Sentencia T-702 de octubre 16 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-3945168.

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Acción de tutela incoada por Gabriel Benedicto Junco Espinosa, mediante apoderado, contra el Instituto de Seguros Sociales, en liquidación.

Procedencia: Juzgado 4º Civil del Circuito de Tunja.

Bogotá, D.C., dieciséis de octubre de dos mil trece.

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En la revisión del fallo dictado en abril 26 de 2013, por el Juzgado 4º Civil del Circuito de Tunja, que no fue impugnado, dentro de la acción de tutela promovida por Gabriel Benedicto Junco Espinosa, mediante apoderado, contra el Instituto de Seguros Sociales, en liquidación, en adelante ISS.

El asunto llegó a esta Corte por remisión que efectuó dicho juzgado, en virtud de lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección 6 de la Corte lo eligió para su revisión, en junio 28 de 2013.

I. Antecedentes

Gabriel Benedicto Junco Espinosa instauró, por intermedio de apoderado, acción de tutela en abril 12 de 2013, contra el ISS, aduciendo vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, la salud, de petición, el debido proceso y el mínimo vital, por los hechos que a continuación son resumidos.

A. Hechos y relato efectuado por la parte demandante.

1. El apoderado manifestó que su asistido cotizó a entidades del sector público y privado, durante “20 años, 02 meses, y 29 días, que equivalen a 1.041 semanas” (fl. 3, cdno. inicial respectivo), por lo cual solicitó ante el ISS el reconocimiento de su pensión de vejez, de conformidad con lo previsto en los artículos 7º de la Ley 71 de 1988 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Para lo anterior, en marzo 30 de 2005, el ISS tramitó ante el municipio de Ramiriquí la expedición de un bono pensional tipo B, el cual fue librado parcialmente, debido a que, según dicho ente territorial, “los periodos posteriores a 01/07/95 no se tienen en cuenta en la liquidación del bono pensional ya que por omisión del empleador los servidores públicos, deberían trasladarse al régimen de prima media con prestación definida o al régimen de ahorro individual… por lo que la unidad de planeación y actuarial del Seguro Social, efectuara (sic) el debido cobro” (fl. 4, ib.). No obstante, después de ese trámite, el ISS mediante Resolución 318 de noviembre 25 de 2005, negó la pensión de jubilación, argumentando incumplimiento de requisitos.

2. Contra tal decisión, el actor interpuso recursos de reposición y apelación, que fueron resueltos desfavorablemente por el ISS mediante resoluciones 177 de junio 30 y 1545 de septiembre 13 ambas de 2006, respectivamente, en la primera de las cuales se consignó que el señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa sí cumplía con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, siéndole aplicable el artículo 7º de la Ley 71 de 1988. Así, “conforme a lo anterior, el asegurado cumple con el tiempo cotizado para adquirir el derecho a la pensión de jubilación por aportes perno (sic) no cuenta con la edad de 60 años, toda vez que la misma la cumple hasta el 11 de junio de 2008, razón por la cual no se accede al correspondiente reconocimiento” (fl. 5, ib.).

3. En junio 17 de 2008, el actor pidió de nuevo la prestación de vejez al ISS, que la negó en noviembre 17 de 2009, argumentando que “si bien es cierto el asegurado reúne los requisitos establecidos en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988…, también lo es que no es posible dar aplicación a esta norma teniendo en cuenta el tiempo laborado con el municipio de Ramiriquí, ya que el mismo no efectuó aportes o cotizaciones a ninguna caja o fondo, de acuerdo a lo establecido en el memorando GNAP Nº 001586 del 10 de febrero de 2004”.

Dicha argumentación fue reiterada en la Resolución 27329 de agosto 9 de 2011 del ISS, que resuelve el recurso de apelación presentado, agregando que el actor no logró alcanzar los requisitos consagrados en la Ley 33 de 1985 ni en el Acuerdo 49 de 1990, por lo cual solo podrá acceder a la pensión de vejez si cumple las condiciones que establece la Ley 100 de 1993, es decir, aproximadamente 1125 semanas, de las cuales satisface 1041.

4. Declaró el apoderado que el ISS “ha mantenido a mi poderdante el señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa, con solas evasivas sin presentar ningún fundamento consistente para negar el derecho que por ley le corresponde y haciendo que se convierta en una tramitación y demora injustificada de un derecho… afectando la dignidad humana y la subsistencia” (fl. 7, ib.).

5. Reveló además que el accionante padece de cáncer de próstata, no puede laborar y su esposa depende económicamente de él, todo lo cual hace imperioso el reconocimiento oportuno de lo que sería su única fuente de subsistencia, la pensión de vejez a la que tiene derecho, por lo cual acude a este mecanismo judicial de manera preferente.

B. Documentos cuya copia obra como prueba dentro del expediente.

1. Acta de posesión del señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa como empleado de servicios generales del municipio de Ramiriquí, a partir de agosto 25 de 1982 (fl. 20, ib.).

