SENTENCIA T-701 DE AGOSTO 22 DE 2006

 

Sentencia T-701 de agosto 22 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Sentencia T-701 de 2006 

Ref. Exp.: T-1.339.938.

Magistrado Ponente

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Bogotá, D.C., veintidós de agosto del año dos mil seis.

Acción de tutela instaurada por Margarita Puentes de Díaz contra la Compañía Suramericana Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S.A., Suratep S.A.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente,

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Treinta y Ocho Penal Municipal de Bogotá y Décimo Penal del Circuito de la misma ciudad, dentro de la acción de tutela instaurada por Margarita Puentes de Díaz contra la Compañía Suramericana Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S.A., Suratep S.A.

I. Antecedentes

La Sala de Selección Número Cinco (5) de la Corte Constitucional, mediante auto del once (11) de mayo de 2006, seleccionó la acción de tutela promovida por Margarita Puentes de Díaz contra la Compañía Suramericana Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S.A., Suratep S.A.

1. La demanda

La señora Margarita Puentes de Díaz solicita la protección de sus derechos a la igualdad, el debido proceso, la familia, la seguridad social y la salud, los cuales considera violados por Suratep S.A., al serle negada la pensión de sobrevivientes por la muerte de su hijo, ocurrida en un accidente de trabajo.

En consecuencia, pide que se le conceda la pensión de sobrevivientes, así sea en forma transitoria, pues considera que tiene derecho a ella en los términos del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, ya que dependía en forma absoluta de su hijo fallecido, quien proveía lo necesario para su subsistencia y para cubrir gran parte de las obligaciones del núcleo familiar.

Solicita aplicar la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de forma total y absoluta” del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, pues de ella se ha valido Suratep para negarle la pensión de sobrevivientes, con el argumento de que su dependencia económica del causante no tenía dichas características.

2. Los hechos

Los hechos en que la accionante fundamenta su demanda se pueden sintetizar de la siguiente manera:

2.1. Su hijo Álvaro Enrique Díaz Puentes era Ingeniero Mecánico y cursaba una especialización en la Universidad Industrial de Santander. Se encontraba vinculado laboralmente a la empresa Productos Químicos Panamericanos S.A., la cual lo tenía afiliado a Suratep S.A., como compañía administradora de riesgos profesionales.

2.2. Su hijo falleció el 30 de julio de 2004 como consecuencia de un accidente de trabajo, según hechos que se relatan en la demanda y que no son objeto de discusión, ante lo cual recibió la liquidación definitiva de salarios y prestaciones pendientes, por un valor de $ 1.339.008.

2.3. El 12 de noviembre de 2004 solicitó la pensión de sobrevivientes por la muerte de su hijo, la cual le fue negada por Suratep S.A., con base en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, pues a juicio de esa entidad, no había acreditado la dependencia económica del afiliado.

2.4 Ante esta negativa se dirigió nuevamente a Suratep, quien le indicó que si no estaba de acuerdo con la decisión, debía acudir a las autoridades judiciales.

3. Los fundamentos de la acción

La demandante sostiene que en la medida que su hijo no tenía esposa ni descendientes, ella es beneficiaria directa de la pensión de sobrevivientes, pues dependía económicamente de él. Considera que la decisión de Suratep viola sus derechos como madre y que, al exigírsele una dependencia económica “total y absoluta” de su hijo, se restringe su acceso a la prestación y se le discrimina frente a otros beneficiarios legales, a quienes no se les pide el mismo requisito.

Afirma que la pensión de sobrevivientes asegura el ingreso de la familia que dependía económicamente del trabajador fallecido, tal como sucede en su caso, pues es ama de casa y su hijo velaba totalmente por ella, además de que contribuía a los gastos comunes del hogar. Que en su situación particular no hay razón para negarle la referida prestación por el hecho de que su esposo reciba una pensión de vejez, pues ésta no alcanza para atender su manutención ni las necesidades familiares de educación, alimentación y las deudas pendientes que dejó la formación de su hijo fallecido.

Que, en todo caso, “es competente el juez constitucional para determinar por vía de tutela la excepción de inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, ya que la dependencia absoluta como la aplica literalmente Suratep, viola los artículos 13, 29, 42, 48 y 59 de la Constitución”.

Con relación a la vulneración del debido proceso y del derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 29 y 229), indica que las ARP son las encargadas de calificar la dependencia económica prevista en la ley y, en esa medida, son juez y parte en la controversia que se pueda presentar frente a ese tema. Que se violan sus derechos fundamentales cuando se le indica que debe iniciar un proceso judicial, pues no tiene recursos para ello.

Señala que la pensión solicitada es fundamental para mantener el núcleo familiar protegido por el artículo 42 de la Constitución, pues su hijo fallecido velaba con su salario por los gastos del hogar; indica que la situación familiar se agrava cada día, pues no hay quien cubra lo que aquél aportaba, incluso para pagar las obligaciones que ella y su esposo habían contraído para su educación.

