SENTENCIA T-722 DE AGOSTO 24 DE 2006

 

Sentencia T-722 de agosto 24 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Sentencia T-722 de 2006 

Ref.: Exp.: T-1334293

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla.

Acción de tutela del Sindicato de Comerciantes de Colombia - Sinco, contra la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali.

Procedencia: Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali.

Sentencia aprobada en Bogotá, en sesión del veinticuatro de agosto de dos mil seis.

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente

Sentencia

en el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali, dentro de la acción de tutela instaurada por el Sindicato de Comerciantes de Colombia - Sinco, contra la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali.

El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo dicho juzgado, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección 5 de la Corte, el día 11 de mayo del año en curso eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.

I. Antecedentes

En representación de las vendedoras afectadas, los señores Rubén Darío Vanegas y Álvaro Contreras actuando en calidad de presidente y vicepresidente del Sindicato de Comerciantes de Colombia - Sinco, presentaron acción de tutela el 18 de abril de 2006, ante el Juzgado Catorce Civil Municipal de Cali, por los hechos que son resumidos a continuación:

A. Hechos.

Las señoras Atala Valencia Barreiro, Luz Amparo Manrique Quiñónez, María Astaiza, Blanca Lilia Loaiza, Rosa Amelia López Castaño, Leidi Jhoana Valencia y Luz Ángela Chávez, se desempeñan como vendedoras informales y se encuentran afiliadas a la organización sindical Sinco.

Manifiestan que el viernes 13 de enero de 2006, la Secretaría de Gobierno de Cali programó un operativo en contra de los vendedores ambulantes ubicados en la carrera 6ª entre calles 12 y 13 de la ciudad de Cali, donde ellas tienen sus casetas de venta, con el fin de decomisar la mercancía a quienes estuvieran ocupando un mayor espacio al permitido para su exhibición, pero se presentaron algunos enfrentamientos con la fuerza pública ante el decomiso de las mercancías exhibidas en sus casetas, cuando los vendedores trataron de impedir la retención.

Agregan que el sábado 14 de enero de 2006 en horas de la madrugada, unos funcionarios de la Secretaría de Gobierno acompañados por la policía, levantaron las casetas con toda la mercancía, sin el consentimiento o la presencia de los vendedores afectados, lo que consideran es una vulneración a sus derechos fundamentales, ya que no se adelantó ninguna actuación administrativa previa para ordenar el desalojo y además de acuerdo al principio de la confianza legítima, tampoco se ha diseñado un adecuado plan de reubicación.

El argumento principal de la tutela se apoya en jurisprudencia de la Corte Constitucional (T-396 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-499 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero), que desarrolla el principio de la confianza legítima, considerando que esta es la situación de las afectadas, ya que tienen el permiso para ejercer su actividad como vendedoras informales y fueron desalojadas sin el procedimiento adecuado.

B. Pretensión.

Solicitan que se amparen los derechos fundamentales al trabajo, el debido proceso y petición, ordenando a la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali, la devolución inmediata de las casetas con sus mercancías y una respuesta al derecho de petición radicado el 2 de agosto de 2005 (f. 106), donde solicitaron al mismo ente la realización de un plan de reubicación para los vendedores de la ciudad.

C. Respuesta del Subsecretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali.

En escrito del 24 de enero de 2006, el Subsecretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali, responde a la acción de tutela, explicando que los operativos adelantados el 13 de enero de 2006 y que motivaron los hechos de esta acción de tutela, obedecieron a una política de protección y recuperación del espacio público y que ese día se programó esta actividad, con el fin de ejercer control sobre los vendedores ubicados en la carrera 6ª entre las calles 12 y 13, debido a que no todas las casetas cuentan con las dimensiones establecidas por la norma, pero en el operativo se presentaron serios enfrentamientos entre los vendedores informales y el personal encargado de hacer cumplir las normas.

Agrega que el procedimiento fue legítimo de acuerdo a las normas de policía y de seguridad municipal, por ello se adoptó esta medida provisional de retirar temporalmente las casetas, con el fin de evitar nuevas alteraciones del orden público que pusieran en riesgo la seguridad y tranquilidad de las personas.

