguido, sostuvo que la medida a adoptar en el caso concreto era la de ser protegida por “escoltas policiales.” Esta decisión no fue aceptada por la señora Ana, como consta en el mismo documento.

4.1.3.1. La medida adoptada por la Policía Metropolitana de Pereira presta una contribución positiva para la salvaguarda de los derechos de la señora Ana y su familia. Pero la Corte debe preguntarse si la medida es suficiente, habida cuenta de dos hechos que no pueden considerarse irrelevantes. Así, en primer lugar, es importante tener en cuenta la peticionaria no estuvo de acuerdo con esta medida, y segundo, que su renuencia tiene un motivo no infundado, que es la certidumbre de que algunos miembros aislados de la Policía, como el capitán Pedro, han sido cooptados por los mismos criminales que ahora la amenazan y hostigan(14) ¿Puede considerarse que, en un caso así, es suficiente para garantizarle su derecho a la seguridad asignarle escoltas policiales? La Sala piensa que no.

4.1.3.2. Sobre el deber de las autoridades de tomar medidas adecuadas cuando quiera que tengan noticia de que una persona sufre un riesgo extraordinario, que no está en el deber jurídico de asumir, se ha pronunciado el comité de derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas: en un esfuerzo porque el derecho a la seguridad personal se reconociera como una garantía en cabeza de todas las personas, y no solo de aquellas privadas de la libertad, el comité formuló, en 1990, a partir del caso Delgado Páez Vs. Colombia(15), un primer acercamiento.

4.1.3.2.1. Se trató de un asunto en el que un hombre que era profesor en un colegio público en Leticia, quien empezó a ser víctima de hostigamiento para que renunciara, por funcionarios de la misma institución y miembros de la iglesia católica; los presuntos responsables, al parecer, no estaban de acuerdo con que el señor delgado hiciera parte de del sindicato educativo y fuera partidario de la teología de la liberación; incluso, el señor Delgado se reunió con el secretario de educación de su lugar de residencia, quien le informó que debía despedirlo, porque estaba recibiendo “presiones de Monseñor”. Luego de esto, presentó una denuncia penal por injuria y calumnia contra los presuntos responsables; pero después de la denuncia recibió una llamada en la que le informaron que si no la retiraba, lo asesinarían; días después, una docente compañera del accionante, fue asesinada, a la salida de la residencia de profesores en Leticia. El señor Delgado Páez fue víctima de agresiones físicas antes de exiliarse en Francia, en 1986.

4.1.3.2.2. El Estado colombiano alegó que había procesos judiciales internos sin resolver, y que por lo tanto, la denuncia debía no ser admitida. El comité contestó que efectivamente había procesos judiciales en curso, pero que estos se habían prolongado indebidamente. Ya sobre el fondo de la situación, el comité hizo una reinterpretación, a la luz de la Declaración universal de derecho humanos, del artículo 9º(16) del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, para concluir que el Estado colombiano “no adoptó o fue incapaz de adoptar” medidas para garantizar el derecho a la seguridad personal del señor Delgado. En concreto, como ya se mencionó, el comité estimó, por primera vez, que el derecho a la seguridad personal es una garantía de la que gozan todas las personas, y no solo aquellas privadas de la libertad.

En sus palabras:

“La primera frase del artículo 9º no constituye un párrafo separado. Su ubicación como parte del párrafo 1 podría dar pie para pensar que el derecho a la seguridad solo se plantea en el contexto de la detención o prisión (...). La Declaración universal de derechos humanos, en el artículo 3º, se refiere al derecho del individuo a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. En el Pacto, estos elementos se han abordado en cláusulas separadas. Si bien en el Pacto la única referencia al derecho a la seguridad personal se encuentra en el artículo 9º, nada prueba que se quisiera restringir el concepto del derecho a la seguridad únicamente a las situaciones de privación de libertad. Por otra parte, los Estados Partes se han comprometido a garantizar los derechos consagrados en el Pacto. En términos jurídicos, no es posible que los Estados descarten las amenazas conocidas contra la vida de las personas que están bajo su jurisdicción solo porque estas personas no estén detenidas o presas. Los Estados Partes tienen la obligación de adoptar medidas razonables y adecuadas para proteger a las personas. Una interpretación del artículo 9 que permitiera a un Estado Parte ignorar una amenaza a la seguridad de personas no detenidas o presas dentro de SU jurisdicción haría totalmente ineficaces las garantías del Pacto”.