Finalmente, considera que se desconoce el derecho a la seguridad social, pues la ARP interpreta a su acomodo la dependencia económica, niega el derecho de contradicción y se enriquece ilícitamente, además de olvidar que “la pensión no es un seguro, sino una seguridad social”.

4. La respuesta de la entidad tutelada

La Compañía Suramericana Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S.A., Suratep S.A., concurre al proceso para solicitar que se niegue la acción.

Reconoce que el señor Álvaro Enrique Puentes Díaz se encontraba afiliado a esa ARP y que falleció en un accidente de trabajo. Señala que la pensión de sobrevivientes fue negada con fundamento en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, ya que la solicitante no dependía en forma “Total y absoluta” de su hijo, pues su esposo recibe una pensión de $ 1.017.876. Considera que al exigir la dependencia total y absoluta, la ARP sólo se limita a cumplir lo previsto en la Ley 797 de 2003, que fija los requisitos que la accionante rebate.

Indica que en momento alguno desconoce el debido proceso y el derecho de acceso a la justicia, pues si la demandante no tiene los recursos necesarios para contratar un abogado, puede acudir al amparo de pobreza previsto en las leyes procesales.

Finalmente, señala que el reconocimiento de prestaciones económicas no es resorte del juez constitucional sino de la justicia ordinaria y que tampoco existe un perjuicio irremediable que haga viable la tutela, tal como lo exige el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

5. Decisiones judiciales objeto de revisión

5.1. Primera instancia

El Juzgado 38 Penal Municipal decide no tutelar los derechos de la accionante. Indica en primer lugar que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para obtener el reconocimiento y pago de prestaciones sociales como la pensión, pues existen medios judiciales efectivos que aseguran la protección del respectivo derecho.

Señala que conforme al artículo 86 de la Constitución, la existencia de medios judiciales adecuados para proteger el derecho, hace improcedente la acción de tutela, a menos que se establezca con certidumbre la inminencia de un perjuicio irremediable que habilite una orden transitoria, hasta tanto se resuelva el asunto por el juez de la causa.

Concluye que en el caso bajo examen “es fácil definir la remisión a lo que haya de resolver la justicia laboral en torno a las pretensiones de la actora, toda vez que el juez constitucional no puede hacer pronunciamiento alguno, cuando advierte que esa jurisdicción es la que debe dirimir el conflicto aquí planteado”. Y advierte que, en la medida que tampoco existe un perjuicio irremediable, no es posible que el juez de tutela ordene una protección transitoria, más aún porque el análisis de las pruebas que dan derecho a la pensión es competencia exclusiva del juez ordinario.

Con relación a la imposibilidad de acceder a administración de justicia, considera que nada indica que el cónyuge no pueda ayudar a sufragar los gastos del proceso y que, en todo caso, el Estado ha previsto mecanismos idóneos para acudir a la jurisdicción de manera gratuita.

Finalmente, indica que la excepción de inconstitucionalidad es “inoperante, improcedente e inequívocamente incongruente con la acción de tutela”, pues la misma es competencia exclusiva del Consejo de Estado, “quien en últimas determina la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un artículo de una ley, que previamente fue sometida al control constitucional por el máximo órgano constitucional”.

5.2. Segunda instancia

La impugnación de esta decisión fue resuelta por el Juzgado Décimo Penal del Circuito en providencia del 20 de febrero de 2006, en la que se confirma la decisión del a quo. Inicialmente, se hace un recuento de los elementos básicos de la pensión de sobrevivientes y con fundamento en las sentencias T-190 de 1993 y T-1176 de 2001, se indica que “las solicitudes de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes deben ser resueltas, inicialmente, por la autoridad a quien corresponde otorgar la prestación , y si existe una controversia derivada de la decisión de dicha autoridad, la competencia para resolver dicho conflicto corresponde al juez ordinario”, lo que conduce “a reiterar la regla jurisprudencial, según la cual, la acción de tutela resulta improcedente para reclamar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes” En este sentido se citan también las sentencias T-083 y T-425 de 2004.

Indica que si bien en estos casos la tutela es procedente de manera excepcional y transitoria cuando se trata de personas de la tercera edad que se encuentran ante un perjuicio irremediable, lo cierto es que “Margarita Puentes de Díaz no es persona que clasifique dentro del grupo de la tercera edad, pues posee a este momento una edad de 53 años, o sea, que la accionante no reúne la primera de las condiciones”. Así mismo, advierte que la accionante no ha acreditado estar ante un perjuicio irremediable, “máxime cuando se establece que la misma no dependía económicamente, tal como lo exige la norma y bien lo indicó el a quo, total y exclusivamente del causante, teniendo además la accionante otro medio de defensa al que acudir en procura de su pretensión”.

Finalmente, concluye que no se ha desconocido el debido proceso ni el derecho de acceder a la administración de justicia, pues la entidad demandada dio respuesta oportuna a la solicitud de la accionante, quien puede acudir al juez competente y solicitar el amparo de pobreza si su condición económica le impide contratar los servicios de un abogado.

