Sentencia T-710 de septiembre 7 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Sentencia T-710 de 2007 

Ref.: expediente T-1591070

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Acción de tutela instaurada por Jaime Fernández Gutiérrez contra la Alcaldía de Anapoima.

Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil siete (2007).

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Catalina Botero Marino y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado 21 civil del circuito de La Mesa (Cundinamarca).

I. Antecedentes

El peticionario interpuso acción de tutela contra la Alcaldía del Municipio de Anapoima (Cundinamarca) porque considera que esta entidad territorial vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Fundamenta la acción impetrada en los siguientes:

1. Hechos.

1.1. Mediante el Acuerdo 011 de junio veinticuatro (24) de dos mil seis (2006), expedido por el Concejo municipal de Anapoima se autorizó el cobro de una valorización por beneficio local por la construcción de la obra “Alameda Carrera 5ª” en el casco urbano de dicha entidad territorial.

1.2. Los decretos municipales 106 y 107 de septiembre cinco (5) de dos mil seis (2006), implementan el método de calificación de los factores para determinar el rango de contribución para cada predio, entre los que se incluye la estratificación, la explotación económica o uso, el avalúo catastral y el número de pisos.

1.3. En su calidad de propietario de un bien inmueble ubicado en la calle 3 Nº 1-13 de Anapoima el Sr. Fernández Gutiérrez es uno de los sujetos pasivos del tributo en cuestión.

1.4. Sostiene el actor que el burgomaestre no fue autorizado por el concejo municipal para cobrar la contribución referida y que adicionalmente el valor de la obra que se pretende sufragar mediante dicho tributo no fue calculado de manera cierta y confiable.

1.5. Añade que el acto administrativo mediante el cual se impone la contribución (el Acuerdo 011 de 2006) no determina el sistema y el método para definir la tarifa que deben pagar los propietarios de inmuebles beneficiados por la obra y que adicionalmente el valor cobrado es la suma de distintos factores calculados de manera arbitraria e ininteligible.

1.6. Manifiesta también que el Decreto 106 del mismo año, expedido por el alcalde de Anapoima, incurre en los miso defectos pues no explica claramente cuales fueron los factores tenidos en cuenta por la administración para determinar la tarifa a pagar.

1.7. Alega que el requerimiento de pago de la contribución tampoco indica ante cual instancia o dependencia municipal pueden reclamar los ciudadanos que se consideren afectados por la actuación administrativa ni el procedimiento a seguir en caso de reclamación.

1.8. Finalmente narra que en tres ocasiones ha solicitado al alcalde que derogue o revoque la contribución de valorización, pero que este ha hecho caso omiso de sus peticiones razón por la cual se vio obligado a recurrir a la acción de tutela para que se protejan transitoriamente sus derechos vulnerados, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve de manera definitiva sobre la legalidad y constitucionalidad del tributo.

El Sr. Fernández Gutiérrez fundamenta la acción impetrada en que el Decreto Municipal 106 de 2006 expedido por el alcalde de Anapoima desconoce diversos principios tributarios consagrados en el artículo 338 constitucional, la prohibición de donaciones establecida en el artículo 115 de la Carta (porque aduce que la administración municipal no cobrará la contribución de valorización a los inmuebles estratos 1 y 2) y el derecho al debido proceso.

2. Solicitud de tutela.

Solicita el actor que se anule el Decreto Municipal 106 de 2006 “o por lo menos se ordene suspender transitoriamente el cobro, mientras los tribunales contencioso administrativo, a donde hemos acudido, resuelven el caso en forma definitiva”.

3. Pruebas relevantes allegadas al expediente.

Obran las siguientes pruebas dentro del expediente de tutela:

• Copia de Oficio Externo 152, de noviembre tres (03) de dos mil seis (2006) suscrito por la Secretaría para el desarrollo integral del municipio de Anapoima, mediante el cual se responde una petición presentada por el Sr. Fernández Gutiérrez (fls. 7-8).

• Copia de Oficio Externo 173-SPDI, de veintiuno (21) de noviembre de dos mil seis (2006) suscrito por la secretaría para el desarrollo integral del municipio de Anapoima, mediante el cual se responde una petición presentada por el Sr. Fernández Gutiérrez (fls. 9-11).