4.1.3.2.3. Concluyó el comité que el Estado colombiano no demostró que las amenazas contra la vida del señor Delgado no ocurrieron, y la jurisprudencia de ese mismo órgano establece que se aceptan como ciertas las afirmaciones del autor de la denuncia, cuando el Estado parte no los objeta. E instó al Estado colombiano a adoptar medidas efectivas para rectificar las violaciones cometidas en perjuicio del señor Delgado Páez, en particular, pagarle una indemnización para que no se vuelvan a ocurrió violaciones de ese tipo

4.1.3.2.4. El precedente fijado en el caso Delgado Páez Vs. Colombia, extendió la garantía de la seguridad a todas las personas, y no solo predicable de aquellas privadas de la libertad. Así, en armonía con la Declaración universal de los derechos humanos, toda persona tiene derecho a su seguridad personal, esto es, a que no sea afectada en su libertad, a no ser amenazada, hostigada o presionada a actuar o a no actuar, y de allí se deprende que siempre que el Estado tenga noticia de que una personas es víctima de hechos como los descritos, o similares, que pueden materializarse o no, debe adoptar las medidas de protección consecuentes. En el caso Días Vs. Angola(17), el comité encontró que el autor de la denuncia, el señor Carlos Días, recibió amenazas del Gobierno de ese país, por su participación en la investigación del asesinato de su compañera de negocios, ordenado por altos funcionarios del Estado. Al igual que sucedió en el caso Delgado Páez Vs Colombia, el Estado parte no logró probar que las alegaciones del autor de la denuncia eran falsas, pero además, sostuvo el gobierno de Angola no solo se negó a adelantar las investigaciones por la muerte de su compañera de negocios, sino también, funcionarios del mismo lo amenazaron porque él asumió la investigación del crimen, en vez de promover medidas de protección para que el señor Días no tuviera que salir del país, y se esclarecieran las circunstancias del homicidio. En este caso, el comité también instó al Estado de Angola a reparar al autor de la denuncia, y tomar las medidas para protegerlo.

4.1.3.2.5. En ambos casos, como se aprecia, los autores de las denuncias ante el comité de derecho humanos tuvieron que salir de su país, ya que el Estado Parte no cumplió el deber de adoptar medidas adecuadas de protección, a pesar de tener conocimiento sobre el riesgo, y de como sucede en el caso concreto, haber participado en parte de la situación que lo originó.

4.1.3.3. Así las cosas, tras haber calificado de riesgo extraordinario la situación de amenaza que sufre la accionante, la Policía Nacional pudo, por lo menos, considerar medidas de protección pertinentes al caso. Sobre el particular la Sala se referirá a dos aspectos.

4.1.3.3.1. Lo primero es que para esta corporación se encuentra fundado en la propia experiencia de la tutelante, su miedo a confiar en miembros de la Policía Nacional para que la protejan: como quedó consignados en los hechos de la acción, miembros de la misma entidad le advirtieron, desde el momento en que ella puso en conocimiento su situación de riesgo, específicamente, después de que recibiera una llamada en la que le advirtieran que habían personas en las afueras de su casa esperándola para atentar contra su vida, que había funcionarios de la institución con doble nómina; en concreto, se referían a que policías en servicio, dan información a los grupos ilegales, en este caso “Y1,” sobre los procedimientos que las autoridades adelantan en su contra, por ejemplo, para capturar a personas asociadas al grupo. Incluso, en agosto de 2009, la primera persona que advirtió a la accionante sobre esta situación, fue el capitán Pedro, de quien se supo tiempo después que estaba solicitado en extradición por el Gobierno de Estado Unidos, por, precisamente, dar información oficial a “Y1,” y quien presuntamente recibió trescientos millones de pesos ($ 300.000.000) de la señora Margarita, para que le informara quien había sido la persona que ayudó a la Policía Nacional en su captura.