6. Pruebas

6.1. Aportadas por la demandante

a) Copia de comunicación del 8 de enero de 2005, mediante la cual Suratep niega la pensión de sobrevivientes a la actora (fl. 8).

b) Registro civil de defunción de Álvaro Enrique Díaz Puentes (fl. 9).

c) Solicitud de la pensión de sobrevivientes presentada por la señora Margarita Puentes de Díaz, con sus respectivos anexos (fls. 10-13).

d) Declaración juramentada con fines procesales de Margarita Puentes de Díaz, en la que indica (i) que nunca ha tenido ningún vínculo laboral; (ii) que su hijo fallecido vivía con ella; (iii) que había adquirido obligaciones para la educación de su hijo, las cuales se encuentran vigentes; (iv) que su hijo Álvaro Enrique aportaba para la educación de su hermano, para el pago del 40% de los servicios públicos de la casa y para el sostenimiento de ella y de su familia, tanto para alimentación como para vestuario; (v) que su hijo le entregaba hasta el 90% de su salario, para lo cual ella manejaba la cuenta que aquél poseía en Bancolombia (fl. 14).

e) Declaraciones extraproceso de Luz Marina Castaño Salazar, Yasmina Guzmán Navas y Flor Marina Castro de Mora, quienes bajo la gravedad de juramento señalan que conocen desde hace 10, 25 y 45 años, respectivamente, a la señora Margarita Puentes de Díaz y que les consta que su hijo vivía con ella y sufragaba los gastos de manutención y las deudas adquiridas para su educación. Que la tutelante nunca ha tenido un vínculo laboral y que dependía económicamente de su hijo Álvaro Enrique Díaz. La declarante Flor Marina Castro señala además que ella misma le prestó dinero a la accionante para la educación de Álvaro Enrique Díaz y que la obligación asciende a $ 5.000.000. Por su parte Yasmina Guzmán indica que le facilitó a la tutelante los recursos para el entierro de su hijo, pues ésta no posee ninguna renta de capital a su favor (fls. 16 a 21).

f) Fotocopia de constancias académicas y matrícula profesional de Álvaro Enrique Díaz Puentes como ingeniero mecánico y especialista en gerencia de mantenimiento (fls. 22 a 31).

g) Copia de planos y fotografías del lugar en que presuntamente ocurrió el accidente en el que perdió la vida el hijo de la accionante (fls. 32 a 37).

h) Copia del contrato individual de trabajo de Álvaro Enrique Díaz Puentes con la empresa Productos Químicos Panamericanos S.A. (fl. 40).

i) Copia de la solicitud de pago de prestaciones sociales y de la respectiva liquidación (fls. 41 y 42).

j) Copia de la investigación empresarial del accidente de trabajo que ocasionó la muerte de Álvaro Enrique Díaz Puentes (fls. 43 a 50), así como de la realizada por Suratep sobre el mismo caso (fls. 55 a 63).

k) Comunicaciones cruzadas entre los padres de Álvaro Enrique Díaz Puentes y la empresa empleadora con relación al pago de seguro de vida (negado) y la revisión de la liquidación definitiva de prestaciones (negada) (fls. 51 a 54).

l) Certificación del 7 de enero de 2005 expedida por Suratep, en la que se indica que la muerte de Álvaro Enrique Díaz Puentes se originó en un accidente de trabajo, pero que no se reconoció la pensión de sobrevivientes porque “no se comprobó la dependencia económica de la señora Margarita Puentes de Díaz” (fl. 65).

m) Copia de comunicación del 1º de marzo de 2004 en la que Sintraquim Nacional-Seccional Tocancipá, solicita al Ministerio de la Protección Social una visita de seguridad industrial a la Empresa Productos Químicos Panamericanos S.A. (fls. 66 y 67).

n) Comunicaciones de julio de 2003 y de junio de 2004 de la Universidad Industrial de Santander, en las que le informan al señor Álvaro Enrique Díaz Puentes sobre la deuda que tiene con la universidad por la especialización en gerencia de mantenimiento, la cual ascendía a $ 2.490.000 para el año 2003 y a $ 4.732.000 para el año 2004 (fls. 68 y 69).

6.2. Aportadas por Suratep

a) Copia de declaración ante notario del señor Álvaro Díaz (esposo de la accionante y padre de la persona fallecida), en la que indica que tiene una pensión del Instituto de Fomento Industrial IFI, que asciende a $ 620.000 después de descuentos de nómina. Que dicha pensión no le da una congrua subsistencia y que no alcanza a cubrir el 30% de los costos de manutención familiares (alimentación, vestuario, calzado, drogas, útiles de aseo, pago de servicios públicos, trasporte, etc.). Que reconoce que su hijo fallecido entregaba a su esposa un alto porcentaje de su salario para atender gastos familiares y deudas adquiridas para educarlo, de forma que ella y la familia en general dependían económicamente de aquél (fls. 83 y 84).

b) Comprobante de pago de la pensión del señor Álvaro Díaz, en la que se registra una mesada pensional de $ 1.017.876 y un valor neto a consignar de $ 630.299, después de descuentos (fl. 85).