2. Certificación emitida por el Ministerio de Defensa Nacional, en la cual se indica que el accionante se desempeñó como “Soldado Regular”, desde enero 10 de 1970 hasta noviembre 31 de 1971 (fl. 21, ib.).

3. Liquidación del bono pensional tipo B efectuada por el ISS, en la cual se lee que el actor registra tiempo efectivo de “5272 días 753.1429 semanas 14.4339 años”, a cargo del ISS (577 días) y del municipio de Ramiriquí (4.695 días, fls. 22 y 23 ib.).

4. Historia laboral de Gabriel Benedicto Junco Espinosa, emitida por la vicepresidencia de pensiones del ISS (fls. 24 a 27 ib.).

5. Formatos de certificación de salarios para bono pensional, diligenciados por el accionante con destino al ISS (fls. 28 a 31 ib.).

6. Solicitud de pensión efectuada en junio 17 de 2008 por el accionante al ISS (fls. 32 y 33 ib.).

7. Resolución 177 de junio 30 de 2006, por medio de la cual el ISS niega el recurso de reposición previamente instaurado por el actor (fls. 34 y 35 ib.).

8. Solicitud de liquidación de bono pensional a favor de Gabriel Benedicto Junco Espinosa, presentada en septiembre 3 de 2004 por el ISS al municipio de Ramiriquí (fls. 37 a 39 ib.).

9. Comunicación del ISS informando al peticionario que ya agotó la vía gubernativa sin obtener resultados favorables, debido a que “si bien es cierto el asegurado reúne los requisitos establecidos en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988…, también lo es que no es posible dar aplicación a esta norma teniendo en cuenta el tiempo laborado con el municipio de Ramiriquí, ya que el mismo no efectuó aportes o cotizaciones a ninguna caja o fondo, de acuerdo a lo establecido en el memorando GNAP Nº 001586 del 10 de febrero de 2004” (fls. 41 y 42 ib.).

10. Liquidación del bono pensional tipo B enviada por la entidad accionada a dicho municipio para lograr su pago (fls. 43 a 45 ib.).

11. Contestación dada en noviembre 17 de 2005 por el ISS, en una acción de tutela presentada con anterioridad por Gabriel Benedicto Junco Espinosa, debido a la vulneración de su derecho de petición, en la cual se lee que no se ha dado respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez ya que, entre otras razones, “a la fecha el municipio de Ramiriquí no ha emitido el bono pensional” (fls. 46 y 47 ib.).

12. Historia clínica de Gabriel Benedicto Junco Espinosa, en la que constan sus diversos padecimientos de salud, inclusive cáncer de próstata (fls. 48 a 68 ib.).

13. Declaración juramentada presentada ante el Notario Segundo del Círculo de Ramiriquí, por Ana Cecilia López de Junco, en la que manifestó estar casada y depender económicamente del actor, hallándose enferma y en “precaria situación” (fl. 69 ib.).

14. Resolución 27329 de agosto 9 de 2011, por medio de la cual el ISS negó nuevamente la pensión de vejez del accionante (fls. 70 a 74 ib.).

15. Cédula de ciudadanía 4.220.503 de Ramiriquí, correspondiente a Gabriel Benedicto Junco Espinosa (fl. 79 ib.).

II. Actuación procesal.

El Juzgado 4º Civil del Circuito de Tunja, mediante auto de abril 16 de 2013, admitió esta acción de tutela y vinculó a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP y a Colpensiones, corriéndoles traslado al igual que al ente demandado, para que ejercieran su derecho de defensa (fl. 82 ib.).

A. Respuesta del ISS.

Mediante escrito presentado en abril 22 de 2013, el gerente liquidador informó al despacho que esa entidad ya no es la administradora del régimen de prima media con prestación definida, pues de acuerdo con el Decreto 2013 de 2012 esa competencia la asumió Colpensiones (fls. 92 y 93 ib.).

B. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

En abril 26 de 2013, el subdirector jurídico de esa entidad solicitó su desvinculación del presente asunto, debido a que “revisadas la bases de datos y aplicativos de la entidad, no aparece solicitud pendiente por resolver al señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa”, por lo cual no puede asumir ninguna vulneración de derechos (fls. 101 a 103 ib.).

C. Sentencia única de instancia.

Mediante providencia de abril 26 de 2013, el Juzgado 4º Civil del Circuito de Tunja declaró la improcedencia de la acción, por contar el demandante “con las acciones ordinarias propias para defender o reclamar lo que con esta acción constitucional pretende”. Explicó que según la Sentencia T-138 de febrero 24 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo, el actor no puede ser catalogado como un sujeto de especial protección constitucional, pues no pertenece a la tercera edad, categoría que solo se adquiere a partir de la superación de la expectativa de vida de los colombianos, es decir, pasando los 72 años de edad (fls. 105 a 108 ib.).

III. Consideraciones de la Corte Constitucional.

Primera. Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. Lo que se debate.