4.1.3.3.1.1. Además del miedo comprensible que sufre la señora Ana, es preciso se señalar que a juicio de la Sala, ella y su familia no han recibido por parte de la Policía Nacional, el mejor trato en garantía de sus derechos fundamentales A lo largo de dos años, la peticionaria adelantó un sinnúmero de trámites ante la entidad, que no tuvieron una respuesta satisfactoria a su situación de amenaza constante. Incluso, antes de la calificación del riesgo efectuada por la Policía Metropolitana de Pereira, la institución solo le ofreció medidas de protección esporádicas y que no respondían a un plan específico y trazado, de protección(18). Sin embargo, como para remediar esta situación, como seguirá siendo la Policía la encargada de ajustar las medidas de seguridad en el caso concreto, para evitar que estas vayan en contra de lo que la misma accionante considera riesgoso para su vida, la Sala advierte desde ya que, las medidas a adoptar por la entidad accionada, deberán concretarse con la peticionaria, poniendo de presente, siempre, que es la Policía la que tiene el conocimiento especializado de cómo se valoran las situaciones de riesgo, y cómo han de contrarrestarse a partir de medidas de protección también definidas por las normas que rigen el funcionamiento de la entidad.

4.1.3.3.2. Lo segundo que debe precisar la Sala a propósito del deber de tomar medidas de seguridad adecuadas, es que en ningún caso una autoridad pública responsable de proteger a una persona, puede dejarla desprotegida, incluso, si la persona firma un documento renunciando a la medida que le fue otorgada. ¿Por qué? En primera medida, porque en virtud del artículo 2º de la Constitución, la protección de los ciudadanos es un deber de las autoridades públicas, siempre que tengan noticia de que alguna persona se encuentra en un nivel de riesgo que va más allá del riesgo ordinario que supone la vida cotidiana. Es decir, el deber de protección vincula a las autoridades públicas, sean los ciudadanos consientes o no del riesgo que amenaza el goce efectivo de sus derecho fundamentales, y se predica hasta tanto las mismas causas que lo originaron, desaparezcan. En segundo término, porque ya en otras ocasiones, como es el caso de la Sentencia T-524 de 2005(19) la corporación ha ordenado que las autoridades adopten medidas para proteger el derecho a la seguridad de una persona, concretando con esta, su alcance y ejecución.

4.1.3.3.3. Un referente importante en la adopción de medidas de protección por parte de las autoridades públicas, para proteger el derecho fundamental a la seguridad personal, es la Sentencia T-524 de 2005. A propósito de un análisis sobre la naturaleza y carácter vinculante de las medidas cautelares dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a favor de nacionales colombianos que han recibido amenazas o han sido víctimas de hostigamiento, en la sentencia señalada, la Corte sostuvo que cuando se trata de medidas de protección para la seguridad de una persona, cualquier medida no es aceptable.

4.1.3.3.3.1. Lo primero que debe hacerse para determinar sí una persona requiere una medida de protección, es establecer que aquella se encuentra en condiciones de especial riesgo. En la Sentencia T-719 de 2003(20) la Corte explicó que una persona se encuentra en condiciones de especial riesgo, cuando la amenaza que sufre es extraordinaria, y que esta es extraordinaria, si confluyen en él las siguientes características:

(...) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo .

4.1.3.3.3.2. Concluyó de lo anterior que la medida de protección a adoptar para garantizar el derecho a la seguridad personal en un caso concreto, debe ser mayor, cuando se cumplen más características de las señaladas. Y advirtió que en aquellas situaciones en que confluyen todas las características, el riesgo es extremo, por lo cual, la autoridad competente debe adoptar una medida de protección que no solo garantice el derecho fundamental a la seguridad personal, sino, también el derecho a la vida y la integridad personal.

4.1.3.3.3.3. Siguiendo la línea argumentativa de la Sentencia T-524 de 2005, es preciso señalar que cuando se trata de adoptar una medida de protección a favor de una persona que sufre un riesgo extraordinario, la obligación que asumen las autoridades, es de resultado. En ese sentido, no basta con que la autoridad competente ejecute la medida, es necesario, también, que se garantice que la ejecución de la medida va a proteger efectivamente a los derechos fundamentales en juego. Cuando una obligación es de resultado, se entiende que es solo su cumplimiento satisfactorio, lo que lleva a afirmar que la misma quedó satisfecha, de lo contrario, estaríamos frente a una obligación de resultado fallida. Sin embargo, en un tema tan delicado como es la protección de las personas, se espera que las autoridades públicas ejecuten medidas, siempre, idóneas, ya que un resultado fallido en tales circunstancias, implicaría que las amenazas u hostigamientos, o lo que con tales acciones se perseguía, se concretaron, y bajo tales circunstancias, estaríamos frente a un riesgo consumado.