6.3. Practicadas a instancia del Juzgado 38 Penal Municipal.

El Juzgado 38 Penal Municipal ordenó recibir la declaración de la demandante, la cual consta en acta del 16 de diciembre de 2005. En dicha declaración la señora Margarita Puentes de Díaz señaló bajo la gravedad de juramento: que demanda a Suratep porque siente que violó sus derechos al negarle la pensión de sobrevivientes de su hijo, quien era soltero y sin hijos y velaba económicamente por ella. Que del salario de su hijo fallecido dependía toda la familia, pues la pensión de su esposo no satisface las necesidades del hogar. Que vive en casa propia, pero que “se está pagando” y se deben 11 cuotas a central de inversiones. Ratifica que la pensión se le negó con el argumento de no tener una dependencia absoluta de su hijo y que no ha presentado demanda ante la jurisdicción ordinaria.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

Esta Sala es competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36), así como en el auto del once (11) de mayo de 2006 de la Sala de Selección Número Cinco (5) de esta corporación.

2. Materia sometida a revisión

La administradora de riesgos profesionales Suratep S.A., A.R.P. negó a la accionante la pensión de sobrevivientes por la muerte de su hijo. Argumenta que se limitó a aplicar el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, el cual exige del beneficiario una dependencia económica total y absoluta de la persona fallecida, que en el caso concreto está desvirtuada, porque el esposo de la demandante devenga una pensión de vejez de $ 1.017.876.

La demandante considera que la interpretación de la ARP es en extremo restrictiva e inconstitucional y desconoce sus derechos a la igualdad, el debido proceso, la familia, la seguridad social y el acceso a la administración de justicia, pues nunca tuvo un vínculo laboral y dependía totalmente de su hijo fallecido. Que es injusta la invocación que Suratep hace de la pensión de vejez de su esposo para negarle su derecho, pues el valor neto que se recibe en virtud de esa asignación es apenas de $ 630.299, la cual sólo cubre una parte mínima de los gastos del hogar y no alcanza para su sustento y el de su familia. Por tanto, solicita que se le reconozca la pensión de sobrevivientes, así sea de manera transitoria, en la medida que ha dejado de percibir el ingreso de su hijo y ello afecta directamente su subsistencia y la de su familia e impide tener recursos para contratar un abogado y defenderse de la posición asumida por Suratep.

La accionante invocó expresamente la excepción de inconstitucionalidad frente a la dependencia “total y absoluta” exigida por la ARP con fundamento en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, ya que considera que dicho requerimiento viola los artículos 13, 29, 42, 48 y 49 de la Constitución Política y desconoce la esencia de la prestación social que reclama.

Con base en lo anterior, corresponde determinar en este caso: (i) la constitucionalidad del requisito utilizado por la entidad demandada para negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes (dependencia económica total y absoluta); y (ii) la procedibilidad de la acción, a la luz de lo que se concluya respecto del punto anterior, así como de las condiciones que excepcionalmente hacen procedente la acción de tutela en los casos en que se reclama el reconocimiento de prestaciones sociales.

3. Inconstitucionalidad de la expresión “de forma total y absoluta” contenida en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003

De acuerdo con lo expresado por Suratep al contestar la demanda, la decisión de negar la pensión de sobrevivientes estuvo basada en el aparte subrayado del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó parcialmente la Ley 100 de 1993, y señaló en lo pertinente:

ART. 13.—Los artículos 47 y 74 quedarán así:

ART. 47.—Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

(...) d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste” (se destaca).

La ARP se apoya en la ausencia de dependencia económica total y absoluta de la beneficiaria, en la medida que el hogar tiene otro ingreso derivado de la pensión de vejez que recibe el señor Álvaro Díaz, esposo de la solicitante y padre de la persona fallecida. La afectada solicitó ante el juez de tutela aplicar la excepción de inconstitucionalidad, no sólo porque la interpretación de la ARP era en extremo excesiva y contraria al ordenamiento superior, sino porque el requisito en sí mismo considerado, violaba abiertamente los artículos 13, 29, 42, 48 y 49 la Constitución Política.

Al respecto, la Corte encuentra que mediante Sentencia C-111 del 22 de febrero de 2006 se declaró la inexequibilidad de la expresión “de forma total y absoluta” contenida en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en la medida que desconocía el principio constitucional de proporcionalidad, pues implicaba el sacrificio inmoderado de derechos inherentes al Estado Social de Derecho, tales como el mínimo vital, la dignidad humana, la solidaridad y a la protección integral de la familia. En este sentido se señaló:

“En el asunto bajo examen, si bien la pensión de sobrevivientes representa para quien ha perdido a aquella persona que le proporcionaba los elementos necesarios para lograr una vida digna, la posibilidad de salvaguardar su derecho al mínimo vital, resulta contrario a la Constitución que el criterio de la dependencia económica, como condición sine qua non para que los padres puedan reclamar el reconocimiento y pago del citado derecho prestacional a partir de la muerte de su hijo, se circunscriba a la carencia absoluta y total de ingresos (indigencia), cuando la existencia de asignaciones mensuales, ingresos adicionales o cualquier otra prestación de la que son titulares, les resulta insuficiente para lograr su autosostenimiento.