En cuanto al derecho de petición que mencionan en su escrito de tutela, ya fue resuelto mediante oficio del 19 de agosto de 2005, como aparece copia a folio 169 y 170 del expediente, indicando los trámites y labores que se han adelantado por la administración de acuerdo a sus peticiones.

D. Sentencia de primera instancia.

Mediante sentencia del 1º de febrero de 2006, el Juzgado Catorce Civil Municipal de Cali denegó la tutela solicitada, por las siguientes razones:

Con su respuesta la autoridad demandada, probó y argumentó que su comportamiento obedeció al cumplimiento de normas legales y constitucionales, teniendo en cuenta que la actividad reseñada como lesiva va dirigida a velar por derechos constitucionales de interés general, debiendo los particulares —vendedores—, entender que aquella y futuras presencias en los sitios de trabajo que ocupan el espacio público, tiene como objetivo protegerlos en su actividad y también a los demás ciudadanos.

La ciudadanía tiene derechos prevalentes y la regularización del uso del espacio público debe ser respetada, así cuando se desbordan los límites de un permiso, como lo es tener mercancía pirata, prendas militares y elementos propios para agredir en momentos específicos, no se están respetando las leyes ni los límites del permiso.

Sobre la petición elevada el 2 de agosto de 2005, observa que ya fue resuelta por el ente accionado, indicando los trámites y labores adelantadas por la administración para cumplir respecto a los vendedores ambulantes (f. 169 y 170).

Termina explicando que se han tomado declaraciones a los involucrados, dando como resultado que algunos ya han obtenido la devolución de sus casetas por ajustarse a la ley, pero que se evidencia que son otras personas y no los que ostentan el permiso quienes permanecen en las casetas vendiendo, lo que significa que no se está cumpliendo la ley, por ser este un permiso personal e intransferible.

E. Impugnación.

Los actores impugnaron la anterior decisión, señalando que respecto al derecho de petición, la respuesta de la Secretaría de Gobierno no niega ni concede lo pedido en su escrito.

Agregan que invocan nuevos derechos vulnerados, como el de igualdad, ya que la Secretaría de Gobierno en una gestión discriminatoria le reintegra el sitio de trabajo y sus pertenencias a otro vendedor ambulante, brindándole la oportunidad de continuar laborando y a los otros 11 vendedores se les deja en una situación de incertidumbre, distinción que resulta caprichosa e irracional.

De igual manera, citan y anexan copia de 2 acciones de tutela que instauraron otros 2 vendedores ambulantes a quienes les fueron decomisadas sus casetas con mercancías el mismo día y en el mismo lugar donde las afectadas tienen sus puestos de venta ambulante, pero estas acciones sí fueron falladas de forma favorable, ordenando la devolución y nuevamente la ubicación de sus puestos de venta que habían sido levantados de la carrera 6ª entre 12 y 13, porque se encontró vulneración a los derechos al trabajo y debido proceso, sustentando sus consideraciones en que los vendedores se encontraban amparados por el principio de la confianza legítima, por contar con el permiso para ejercer su actividad y que tampoco se demostró un procedimiento previo para adelantar el operativo de desalojo de sus puestos de trabajo el 14 de enero de 2006.

F. Sentencia de segunda instancia.

Mediante sentencia del 8 de marzo de 2006, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali confirmó el fallo del a quo, al considerar que la acción de tutela es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando en el caso de una persona, la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente señalados por la ley, tales derechos resulten amenazados o vulnerados sin que exista otro medio de defensa judicial o, existiendo este, la tutela sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Estima que no se presenta vulneración a los derechos fundamentales de los accionantes, pues a todas luces se desprende que si estos se encuentran inconformes con el proceder de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali, tienen otros mecanismos, que no precisa, a los cuales pueden acudir, en lugar de la acción de tutela, para solucionar los inconvenientes que según ellos se les han presentado.

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de 1991.

2. Lo que se debate.

Corresponde a esta Sala decidir si, en el caso sometido a revisión la acción de tutela es procedente, teniendo en cuenta que los actores consideran vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso, por parte de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali, al desalojar y decomisar sus casetas de vendedores informales, con miras a la recuperación del espacio público, pero sin haber sido adecuadamente notificados, ni haber gozado de posibilidades de defensa.