• Copia del Decreto 106 de cinco (05) de septiembre de dos mil seis (2006) expedido por el alcalde del municipio de Anapoima, por medio del cual se dan instrucciones para la distribución de la contribución de valorización para el mejoramiento del espacio público en la carrera 5 de la calle 1 a la calle 8 (fls. 17-21).

• Copia del Decreto 107 de cinco (05) de septiembre de dos mil seis (2006) expedido por el alcalde del municipio de Anapoima, por medio del cual se dan instrucciones referentes a las formas de pago de la contribución de valorización para el mejoramiento del espacio público en la carrera 5 de la calle 1 a la calle 8 (fls. 13-16).

• Copia de la factura para el pago de la contribución “Proyecto de valorización Alameda Carrera 5” del inmueble ubicado en la Calle 3 Nº 1-13 propiedad del Sr. Fernández Gutiérrez (fl. 22).

• Copia del Acuerdo 011 de veinticuatro (24) de junio de dos mil seis (2006) por medio del cual el Concejo municipal de Anapoima autoriza el cobro de una valorización por beneficio local (fls. 33-39).

• Copia del Acuerdo 018 de primero (01) de noviembre de dos mil seis (2006) mediante el cual se modifica el artículo 6º del acuerdo 011 de 2006 (fls. 50-56).

4. Intervención de la entidad demandada.

Mediante escrito presentado por el jefe de la oficina jurídica el municipio de Anapoima contestó la acción interpuesta por el Sr. Sánchez Muñoz. En primer lugar expone que la contribución de valorización es una figura de naturaleza tributaria con fundamento constitucional y legal, la cual puede ser implementada por las entidades territoriales para la consecución de recursos para desarrollo local, considera por lo tanto que las diversas apreciaciones vertidas por el actor sobre la supuesta inconstitucionalidad e ilegalidad del tributo carecen de fundamento.

En segundo lugar afirma que la acción de tutela impetrada por el Sr. Fernández Gutiérrez es improcedente porque existen otros medios de defensa judicial para controvertir los actos administrativos expedidos por las autoridades municipales para imponer el tributo, establecer la tarifa del mismo y finalmente requerir su pago a los contribuyentes, actuaciones en las cuales hace radicar el demandante la vulneración de sus derechos fundamentales.

5. Decisiones judicial objeto de revisión.

Mediante sentencia de siete (07) de diciembre de dos mil seis (2006) el Juzgado promiscuo Municipal de Anapoima denegó el amparo solicitado. Consideró el juez de primera instancia que la tutela fue impetrada contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, por lo tanto se configuraba la causal de improcedencia señalada por el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Adicionalmente estimó que el demandante contaba con otro medio de defensa judicial para solicitar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados pues podía interponer acción de nulidad contra el Decreto Municipal 106 de 2006. Finalmente asevera que de los hechos narrados por el demandante no se infiere una vulneración o afectación del derecho al debido proceso.

El fallo de primera instancia fue revocado por sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa el siete (07) de febrero de dos mil siete (2007). A juicio del a quem los actos administrativos mediante los cuales se había autorizado el tributo (Acu. 011/2006) y determinado los factores para su liquidación (D. 106/2006) eran de carácter colectivo y no general y por lo tanto “surten sus efectos en forma individual a cada uno de los afectados”, razón por la cual era procedente la acción de tutela para impugnarlos. Sostuvo además tales actos administrativos no habían sido notificados personalmente al Sr. Fernández Gutiérrez lo que había redundado en la vulneración de su derecho al debido proceso.

II. Consideraciones y fundamentos.

1. Competencia.

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. El asunto objeto de revisión.

Sostiene el demandante que la Alcaldía Municipal de Anapoima vulneró sus derechos fundamentales con ocasión del cobro de una contribución de valorización por beneficio para la construcción de unas obras en el casco urbano de la entidad territorial. Alega que los actos administrativos mediante los cuales se determinaron los factores para liquidar la tarifa del tributo desconocieron distintos principios consagrados en el artículo 338 constitucional. Afirma además que la actuación de las autoridades municipales lesionó su derecho al debido proceso porque las reclamaciones que presentó no fueron atendidas ni le fue indicado ante que instancias podía presentarlas.