Debe esta Sala de Revisión determinar si, en efecto, han sido quebrantados los derechos de Gabriel Benedicto Junco Espinosa a la vida, la salud, de petición, el debido proceso y el mínimo vital, por parte del ISS u otra entidad, al entrabarse el reconocimiento y pago de la pensión de vejez con trámites administrativos, a pesar de estar demostrado el cumplimiento de los requisitos.

Para ello se analizará (i) el derecho a la seguridad social en materia pensional y la procedencia excepcional de la tutela para el reconocimiento de una pensión de vejez; (ii) los requisitos para el reconocimiento y pago de esta pensión; (iii) el derecho de petición en materia pensional; (iv) la inoponibilidad de trámites administrativos respecto de quien cumplió los requisitos; con esas bases, (v) será resuelto el caso concreto.

Tercera. El derecho a la seguridad social en materia pensional y la procedencia excepcional de la tutela para el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. Reiteración de jurisprudencia.

3.1. Son varias las normas constitucionales que reconocen la gran importancia del derecho a la seguridad social, al cual se le atribuye una doble dimensión, como servicio público obligatorio “que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley” (Const., art. 48) y como derecho irrenunciable(1) (art. 53 ib.).

A partir de estos principios constitucionales, el legislador ha desarrollado un amplio y comprehensivo marco, que garantiza el ejercicio efectivo de este derecho. Bajo la vigencia de la actual Constitución Política, el estatuto de mayor importancia en relación con el tema de la seguridad social ha sido la Ley 100 de 1993, que trazó los objetivos cardinales del sistema general de seguridad social y estableció las instituciones que lo componen, incluyendo lo relativo a quiénes lo integran, cuáles son las prestaciones y riesgos a precaver, la población destinataria de los cubrimientos y los requisitos a cumplir para acceder a los mismos. La preceptiva reseñada tomó también las necesarias previsiones jurídicas relativas a las prestaciones que se venían reconociendo, conforme a lo establecido en disposiciones anteriores a su vigencia, para procurar la continuidad y el respeto de los derechos adquiridos.

Respecto a la protección de seguridad social en pensiones, esta Corte en Sentencia T-968 de noviembre 23 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló:

“La protección al derecho a la seguridad social en pensiones no sólo encuentra sustento superior en la protección que el Estado debe brindar a quienes se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, obvia y natural para las personas de la tercera edad quienes resultan más vulnerables (Const., arts. 13 y 46), sino también en la protección especial que el Estado está obligado a otorgar al trabajo en todas sus modalidades, puesto que, como lo advirtió la Corte Constitucional, ‘se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción laboral es evidente’”.

La pensión de vejez encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo en todas sus modalidades, incluso con el reconocimiento y pago de la pensión, que ha de realizarse de manera oportuna, respetando los derechos adquiridos y dentro de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad social, que permita acceder a un ingreso que cubra las necesidades básicas del adulto mayor y su núcleo familiar.

Por eso la importancia del reconocimiento del derecho pensional, radica no solo en la inescindible relación existente entre la mesada pensional y el mínimo vital, de aquellas personas que al solicitar el reconocimiento de dicha prestación han terminado sus vinculaciones laborales y requieren un ingreso fijo para su sostenimiento, sino también en el derecho que tiene el trabajador de retirarse a descansar, con la seguridad de que podrá continuar percibiendo una suma de dinero que se ajuste a lo cotizado durante todo su desempeño laboral y que le permita mantener su nivel de vida en condiciones dignas(2).

3.2. En concordancia con el artículo 86 superior, la acción de tutela es una vía judicial que tiene toda persona para procurar la protección de sus derechos fundamentales, la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Acercando dichos requisitos generales de procedencia de la acción de tutela al pago de prestaciones económicas pensionales por esta vía, pueden ser identificadas las siguientes reglas jurisprudenciales:

(i) Que no exista otro medio idóneo de defensa judicial, aclarando que “la sola existencia formal de uno de estos mecanismos no implica per se que ella deba ser denegada”(3). La idoneidad debe ser verificada por el juez en cada caso concreto, preguntándose si las acciones disponibles protegen eficazmente los derechos fundamentales de quien invoca la tutela, ya sea como mecanismo transitorio o no(4).

(ii) Que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable y/o una inminente afectación a derechos fundamentales.

(iii) Que la falta de reconocimiento y/o pago de la pensión se origine en actuaciones que, en principio, permitan desvirtuar la presunción de legalidad que gozan las actuaciones de las entidades administradoras del servicio público de la seguridad social.

(iv) Que se encuentre acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para el reconocimiento y/o pago de la pensión(5).

(v) Que a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional que reclama, le fue negado de manera caprichosa o arbitraria(6).

Consecuentemente, para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez por vía de tutela el juez debe efectuar un estudio de procedencia, estricto pero manteniendo racionalidad con la concepción de derecho fundamental que tiene la seguridad social y con el precedente jurisprudencial expuesto, debido a que la improcedencia tutelar en materia pensional no es absoluta.

Cuarta. Requisitos del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y régimen de la Ley 71 de 1988.Normatividad.