4.1.3.3.3.4. Vale la pena resaltar lo sostenido por la corporación, como conclusión general sobre el deber de protección a cargo de las autoridades, y las medidas de protección que deben adoptar en el marco de sus competencias:

“(...) en definitiva, las autoridades del Estado tienen una obligación de resultados —para efectos de responsabilidad administrativa— frente a las personas que, con ocasión de las actividades que desempeñan o una multiplicidad de circunstancias, entre otras, las arriba analizadas, se encuentran expuestas a riesgos excepcionales que no están obligadas a soportar. En estos casos, las autoridades, a pesar de contar con un grado más o menos amplio de discrecionalidad para tomar las medidas de seguridad correspondientes (...). deberán hacer cuanto esté a su alcance, con especial diligencia, para proveer la seguridad requerida por estos sujetos de especial protección, como manifestación de sus deberes constitucionales más básicos”.

4.2. En esta ocasión, la corporación deberá tomar una decisión que armonice el deber de protección que en este caso tiene la Policía Nacional a favor de la señora Ana y su familia. Como ya se adelantó en el apartado [4.1.3.3.1.1.] de este fallo, hay que concretizar ciertas medidas con la accionante. Pero, como no es esta Sala de Revisión competente para señalar el tipo de protección concreta debe ofrecérsele a la señora Ana, pero sí puede decir que la medida a adoptar (i) debe contener mejores garantías a las ofrecidas en todo el tiempo en que la Policía ha tenido conocimiento de la situación de riesgo, esto es, desde septiembre de 2009; (ii) debe ser inmediata, y (iii) debe revisarse su ejecución y los resultados obtenidos, periódicamente, por la autoridad responsable.

5. La Policía Nacional no vulneró el derecho fundamental a la seguridad personal de la señora Ana por no adoptar las gestiones necesarias para su salida y la de su familia del país, a pesar de que tenía conocimiento de que la accionante sufre un riesgo excepcional de seguridad.

5.1. En repetidas oportunidades, incluso en el escrito de impugnación del fallo de primera instancia, la accionante manifiesta que considera que la única forma en que se pueden garantizar efectivamente sus derechos fundamentales, y los de su familia, especialmente, el derecho constitucional a la seguridad personal, es que el Estado colombiano disponga lo pertinente para ser trasladados a otro país. Sobre esta petición, la Policía Nacional se manifestó en el sentido de no ser competente para organizar su salida del país. Y esta actuación, a juicio de la corporación, no vulnera sus garantías constitucionales. Es cierto, como ya se afirmó que el miedo que tienen la accionante a ser protegida por miembros de la Policía, es fundado. Pero de todas formas, no es admisible generalizar todos los miembros de la entidad vayan atentar contra su vida. No tiene mucho sentido que esta Sala admita que la fuerza pública no cumple sus deberes de forma general, cuando (i) no ha tenido oportunidad de hacerlo porque la persona interesada renunció a recibir tal protección, y (ii) porque esto sería desconocer la naturaleza misma de su existencia. Entonces, la Policía debe tomar las medidas que son de su competencia para proteger a la accionante, su esposo, e hijos. Para esto, por ejemplo, la entidad puede coordinar con otras entidades en orden de que los funcionarios públicos que van a proteger a la peticionaria, no sean solo de la Policía Nacional, sino, de otras entidades que puedan prestar ese servicio también.

5.2. Ahora bien, sin llegar a afirmar que la salida del país sea la medida a adoptar en el caso concreto, la Sala considera que la Policía Nacional debe estudiar seriamente la necesidad de adoptarla, dadas las condiciones en que se ha desarrollado el caso concreto, y la fuente de las amenazas. Por eso, la institución deberá poner en conocimiento de las autoridades competentes, ya sea el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores o el Ministerio del Interior, la petición de salida del país elevada en múltiples oportunidades por la señora Ana, para que ese ministerio determine si es viable o no que la accionante y su familia salgan del país.

6. Sobre la petición elevada por la señora Ana para que el juez de tutela ordene a la Policía Nacional el pago de una recompensa.

6.1. Frente a la petición de recompensa que elevó la accionante en su escrito de tutela, la Sala considera que la misma es improcedente.