El juez de primera instancia denegó el amparo solicitado por considerar que la acción impetrada era improcedente debido a la naturaleza de los actos administrativos atacados y por la existencia de otro medio de defensa judicial para rebatirlos. Esta decisión fue revocada por el a quem quien consideró que los actos impugnados podían ser cuestionados mediante el mecanismo constitucional pues tenían carácter colectivo y efectos individuales, razón por la cual debían ser notificados personalmente al Sr. Fernández Gutiérrez, orden que profirió en la sentencia de segunda instancia.

De la anterior presentación del caso se deducen las materias que deberán ser abordadas en la presente decisión, en primer lugar se debe determinar la naturaleza de los actos impugnados, para establecer si se trataba de actos de carácter general impersonal y abstracto y en esa medida se configuraba la causal de improcedencia establecida en el artículo 6º numeral 5º del Decreto 2591 de 1991. En segundo lugar habrá de decidirse si en el caso concreto se vulneró el derecho a debido proceso del demandante ante la ausencia de notificación del Acuerdo 011 de 2006 expedido por el del Concejo de Anapoima y el Decreto Municipal 106 de 2006 proferido por el alcalde de esta entidad territorial.

3. La procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos.

De conformidad con el numeral 5º del artículo sexto del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela no procederá cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.

Entonces, si bien no corresponde al juez de tutela calificar la naturaleza de los actos expedidos por la administración —por ser esta una labor que por regla general corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo— siempre que la vulneración iusfundamental alegada tenga origen en un acto administrativo se debe realizar una valoración sumaria de su carácter general o singular para determinar si la acción de impetrada es procedente.

Al respecto cabe señalar que en función de sus destinatarios la doctrina suele utilizar la distinción de actos administrativos singulares y actos administrativos generales. Esta distinción se fundamenta en el dato de la determinación nominativa o indeterminación de los sujetos destinatarios del acto: los actos singulares tienen por destinatarios específicos a una o varias personas, identificadas nominativamente (esto es, por sus nombres o apellidos) o por su pertenencia a un colectivo delimitable objetiva o inequívocamente; en tanto que los generales tiene por destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas, por tanto han sido definidos como aquellos sientan “una regla general aplicable a toda una categoría de ciudadanos sin consideración de personas” (1) .

Respecto de los actos administrativos que imponen tributos y específicamente en relación a aquellos mediante los cuales se ordena una contribución de valorización, la jurisdicción de lo contencioso administrativa ha entendido que se trata de un acto de carácter general. Baste citar aquí la sentencia de la sección cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de veintisiete (27) de febrero de dos mil tres (2003):

Se observa que el acuerdo acusado dice regir desde su expedición frente a lo cual se precisa que las normas de carácter general que hacen referencia al decreto de gastos y a la autorización para el cobro de impuestos, para que sean ejecutables deben darse a conocer a sus destinatarios y por ende debe cumplirse con el presupuesto de la publicación en la forma establecida en las leyes 57 de 1985 y 136 de 1994 (art. 27). Es decir que aunque el acuerdo diga que rige a partir de su expedición, su vigencia y por consiguiente su obligatoriedad opera solo desde la publicación. En el presente caso el demandante aunque afirma que entró en vigencia desde su expedición no probó este hecho por lo cual no puede admitirse con la sola afirmación del actor que se omitió el presupuesto de la publicación para la vigencia del acto. La Sala precisa respecto de la contribución por valorización que por tratarse de un tributo que no es de período este puede aplicarse a partir del momento en que se publique el acto que lo implemente (negrillas añadidas) (2) .

De esta categoría también hacen parte los actos mediante los cuales se establece el sistema y el método para definir las tarifas de la contribución de valorización. Por el contrario, los actos que distribuyen y liquidan el monto de la contribución a cargo de un sujeto pasivo concreto son de carácter singular (3) .

