Sentencia T-702 de septiembre 15 de 2014

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Ref.: Exp. T-4352392

Magistrada Sustanciadora:

Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado

Acción de tutela promovida por Ángela Lucía Álvarez Betancourt contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia

Procedencia: Juzgado 2º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín

Asunto: Tutela contra dictámenes de Juntas de Calificación de la Invalidez. Fecha de estructuración

Bogotá, D.C., quince de septiembre de dos mil catorce.

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y las magistradas Martha Victoria Sáchica Méndez y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En la revisión de la sentencia dictada el 20 de febrero de 2014 por el Juzgado 2º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Ángela Lucía Álvarez Betancourt contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia.

El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que efectuó el referido despacho, según lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 29 de mayo de 2014, la Sala Quinta de Selección de Tutelas de esta corporación lo escogió para revisión.

I. Antecedentes

El 7 de febrero de 2014, la señora Ángela Lucía Álvarez Betancourt promovió acción de tutela contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y a la seguridad social. En opinión de la accionante, la junta regional no tuvo en cuenta su historia médica anterior a 2004, que es trascendental para determinar correctamente la fecha de estructuración de su invalidez. Por este motivo, solicitó que por vía de tutela se ordene a la junta regional realizar un nuevo dictamen, “teniendo presente que mi enfermedad fue diagnosticada por los galenos desde 1982 y 1983”(1).

A. Hechos y pretensiones.

1. La accionante, quien tiene 60 años de edad(2), manifiesta que desde el año 1982 “padece artritis reumatoidea progresiva degenerativa de difícil manejo”(3), que le imposibilita caminar. Aunado a lo anterior, según varios dictámenes médicos sufre hipertensión arterial crónica, insuficiencia renal crónica y catarata en el ojo izquierdo, entre otras afecciones. Tales enfermedades han sido tratadas desde sus inicios en el hospital San Vicente de Paul de Barbosa (Antioquia), donde reposa su historia clínica(4).

2. En 2004, la accionante solicitó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia dictaminar su pérdida de capacidad laboral, con el fin de reclamar una pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre, ocurrida el 11 de agosto de 1986(5). En respuesta a esa solicitud, el 12 de agosto de 2010, se le dictaminó un porcentaje de disminución laboral del 57.88%, con fecha de estructuración del 8 julio de 2004(6).

3. Explica que “por error” no aportó la historia clínica anterior a 2004. Por ello, la junta regional no evaluó su situación previa y estructuró la fecha de su invalidez con una información parcial, que no se acompasa con su realidad médica.

4. Por tal motivo, el 6 de noviembre de 2013, elevó un derecho de petición a la junta regional en el que, después de explicar tal situación y aportar los documentos faltantes, solicitó a ese ente determinar nuevamente la fecha de estructuración teniendo en cuenta la totalidad de su historia médica(7).

5. El 22 de noviembre de 2013, la junta regional se negó a revisar la fecha de estructuración de la invalidez, debido a que según el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013(8), la junta solo puede pronunciarse sobre el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral, mientras que la fecha de estructuración es modificable, únicamente, “cuando cambia el propio estado de invalidez”. Por tanto, la accionante debe acudir a la justicia laboral ordinaria, ya que se trata de un dictamen en firme(9).

6. La peticionaria explica que si bien cuenta con la acción laboral ordinaria, en su caso, este mecanismo no es idóneo ni eficaz para garantizar la protección constitucional invocada, toda vez que por su edad y sus enfermedades cree “no soportar dicho trámite”(10).

Por todo lo anterior, solicita al juez de tutela que ordene a la junta regional realizar un nuevo dictamen, de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 917 de 1999(11) y a la totalidad de la historia médica aportada. Y en esa medida, modifique la fecha de estructuración de su invalidez “al momento en que se diagnosticó la enfermedad, que para el caso debió ser el año 1982 y no 2004”(12).

B. Actuación procesal.

Mediante auto del 10 de febrero de 2004, el Juzgado Décimo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Medellín admitió la acción de tutela y notificó a la entidad accionada para que ejerciera sus derechos de defensa y contradicción(13).

Funcionarias del juzgado se comunicaron telefónicamente con la accionante y su abogado. Por ese medio, se indicó que la demandante nunca ha trabajado, pues presenta incapacidad desde hace 20 años. Adicionalmente, precisó que no está afiliada a una EPS y que vive en “El Hatillo vereda Juan de Rosa en la casa que le dejó su madre como herencia”, con un sobrino en situación de discapacidad y un hermano con derrame cerebral. Manifestó que sus hermanas y una tía le ayudan económicamente para pagar los servicios domiciliarios(14).

Respuesta de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia(15).

El secretario técnico explica que la junta de calificación emitió el dictamen de pérdida de capacidad laboral de la accionante en debida forma y de acuerdo con el procedimiento legal establecido. Por tanto su actuación no vulneró los derechos fundamentales de la demandante.

Señala que la actora admite haber cometido un error al no aportar la historia clínica completa; sin embargo, pretende mostrar que la junta actuó indebidamente. Por consiguiente, la demandada manifiesta que los argumentos que propone son “enteramente subjetivos, acomodados y contrarios a la normatividad”.