6.2. Esta corporación no tiene competencia para verificar el cumplimiento del acuerdo de colaboración suscrito entre la Policía Nacional y la señora Ana , para la captura de Margarita; esto, por varias razones: (i) la acción de tutela está encaminada a la protección de derechos fundamentales de los ciudadanos, como en el caso concreto, orientada a la protección del derecho fundamental a la seguridad personal de la accionante. De esta forma, y aun teniendo en cuenta que a lo largo de su escrito la actora manifestó que había dispuesto de sus propios recursos económicos para subsidiar su seguridad privada y demás medidas de protección, la corporación estima que la petición de recompensa no puede prosperar por este medio. La accionante solicita el pago de trescientos millones de pesos ($ 300.000.000) porque considera que a este monto asciende el acuerdo que llevó a cabo con la Policía Nacional, y para que esta Corte declare que efectivamente ese es el monto fijado, tendría que entrar a pronunciarse sobre la naturaleza de ese acuerdo, función que no le compete. No obstante, aunque la acción de tutela no sea la vía judicial idónea para solicitar el pago de la suma a que la accionante cree tener derecho, por su colaboración con la Policía Nacional en la captura de Margarita, esto no quiere decir que no pueda hacer uso de otros medios que estén a su alcance para solicitar lo aquí señalado.

7. Ordenes a impartir en el caso concreto.

Para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales a la vida, la seguridad y la integridad personal de Ana y su familia, integrada por su esposo y tres hijos, esta Sala considera que las órdenes a impartir en el caso objeto de revisión deben ser las siguientes:

(i) confirmar parcialmente las sentencias proferidas por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, pero por las razones expuestas a lo largo de esta sentencia, y por las cuales se concluye que aunque la protección en ambas instancias favorece a la señora Ana, los jueces de la causa no realizaron un análisis adecuados de los deberes que la institución accionada debía asumir para garantizar el goce efectivo de las garantías.

(ii) ordenar al comandante de la Policía Metropolitana de Pereira que imparta las instrucciones necesarias y suficientes al personal a su cargo, a fin de que cese de manera inmediata el hostigamiento del cual han sido objeto la señora Ana y su núcleo familiar, de conformidad con el nivel de riesgo extraordinario en que fue calificada la peticionaria. Para cumplir esta orden, la institución tendrá a su cargo (1) definir las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario se materialice sobre su vida e integridad de la accionante y la de su familia; tales medidas podrán consistir en la reubicación de la peticionaria o cualquier otra que la entidad considere adecuada previo estudio de la situación, y en cualquier caso, deberán ser concertadas con la accionante; (2) Asignar tales medios en un término máximo de quince (15) días contados a partir del momento en que se realice la concertación con la actora; y (3) evaluar periódicamente la evolución del riesgo al que está sometida la accionante, y adoptar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución, dando una respuesta efectiva ante cualquier signo de concreción o realización del riesgo extraordinario.

III. Decisión

En merito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo proferido en segunda instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el dos (02) de marzo de dos mil doce (2012), que confirmó la sentencia proferida por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, el veinticuatro (24) de enero de dos mil doce (2012), dentro del proceso de tutela Ana contra el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional –Dirección de Investigación Criminal e Interpol DIJIN, pero por las razones expuesta en esta providencia.

2. ORDENAR al comandante de la Policía Metropolitana de Pereira que en el término de tres (03) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, imparta las instrucciones necesarias y suficientes al personal a su cargo, a fin de que se tomen las medidas oportunas y suficientes para proteger la vida de la señora Ana y su familia compuesta por su esposo y 3 hijos. De igual forma ORDENAR a esa misma autoridad, brindar la protección necesaria a la peticionaria, en atención al nivel de riesgo extraordinario en que fue calificada.

En virtud de esta orden, la Policía Metropolitana de Pereira deberá:

(i) Definir las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario se materialice sobre su vida e integridad, y la de su familia; tales medidas podrán consistir en la reubicación de la peticionaria y su núcleo familiar, o cualquier otra que la entidad considere adecuada en concertación con la tutelante;

(ii) Asignar tales medios en un término máximo de quince (15) días contado a partir del momento en que las mismas sean concertadas con la peticionaria; y,

(iii) Evaluar periódicamente la evolución del riesgo al que está sometida la accionante, y adoptar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución, dando una respuesta efectiva ante cualquier signo de concreción o realización del riesgo extraordinario.