(...).

22. En idéntico sentido, se ha reconocido por la jurisprudencia de esta corporación que la dignidad de la persona humana es un valor que sirve de fundamento a todo el ordenamiento jurídico (1) . Por dignidad se entiende la supremacía que ostenta la persona como atributo inherente a su ser racional, cuya valoración y reconocimiento no puede estimarse como la causa o el efecto de alguien o de algo (es decir, como objeto), sino como un fin superior que subyace en sí mismo.

(...).

Con este propósito, el ordenamiento constitucional establece que el reconocimiento de la dignidad humana constituye un derecho fundamental y un principio estructural del Estado Social de Derecho (C.P. arts. 1º y 12) y por ello prohíbe cualquier actuación o comportamiento que vulnere la vida y los demás derechos inherentes de la persona (C.P. arts. 2º y 5º). En el asunto sub-examine, imponer a los padres la carga de demostrar una situación total y absoluta de desprotección económica sinónimo de miseria, abandono e indigencia, con el propósito de garantizar el reconocimiento de su derecho a la pensión de sobrevivientes, es desconocer que la vida del hombre en términos constitucionales, no se limita al hecho concreto de sobrevivir, sino que exige un vivir con dignidad, esto es, de acuerdo con las condiciones que le permitan sufragar —en realidad— los gastos propios de la vida, lo que no excluye la posibilidad de los padres de obtener otros recursos distintos de la citada pensión, siempre que los mismos no le otorguen independencia económica.

23. Por otra parte, el Constituyente de 1991 adoptó la solidaridad como valor fundante del Estado Social de Derecho y de los derechos constitucionales consagrados en la Constitución Política (C.P. art. 1º). De igual manera, se estableció como deber ciudadano, en la medida en que no sólo se impone a las autoridades estatales sino también a los particulares la obligación de realizar actuaciones positivas a favor de las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad, al igual que frente a la comunidad en general en protección de sus intereses colectivos (2) .

(...).

En el asunto sub judice, es claro que la norma demandada vulnera el citado principio y deber de solidaridad, al exigir como requisito indispensable para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de la sobrevivientes, la dependencia económica total y absoluta de los padres frente a los hijos, pues a través de dicho requerimiento se aparta de los criterios de necesidad y de salvaguarda al mínimo existencial como condiciones reales que sirven de fundamento para legitimar el cobro de la mencionada prestación. En efecto, la disposición acusada se limita a prohibir de manera indiscriminada su reclamación, cuando se obtienen por los padres cualquier tipo de ingresos distintos a los que surgen de dicha relación prestacional, sin tener en cuenta la suficiencia o no de los mismos para asegurar una vida en condiciones dignas, como lo ordena el citado mandato constitucional de la solidaridad. Si bien como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta corporación (3) , el Estado no tiene el carácter de benefactor, ello no lo habilita para adoptar medidas legislativas que impliquen un desconocimiento de su obligación positiva de proteger a las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad (C.P. art. 13), como sucede con los padres que debido a su avanzada edad se encuentran subordinados económica y materialmente a sus hijos.

24. Por último, a través de la disposición acusada se vulnera igualmente el principio de protección integral de la familia previsto en el artículo 42 del texto superior, por virtud del cual se convierte en un imperativo constitucional la obligación de garantizar la estabilidad económica de los miembros del grupo familiar. En este caso, se desconoce el citado principio constitucional, que a su vez se convierte en eje y pilar de la sociedad, al someter a los padres a una situación de abandono, miseria e indigencia para poder reclamar en condición de beneficiarios la pensión de sobrevivientes de sus hijos, pues se ignora que por razón de su avanzada edad y muchas veces por la imposibilidad de conseguir un trabajo, la única fuente que asegura su mínimo existencial es la citada pensión, a pesar de recibir otros ingresos que resultan materialmente insuficientes para acreditar el cumplimiento de dicho fin.

25. Partiendo de estas consideraciones, se concluye que la decisión adoptada por el legislador frente a los padres del causante a pesar de ser conducente y adecuada para el logro de un fin constitucional válido, como lo es el correspondiente a la preservación económica y financiera del fondo mutual que asegura el reconocimiento y pago de las prestaciones que surgen de la seguridad social, desconoce el principio constitucional de proporcionalidad, pues como se demostró dicha medida legislativa sacrifica los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de solidaridad y protección integral de la familia, que en términos constitucionales se consideran más importantes en defensa y protección del Estado Social de Estado (4) (se destaca).

No obstante que durante el trámite de las instancias no había sido proferida la anterior sentencia, la jurisprudencia de esta corporación siempre había sido constante y uniforme en cuanto al alcance que podía darse al concepto de “dependencia económica” en los casos en que se exige su demostración, en cuanto que la pensión de sobrevivientes no tiene que ser el único ingreso familiar para que proceda su reconocimiento y que éste no puede limitarse a los casos de indigencia o miseria absoluta del solicitante.