Expone que, según los artículos 35 y 40 del Decreto 2463 de 2001, los dictámenes de las juntas de calificación solo pueden impugnarse ante la jurisdicción laboral ordinaria. Situación que admite la accionante, pero que pretende omitir, al instaurar de manera preferente la acción de tutela.

Adicionalmente, explica que no es cierto que la accionante no puede soportar un proceso ordinario, pues si lo hubiere iniciado desde el momento en que se emitió el dictamen (ago. 12/2010), este seguramente ya hubiera finalizado. Lo anterior, corrobora que el presente asunto no cumple el requisito de inmediatez de la acción de tutela, pues la protección que se reclama no es urgente.

C. Decisiones objeto de revisión.

1. Sentencia de primera instancia(16).

El Juzgado 10 Penal Municipal de Control de Garantías de Medellín profirió sentencia el 20 de febrero de 2013, por medio de la cual “negó por improcedente” la acción de tutela.

La juez considera que la demandante utilizó esta vía para revivir momentos procesales que dejó pasar, ya que no ejerció oportunamente sus derechos de defensa y contradicción. Indica que la actora no impugnó el dictamen y tampoco acudió ante la jurisdicción laboral ordinaria, por consiguiente, “resulta inadmisible” permitirle una nueva oportunidad procesal.

De otro modo, afirma que no es posible verificar que la accionante dependía económicamente de su padre, porque este murió en 1986 y, según se dejó constancia, quienes aportan a su sostenimiento actual son sus hermanas y una tía. Aunado a lo anterior, es palmario que se incumple el requisito de inmediatez, ya que la actora no explica por qué dejó transcurrir tres años para controvertir el dictamen de la entidad accionada. En esa medida, para la juez no es viable acceder al amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues se desestima la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Por último, precisa que la demandante no puede aprovecharse de su propia culpa, para solicitar que se efectúe una nueva calificación, menos aún, cuando dejó pasar el tiempo y las oportunidades para corregir su propio error.

2. Impugnación(17).

La accionante impugna la decisión debido a que no está de acuerdo con que se nieguen sus derechos, por la supuesta “demora” para instaurar la acción de tutela. Manifiesta que en el análisis no se tuvieron en cuenta sus condiciones de discapacidad y ausencia de recursos económicos, que le impidieron movilizarse por mucho tiempo, ya que estaba postrada en cama y no podría pagar un transporte adecuado.

A pesar de lo anterior, señala que “días después” de emitido el dictamen, se acercó a las oficinas de la junta de calificación, pero nunca le indicaron los trámites que podía seguir para reclamar su derecho o corregir su error. De hecho, afirma que en una ocasión no la dejaron entrar porque su “proceso estaba cerrado” y le dijeron que “no había nada que hacer”.

Explica que todo lo anterior se lo hizo saber a la juez por medio de la conversación telefónica que tuvo con funcionarios del despacho, y enfatiza en que su retraso se produjo porque no había encontrado apoyo jurídico.

Ahora bien, no obstante su “demora”, indica que la vulneración a sus derechos es “constante y latente”, pues la entidad no le dio el valor probatorio a la historia clínica que aportó con el derecho de petición, lo cual cierra su posibilidad de acceder la pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre.

Adicionalmente, precisa que no posee bienes y que vive de la caridad de sus hermanas, pero ello no es suficiente para tener una calidad de vida adecuada a su condición de discapacidad y a su edad. Por consiguiente, la acción de tutela es la única vía que tiene para reclamar sus derechos a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso y la vida en condiciones dignas.

3. Sentencia de segunda instancia(18). 

El 1º de abril de 2014, el Juzgado 2º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín emitió fallo en el cual confirmó la decisión adoptada en primera instancia, reiterando los razonamientos expuestos en esa oportunidad.

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia.

1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Asunto objeto de análisis y problema jurídico.

2. La accionante, quien está en situación de discapacidad, presentó acción de tutela para que la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia evalúe la totalidad de su historia clínica, que no fue entregada en su oportunidad, y con ese soporte modifique la fecha de estructuración de su invalidez. Lo anterior, para solicitar la pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre.

3. En esa medida, el problema jurídico de la presente acción de tutela se circunscribe a establecer si la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia vulneró los derechos fundamentales de la señora Ángela Lucía Álvarez Betancourth (sic), al fijar en el dictamen, como fecha de estructuración de invalidez el 8 de agosto de 2004, sin tener en cuenta la totalidad de la historia clínica, que no fue presentada en su oportunidad por la accionante.

Para resolver el problema planteado, resulta necesario abordar los siguientes temas: i) La procedencia de la acción de tutela para controvertir dictámenes de las juntas de calificación de invalidez. ii) Las reglas jurisprudenciales referentes a la protección del debido proceso en la expedición de dictámenes de calificación de invalidez. Y iii) la especial protección de las personas en situación de debilidad manifiesta.

Procedencia de la acción de tutela para controvertir dictámenes de las juntas de calificación de invalidez.