3. ORDENAR al comandante de la Policía Metropolitana de Pereira que en el término de tres (03) días contadas a partir de la notificación de este fallo, ponga en conocimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, y demás entidades que considere idóneas, los hechos consignados en esta acción de tutela, para que se adelante el estudio de la situación de riesgo que sufre la señora Ana y su familia, y se logre determinar definitivamente sí ésta y su núcleo familiar, deben ser trasladados a otro país. De la decisión adoptada, el comandante de la Policía Metropolitana de Pereira deberá remitir informe a esta Sala de Revisión, en un término no mayor a un (01) mes a partir del momento en que se tenga los resultados del análisis y se tome una decisión.

4. LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: María Victoria Calle Correa—Adriana María Guillén Arango—Mauricio González Cuervo.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) El proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Cuatro, mediante Auto proferido el treinta (30) de abril de dos mil doce (2012).

(2) Folio 69 del cuaderno principal. En adelante siempre que se haga mención a un folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal a menos que se diga expresamente otra cosa.

(3) Folio 70.

(4) Folio 71.

(5) Folio 72. La contestación del jefe de oficina de protección y asistencia de la Fiscalía General de la Nación, a propósito de la solicitud de protección por parte de la Fiscalía a la accionante fue dirigida al brigadier general Manuel, director de la Dijin. El contenido de la comunicación es el siguiente: “En atención a la comunicación de la referencia, recibida en la dirección bajo radicado de correspondencia 23087, mediante la cual solicita que iniciemos las acciones pertinentes para la vinculación al programa de protección y asistencia de la señora Ana , identificada con cédula de ciudadanía XX, quien es fuente humana administrada por su Despacho, al respecto le informo que el objeto del Programa según el artículo 1º de la Resolución 0-5101 de 2008, son todas aquellas personas víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal, cuya participación les generes un riesgo extraordinario o extremo para sus vidas. Así las cosas y en el entendido que la señora Ana es fuente humana e la Policía Nacional, careceos de competencia para brindarle las medidas de seguridad a que haya lugar”.

(6) Folios 73 y 74.

(7) Folios 75 y 76.