3. El debido proceso en la restitución del espacio público.

De conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común son conceptos cuya protección se encuentra a cargo del Estado, por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos a la utilización común de tales espacios colectivos.

En relación al debido proceso, el artículo 29 de la Constitución consagra que tal derecho “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Consiste en el conjunto de actos o trámites con trascendencia, que deben cumplirse, bien sea judiciales o administrativos, a efecto de que la decisión final que se tome sea legal, válida y se constituya en garantía de un orden justo y democrático. Por ello, el derecho fundamental del debido proceso incluye un conjunto de garantías que protege a la persona sometida a cualquier tipo de proceso o actuación y que le aseguran en su tramitación una recta y debida aplicación de la ley.

Por su parte, en lo que se refiere a la restitución de bienes de uso público, el artículo 132 del Código Nacional de Policía (D. 1355/70) dispone:

“Cuando se trate de restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el caso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador”.

A su vez el Decreto 640 de 1937, que reglamentó el trámite para ordenar la restitución de bienes de uso público, en su artículo 3º establece:

“ART. 3º—El primer auto o providencia que, en estos casos, dicten los alcaldes, ordenando la referida restitución, se notificará personalmente a los ocupantes materiales de las zonas usurpadas, o a sus administradores o mayordomos”.

Según las anteriores disposiciones, para que haya lugar al desalojo de personas que se encuentren ocupando el espacio público en situación de confianza legítima, es necesario que previamente el alcalde, en su condición de funcionario competente para ello, haya proferido la correspondiente orden con esa finalidad y que esta le haya sido notificada personalmente a los afectados, para que puedan ejercitar su derecho de defensa dentro de los términos de ley. No proceder así, conllevaría un desconocimiento del derecho al debido proceso, con las consecuencias que dicha actuación acarrea.

Cualquier política encaminada a la recuperación del espacio público, cuando medie esa situación de confianza legítima no solo requiere cumplir unos presupuestos para proferir el acto administrativo, sino que además, debe consultar la realidad social del sitio donde se pretenda llevar a cabo esta recuperación, con la finalidad de solucionar de forma adecuada y conciliada un procedimiento de desalojo, previendo posibilidades de reubicación, con respeto al espacio público, u otras opciones licitas de subsistencia, y si hay lugar a la retención de mercancías, inventariarlas y asegurar la devolución sin deterioro de lo que tenga libre comercio, siempre sin atropellos, impartiendo un trato digno y afectando lo menos posible los derechos que a los ocupantes les asiste.

Esta corporación en sentencia T-772 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa se pronunció al respecto:

“En efecto, como ya se indicó, cualquier política, programa o medida adelantada por las autoridades en un Estado social de derecho debe ser formulada y ejecutarse de tal manera que, vista globalmente y salvo medida de compensación o alternativa viable, no lesione desproporcionadamente a un segmento marginado de la población, especialmente si las personas afectadas se encuentran en situación de pobreza, o pueden llegar a dicho estado en virtud de la política, programa o medida en cuestión —que por tal razón, constituirían actuaciones intrínsecamente regresivas por parte del Estado—; por ende, el diseño o ejecución de los programas, políticas o medidas aludidos, así se lleven a cabo para dar cumplimiento a una obligación constitucional y legal de las autoridades, deben estar precedidos por un cuidadoso estudio y evaluación de las condiciones y características de la realidad social sobre la cual se pretenden aplicar, así como de un seguimiento y actualización de los estudios realizados con anterioridad en atención al carácter cambiante de tal realidad, para así (i) prever la posibilidad de que personas o grupos especialmente vulnerables terminen por asumir una carga indebida y desproporcionada, en sus personas o en su subsistencia, en favor del interés colectivo, y (ii) adecuar las características, el alcance y las condiciones de ejecución de la política, programa o medida pertinente a la realidad social y económica sobre la cual se va a aplicar, de tal manera que se propenda por el goce efectivo de los derechos constitucionales (C.P., art. 2º) que se verían severamente limitados si los programas, políticas o medidas inicialmente adoptadas con ese propósito no responden oportuna y plenamente a las circunstancias nuevas que revelan un incremento objetivo de la población, un agravamiento en la intensidad del problema, o un cambio cualitativo en el mismo. Ello es plenamente aplicable a las políticas, programas y medidas de recuperación del espacio público: al momento de diseñarlas y ejecutarlas, las autoridades competentes están en el deber constitucional de estudiar la situación de los ocupantes de dicho espacio con todo el cuidado, el detalle y la sensibilidad social que esta amerita, prestando especial atención a la incorporación de variables socioeconómicas reales dentro del proceso de formulación y ejecución en comento, para así prever la ocurrencia de efectos contrarios al goce efectivo de los derechos fundamentales, y atenderlos adecuadamente a través de decisiones complementarias que formen parte integrante de la política, programa o medida en cuestión. Si no se da cumplimiento a este requisito básico, derivado de las múltiples obligaciones constitucionales e internacionales que se han reseñado anteriormente, el adelantamiento de la política, programa o medida resultará, por su propia naturaleza y por sus efectos, contrario al orden constitucional y en especial al goce efectivo de los derechos fundamentales (C.P., art. 2º), incluso si se ampara formalmente en el cumplimiento de un determinado cometido estatal, como el de preservar el espacio público”.