4.1. Es sabido que antes de empezar a regir la Constitución de 1991 y la Ley 100 de 1993, en Colombia no se contaba con un sistema integral de seguridad social en pensiones, sino que coexistían múltiples regímenes, administrados por distintas entidades públicas y privadas.

De esta manera, según Sentencia C-177 de mayo 4 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, “una de las finalidades esenciales de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social (C.P., art. 48), fue superar esa desarticulación entre los distintos regímenes pensionales, que no solo hacía más difícil el manejo general de esta prestación sino que se traducía en inequidades manifiestas para los trabajadores”.

4.2. Sin embargo, el artículo 36 del referido cuerpo normativo atendió la necesidad de proteger a aquellas personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse bajo los anteriores regímenes; así, en el entendido de esta corporación, “la creación de un régimen de transición constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito legislativo”(7), como serían las personas que en abril 1º de 1994 tuvieran (i) treinta y cinco años o más si son mujeres, (ii) cuarenta años o más si son hombres o, (iii) quince años o más de servicios cotizados.

4.3. Ahora bien, el “régimen anterior al cual se encontraban los afiliados a esa fecha”(8) es el que establece las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión de vejez del beneficiario de la transición para cada caso concreto, resultando relevante precisar, a efectos de esta sentencia, que dichas especificidades se encuentran en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988(9):

“A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas”.

Tal como se indicó, ese artículo fue reglamentado por el Decreto 2709 de diciembre 13 de 1994, que precisó, entre otras cuestiones:

“ART. 1º—Pensión de jubilación por aportes. La pensión a que se refiere el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, se denomina pensión de jubilación por aportes.

Tendrán derecho a la pensión de jubilación por aportes quienes al cumplir 60 años o más de edad si es varón, o 55 años o más si se es mujer, acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o aportes continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o varias de las entidades de previsión social del sector público.

ART. 2º—Efectividad y pago de la pensión de jubilación por aportes. La pensión de jubilación por aportes, para los servidores públicos se hará efectiva una vez se retiren del servicio. Para los demás trabajadores, se requiere la desafiliación de los seguros de invalidez, vejez o muerte y accidente de trabajo y enfermedad profesional, salvo las excepciones previstas en la ley.

… … …

ART. 8º—Monto de la pensión de jubilación por aportes. El monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75% del salario base de liquidación. El valor de la pensión de jubilación por aportes, no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente ni superior a quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en la ley.”

Quinta. Derecho de petición en materia pensional.

5.1. Reconocido nacional(10) e internacionalmente(11) como “un derecho humano fundamental y un instrumento de cohesión social, [que] contribuye a garantizar la paz social y la integración social”(12), el derecho a la seguridad social se halla consagrado en el artículo 48 de la Constitución colombiana, como un servicio público de carácter obligatorio, sujeto a los principios de eficacia, universalidad y solidaridad.

La realización de estos principios es necesaria para garantizar el efectivo y pleno goce de este importante derecho, por ello los estados deben observar ciertos requisitos mínimos indicados por diferentes instrumentos de carácter nacional y supranacional, que fueron reseñados por esta Corte en Sentencia T-414 de junio 25 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, así:

“(1) la existencia de un sistema que garantice las prestaciones y servicios sociales correspondientes a la atención en salud, las consecuencias derivadas de la vejez, la incapacidad para trabajar, el desempleo, los accidentes y enfermedades profesionales, así como la atención especial y prioritaria a los niños, las mujeres en estado de embarazo, los discapacitados y los ‘sobrevivientes y huérfanos’; (2) la razonabilidad, proporcionalidad y suficiencia de las prestaciones en relación con las contingencias que busquen atender; (3) la accesibilidad al sistema, específicamente, la garantía de cobertura plena, la razonabilidad, proporcionalidad y transparencia de las condiciones para obtener los beneficios y prestaciones, la participación ciudadana en su administración y el reconocimiento oportuno de las prestaciones” (no está resaltado en el texto original).

5.2. Por ser pertinente para la solución del presente asunto, ha de indicarse que el reconocimiento oportuno de las prestaciones pensionales de quien ha reunido debidamente los requisitos para ello, tiene fundamento en los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, pues las normas y los procedimientos para dicho otorgamiento están previamente establecidos y deben ser cumplidos a cabalidad.

En esa medida, las entidades que conforman el sistema general de seguridad social deben reconocer los derechos pensionales en un tiempo razonable y proporcionado, sin interponer obstáculos por trámites administrativos o barreras burocráticas innecesarias, pues de lo contrario, entorpecen el goce pleno del derecho y contravienen las normas constitucionales(13).

5.3. Por lo anterior, en reiteradas ocasiones la jurisprudencia constitucional(14) ha indicado los plazos máximos para resolver de fondo, de manera clara y precisa las solicitudes pensionales (no está en negrilla en el texto original):

“(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional —incluidas las de reajuste— en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social….”(15).