Así, por ejemplo, en la Sentencia T-281 de 2002, esta corporación señaló que “La independencia económica se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través del ejercicio de la capacidad laboral o de un patrimonio propio”, por lo que el derecho a la pensión de sobrevivientes no se extingue ni desaparece por el hecho de recibir otra pensión (5) .

En el mismo sentido, la Sentencia T-574 de 2002 censuró la decisión de la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional de revocar una sustitución pensional por el hecho de que el beneficiario percibía otro ingreso. La Corte señaló que el análisis de la dependencia económica no puede restringirse al hecho de percibir un ingreso cualquiera, ni desligarse de la realidad que rodea al solicitante, por lo que, en cada caso concreto dicho concepto “habrá de considerarse como la capacidad de que dispone un individuo para generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las necesidades básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas” (6) . Y se recordó entonces que no se trata de un análisis de elemental sobrevivencia sino de vida con dignidad (7) , acorde con la situación del beneficiario antes de la muerte del afiliado, que le permita mantener sus condiciones normales de existencia.

La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento” (8) . Igualmente, en la Sentencia T-606 de 2005 indicó que el propósito de la pensión de sobrevivientes “es garantizar a sus beneficiarios el acceso a los recursos necesarios para continuar viviendo en condiciones dignas, tal como la hacían durante la vida del causante” (9) (se destaca).

Por tanto, no puede perderse de vista que la pensión de sobrevivientes es un derecho, que incluso puede revestir carácter fundamental (10) , y que forma parte de las garantías de la seguridad social derivadas directamente de la Constitución (C.P., art. 48).

4. El análisis del caso concreto. La procedencia excepcional de la tutela cuando se busca el reconocimiento de prestaciones sociales. Reiteración de jurisprudencia.

La entidad administradora de riesgos profesionales, con base en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, interpretó que la existencia de otro ingreso en la familia de la solicitante, desvirtuaba su dependencia económica total y absoluta de la persona fallecida, lo que le permitía negar de plano la pensión de sobrevivientes. Para el efecto, aportó una copia de la declaración extrajuicio del señor Álvaro Díaz (esposo de la solicitante y padre de la persona fallecida), en la que éste reconoce su calidad de pensionado.

Por su parte, la accionante adjuntó las declaraciones extrajuicio de tres testigos sobre su dependencia económica de la persona fallecida. Según la tutela, estas declaraciones fueron entregadas a Suratep al reclamar la pensión, lo cual no fue contradicho al contestar la demanda. La tutelante manifestó en su solicitud y en versión posterior tomada por el juez de primera instancia, también bajo la gravedad de juramento, que su dedicación ha sido al hogar y que nunca ha tenido un vínculo laboral, de manera que siempre dependió económicamente de su hijo.

De acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita en los fallos de instancia y sobre la cual no resulta necesario volver por su claridad y uniformidad, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales, particularmente en materia pensional. La discusión de los derechos litigiosos derivados de esta prestación son competencia prevalente de la justicia laboral o contenciosa administrativa según corresponda, salvo que se promueva para evitar un perjuicio irremediable, derivado de la afectación de derechos fundamentales como el mínimo vital, la vida digna, la salud o la seguridad social, situación que se hace más evidente cuando se trata de personas de la tercera edad. Se ha dicho entonces, que la tutela procede como mecanismo transitorio en los casos en que, a pesar de existir la vía ordinaria, la prestación económica que percibía el trabajador o pensionado fallecido constituye el sustento económico de su grupo familiar dependiente y los beneficiarios de la pensión carecen de medios suficientes para garantizar su subsistencia en condiciones dignas y adecuadas a su mínimo vital (11) .

En el presente caso, la Sala encuentra que la negativa de la pensión de sobrevivientes por parte de Suratep se basó únicamente en la existencia de otro ingreso dentro del núcleo familiar (que no está en cabeza de la beneficiaria), sin consideración alguna de la dependencia económica de la solicitante respecto de la prestación reclamada. Ni la carta en que se niega la pensión (12) , ni ahora en el proceso, la entidad accionada explica porqué considera que el ingreso del esposo de la solicitante hace desaparecer la dependencia absoluta que ésta tenía de su hijo, según lo acreditan las declaraciones juramentadas allegadas por la interesada para solicitar la pensión y frente a las cuales Suratep no hace ninguna reflexión.

Por tanto, la Corte considera que la decisión de Suratep no tiene una justificación constitucional y legal y no está respaldada en una ponderación adecuada de hechos objetivos y comprobables del caso concreto. A partir de un argumento puramente formal, la entidad accionada invierte la naturaleza y fines del derecho que se le ha encargado reconocer y por esa vía remite a la demandante a una controversia judicial, durante la cual verá afectados sus derechos al mínimo vital, la vida digna, la seguridad social y la familia.

