Sentencia T-750 de septiembre 26 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Ref.: T-3473522 y T-3477926 (Expedientes acumulados)

Magistrada Ponente:

Dra. María Victoria Calle Correa

Expediente T-3473522. Acción de tutela presentada por Luis Gabriel Arenas Ortiz contra Cajanal EICE en liquidación

Expediente T-3477926. Acción de tutela presentada por Luis Alejandro Sánchez Correa contra Cajanal EICE en liquidación

Bogotá, D.C., veintiséis de septiembre de dos mil doce.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos proferidos, por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla el veintiocho (28) de marzo de dos mil doce (2012), en la acción promovida por Luis Gabriel Arenas Ortiz contra Cajanal EICE en liquidación; y por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Tunja, el veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012), en la tutela impulsada por Luis Alejandro Sánchez Correa contra Cajanal EICE en liquidación.

Los procesos en referencia fueron escogidos y acumulados para revisión por la Sala de Selección Número Cinco, mediante auto proferido el veintitrés (23) de mayo de dos mil doce (2012).

I. Antecedentes

Los interesados presentaron acción de tutela contra Cajanal EICE en liquidación (en adelante Cajanal), porque consideran que la entidad, al negarles el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo el argumento de que sus aportes al sistema eran anteriores a la Ley 100 de 1993 (norma que creó esa prestación), vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social. Aducen que esa determinación desconoce la jurisprudencia constitucional y sus prerrogativas como personas de la tercera edad.

A continuación se realizará una exposición más amplia de los antecedentes de cada caso.

1. Caso de Luis Gabriel Arenas Ortiz. Expediente T-3473522.

1.1. Luis Gabriel Arenas Ortiz tiene setenta y cuatro (74) años de edad(1) y, mientras trabajó en el Ministerio de Hacienda entre mil novecientos setenta (1970) y mil novecientos setenta y nueve (1979), cotizó 472 semanas al sistema pensional(2).

1.2. Con dichos aportes el actor no alcanzó a cumplir el requisito de semanas cotizadas para acceder a la pensión de vejez, por lo cual solicitó ante Cajanal el reconocimiento de la indemnización sustitutiva o devolución de sus aportes(3). Sin embargo, la entidad negó lo pretendido mediante la Resolución UGM 024520 del diez (10) de enero de dos mil doce (2012), argumentando que los aportes al sistema datan de la década de los setentas cuando todavía no había entrado en vigencia la norma que crea esa prestación (L. 100/93)(4).

1.3. Inconforme con lo dispuesto, el peticionario interpuso la acción de tutela que ahora es objeto de revisión por la Corte. En esta pretendió que fueran amparados sus derechos al mínimo vital y la seguridad social, y que Cajanal reconociera la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Argumentó que es titular de esa prestación porque la jurisprudencia constitucional determinó que para liquidarla deben tenerse en cuenta todos los aportes que hayan ingresado al sistema, sin importar la época en la cual se efectuaron. Además, aseguró que su derecho al mínimo vital está en riesgo porque no cuenta con los medios económicos para procurarse una subsistencia digna, debido a que su edad le ocasiona limitaciones para generarse nuevas fuentes de ingresos(5).

1.4. Por su parte, Cajanal, extemporáneamente(6), solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela presentada por Luis Gabriel Arenas Ortiz. Sostuvo que el accionante, (i) “cuenta en la actualidad con otros mecanismos judiciales para hacer valer sus derechos invocados”(7); y (ii) que en este caso no se configura un perjuicio irremediable que necesite la intervención del juez constitucional para enervarlo.

1.5. El Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla declaró improcedente la acción de tutela mediante sentencia del veintiocho (28) de marzo de dos mil doce (2012). Encontró que el actor, con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contaba con otro mecanismo de defensa judicial, y que pese a su edad y precaria situación económica, no demostró el acaecimiento de un perjuicio irremediable. Esta providencia no fue impugnada.

2. Caso de Luis Alejandro Sánchez Correa. Expediente T-3477926.

2.1. Luis Alejandro Sánchez Correa, de ochenta y seis (86) años de edad(8), trabajó de forma discontinua en el sector público entre mil novecientos cuarenta y ocho (1948) y mil novecientos setenta y siete (1977), período durante el cual aportó al sistema 372 semanas(9).