5.4. Teniendo claridad sobre los plazos máximos de que disponen las administradoras de fondos de pensiones para resolver las solicitudes, cabe anotar que también la jurisprudencia constitucional(16) estableció que el derecho de petición en materia de pensiones, no se agota con respuestas estrictamente formales, evasivas o dilatorias, pues la petición exige que la entidad se pronuncie de fondo, so pena de configurar una vía de hecho administrativa, agravándose la situación cuando la persona demuestra el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para acceder a ella.

Ello ha sido ratificado por esta Corte desde hace varios años, leyéndose en la Sentencia T-1091 de agosto 18 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero:

“La eficacia y celeridad, dentro de un Estado social de derecho implican una pronta resolución a las peticiones, dentro de ellas ocupa lugar preponderante la de reconocimiento de las pensiones. Luego la organización y el procedimiento que las normas señalen para la tramitación y reconocimiento de la prestación, no pueden traducirse en obstáculos para el derecho material, sino que, por el contrario, deben contribuir a pronta y justa decisión. Lograr el orden justo es pues el objetivo y las reglas deben contribuir a ello”.

Sexta. Inoponibilidad de trámites administrativos respecto de quien cumplió requisitos para obtener una pensión. Reiteración de jurisprudencia.

6.1. Atendiendo lo expuesto, es claro que una vez la persona reúne los requisitos exigidos para acceder a la pensión, no puede ser sometida a trabas administrativas innecesarias para obtener su reconocimiento. De tal manera, esta Corte ha protegido derechos de quienes eran acreedores de alguna pensión y su goce efectivo fue obstaculizado.

6.2. En Sentencia SU-430 de agosto 19 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, esta Corte evaluó la situación de un piloto que solicitó a CAXDAC su pensión de jubilación, por haber cumplido 60 años de edad y 20 de servicio, pero dicha Caja negó el reconocimiento argumentando, entre otras razones, la no emisión del respectivo bono pensional por parte de la FAC y la ausencia de períodos de cotización de empleadores del actor.

En este caso la Corte concedió la pensión indicando que “no puede entonces la entidad administradora de pensiones (EAP) obstaculizar el otorgamiento de una pensión de vejez a un trabajador al que se le han descontado en forma periódica los aportes correspondientes, debido al incumplimiento del empleador de consignar algunos aportes a la EAP. No es justo que el trabajador deba soportar tan grave perjuicio por una falta del empleador, como aconteció en el caso sub judice, en donde la entidad administradora Caxdac no reconoció su pensión al señor Sierra por haber dejado Aerocóndor de cotizar algunos meses…”.

6.3. De otra parte, en la precitada Sentencia T-1091 de agosto 18 de 2000, se evaluó la situación de una señora, que después de haber solicitado al Fondo de Prestaciones del Magisterio el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por la muerte de su esposo, había esperado más de un año sin obtener respuesta efectiva, aduciendo dicho fondo que “la demora radica en que ha habido dificultades para la consecución de unos documentos”.

En esa ocasión, a pesar de no haberse tutelado los derechos de la actora bajo el argumento de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, la Corte explicó que los fondos que tramitan pensiones deben ser eficaces; “si no lo son y profieren resoluciones injustas e ilegales, se incurre en una vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad requerida, o los requisitos que para otras modalidades pensionales la ley exige, a través de resolución se les niega la pensión… en conclusión, se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la tramitación impide el acceso a una pensión” (no está resaltado en el texto original).

6.4. Así mismo, la Sentencia T-093 de febrero 8 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, resolvió la situación de un soldado del Ejército en retiro, que alegó el desconocimiento de sus derechos constitucionales de petición y de igualdad, indicando que la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército los había vulnerado, por negarse a responder en tiempo y en debida forma los derechos de petición elevados, y al omitir reconocer la pensión de invalidez, a la cual tenía derecho por presentar 81.9% de PCL.

Esta Corte concedió el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, advirtiendo que “los funcionarios estatales deben remover los obstáculos tendientes a enervar la posibilidad de que estas personas logren integrarse a la vida social de modo real y efectivo…. No puede la administración —en ninguna de sus dependencias— privar a las personas o dilatar la emisión de información necesaria para hacer valer sus derechos constitucionales fundamentales…. La jurisprudencia constitucional ha dicho que cuando una entidad reconoce que las o los peticionarios cumplen con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para efectos de adquirir la calidad de pensionados y sin embargo se niega a reconocer y a pagar la pensión esgrimiendo como excusa la necesidad de cumplir con trámites de orden meramente administrativo —que no se puede achacar al titular del derecho—, incurre esta entidad en una actuación arbitraria que constituye vía de hecho” (no está resaltado en el texto original).

6.5. De igual modo, la Sentencia T-285 de abril 19 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, resolvió el caso de una señora con PCL de 78.7%, que desde 2003 había iniciado los trámites para lograr el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, pero la AFP y el Incora no coordinaron correctamente la emisión del bono pensional, razón por la cual, a pesar de tener los requisitos cumplidos, le negaban su derecho. En esta ocasión, se precisó (no está en negrilla en el texto original):

“La jurisprudencia constitucional(17)ha sido enfática en sostener que la tutela puede prosperar cuando se pretende proteger los derechos fundamentales de aquellas personas que han cumplido los requisitos para obtener la pensión y se encuentran en situación de afectación de su mínimo vital o requieren la especial protección del Estado, pese a lo cual se les niega el derecho o no se les reconoce porque no ha sido expedido el bono pensional.