4. Según el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es un mecanismo que puede usar cualquier persona para procurar la protección inmediata de derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por particulares, en algunos casos.

Este mecanismo es preferente y sumario, y procedente siempre y cuando no se disponga de otro medio idóneo de defensa judicial. Excepcionalmente puede ser utilizado, de manera transitoria, cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En esa medida, como lo ha resaltado esta Corte, la acción de tutela se caracteriza por ser subsidiaria y buscar una protección inmediata.

5. En vista de lo anterior, en principio, la acción de tutela resulta improcedente para controvertir los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de la invalidez, en especial, si esta se pretende como vía principal, y no residual o transitoria. Lo anterior, debido a que, según se desprende de los artículos 11(19) y 40(20) del Decreto 2463 de 2001(21), la resolución de controversias de este tipo se decidirá en la jurisdicción laboral ordinaria, de conformidad con las normas del Código de Procedimiento Laboral.

6. Ahora bien, la regla general de improcedencia por subsidiariedad, tiene excepciones consagradas en el referido artículo 86, que han sido desarrolladas por esta Corte(22). La más explícita, se enmarca dentro del concepto de perjuicio irremediable, que flexibiliza la exigencia de acudir a medios ordinarios de defensa (a pesar de su idoneidad) y permite una protección transitoria, cuando la amenaza o violación a los derechos fundamentales se torne inminente, grave y requiera medidas urgentes e impostergables(23).

La caracterización de tal clase de perjuicio, permite efectuar un examen de procedencia si bien riguroso, menos estricto. En especial, cuando se trata de materializar, por vía de tutela, la atención a los sujetos de especial protección constitucional, en razón a sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad, marginalidad o pobreza extrema, entre otras(24).

7. De otro lado, se presenta la excepción basada en la idoneidad y eficacia de los medios ordinarios de defensa judicial, ya que la simple existencia formal de éstos, no implica per se que los mismos tengan tales características(25).

Tal consideración, hace que se exija del juez de tutela verificar en cada caso concreto la idoneidad de las acciones disponibles, en clave de defensa eficaz de los derechos que se pretenden proteger. Lo anterior, en especial, cuando la persona que intente la acción de tutela se enfrenta a un estado de indefensión o a circunstancias de debilidad manifiesta(26). En este caso, el amparo podrá otorgarse de manera definitiva.

8. De todo lo expuesto, se concluye que frente a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, la procedencia de la acción de tutela se encuentra ligada a la ocurrencia de un perjuicio irremediable o a que dichos medios se tornen ineficaces para la protección de los derechos fundamentales. Esta circunstancia, solo puede ser verificada en el caso concreto, dentro del cual es imperioso evaluar con un rigor diferente las circunstancias de debilidad en que se puedan encontrar los solicitantes, en mayor medida, si además son sujetos de especial protección constitucional.

9. Ahora bien, como se indicó, la acción de tutela se estipuló para lograr una protección inmediata a los derechos fundamentales que una persona considere vulnerados o amenazados. Y, si bien el artículo 86 constitucional, consagró que la misma puede ejercerse en todo momento, esta Corte ha entendido pacíficamente que debe interponerse en un término racional y oportuno(27). En esa medida, el requisito de inmediatez se dirige a establecer un límite temporal al ejercicio de la acción de tutela, a fin de que el análisis del caso concreto no resulte superfluo.

10. La evaluación de ese término racional y oportuno en el ejercicio de la acción de tutela, se realiza teniendo en cuenta el tiempo transcurrido entre el hecho vulnerador y la presentación de la demanda(28). Sin embargo, la satisfacción de este requisito no está sujeta a una regla rígida, sino que depende de las circunstancias particulares de cada caso concreto y su incumplimiento se configura, cuando de la revisión judicial, se extrae que el solicitante actuó con desidia o negligencia(29).

11. Según esta corporación(30), la exigencia de inmediatez en la presentación de la demanda de tutela puede flexibilizarse cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, cuando se demuestre que:

i) la vulneración “es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual” y

ii) la situación del solicitante requiera de especial protección, “por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”(31).

12. En conclusión, la inmediatez es un requisito de procedibilidad de la acción de tutela, a partir del cual el juez debe verificar en cada caso concreto, si la presentación de la acción se dio en un término racional y oportuno contado a partir del hecho vulnerado. Durante este examen el juez debe verificar las circunstancias particulares de los accionantes, en especial, si son sujetos de especial protección constitucional.

Reglas jurisprudenciales referentes a la protección del debido proceso en la expedición de dictámenes de calificación de invalidez.

13. Los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de la invalidez constituyen el fundamento jurídico autorizado, a partir del cual las diferentes entidades del sistema general de seguridad social deciden sobre el reconocimiento de las prestaciones sociales, que tienen como requisito, acreditar la pérdida de capacidad laboral de los beneficiarios de tales derechos(32).

14. En esa medida, la expedición de dictámenes está regida por un procedimiento establecido, que debe ser respetado en su integralidad, pues lo contrario vulneraría el derecho al debido proceso de los solicitantes. Debido a ello, para esta corporación es claro que la procedencia de la acción de tutela para controvertir dictámenes de calificación de invalidez, no implica un debate sobre la calificación propiamente dicha (pues es un asunto eminentemente técnico científico), sino que se centra en verificar la plena observancia de esos procedimientos(33).