Ahora bien, como antes se consignó, de conformidad con el numeral 5º del artículo sexto del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela es improcedente para controvertir actos de carácter general, impersonal y abstracto, mandato legal que ha sido ampliamente respaldado por la jurisprudencia de esta corporación, en este sentido resulta reveladora la sentencia T-321 de 1993, algunos de cuyos apartes se citan a continuación:

“Conforme a lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Nacional y por el Decreto Legislativo 2591 de 1991, especialmente en sus artículos 1º y 2º, la acción de tutela tiene por objeto la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de la persona "cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública". Se establece, asimismo, su procedibilidad contra acciones u omisiones de los particulares, violatorias de los mismos derechos, en las situaciones y bajo las condiciones determinadas en el decreto reglamentario de la acción, en su capítulo III, obediente a precisas directrices constitucionales. Ahora bien: los derechos fundamentales de las personas se consagran en la Carta mediante normas generadoras de situaciones jurídicas abstractas e impersonales que tienen por destinatarios a los sujetos de derecho individuales, pero también, excepcionalmente, a los entes colectivos, en la medida en que estos se revelan aptos para ser centros de imputación de tales derechos.

El incremento, la modificación o el recorte de esa categoría especial de derechos subjetivos depende, pues, de la voluntad del poder constituyente y solo de ella, pero la interferencia, amenaza o vulneración, en su ejercicio, puede derivarse de múltiples hechos originarios de los poderes constituidos o, incluso, de la conducta antijurídica de los particulares.

Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad.

Pero no es ese el caso de la tutela. El mismo artículo 6º del Decreto 2591 establece en su numeral 5º que es improcedente la acción “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto". Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7º del decreto en mención”.

Tesis reiterada en numerosos fallos de revisión (4) . Cabe aclarar sin embargo que esta regla de procedencia tiene una excepción cuando por la vía de la tutela no se intenta anular, bien por vicios de inconstitucionalidad o de ilegalidad, una norma de carácter general e impersonal, sino de dejar sin efecto su aplicación, en un caso particular y concreto, cuando de ella resulte la violación de un derecho fundamental (5) . Sobre este extremo expuso al sentencia T-1015 de 2005:

En efecto, aunque, según el artículo 6º, numeral 5º, del Decreto 2591 de 1991, no cabe la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, esta debe proceder en los casos en que se persigue la inaplicación en el caso concreto de un acto abiertamente contrario a los derechos fundamentales.

El decreto mencionado limita la procedencia de la acción teniendo en cuenta que los actos administrativos de carácter general, impersonal o abstracto se distinguen de aquellos de carácter particular, personal y concreto respecto a los efectos producidos mediante su expedición. En este sentido, los primeros no crean una situación jurídica concreta a favor o en contra de un particular, sino que se refieren, en la mayoría de los casos, a situaciones y personas indeterminadas. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en la aplicación de una disposición general pueden desconocerse derechos fundamentales.

En efecto, lo que se busca con la acción de amparo es que se apliquen las prescripciones fundamentales y no las reglas inferiores incompatibles con ellas.

(…)

Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la vigencia de la norma no se controvierte; por tanto, los efectos de su inaplicabilidad no se traducen en nulidad. Apenas ocurre que, con repercusión exclusiva en la situación particular, se ha desvirtuado la presunción de constitucionalidad; ella seguirá operando mientras no se profiera un fallo del tribunal competente que defina el punto por vía general.

Se tiene entonces que por regla general la acción de tutela no procede frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, salvo en casos excepcionales cuando su aplicación en un caso concreto vulnere derechos fundamentales, en estos últimos eventos es procedente la tutela para solicitar la inaplicación del acto más no para controvertir su legalidad o su constitucionalidad.

4. El examen del caso objeto de revisión.

Como quedó referido en el acápite de los hechos el actor impetra la acción de tutela contra los actos administrativos proferidos por el concejo municipal de Anapoima y por el alcalde de la misma localidad mediante los cuales se ordena una contribución de valorización y se determinan los factores para su distribución, es decir, el método y el sistema para la determinación de la tarifa. A juicio del actor los actos administrativos en cuestión desconocen los principios tributarios de rango constitucional establecidos en el artículo 338 constitucional.

Como puede observarse, el Sr. Fernández Gutiérrez acude a la garantía constitucional para solicitar la anulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto supuestamente inconstitucionales. La acción impetrada resulta claramente improcedente de conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo sexto del Decreto 2591 de 1991. Empero, cabe indagar si en este caso concreto se reúnen las condiciones establecidas por esta corporación para que la acción de tutela contra un acto general sea excepcionalmente procedente señaladas en el acápite anterior de esta decisión.