En especial, se ha dicho que debe protegerse el derecho al reconocimiento de la pensión en conexidad con el mínimo vital de las personas que por su estado de invalidez tienen derecho a esa prestación, pues es lógico sostener que a quien se le ha reconocido el porcentaje de incapacidad laboral necesario para ser titular de una pensión de invalidez le es muy difícil encontrar otro medio de subsistencia diferente a su mesada. Por tanto, corresponde a las autoridades administrativas actuar con la mayor idoneidad y celeridad posible que sea capaz de responder a la solidaridad que se exige frente a quienes se encuentran en especial situación de debilidad o de disminución física, sensorial o psíquica (Const., arts. 13, 47 y 95)”.

6.6. En Sentencia T-613 de agosto 5 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se resolvió el caso de un señor que habiendo perdido 69.10% de capacidad laboral, solicitó la pensión de invalidez por cumplir los requisitos exigidos; sin embargo, a raíz de desacuerdos entre dos AFP y el departamento de Sucre, la misma le había sido negada.

La Corte reiteró que “una vez la persona cumple los requisitos contemplados en el ordenamiento jurídico para acceder a una pensión, le son inoponibles las diferentes disputas que se pudieren presentar entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar su derecho prestacional. En estos eventos, procede la acción de tutela para amparar sus derechos fundamentales y remover los obstáculos que impiden el goce efectivo del derecho fundamental a la seguridad social en su faceta pensional, ordenando el pago de la prestación a la entidad que se presente, en principio, como la principal obligada, y facultándola para que dentro de un término razonable acuda a la respectiva jurisdicción especializada a discutir su responsabilidad” (no está resaltado en el texto original).

6.7. Cabe también citar, por último y entre muchas otras reiteraciones, que en la Sentencia T-574 de julio 18 de 2012, con ponencia de quien ahora cumple la misma función, se concedió la protección a los derechos fundamentales de un ciudadano que a pesar de haber cumplido plenamente los requisitos para acceder a su pensión, había esperado más de dos años sin que el ISS le hubiera otorgado una respuesta clara y precisa.

Séptima. El caso concreto.

7.1. El señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa gestionó ante el ISS el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, aduciendo que a partir de 2008 cumplió los requisitos exigidos por ley, al tener entonces 60 años de edad y haber cotizado “20 años, 02 meses y 29 días”, equivalentes a 1041 semanas, aproximadamente. No obstante, el ISS negó su reconocimiento aduciendo que, debido a trámites administrativos ajenos al accionante (en torno al bono pensional y el cómputo de semanas), no satisfizo los requisitos determinados en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988.

7.2. Antes de abordar a fondo el análisis del problema jurídico propuesto en este caso, es necesario examinar la procedencia de esta acción de tutela.

Atendiendo lo expuesto, en el presente caso debe valorarse la situación de manifiesta debilidad en que posiblemente se encuentra el accionante ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable, que afecte sus derechos fundamentales a la vida, la salud y el mínimo vital.

Advierte esta Sala que si bien el actor no es una persona que pueda catalogarse como de la tercera edad, debido a que en la actualidad tiene 65 años de edad, lo cierto es que esa condición debe considerarse a la luz de las demás que lo rodean; según afirmó, su única fuente de ingresos la percibía por su trabajo, y al serle diagnosticado cáncer de próstata(18), quedó evidentemente menguada su capacidad laboral, afectándose de manera notoria su mínimo vital.

Recuérdese que el cáncer es catalogado como enfermedad catastrófica y ruinosa, por tanto las personas que lo padecen merecen protección estatal reforzada(19), lo cual permite variar los parámetros de exigencia frente a la utilización de los medios ordinarios de defensa, debido a que la expectativa de vida del actor es incierta y depende del debido tratamiento que se le dé a la afección, que a su vez solo le será posible si tiene los medios para sufragarlo.

Aunado a lo anterior, se logró probar, mediante declaración juramentada extra proceso, no controvertida, que rindió su esposa, que el accionante responde económicamente por su núcleo familiar, lo cual agrava aún más la situación ante la ausencia del reconocimiento oportuno de la pensión.

De otra parte, el demandante aduce haber acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, presentando debidamente la solicitud desde junio 17 de 2008.

Ahora bien, respecto del cumplimiento del requisito de inmediatez, ha de indicarse que se advierte en el presente caso una afectación actual y continua de los derechos fundamentales relacionados, al no contar Gabriel Benedicto Junco Espinosa con los medios para sufragar sus necesidades actuales.

Estas circunstancias, observadas en conjunto, evidencian que la presente acción de tutela es procedente, en particular debido al tiempo que tomaría obtener una decisión en firme por las vías comunes, difícil de sobrellevar para una persona enferma, por lo cual, además, de concederse el amparo, será otorgado de manera permanente.