15. Así, el marco jurídico que regula el proceso de expedición de dictámenes, está compuesto por los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993 y los Decretos 917 de 1999 y 2463 de 2001.

De las normas mencionadas anteriormente, esta corporación ha establecido cuatro reglas procedimentales básicas que rigen las actuaciones de las juntas de calificación de invalidez, y que conforman los contenidos mínimos del derecho fundamental al debido proceso en esta clase de asuntos:

16. La primera regla establece que el trámite de la solicitud de calificación debe hacerse cuando las entidades competentes hayan completado el tratamiento y la rehabilitación integral o sea comprobada la imposibilidad de realizar dicho tratamiento y rehabilitación(34).

Sin embargo, una excepción a esta primera regla se deriva de la solicitud elevada por una persona que requiera la calificación para acceder a beneficios cajas de compensación familiar, entidades promotoras de salud, administradoras del régimen subsidiado o para acceder al subsidio del Fondo de Solidaridad Pensional y a los beneficios de la Ley 361 de 1997. En este caso, no será necesaria la terminación previa de los procesos de tratamiento y rehabilitación para la formulación de la solicitud ante las juntas de calificación de invalidez(35).

17. La segunda regla establece que la valoración del estado de salud del calificado debe ser completa e integral. Las juntas deberán proceder a realizar el examen físico correspondiente, y al sustanciar y elaborar la respectiva ponencia del dictamen deben tener en cuenta todos los aspectos médicos consignados en la historia clínica del paciente(36).

Para ello, es preciso que con la solicitud, los posibles beneficiarios o las EPS o AFP, según corresponda, aporten i) la historia clínica, en donde conste los antecedentes y el diagnóstico definitivo del paciente; ii) los exámenes clínicos, evaluaciones técnicas y demás relevantes; iii) la certificación sobre el proceso de rehabilitación integral, cuando haya lugar; y iv) los certificados de cargos y labores, cuando se requiera(37).

18. Cuando se presenten solicitudes incompletas, las juntas tienen la obligación de indicar al peticionario cuáles son los documentos faltantes, para que éstos completen la información. De igual forma, si iniciado el estudio, se evidencia la ausencia de documentos, la junta deberá requerirlos por escrito a quien se encuentre en la posibilidad de aportarlos o al peticionario.

En todo caso, si se emite el dictamen, a pesar de existir documentos faltantes, el interesado podrá posteriormente presentar una nueva solicitud, evento en el cual se iniciará nuevamente el trámite(38).

19. Como tercer parámetro, se establece que las decisiones adoptadas por las juntas, si bien no constituyen actos administrativos, deben ser debidamente motivados. En los dictámenes se deben brindar las explicaciones y justificaciones sobre las cuales se soporta el diagnóstico; que a su vez, debe ser de carácter técnico científico y estar soportado en la historia clínica y ocupacional del paciente, así como en los fundamentos de hecho y de derecho relacionados con el caso bajo estudio(39).

En este sentido, están definidos expresamente los contenidos mínimos del dictamen(40) y, por tanto, los fundamentos básicos a partir de los cuales se declara el grado, el origen y la fecha de estructuración de la invalidez.

20. Con relación a la fecha de estructuración de la invalidez, específicamente, existe una subregla que ha sido ampliamente desarrollada por la jurisprudencia de esta Corte(41) y que está contenida en el artículo 3º del Decreto 917 de 1999.

Allí se indicó que la fecha de estructuración es aquella en la cual se generó “una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva”. Y para determinarla, la junta “debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación”.

21. Por último, la cuarta regla se refiere a que el trámite surtido ante la junta debe dar plena observancia a los derechos de defensa y contradicción de los solicitantes, de manera que tengan la posibilidad de controvertir todos los aspectos relacionados con el dictamen(42).

22. Ahora bien, para esta Corte es claro que cuando se produce el incumplimiento de alguna de las reglas referidas se vulnera el derecho fundamental al derecho al debido proceso. Y puede ser protegido por la vía preferente y sumaria de la acción de tutela, incluso cuando existen los mecanismos de defensa judicial, en la medida en que verifica la presencia de situaciones extremas de necesidad o debilidad manifiesta.

23. Esta Corte estudió un caso similar al que ahora se presenta en la Sentencia T-595 de 2006(43), en el cual se censuraba la fecha de estructuración de invalidez definida en un dictamen proferido por una junta de calificación.

En dicho asunto, la accionante padecía “Enfermedad de Parkinson, reemplazo total de cadera bilateral y obstrucción del sistema venoso de miembros inferiores”, por lo cual, no podía trabajar y dependía económicamente de sus padres, quienes murieron en el año 2000. En 2002, ella solicitó la calificación de su invalidez, con el fin de pedir al ISS el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre. Sin embargo, la junta estructuró su invalidez, unos meses después del fallecimiento de su progenitor, sin tener en cuenta aspectos relevantes contenidos en la historia clínica anterior al año 2000.