Junto con otras trascendentales consideraciones de esa providencia, ante el deber estatal de preservar el espacio público confrontado con el desempleo, el desplazamiento masivo, la pobreza y la indigencia, al igual que la legalidad de los procedimientos, el respeto a la dignidad y a la libertad del ser humano y la proporcionalidad en la aplicación de la coerción legítima del Estado, y observados los procedimientos seguidos en otros países, lo citado debe ser cuidadosamente tomado en cuenta para la cabal y acertada determinación frente a situaciones similares, como la que ahora ocupa la atención de la Corte.

De otro lado, en la ya mencionada sentencia T-772 de 2003 se explicó la importancia que reviste la adopción de un código de práctica o manual de conducta policial o de procedimientos policivos, para que el trato otorgado por la fuerza pública a los ciudadanos se caracterice siempre por el respeto hacia la dignidad intrínseca de las personas y se evite incurrir en actuaciones que atenten o vulneren derechos fundamentales. Resulta conveniente aplicar esas exhortaciones ahora al caso que se estudia, para que la autoridad, al nivel que corresponda, propenda por la adopción de un código de práctica o manual de conducta policial que establezca pautas detalladas de comportamiento, para que los agentes de policía, en sus actividades encaminadas al cumplimiento de sus funciones, respeten la dignidad de los ciudadanos y no incurran en excesos.

4. Principio de la confianza legítima.

Como derivación del principio de la buena fe, la Corte a través de la jurisprudencia ha construido el concepto de confianza legítima, en virtud del cual, para el caso, si una persona que desarrolla la actividad de vendedor informal con un permiso otorgado por la respectiva autoridad, cumple debidamente con la normatividad impuesta, o actúa confiando en los precedentes sentados por la propia administración, no podría ser desalojada repentinamente, sin antes estudiar la posibilidad de reubicarla o de brindarle otras oportunidades para seguir laborando, menos todavía si en su caso no se ha seguido un trámite mínimo que le haya garantizado el debido proceso y su derecho de defensa.

Al respecto la Corte en sentencia SU-360 de 1999 ha dicho:

“El eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada considera como la confianza legítima. Es este un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (C.P., arts. 1º y 4º), de respeto al acto propio y buena fe (C.P., art. 83), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no solo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible”.

(...).

“Así las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que “así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas”

5. Caso concreto.

Siguiendo la jurisprudencia de esta corporación, es claro que previamente a cualquier desalojo de vendedores informales para recuperar el espacio público, es necesario adelantar el trámite administrativo correspondiente, sujeto a reglas previas y comunicadas a los posibles afectados, en cuyo desarrollo estos puedan exponer sus razones y circunstancias. Es decir, se deben respetar todas las garantías procesales, en especial el derecho de defensa, y que además se permita a las personas afectadas seguir trabajando mediante su reubicación en condiciones dignas. Si tal procedimiento se omite, la autoridad estaría incurriendo en una vía de hecho, al desconocer el derecho fundamental previsto en el artículo 29 de la Constitución.