7.3. Ahora bien, en las consideraciones precedentes se determinó que las exigencias para el goce de la pensión de vejez por aportes, regulada en el artículo 7º referido, son haber acreditado 20 años o más de aportes sufragados en cualquier caja de previsión social y en el ISS y el varón tener 60 años.

Con relación a la prueba efectiva del cumplimiento de dichos requisitos, se pudo constatar: i) el actor cuenta con 65 años de edad (fl. 79 ib.); ii) el ISS, en Resolución 27329 de agosto 9 de 2011 (cfr. fl. 71 ib.), certificó “que sumado el tiempo cotizado a entidades del sector público y el cotizado al Seguro Social, el asegurado acreditó 20 años, 02 meses y 29 días, que equivalen a 1.041 semanas”(20). Aunado a ello, se desprende de la historial laboral aportada al proceso, no controvertida (fls. 24 a 27, ib.) que se efectuaron los respectivos descuentos para pensión.

Así, en el presente proceso se constató el cumplimiento cabal de los requisitos por parte del actor, condición que hace plenamente exigible la obligación del reconocimiento y pago de la pensión solicitada al ISS.

7.4. Con todo, esta Sala de Revisión debe pronunciarse sobre la actuación del ISS, pues ha sido arbitraria y violatoria de los postulados constitucionales referentes al debido proceso y al derecho de petición, señalados ut supra, debido a las trabas administrativas que impuso al accionante, que derivaron en una demora injustificada y desproporcionada en el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a un sujeto de especial protección estatal.

En primera medida, el ISS desatendió los plazos establecidos para dar solución a la petición pensional de Gabriel Benedicto Junco Espinosa, ya que a partir de junio 17 de 2008 contó con 4 meses para emitir resolución de fondo, lapso que extendió a bastante más de un año, al responder en noviembre 17 de 2009.

Como segundo punto, las razones aducidas por el ISS para basar la negativa al reconocimiento de la pensión están relacionadas i) con inconvenientes en la efectiva liquidación y pago del bono pensional tipo B, pues según se indicó, el ISS no había dado respuesta a las peticiones de pensión efectuadas porque “el municipio de Ramiriquí no ha emitido el bono pensional” (fl. 46, ib.); ii) ese ente territorial no efectuó los “aportes a ninguna caja o fondo pensional”, por lo cual no tomó en cuenta algunos periodos de cotización.

Esas razones carecen de validez, a la luz del principio de eficacia que rige el derecho a la seguridad social, pues no puede oponérsele al actor que las entidades no puedan gestionar debidamente la expedición de un bono pensional; recuérdese que los trámites y procedimientos administrativos no pueden ser esgrimidos por las administradoras de fondos de pensiones como obstáculos o barreras para impedir el goce efectivo del derecho a la pensión, como en este caso es obvio que ocurre(21).

Adicionalmente, la presunta ausencia de cotización por parte del municipio de Ramiriquí, tampoco puede ser oponible al interesado a quien se le hayan efectuado los respectivos descuentos y es la administradora del fondo de pensiones la que tiene la obligación y la potestad de efectuar las acciones de cobro(22) respectivas, para que cada periodo sea efectivamente aportado, como ha reiterado esta corporación, entre muchas otras sentencias, en la T-099 de febrero 23 de 2011, con ponencia de quien ahora cumple igual función, donde se explicó que “la ley atribuye a las entidades administradoras de pensiones la función de exigir al patrono la cancelación de los aportes pensionales…, no siendo posible a aquellas alegar a su favor su propia negligencia en la implementación de esa atribución”.

7.5. En consecuencia, es acertado afirmar que el presente es un claro caso de dilación injustificada y de negligencia administrativa y que, por ende, los derechos de petición, debido proceso, seguridad social, salud y mínimo vital, sí fueron vulnerados por el ISS, al engendrar trabas administrativas no oponibles al señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa, para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a que tiene derecho, según lo establecido en los artículos 7º de la Ley 71 de 1988 y 36 de la Ley 100 de 1993.

7.6. Así, será revocado el fallo dictado en abril 26 de 2013, por el Juzgado 4º Civil del Circuito de Tunja, que declaró improcedente la presente acción de tutela y, en su lugar, serán tutelados dichos derechos fundamentales del señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa, vulnerados por el ISS, hoy en liquidación.

En consecuencia, se ordenará a la entidad que asumió la administración del régimen de prima media con prestación definida, hoy Colpensiones(23), por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, si no lo ha efectuado aún, expida la resolución de reconocimiento de la pensión de vejez del señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa, identificado con cédula de ciudadanía 4.220.503 de Ramiriquí, y haga efectivo su pago con la periodicidad debida. Así mismo, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de este fallo, deberá cubrir los valores correspondientes a las mesadas causadas a partir del cumplimiento de los requisitos, en lo no prescrito.

El cumplimiento de esta orden deberá guardar coherencia con lo dispuesto por esta corporación, mediante Auto 110 de junio 5 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo proferido en abril 26 de 2013, por el Juzgado 4º Civil del Circuito de Tunja, que declaró improcedente la acción de tutela.