Después de evaluar el asunto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas estimó que la vía judicial ordinaria no era apta para atender con prontitud el reclamo de la actora. Y concluyó que, por tanto, el amparo constitucional se convertía en el mecanismo más idóneo para proteger los derechos fundamentales de manera inmediata. Bajo estas previsiones la Corte concedió la protección de los derechos fundamentales de la actora, pues evidenció la posibilidad y necesidad de definir una fecha anterior de estructuración de la invalidez, de acuerdo a su historia clínica y más favorable a sus intereses, y ordenó la realización de un nuevo dictamen.

24. De lo expuesto se puede deducir entonces que un conflicto jurídico relativo a un dictamen proferido por una junta de calificación de la invalidez, tiene relevancia constitucional cuando están involucradas personas que por sus especiales condiciones físicas y mentales, se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta.

25. Por tanto, en caso de evidenciarse la existencia de un perjuicio irremediable o la absoluta ineptitud del medio judicial ordinario de defensa, será la acción de tutela el mecanismo más apto para solucionarlo. Bajo estas premisas la Sala, a continuación, parará a estudiar el caso concreto presentado por la señora Ángela Lucía Álvarez Betancourt.

Protección especial para las personas en circunstancias de discapacidad.

26. Las personas en condición de discapacidad hacen parte de los grupos históricamente discriminados o marginados. Por lo tanto, para asegurar a esta población el acceso igualitario a mejores oportunidades, se han impulsado diversos estatutos, a nivel nacional e internacional(44), tendientes a incentivar la adopción de medidas y políticas que contribuyan a eliminar tal discriminación y propiciar su plena integración en la sociedad global(45).

27. Así, por ejemplo, se encuentran las Normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad(46), la Convención interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad(47) y la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad(48), entre otras.

28. Estos estatutos ponen de presente la necesidad de que todos los estados garanticen a este grupo poblacional una vida digna, y precisan catálogos de derechos específicos, de los cuales se destacan los siguientes: a la protección en condiciones de emergencia, a la seguridad personal y libertad, al ejercicio de sus facultades políticas, a la nacionalidad, a la igualdad y no discriminación, al acceso a la justicia, de locomoción y movilidad, a la no dependencia, a la educación, la salud y la protección social, entre otros.

29. En Colombia, la Constitución Política de 1991 adoptó un modelo de Estado Social de Derecho, en el cual un propósito esencial es el de asegurar la igualdad formal y material entre los habitantes del territorio nacional(49).

En esa medida, la igualdad como valor y principio del orden jurídico colombiano, tiene fundamento en el pleno respeto a la dignidad humana(50). Así mismo, parte del reconocimiento de la diversidad y las diferencias existentes entre los integrantes de la Nación. Y expresa la intención del Constituyente de superar las disparidades históricas de algunos grupos que han sido marginados o discriminados.

30. Así, la prohibición de discriminación y la obligación de protección especial, está establecida en el artículo 13 superior, que reconoce la igualdad de derechos, libertades y oportunidades para todas las personas, con independencia de su raza, sexo, opinión política, religión u otros. Allí se destaca la protección especial para quienes se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, por su condición física, mental o económica.

En consecuencia, es claro que el Estado tiene la obligación de otorgar un trato igual para quienes están en condiciones similares, y uno disímil, para quienes no lo están(51). En ese orden de ideas la Corte Constitucional ha reiterado la necesidad de brindar un trato especial a la población en condición de discapacidad y ha señalado que la no aplicación de una diferenciación positiva, en favor de estas personas, puede constituir una medida discriminatoria.

31. En desarrollo de ese artículo y como respuesta a los compromisos internacionales adquiridos, recientemente el legislador expidió la Ley 1618 de 2013, “por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas en situación de discapacidad”. Dicha ley propuso como objetivo específico, el de garantizar el acceso efectivo a los derechos de este sector poblacional, a través de medidas de inclusión, acción afirmativa y de ajustes razonables(52).

32. A nivel jurisprudencial, también ha sido vasto el reconocimiento a este grupo poblacional como sujetos de especial protección estatal, no solo en materia de constitucionalidad, sino también en el control concreto. Particularmente, para esta Corte “es unánime el reconocimiento... de la obligación de las autoridades de procurar condiciones que permitan la integración de las personas con alguna discapacidad, como corolario de los principios de dignidad humana, con miras a garantizar un orden político, económico y social justo —Preámbulo, arts. 1º y 2º, C.P.—”(53).

33. En conclusión, las personas que se encuentran en condición de discapacidad, de cualquier índole, son sujetos de especial protección constitucional. Tal categoría ha sido reconocida por las normas internacionales y por la legislación y jurisprudencia nacional. Por lo tanto, merecen que por parte del Estado y la sociedad se les otorgue un trato diferencial, cuando su situación así lo requiera, con el objetivo de lograr la igualdad formal y material.

Análisis del caso concreto.