Este interrogante surge porque el a quem estimó lesionado el derecho al debido proceso del Sr. Gutiérrez Fernández ante la ausencia de notificación personal del Acuerdo 011 de 2006 y el Decreto Municipal 106 del mismo año y por lo tanto ordenó que se subsanara la supuesta vulneración mediante la notificación personal de dichos actos. Parece entender el juez de segunda instancia que los actos particulares mediante los cuales se liquida la contribución de valorización a un sujeto pasivo concreto y los actos generales que ordenan el tributo y señalen el sistema y el método para la fijación de la tarifa constituyen un acto complejo y que por lo tanto toda la actuación debe ser notificada personalmente a los interesados. Sin embargo, el Consejo de Estado rechaza expresamente esa tesis y sostiene la independencia de los actos en cuestión (6) , postura que comparte esta Sala de Revisión por ser ambos actos claramente separables, en esa medida mientras los actos que autorizan el tributo y señalan el sistema y el método para su cobro tiene carácter general —y por lo tanto deben ser publicados—, la facturación de la tarifa que debe pagar cada contribuyente es de carácter particular, y en tal calidad debe ser notificada.

En efecto, como señalan la legislación y la doctrina una de las garantías que integran el debido proceso administrativo es la publicidad de las decisiones de la administración, no obstante está garantía se satisface de distinta manera cuando se trata de actos de carácter general y cuando se trata de actos de carácter singular. Así, se ha entendido que los actos de carácter general han de ser publicados, mientras los actos de carácter singular deben ser notificados personalmente a los interesados.

En esa medida por tratarse de actos de carácter general, impersonal y abstracto el Acuerdo 011 de 2006 y el Decreto Municipal 106 del mismo año no debían ser notificados personalmente al Sr. Gutiérrez Fernández. No se produjo entonces una vulneración de su derecho al debido proceso ante la ausencia de tal actuación, razón por la cual se revocará el amparo concedido en segunda instancia.

Ahora bien, de las pruebas allegadas al proceso no se desprende que los actos administrativos en cuestión hayan sido publicados de conformidad con la normatividad vigente (7) , no obstante, es claro que el demandante conocía el contenido de dichas actuaciones debido precisamente a que anexó a la acción presentada copia de los decretos municipales 106 y 107 de 2006, por tal razón esta Sala entiende que en el caso concreto el Sr. Gutiérrez Fernández tuvo conocimiento de los actos generales que ordenaban la contribución y determinaban los factores para establecer su tarifa, razón por la cual no se vulneró la garantía de publicidad como elemento integrante del debido proceso administrativo.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. REVOCAR la sentencia de siete (07) de febrero de dos mil siete (2007) proferida por el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa en la acción de tutela interpuesta por Jaime Fernández Gutiérrez contra la Alcaldía de La Mesa y en su lugar denegar el amparo solicitado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Humberto Antonio Sierra Porto—Catalina Botero Marino—Clara Inés Vargas Hernández. 

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General. 

(1) Waline, Manuel élémentaire de Droit administratif, 4ª ed., 1946, p. 36.

(2) Radicación 23001-23-31-000-1998-0526-01(12819), C. P. María Inés Ortiz Barbosa.

(3) Ver sentencia de primero de abril de 2004, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Cuarta, radicación 50001-23-31-000-1999-00340-01(13655), C. P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(4) Ver entre otras las sentencias T-787 de 1997, T-982 de 2000, T-1201 de 2000, T-151 de 2001, T-119 de 2003 y T-024 de 2004.

(5) A manera de ejemplo pueden citarse las sentencias T-384 de 1994, T-117 de 2003, T-1015 de 2005 y T-598 de 2007 entre otras.

(6) Ver sentencia de junio 30 de 2005, Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección cuarta, radicación 76001-23-31-000-2001-24091-01(14616), C. P. María Inés Ortiz Barbosa.

(7) De conformidad con el artículo 10 de la Ley 57 de 1985 y el artículo 379 del Decreto 1333 de 1986 los municipios deberán editar el diario, gaceta o boletín oficial para efectos de publicitar sus actos, de todas maneras en los municipios donde no existiere este medio oficial de publicidad se podrán divulgar los mismos mediante fijación de avisos, distribución de volantes, inserción en otros medios o por bando. Así mismo el artículo 81 de la Ley 136 de 1994 amplía los mecanismos a disposición de las autoridades municipales al señalar que se pueden difundir a través de emisora (televisiva o radial) local o regional.

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