2. En su lugar, se dispone TUTELAR los derechos fundamentales de petición, debido proceso, seguridad social, salud y mínimo vital de Gabriel Benedicto Junco Espinosa, y ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, si no lo ha efectuado aún, expida la resolución de reconocimiento de la pensión de vejez del señor Gabriel Benedicto Junco Espinosa, identificado con cédula de ciudadanía 4.220.503 de Ramiriquí, y continúe realizando su pago con la periodicidad debida. Así mismo, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de este fallo, deberá cubrir los valores correspondientes a las mesadas causadas a partir del cumplimiento de los requisitos, en lo no prescrito.

El cumplimiento de esta orden deberá guardar coherencia con lo dispuesto por esta corporación, mediante Auto 110 de junio 5 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

3. Por secretaría general, LIBRAR la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.

Magistrados: Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Ríos.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) T-1752 de diciembre 15 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

(2) T-019 de enero 23 de 2009, Rodrigo Escobar Gil.

(3) “… T-433 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil”.

(4) T-042 de febrero 2 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(5) T-248 de marzo 6 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(6) T-063 de febrero 9 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(7) C-754 de agosto 10 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(8) Artículo 36 Ley 100 de 1993.

(9) El artículo consagraba el siguiente parágrafo, que fue declarado inexequible mediante fallo C-012 de enero 21 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. “PAR.—Para el reconocimiento de la pensión de que trata este artículo, a las personas que a la fecha de vigencia de la presente ley, tengan diez (10) años o más de afiliación en una o varias de las entidades y cincuenta (50) años o más de edad si es varón o cuarenta y cinco (45) años o más si es mujer, continuarán aplicándose las normas de los regímenes actuales vigentes”.

(10) En el ámbito nacional, según reiteradamente lo ha indicado esta corporación “el derecho a la seguridad social es un verdadero derecho fundamental cuya efectividad y garantía se deriva de (i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad” (T-414, jun. 25/2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

(11) La seguridad social está consagrada en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”).

(12) Seguridad Social. Un nuevo Consenso. Conferencia Nº 89 de la OIT. 2002.

(13) Artículo 84 Const.: “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentadas de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio” (no está resaltado en el texto original).

(14) Cfr., entre otras, SU-975 de octubre 23 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-054 de enero 29 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-081 de febrero 8 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-1128 de diciembre 12 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(15) SU-975 de octubre 23 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(16) Cfr. T-529 de julio 11 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(17) “Sentencias C-177 de 1998, T-1044 de 2001, T-491de 2001, T-671 de 2001, T-538 de 2001, T-840 de 2005, entre otras.”

(18) Cfr. folio 50 cuaderno inicial (“cáncer de próstata”).

(19) Cfr. T-262 de marzo 20 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio (“existen circunstancias que tornan más gravosa la situación, como ocurre cuando la pensión es reclamada por un individuo que se encuentra bajo protección especial por padecer una enfermedad catastrófica, en cuyo caso esta Corte ha ordenado el reconocimiento de la pensión de invalidez a través de la acción de tutela”); T-699 de julio 10 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-531 de agosto 9 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.

(20) Frente lo cual se advierte que la entidad accionada desconoce los principio de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio, pues como se desprende de la Resolución 177 emitida en junio 30 de 2006, esta le había manifestado al accionante que “cumple con el régimen de transición, por lo que se le aplica la Ley 71 de 1988. El asegurado cumple con el tiempo cotizado…” (fls. 34 y 35 ib.).

(21) Con todo, la entidad accionada tiene a su alcance los mecanismos administrativos para lograr el efectivo cumplimiento de las obligaciones que tienen los empleadores frente al reconocimiento y pago de los bonos pensionales, a fin de conformar el capital necesario para financiar la pensión de que se trate.

(22) Art. 23, L. 100 de 1993: “Sanción moratoria. Los aportes que no se consignen dentro de los plazos señalados para el efecto, generarán un interés moratorio a cargo del empleador, igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios. Estos intereses se abonarán en el fondo de reparto correspondiente o en las cuentas individuales de ahorro pensional de los respectivos afiliados, según sea el caso. Los ordenadores del gasto de las entidades del sector público que sin justa causa no dispongan la consignación oportuna de los aportes, incurrirán en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente. En todas las entidades del sector público será obligatorio incluir en el presupuesto las partidas necesarias para el pago del aporte patronal a la seguridad social, como requisito para la presentación, trámite y estudio por parte de la autoridad correspondiente”.

Art. 24, ib.: “Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo”.

(23) Mediante los decretos 2011, 2012, 2013 de septiembre de 2012, expedidos por el Gobierno Nacional (Ministerio de Salud y Protección Social), se reglamentó la entrada en operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y se suprimió el objeto social del Instituto de Seguros Sociales, ISS, así como su dirección, administración, control, vigilancia y prestación de servicios en materia de administración del régimen de prima media con prestación definida.