34. De acuerdo con los hechos y las consideraciones reseñadas, procede esta Sala a determinar si la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia vulneró los derechos fundamentales de la señora Ángela Lucía Álvarez Betancourth (sic), al fijar en el dictamen, como fecha de estructuración de invalidez el 8 de agosto de 2004, sin tener en cuenta la totalidad de la historia clínica. No obstante, antes de proceder al estudio de fondo, esta Sala debe verificar si la presente acción de tutela es procedente para controvertir el dictamen de la junta de calificación accionada.

Examen de procedencia.

Requisito de subsidiariedad. Los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos ni eficaces en este caso.

35. Del material probatorio allegado, se extrae que la accionante es una mujer de 60 años de edad(54), quien padece diversas enfermedades, de tal gravedad, que produjeron en ella un estado de invalidez del 57.88%. Mediante declaraciones extrajudiciales aportadas(55) se acreditó su precaria situación económica(56), debido a que nunca ha trabajado, su nivel de escolaridad es primaria y no posee renta o pensión alguna. Adicionalmente, se manifestó que vive con un sobrino quien también está en situación de discapacidad y con un hermano que sufrió un derrame cerebral.

36. Todas las situaciones descritas, hacen que en el presente caso se pueda concluir que los mecanismos ordinarios de defensa judicial no son idóneos ni eficaces para lograr la protección de los derechos fundamentales de la accionante. Lo anterior, ya que el proceso laboral ordinario, implica para la actora mayores costos, en tiempo y en dinero, que sería desproporcionado imponerle. Recuérdese que sus condiciones físicas y económicas hacen que, a la luz del artículo 13 constitucional, la accionante sea considerada un sujeto de especial protección estatal, debido a que en su conjunto, la sitúan en una clara circunstancia de debilidad manifiesta.

37. Y si bien, en un plano de igualdad formal, todos los integrantes de la Nación debemos soportar esas cargas, ya se explicó que, ante situaciones como la presente, el Estado y la sociedad deben efectuar una diferenciación positiva, para cumplir materialmente los postulados de igualdad. Por todo lo anterior, esta Sala encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad.

Requisito de inmediatez. Existe una afectación actual y continua al derecho fundamental al debido proceso de la accionante.

38. Aunado a lo anterior, para esta Sala la evaluación del requisito de inmediatez en el presente caso, cumple con los presupuestos para que el mismo se flexibilice, en tanto se trata de un sujeto de especial protección, ya que:

i) La vulneración al derecho al debido proceso es actual y continúa, y pese a que el presunto hecho vulnerador se presentó el 12 de agosto de 2010 (emisión del dictamen), la accionante presentó una solicitud el 6 de noviembre de 2013 y refirió que no había acudido antes debido a que no podía pararse de su cama y no había conseguido asesoría jurídica.

ii) Es evidente que la situación de la solicitante requiere especial protección.

39. Por las consideraciones expuestas se concluye que está superada la exigencia de inmediatez. En esa medida, la presente acción de tutela resulta procedente.

Estudio de fondo.

40. Con el fin de resolver el problema jurídico de fondo, esta Sala recordó las reglas jurisprudenciales referentes a la protección del debido proceso en la expedición de los dictámenes de las juntas de calificación. En esa medida, se recuerda que la evaluación del dictamen acusado por esta tutela, se circunscribe a la verificación del respeto al derecho al debido proceso, pues tales dictámenes tienen un contenido técnico científico, que no les es dado modificar al juez. Con esa claridad, se procede a revisar el cumplimiento de tales reglas.

41. Frente a la regla primera, referente a las exigencias para hacer la solicitud, se comprueba su cumplimiento ya que, la accionante, a pesar de no acreditar la terminación previa de los procesos de tratamiento y rehabilitación, realizó la solicitud de calificación de acuerdo a la norma, porque ella se encontraba en el régimen subsidiado(57).

42. En torno a la cuarta regla, referente a la garantía de interponer recursos ante las decisiones de la junta, esta Sala encontró que, a pesar de que materialmente la accionante no pudo ejercer sus derechos de defensa y contradicción, sí estuvieron formalmente disponibles para ella.

43. Ahora bien, en torno a las reglas segunda y tercera, referentes a la valoración completa e integral del estado de salud del paciente y la motivación de los dictámenes, esta Sala encuentra algunos reparos.

Lo anterior, en la medida en que esta Sala encontró que la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia emitió un dictamen en el que no efectuó una valoración integral y completa de todos los aspectos médicos de la paciente. Sin embargo, esta situación ocurrió por un hecho que, en principio, no podría endilgársele a esta, sino a la accionante, ya que ella aportó su historia clínica incompleta.

44. En el presente asunto, es claro para la Sala, que era responsabilidad de la accionante aportar todos los documentos necesarios para la realización del dictamen médico, incluida la historia clínica completa, según la regulación del Decreto 2463 de 2001, que se explicó previamente.

Sin embargo, a pesar de que ello, de tal legislación, también se extrae que la junta de calificación tenía la obligación de devolver la solicitud e informarle el error a la demandante, para que completara los documentos requeridos (art. 26, D. 2463/01), actuación que se omitió.

45. Por dicha omisión, el dictamen se emitió a pesar de la ausencia de documentos importantes y trascendentales para la determinación de la fecha de estructuración de invalidez de la accionante.