Si bien la pensión de sobrevivientes comparte elementos comunes de un sistema de aseguramiento privado y, por tanto, requiere de presupuestos que mantienen su equilibrio, a partir de los cuales la Corte ha aceptado incluso que “el reconocimiento desmedido de este derecho de la seguridad social puede afectar la mutualidad que da fundamento al régimen de prima media con prestación definida (13) , o comprometer la solvencia financiera de las aseguradoras que garantizan el pago de esta pensión en el régimen de ahorro individual con solidaridad (14)(15) , ello no significa que al momento de su reconocimiento pueda dejarse de lado su naturaleza de prestación social, así como su relación directa con principios y valores constitucionales y legales que obligan al trabajador a proteger su vida frente al riesgo de la muerte, para salvaguardar, precisamente, a quienes dependen económicamente de él.

Como lo ha señalado esta corporación, la pensión de sobrevivientes suple la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba la persona fallecida al grupo familiar y, por ende, evita que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de los beneficiarios legales, de forma que “cualquier decisión administrativa, legislativa o judicial que desconozca esa realidad, e implique por consiguiente la reducción de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, debe ser retirada del ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los principios constitucionales de solidaridad y protección integral de la familia, como soportes esenciales del Estado Social de Derecho” (16) .

Las decisiones que se revisan no tuvieron en cuenta que la solicitante es una persona de 54 años y que según las declaraciones aportadas que nunca controvirtió la accionada, dependía económicamente de su hijo, y que al no haber tenido contacto con la actividad laboral por dedicarse al hogar, quedaba expuesta a una situación de total indefensión económica. Como ya se mencionó, “la finalidad esencial de la pensión de sobrevivientes es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que falleció” (17) , situación que en el caso concreto se desconoce con la decisión de Suratep, la cual afecta los derechos al mínimo vital, la vida digna, la seguridad social y la familia de la accionante.

Además, no puede afirmarse que la pensión de vejez que percibe el esposo de la solicitante, hace de ésta una persona con independencia económica y que, en esa medida, está desvirtuada automáticamente la subordinación que tenía del ingreso mensual de su hijo fallecido. En este sentido, la Corte observa que la ARP no hizo valoración alguna de elementos importantes de la declaración solicitada al esposo de la accionante (de la cual sólo tomó su calidad de pensionado), especialmente, en cuanto a que: (i) dicha pensión no le da una congrua subsistencia; (ii) la pensión no alcanza a cubrir el 30% de los costos de manutención familiares (alimentación, vestuario, calzado, drogas, útiles de aseo, pago de servicios públicos, trasporte, etc.); y (iii) su hijo fallecido entregaba a su esposa un alto porcentaje de su salario para atender gastos familiares y deudas adquiridas para educarlo, de forma que ella y la familia en general dependían económicamente de aquél (fls. 83 y 84).

En consecuencia, se concederá la tutela como mecanismo transitorio de protección de los derechos de la accionante, en los términos del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991.

5. Mención final respecto de la excepción de inconstitucionalidad

Al revisar los fallos de instancia, la Corte observa que el Juzgado Treinta y Ocho Penal Municipal de Bogotá negó la excepción de inconstitucionalidad formulada por la accionante con el argumento de que dicha facultad no la tienen todas las autoridades judiciales sino únicamente el Consejo de Estado, quien “es su juez natural” y “determina la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un artículo de una ley, que previamente fue sometida al control constitucional por el órgano máximo la Corte Constitucional”, por lo que dicho mecanismo “es inoperante, improcedente e inequívocamente incongruente con la acción de tutela”. Por su parte, el Juzgado Décimo Penal del Circuito no estudió el tema, ni censuró la conclusión del a quo.

Por tanto, la Corte debe recordar que todas las autoridades judiciales y administrativas, en presencia de una norma abiertamente contraria a la Constitución Política, están obligadas a darle prelación a esta última en cumplimiento del artículo cuarto superior (18) . En esa medida, el Consejo de Estado no tiene la competencia privativa que el Juzgado Treinta y Ocho Penal Municipal le asigna y tampoco desplaza el control difuso de constitucionalidad que para casos concretos y con efectos inter partes puede ejercerse por las autoridades administrativas y judiciales a través de la inaplicación de una norma de inferior jerarquía que desconoce abiertamente los mandatos superiores (19) .

Precisamente, al estudiar por vía de tutela el requisito de la soltería como presupuesto para acceder a la pensión de sobrevivientes (que a la postre fue declarado inexequible), la Corte señaló:

“Por las razones anteriores, el juez de tutela debió haber concedido el amparo impetrado. Pero aún más, en este caso concreto, dado que existe un amplio número de sentencias concordantes de la Corte Constitucional sobre el punto, el juez de tutela también tendría que haber procedido a analizar si la expresión del artículo 55 de la Ley 90 de 1946 era inconstitucional, para determinar si la debía inaplicar para el caso concreto. Al respecto es importante recordar que esta corporación ya ha precisado que en los procesos de tutela el juez tiene la facultad de observar si las normas que se aplicaron en la situación que se estudia se ajustan a la Constitución…” (20) .