(8) Sobre los niveles de riesgo que puede sufrir una persona, en la Sentencia T-719 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) esta corporación realizó la siguiente escala: Nivel de riesgo mínimo. Ocupa este nivel quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales —es decir, se trata de un nivel en el cual la persona solo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos. En realidad, nadie se ubica únicamente en este nivel, porque todas las personas están insertas en un contexto social determinado, sometiéndose por ende a los riesgos propios del mismo. Nivel de riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad. Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social, a los que se hizo referencia al principio de este acápite. A diferencia de los riesgos mínimos, que son de índole individual y biológica, los riesgos ordinarios que deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad pueden provenir de factores externos a la persona —la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales—, o de la persona misma. El Estado, por la finalidad que le es propia, debe adoptar medidas generales para preservar a la sociedad de este tipo de riesgos; así, por ejemplo, a través de la provisión de un servicio de policía eficaz, de la eficiente prestación y vigilancia de los servicios públicos esenciales, o de la construcción de obras de infraestructura pública, se entiende que las autoridades han provisto a la ciudadanía las condiciones elementales de seguridad requeridas para la vida ordinaria. En otras palabras, no hay título jurídico para que las personas invoquen medidas de protección especial por parte de las autoridades frente a riesgos de este nivel, que vayan más allá de las medidas generales de protección que se señalan, puesto que el principio de igualdad ante las cargas públicas hace que todas las personas deban someterse en igualdad de condiciones a esta categoría de riesgos. Nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar. Es este nivel el de los riesgos extraordinarios, que las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos. Para determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los demás. Así, el riesgo en cuestión no puede ser de una intensidad lo suficientemente baja como para contarse entre los peligros o contingencias ordinariamente soportados por las personas; pero tampoco puede ser de una intensidad tan alta como para constituir un riesgo extremo, es decir, una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él. En esa medida, los funcionarios estatales ante quienes se ponga de presente la existencia de determinados riesgos, deberán efectuar un importante ejercicio de valoración de la situación concreta, para establecer si dichos riesgos son extraordinarios. Para establecer si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene una intensidad suficiente como para ser extraordinario, el funcionario correspondiente debe analizar si confluyen en él algunas de las siguientes características: (i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. En la medida en que varias de estas características concurran, la autoridad competente deberá determinar si se trata de un riesgo que el individuo no está obligado a tolerar, por superar el nivel de los riesgos sociales ordinarios, y en consecuencia será aplicable el derecho a la seguridad personal; entre mayor sea el número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel de protección dispensado por las autoridades a la seguridad personal del afectado. Pero si se verifica que están presentes todas las citadas características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para catalogar el riesgo en cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar aplicación directa a los derechos a la vida e integridad personal, como se explica más adelante. Contrario sensu, cuandoquiera que dicho umbral no se franquee —por estar presentes solo algunas de dichas características, mas no todas— el riesgo mantendrá su carácter extraordinario, y será aplicable —e invocable— el derecho fundamental a la seguridad personal, en tanto título jurídico para solicitar la intervención protectiva de las autoridades. Nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal. Este es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran bajo la órbita de protección directa de los derechos a la vida e integridad personal. Cuando los riesgos puestos en conocimiento de las autoridades reúnen todas las características señaladas anteriormente, esto es, cuando son específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y discernibles, excepcionales y desproporcionados, y además se llenan los siguientes requisitos, los derechos a la vida y a la integridad personal estarían amenazados. Estos requisitos adicionales son (i) que el riesgo sea grave e inminente, y (ii) que esté dirigido contra la vida o la integridad de la persona, con el propósito evidente de violentar tales derechos. Cuando el riesgo tiene estas características adicionales, su nivel se torna extremo, y serán aplicables en forma inmediata los derechos fundamentales a la vida y a la integridad, como títulos jurídicos para exigir la intervención del Estado con miras a preservar al individuo. Pero como ya se dijo, en la medida en que alguna de estas características vaya disminuyendo de intensidad, o vaya faltando, el riesgo dejará de ser extremo, sin perder su carácter de extraordinario, por lo cual se ubicará bajo la órbita de protección del derecho a la seguridad personal. Riesgo consumado. Este es el nivel de las violaciones a los derechos, no ya de los riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte, la tortura, el trato cruel, inhumano o degradante, representan riesgos que ya se han concretado y materializado en la persona del afectado. En tales circunstancias, lo que procede no son medidas preventivas, sino de otro orden, en especial sancionatorias y reparatorias.

(9) En la Sentencia T-339 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) la Sala Tercera de Revisión adoptó una nueva posición frente a la determinación del riesgo, que ha sido reiterada por otras Sala de Revisión. Para la Sala, la jurisprudencia constitucional no puede hablar de escala de riesgo, debe hablar de escala de riesgos y amenazas. Explicó que “(...) cuando la jurisprudencia de esta corporación antes reseñada, se refiere a los tipos de riesgo que conducen a otorgar protección por parte del Estado (riesgo extraordinario y riesgo extremo), se refiere con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro. De esta manera, no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro”.

(10) Ver la Sentencia T-585A de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)

(11) Corte Constitucional, Sentencia T-719 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(12) Organización de las Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos. Caso Jayalath Jayawardena Vs. Sri Lanka del 22 de julio de 2002. CCPR/C/75/D/916/2000. De acuerdo con los artículos 1º a 5º del Protocolo facultativo del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, aprobado en Colombia por la Ley 74 de 1968, el Comité de derechos humanos de la ONU, está facultado para resolver denuncias presentadas por particulares, cuando quiera que aquellos consideren haber sido víctimas de una violación de alguno o varios de los derechos enunciados en el Pacto, por parte de un Estado Parte; la Corte Constitucional ha sostenido que deben tenerse en cuenta las decisiones adoptadas por ese órgano, cuando sean pertinentes para el caso concreto. Así lo estimó la corporación en la Sentencia C-338 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) en la cual se estudió la constitucionalidad parcial de la Ley 54 de 1990 “por la cual se definen las uniones maritales de hecho y régimen patrimonial entre compañeros permanentes” y de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones,” acusadas de desconocer garantías emanadas del sistema de seguridad social en salud y en pensiones a parejas de compañeros permanentes compuestas por personas del mismo sexo; la Sala Plena de la Corte citó como fundamento de su decisión la interpretación que hizo el comité del artículo 26 del Pacto internacional derechos civiles y políticos, en el caso Young Vs. Australia, tras considerar que el comité es un órgano cuasijurisdiccional “encargado de la interpretación del Pacto”. De la misma forma, en un pronunciamiento previo, contenido en la Sentencia T-385 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Sala Plena sostuvo el Estado colombiano, al adoptar el Pacto internacional de derechos civiles y políticos y su protocolo facultativo, asumió el deber de observar de buena fe las recomendaciones del Comité de derechos humanos sobre la posible vulneración de derecho humanos, como órgano encargado de vigilar la observancia de las garantías contenidas en el pacto.