2.2. Dado que con esos aportes no alcanzó a financiar una pensión de vejez, el accionante reclamó ante Cajanal la indemnización sustitutiva(10), pero la entidad denegó la petición mediante la Resolución UGM 009806 del veintitrés (23) septiembre de dos mil once (2011) porque “no realizó cotizaciones al sistema general de pensiones con posterioridad a su vigencia”(11).

2.3. Inconforme con lo decidido, el interesado presentó la acción de tutela objeto de estudio. Solicitó el amparo de sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social, y argumentó que para efectuar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva deben tenerse en cuenta la totalidad de semanas cotizadas al sistema, aún las anteriores a la ley que la creó (L. 100/93), de conformidad con la jurisprudencia constitucional.

2.4. Cajanal, extemporáneamente, intervino en el proceso para pedir que se declarara improcedente el amparo. Entendió que en la tutela el accionante pretendía la protección de su derecho de petición y, que en tanto la entidad ya había emitido respuesta negativa a la solicitud, debía declararse la carencia actual de objeto por hecho superado.

2.5. El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Tunja declaró improcedente la acción de tutela, no porque se configurara un hecho superado, sino porque estimó que el peticionario podía acudir al juez natural para solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. De hecho, señaló que el actor no buscaba evitar la configuración de un perjuicio irremediable y, que a pesar de su edad, no era desproporcionado exigirle acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. Esta providencia no fue impugnada.

II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para revisar los fallos de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

2. Planteamiento del caso y problema jurídico.

2.1. Los actores, en tanto no cumplieron el requisito de semanas cotizadas al sistema para acceder a la pensión de vejez, reclaman la indemnización sustitutiva o la devolución de sus aportes. Consideran que a pesar de haber aportado al sistema únicamente antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, norma que creó esa prestación, tienen derecho a su reconocimiento porque así lo dispone la normatividad y la jurisprudencia constitucional. Igualmente señalan que en la actualidad la ausencia del beneficio los tiene sumidos en condiciones económicas precarias, que debido a su avanzada edad no están en condiciones de superar autónomamente.

Cajanal, por su parte, estima que los peticionarios no tienen derecho a que les sea reconocida la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, porque, a su juicio, solo lo tienen quienes hicieron cotizaciones al sistema después de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, y en ambos casos, los interesados efectuaron sus aportes antes del primero (1º) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), fecha en la cual entró en vigor el sistema general de pensiones(12).

2.2. Con base en lo anterior, corresponde a la Sala Primera de Revisión examinar si: ¿vulnera un fondo administrador de pensiones los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de un afiliado, cuando le niega la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo el argumento de que solo aportó al Sistema antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, a pesar de que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta y cumple con los requisitos legales para ser beneficiario de la misma?

La Sala juzga que sí. Empero, como los jueces de instancia entendieron que las acciones de tutela presentadas por Luis Gabriel Arenas Ortiz y Luis Alejandro Sánchez Correa eran improcedentes, antes de resolver el problema jurídico, la Corte (i) debe examinar si realmente se cumplen los presupuestos de procedibilidad para solicitar por medio de la acción de tutela el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Posteriormente, en el evento de encontrarse procedentes las respectivas acciones, (ii) responderá el problema jurídico planteado, reiterando la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez derivada de aportes efectuados antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

3. Dadas las circunstancias de los peticionarios, la acción de tutela es el mecanismo de defensa más eficaz para enervar la eventual violación de los derechos al mínimo vital y la seguridad social.

3.1. La acción de tutela procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (C.P., art. 86), hipótesis en la cual el amparo opera como mecanismo transitorio de protección, hasta que se pronuncie el juez natural de cada proceso(13).

En materia pensional, en tanto existen otros medios de defensa en la jurisdicción ordinaria o contenciosa administrativa, según el tipo de vinculación, la Corte ha precisado que la tutela procede excepcionalmente si se demuestra que, dado un supuesto de hecho, esas acciones carecen de idoneidad o eficacia, o si se pretende evitar un perjuicio irremediable (inminente, grave y que necesite medidas urgentes para enervarlo)(14); aspectos que corresponde evaluar al juez constitucional.