No obstante, La accionante trató de enmendar su error, ya que acudió “días después” de notificado el dictamen para informar la ausencia de su historia médica completa. Adicionalmente, presentó una de petición el 6 de noviembre de 2013, para informar la misma situación. Sin embargo, la Junta pretermitió esas solicitudes y simplemente le indicó que “el proceso estaba cerrado” y “no había nada que hacer”. Así se lo hizo saber en la respuesta dada el 22 de noviembre de 2013.

46. Para esta Sala de Revisión tal respuesta no se acompasa con las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encuentra la accionante, ni atiende a la categoría de sujeto de especial protección de la misma, en tanto, la Junta tenía la obligación de emitir el dictamen, teniendo en cuenta la integralidad de la historia clínica.

46. (sic) Ahora bien, para esta Sala, la Junta no otorgó un trato diferencial favorable en pro de la protección del derecho al debido proceso de la accionante, por lo que se evidencia que la Junta incurrió en una omisión constitutiva de discriminación. Situación que debe ser superada.

Conclusión.

47. Como consecuencia de todo lo expuesto, se extrae que la junta regional de calificación de invalidez incurrió en una omisión constitutiva de violación al derecho al debido proceso de la accionante, al no acceder de manera favorable a revisar la fecha de estructuración de su invalidez, aun cuando se puso de presente que no había evaluado parte trascendental de su historia médica. Lo anterior, se debe especialmente a que, a pesar de los errores que cometió la demandante, las exigencias de ciertas cargas son desproporcionadas en su caso, por tratarse de una persona en situación de debilidad manifiesta y ser sujeto de especial protección constitucional.

Órdenes a emitir.

48. Por tanto, esta Sala revocará la sentencia de segunda instancia dictada el 1º de abril de 2014, por el Juzgado 2º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín. En su lugar, dispondrá tutelar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Ángela Lucía Álvarez Betancourth (sic).

49. Así mismo, se dejará sin efectos parcialmente el dictamen número 33281 del 12 de agosto de 2010, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, en lo referente a la fecha de estructuración de la invalidez. En consecuencia, se le ordenará a dicha Junta que dentro del término de quince días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia, expida un nuevo dictamen de calificación de invalidez, en el cual se evalúe la totalidad de la historia clínica de la accionante. Para ello, deberá requerirle a la demandante el envío de la misma.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE

1. REVOCAR la sentencia de segunda instancia dictada el 1º de abril de 2014, por el Juzgado 2º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín. En su lugar, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Ángela Lucía Álvarez Betancourth (sic).

2. DEJAR SIN EFECTOS PARCIALMENTE el dictamen número 33281 del 12 de agosto de 2010, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, en lo referente a la fecha de estructuración de la invalidez. En consecuencia, ORDENAR a dicha Junta que dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia, expida un nuevo dictamen de calificación de invalidez, en el cual se evalúe la totalidad de la historia clínica de la accionante. Para ello, deberá requerirle a la demandante el envío de la misma.

3. Por secretaría general LIBRAR la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Gloria Stella Ortiz DelgadoMartha Victoria Sáchica Méndez, magistrada (e)—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Andrés Mutis Vanegas, secretario general.

(1) Fl. 3, cdno. inicial.

(2) Cédula de ciudadanía visible en fl. 14 ibídem

(3) Fl. 1 ibídem

(4) Historia clínica, visible en fls. 18 a 27 y 31 a 43 ibídem

(5) Del expediente se desprende una inconsistencia en torno a la fecha exacta del deceso del padre de la accionante. Visible a folio 17 ibídem, el dictamen de la junta de calificación establece que la fecha es el 11 de agosto de 1986; sin embargo, a folio 46 ibídem, la resolución de la Gobernación de Antioquia que negó la sustitución pensional a la accionante, determina que la muerte ocurrió el mismo día y mes, pero del año 1987.

(6) Dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia, proferido el 12 de agosto de 2010, visible en los folios 15 a 17 ibídem

(7) Derecho de petición del 6 de noviembre de 2013, visible en los folios 8 a 13 ibídem

(8) Que regula en la actualidad el procedimiento para la revisión de la calificación de la invalidez.

(9) Respuesta de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, del 22 de noviembre de 2013, visible en el folio 7 ibídem

(10) Fl. 3 ibídem

(11) Manual único para la calificación de la pérdida de capacidad de la invalidez.

(12) Fl. 3 ibídem

(13) Fl. 51. Ibídem

(14) Las constancias están firmadas por la oficial mayor y la secretaria del juzgado y tienen fechas del 11 y 20 de febrero de 2014, respectivamente. Fls. 53 y 56 ibídem

(15) Informe presentado el 12 de febrero de 2014 por Óscar Díaz Serna, secretario técnico de la junta, visible a folios 54 y 55 ibídem

(16) Fls. 57 a 64 ibídem

(17) Fls. 66 a 69 ibídem

(18) Fls. 80 a 83 ibídem

(19) “Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez”.

(20) “ART. 11.—Naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez. Las juntas de calificación de invalidez son organismos de creación legal, autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin personería jurídica, cuyas decisiones son de carácter obligatorio (...)”.