Frente al principio el principio de la confianza legítima, según lo dicho, si las señoras afectadas estaban desarrollado la actividad de vendedoras informales con un permiso otorgado hace años por la respectiva autoridad, cumpliendo debidamente con la normatividad impuesta, y más aún, confiando en los precedentes sentados por la administración, mal podrían ahora ser sacadas del lugar repentinamente, sin la posibilidad de reubicación u oportunidad para seguir laborando en otro lugar, ni desalojadas cuando no se ha seguido un debido proceso que les garantice posibilidades ciertas de defensa.

Se observa que el referido operativo no se ajustó al debido proceso, dada la inmediatez con que fue realizado por los funcionarios de la subsecretaría de gobierno, con la colaboración de la policía, en atención al enfrentamiento que se generó entre los vendedores del sector y la fuerza pública a raíz del decomiso de mercancías. El gobierno municipal no demostró que existiera un plan de recuperación del espacio público que diera respaldo y revistiera de legalidad al mencionado operativo. En efecto, no se dio ninguna oportunidad de defensa, no se encontró la orden a través del correspondiente acto administrativo debidamente motivado, que debía ser notificado en forma personal a cada uno de los vendedores que iban a ser desalojados de su sitio de trabajo.

En respuesta a la acción de tutela, el mismo subsecretario de gobierno de Cali manifestó que por la perturbación del orden público presentada el día anterior, en horas de la madrugada del sábado 14 de enero de 2006 procedió a retirar temporalmente las casetas de venta de maletines que se ubicaban en la carrera 6ª entre las calles 12 y 13 de esa ciudad, como medida provisional, lo que indica que el desalojo de los vendedores estacionarios que tenían allí sus puestos, no era una medida definitiva, situación que se ratifica porque una semana después a unos vendedores, les fueron restituidas sus casetas de venta y las mercancías decomisadas.

Conforme se ha expuesto en esta providencia, dadas las circunstancias como se desarrolló el operativo de desalojo, es reprochable la actuación adelantada por el ente demandado, porque resulta contrario a la Carta alterar de forma brusca una situación en cuya durabilidad podía legítimamente confiarse, sin proporcionar el tiempo y los medios de defensa para equilibrar su posición, se revocará el fallo objeto de revisión y en su lugar se concederá el amparo solicitado de los derechos al trabajo y al debido proceso, ordenando al ente demandado, que dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, restituya las casetas de ventas con todas las mercancías que en ellas se encontraron al momento del operativo, según la relación que aparezca en el acta levantada y realice lo correspondiente a la ubicación de los puestos de ventas de las señoras Atala Valencia Barreiro, Luz Amparo Manrique Quiñónez, María Astaiza, Blanca Lilia Loaiza, Rosa Amelia López Castaño, Leidi Jhoana Valencia y Luz Ángela Chávez.

En lo que respecta al derecho de petición elevado el 2 de agosto de 2005, no es necesario algún pronunciamiento por existir carencia actual de objeto, ya que este fue resuelto oportunamente por el Secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali, como aparece a folios 169 a 171 copia del oficio del 19 de agosto de 2005.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 1º de febrero de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali, que confirmó el fallo del Juzgado Catorce Civil Municipal de Cali, en la acción de tutela instaurada por el Sindicato de Comerciantes de Colombia - Sinco, en contra de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali y en su lugar, tutelar los invocados derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso.

2. ORDENAR a la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali, que dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, restituya las casetas de ventas con todas las mercancías que en ellas se encontraron al momento del operativo, según la relación que aparezca en el acta levantada y realice lo correspondiente a la ubicación de los puestos de ventas de las señoras Atala Valencia Barreiro, Luz Amparo Manrique Quiñónez, María Astaiza, Blanca Lilia Loaiza, Rosa Amelia López Castaño, Leidi Jhoana Valencia y Luz Ángela Chávez.

3. Por secretaría general, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.

Magistrados: Nilson Pinilla Pinilla—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General

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