(13) La Sala toma esta fecha, porque la primera corresponde la orden emitida por la Policía Nacional para que la Policía Metropolitana de Pereira calificara el riesgo; la segunda, es aquella en la que la Policía Metropolitana de Pereira expidió el documento en el cual que afirma que la accionante renunció a la protección escoltas policiales, ofrecida por la institución tras haber sido calificada en un nivel de riesgo extraordinario (fl. 39, cdno. revisión de tutela).

(14) Según las pruebas obrantes, fue precisamente un funcionario de la Policía Nacional, el capitán Andrés quien presuntamente la señaló como colaboradora en la captura de Margarita. De la misma forma, como quedó consignado en los antecedentes de esta tutela, fue el funcionario señalado, quien al parecer se encuentra en proceso de extradición a Estados Unidos, de acuerdo con lo informado y soportado en recortes de prensa por la señora Ana. Esta en octubre de 2009 le dijo a la accionante que: “los Y1 tenían hombres en todas partes inclusive algunos agentes de la policía del eje cafetero tenían doble nómina”.

(15) Organización de las Naciones Unidas, Comité de derechos humanos. Caso William Eduardo Delgado Páez contra Colombia del 12 de julio de 1990. CCPR/C/39/D/195/1985.

(16) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 9: 1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en esta. 2. Toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las razones de la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada contra ella. 3. Toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad. La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo. 4. Toda persona que sea privada de libertad en virtud de detención o prisión tendrá derecho a recurrir ante un tribunal, a fin de que este decida a la brevedad posible sobre la legalidad de su prisión y ordene su libertad si la prisión fuera ilegal. 5. Toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a obtener reparación.

(17) Organización de las Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos. Caso Carlos Días Vs. Angola del 28 de marzo de 1996. CCPR/C/68/D/711/1996: se trató de la denuncia de que presentó el señor Carlos Días en nombre suyo y de la ciudadana de Angola, Fátima da Silva Francisco, asesinada en Luanda, la capital de ese país, el 28 de febrero de 1991. Ella era su compañera de negocios. El señor Carlos Días investigó lo sucedido a partir de las declaraciones de un testigo, y dado que la policía de Angola no inició la investigación. Parece ser que la mujer salió a pasear con un amigo. Ellos recogieron a 4 hombres más, quienes durante toda la noche se quejaron porque consideraban que las mujeres de Angola no debían trabajar con hombres blancos. Acto seguido, pararon en una casa, y allí, la mujer fue llevada a una habitación contigua a donde se encontraba el testigo, y fue violada por los hombres; el último que la violó, además, le partió el cuello. El testigo dejó Angola tras lo sucedido, porque recibió amenazas de los hombres que violaron y asesinaron a la mujer. Sin embargo, el testigo desapareció el 21 de febrero de 1994 en Rio de Janeiro. En los alegatos se tiene que la mujer recibía propuestas amorosas del jefe de seguridad del gabinete del Presidente, también, director nacional del servicio secreto de Angola. El señor Días abandonó sus negocios en Angola, y no pudo llevar el caso a la justicia de ese país, porque ningún abogado quiere asumirlo, pues en él están envueltos funcionario del gobierno.

(18) La Sala encuentra que se ejecutaron dos medidas. La primera de ellas, efectuada el 6 de octubre de 2009, se trató de la entrega a la tutelante el manual de recomendaciones y medidas de seguridad, para ella, su esposo e hijos; la segunda, el 26 de mayo de 2010, cuando la institución le manifestó que se entrevistara con el patrullero Leonardo quien supuestamente se iba a encargar de su seguridad, pero quien le dijo a la accionante que él no tenía idea qué hacer en su caso, porque no conocía a fondo la situación. No se encuentran en el expediente otras medidas de protección adoptadas por la Policía Nacional.

(19) Corte Constitucional, Sentencia T-524 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(20) Corte Constitucional, Sentencia T-719 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).