Igualmente, en la Sentencia T-049 de 2002 (21) , esta corporación se refirió a la inaplicación de normas abiertamente inconstitucionales por parte de las autoridades administrativas y judiciales:

“Esta Sala de revisión concederá la tutela de los derechos fundamentales a la seguridad social en pensiones en conexidad con el mínimo vital y el debido proceso de la señora Margarita María Pérez por existir una vía de hecho por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad en la resolución de negativa de la pensión de sobrevivientes.

En repetidas ocasiones, la Corte Constitucional frente al estudio de un caso en concreto, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad ha inaplicado normas que de regular el caso en estudio conllevarían resultados inconstitucionales. En el presente caso, esta Sala encuentra que la norma que sirvió de base para negar la pensión de sobrevivientes (“por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez”, L. 100/93, art. 47, lit. a)) ha salido del ordenamiento jurídico (22)(23) .

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Revocar, por las razones expuestas, las sentencias del 23 de diciembre de 2005 del Juzgado Treinta y Ocho Penal Municipal de Bogotá y del 20 de febrero de 2006 del Juzgado Décimo Penal del Circuito de esta misma ciudad, dentro de la acción de tutela iniciada por Margarita Puentes de Díaz contra la Compañía Suramericana Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S.A. – Suratep S.A.

2. Tutelar, como mecanismo transitorio, los derechos al mínimo vital, la vida digna, la familia y la seguridad social de Margarita Puentes de Díaz. En consecuencia, ordenar a Suratep S.A., que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, reconozca y pague a la tutelante la pensión de sobrevivientes por la muerte de su hijo Álvaro Enrique Díaz Puentes, incluidas las mensualidades causadas desde que se solicitó dicha prestación. La decisión tendrá vigencia hasta tanto la jurisdicción competente falle definitivamente la demanda que deberá interponer la actora, Margarita Puentes de Díaz, contra la decisión de Suratep S.A., dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación de esta providencia (D. 2591/91, art. 8º).

Líbrense por secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández—Jaime Araújo Rentería.

Martha V. Sáchica de Moncaleano, Secretaria general.

(1) Así, en Sentencia C-239 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), se manifestó: “La dignidad humana ... es en verdad principio fundante del Estado, ... que más que derecho en sí mismo, es el presupuesto esencial de la consagración y efectividad del entero sistema de derechos y garantías contemplado en la Constitución”.

(2) Sentencias T-550 de 1994 y T-434 de 2002.

(3) Sentencia C-237 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(4) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(5) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(6) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(7) Ibídem.

(8) Sentencia C-617 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.

(9) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(10) “La Corte ha considerado en reiteradas oportunidades que la pensión de sobrevivientes se constituye en un derecho de contenido fundamental, en tanto mediante ella se garantiza el mínimo vital de las personas que se encontraban al cuidado del causante” (Sent. T-1229/2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil). En igual sentido puede verse la Sentencia T-049 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(11) Sentencia T-134 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En igual sentido, se pueden ver las Sentencias T-1229 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-606 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(12) Comunicación del 8 de enero de 2005 (fl. 8). Suratep no explica con claridad las razones de su decisión, ni se refiere expresamente al argumento que expone en sede de tutela (existencia de otro ingreso familiar). La ARP empieza por informar de manera genérica que no se reconocerá la pensión, luego trascribe el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y, finalmente, se limita a señalar: “Siendo requisito, entonces, para la procedibilidad de la pensión de sobrevivencia la dependencia económica del fallecido”.

(13) Dispone el artículo 32 de la Ley 100 de 1993: “El régimen de prima media con prestación definida tendrá las siguientes características: (...) b. Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley”.

(14) Ley 100 de 1993, artículo 70.

(15) Sentencia C-111 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(16) Sentencia C-111 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(17) Sentencia T-580 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(18) “Mientras que los jueces ordinarios tienen el deber de inaplicar la ley contraria a la Constitución, por tratarse de una obligación a la cual están sujetos todos los funcionarios públicos, tratándose de jueces de tutela, este deber es específico, por corresponder al ámbito funcional propio de la jurisdicción constitucional. El juez de instancia tenía la obligación de considerar la eventual violación de la Constitución en los términos expuestos por el demandante y, de encontrar incompatible el último inciso del artículo 1º de la Ley 755 de 2001 con la Constitución, tenía la carga de inaplicarla” (Sent. T-298/2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(19) Sentencia T-063 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández.

(20) Sentencia T- 566 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. También pueden verse las sentencias T- 556 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández y T-658 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas.

(21) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra

(22) Ver sentencia C-1176 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(23) Esta providencia se refería a la exigencia contenida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, respecto a que para tener derecho a la sustitución pensional la persona debía haber iniciado su convivencia con el causante antes de que éste hubiera adquirido el derecho. En la Sentencia T-1282 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas, la Corte consideró respecto de esta misma norma, que no podía aplicarla para resolver el caso concreto que se estudiaba, pues había sido declarada inexequible mientras se surtía el trámite de revisión de la tutela.

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