(21) “ART. 40.—Controversias sobre los dictámenes de las juntas de calificación de invalidez. Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el secretario representará a la junta como entidad privada del régimen de seguridad social integral. Los procedimientos, recursos y trámites de las juntas de calificación de invalidez se realizarán conforme al presente decreto y sus actuaciones no constituyen actos administrativos”.

(22) Cfr. entre otras, las sentencias T-436/2005, y T-595/2006, en ambas M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-108/2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-328/2008, M.P. Manuel José Cepeda; T-773/2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-103/2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-328/2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt.

(23) Ver entre muchas otras, T-1316/2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-1190/2004 y T-161/2005, en ambas, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(24) Sent. T-789/2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(25) Sent. T-433/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(26) En la sentencia T-108/2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil se concluyó “que frente a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, la procedencia de la acción de tutela se encuentra ligada, entre otras, a la comprobación de que dichos medios ordinarios de defensa judicial resultan ineficaces para la protección de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados, circunstancia esta última que solo puede verificarse en el caso concreto y que, en el caso de las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, exige un juicio de procedibilidad menos riguroso y estricto”.

(27) Sobre los alcances del artículo 86 en torno al término para interponerla, ver la sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa: “De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución (...) la acción de tutela se puede interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad. // La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental? // Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable”.

(28) “La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros”. SU-961/99, precitada.

(29) “Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo esta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción”. SU-961/99, precitada.

(30) Ver entre otras, las sentencias T-1110 de oct. 28/2005 y T-158/2006, en ambas, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-509 de jun. 17/2010, M.P. Mauricio González Cuervo y T-533/2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(31) T-158/2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(32) Sents. C-1002/2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-701/2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(33) Sent. T-436/2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(34) Art. 9º, D. 917/99; y arts. 23 y 25-3, D. 2463/2001.

(35) Inc. segundo, art. 23, D. 2463/2001.

(36) Art. 4º, D. 917/99; y art. 28, D. 2463/2001.

(37) Art. 25 a, D. 2463/2001.

(38) Art. 26 a, D. 2463/2001.

(39) El artículo 41 de la Ley 100 de 1993 dispone que los dictámenes que adopten las juntas de calificación deben “contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión”. Los fundamentos de hecho son todos aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología, lesión o condición en estudio. Respecto de los fundamentos de derecho, se trata de todas las normas que se aplican al caso de que se trate.

(40) En art. 4º, D. 917/99; y arts. 9º, 14 y 28, D. 2463/2001.

(41) En sentencia T-859/2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, advirtió que “para efectos de establecer la fecha de estructuración de la enfermedad, deben tenerse en cuenta pruebas como la historia clínica del afectado y demás exámenes practicados”.

(42) Arts. 11, 35 y 40, D. 2463/2001. Desarrollados jurisprudencialmente, ver entre otras, las sentencias T-417/1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-108/2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(43) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(44) Ver sentencias C-227/2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-935/2013, en las cuales se enuncian, con mayor detalle, los instrumentos internacionales y las leyes de Colombia, que versan sobre la protección especial a la población en situación de discapacidad.

(45) Artículo III, Convención interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad.

(46) Normativa adoptada el 20 de diciembre de 1993, por la Asamblea General de Naciones Unidas.

(47) Convención adoptada en Guatemala el 7 de junio de 1999.

(48) Adoptada en la sede de Naciones Unidas en Nueva York, el 13 de diciembre de 2006. Ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 de 2009.

(49) Preámbulo de la Constitución.

(50) Sobre la diferencia de la igualdad como valor, principio y derecho, ver entre otras sentencias T-406/92, M.P. Ciro Angarita Barón, T-881/2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-818/2010 y C-250/2012, en ambas, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(51) La Constitución en su integridad consagra diversas formas en que se materializa tal obligación, entre otros, por ejemplo, en los artículos 47, sobre la adopción de políticas de previsión, rehabilitación e integración social, el 54, sobre la garantía de un trabajo acorde a sus condiciones, y el 68, frente al derecho a la educación.

(52) Esta legislación no es la primera, ni la única en materia de protección especial para la población en condición de discapacidad, por el contrario, existe un cuerpo de normas que han regulado la materia, dentro de las cuales se pueden citar las leyes 82/88, 361/97, 762/2002, 982/2005, 1145/2007 y 1364/2009, entre otras.

(53) Sent. T-219/2002, Álvaro Tafur Galvis.

(54) Fl. 14, cdno. inicial.

(55) Declaraciones extrajudiciales rendidas ante la Notaría Única de Barbosa (Antioquia), por la accionante, uno de sus hermanos y una sobrina, visibles a folios 28 a 14, cdno. inicial.

(56) Según se desprende de la remisión de pacientes del Hospital Universitario de San Vicente de Paul, visible a folio 33 ibídem, la accionante es nivel 1 de pobreza.

(57) Según se desprende de varios documentos de su historia clínica, como la remisión de pacientes del Hospital Universitario de San Vicente de Paul, visible a folio 33 ibídem.