Dentro de los elementos de análisis utilizados por la Corte para evaluar la eficacia de los medios de defensa judicial en el escenario de las pensiones, se encuentra la edad de los actores, su nivel de vulnerabilidad social o económica, y su condición de salud actual, sin que esta lista pueda considerarse taxativa. Concretamente, si de esos elementos es posible inferir que la carga procesal de acudir al medio ordinario de defensa se torna desproporcionada debido a la condición de la persona que invoca el amparo, bien sea por el riesgo de que el ciclo vital del afectado o la afectada se extinga antes de que termine el proceso judicial, o porque la extensión del trámite lleve a la persona a una situación incompatible con la dignidad humana, la tutela es procedente.

Así por ejemplo, en la Sentencia T-799 de 2010(15), la Corte Constitucional determinó que una acción de tutela presentada por una persona de la tercera edad era procedente para solicitar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. A juicio de la Sala Segunda de Revisión, “la edad avanzada del accionante, por la que ha de ser considerado sujeto de especial protección al pertenecer a la categoría de la tercera edad, enseña que el mecanismo judicial ordinario carece de idoneidad en el caso concreto para la salvaguarda de su derecho fundamental a la seguridad social toda vez que el agotamiento de dicho procedimiento puede tomar un término superior a la actual expectativa de vida del accionante quien, como fue indicado en precedencia, contaba con 83 años de edad al promover el recurso de amparo”.

3.2. Pues bien, en cuanto los accionantes eran servidores públicos y pretenden censurar actos administrativos emitidos por Cajanal, cuentan con mecanismos ordinarios de defensa ante la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, en ambos casos, la Sala estima que confluyen aspectos que le permiten concluir que tales medios son ineficaces, por lo que la tutela procede como mecanismo definitivo de protección en el evento de constatarse la violación de los derechos fundamentales de los peticionarios por parte de Cajanal.

En primer lugar, debe apreciarse el hecho que Luis Gabriel Arenas Ortiz y Luis Alejandro Sánchez Correa tienen una edad muy avanzada: setenta y cuatro (74) y ochenta y seis (86) años, respectivamente. Y el tiempo que dura un proceso ordinario en la jurisdicción administrativa puede superar su ciclo vital; más aún, si se tiene presente que los dos están por encima de la esperanza de vida promedio de la población masculina colombiana(16). En segundo lugar, la ausencia de la indemnización sustitutiva afecta la capacidad que tienen los accionantes para procurarse una vida digna, ya que por su edad han perdido fuerza laboral y en la actualidad no cuentan con una renta estable que garantice el cubrimiento de sus necesidades básicas en alimentación, vestido y vivienda.

Estas circunstancias no solo llevan a la Corte a otorgarles a los peticionarios una protección constitucional especial, sino también a materializar en ellos un tratamiento favorable examinando la procedibilidad de manera más flexible. De esta forma, tomando como marco de análisis el contexto que afrontan, resulta desproporcionado exigirles acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para tramitar sus pretensiones, por lo que está justificada la intervención definitiva del juez constitucional para resolver las controversias planteadas.

4. Los aportes al sistema de seguridad social efectuados antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 deben ser tenidos en cuenta para liquidar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido pacífica al sostener que, para efectos de liquidar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, los fondos administradores de pensiones deben tener en cuenta todos los aportes efectuados al sistema, incluso aquellos realizados antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993(17). De hecho, ha precisado que las disposiciones que buscan la protección de quienes no alcanzaron el derecho a una pensión pero aportaron al sistema, se aplican a todos los habitantes del territorio nacional y son de orden público. Las razones por las cuales la jurisprudencia ha mantenido esa postura son las siguientes:

4.1. (i) Por mandato expreso del legislador, en el sentido de que para efectos de acceder a alguna prestación incluida en el sistema, es viable reconocer los tiempos cotizados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. El artículo 13 de dicho cuerpo normativo prescribe que para otorgar las prestaciones contempladas en el sistema general de seguridad social, “se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, cualquiera que sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”(18). Pero además, de manera más concreta, y tratándose de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, el artículo 2º del Decreto 1730 de 2001 dispone que para determinar el monto de esa prestación se computará la totalidad de semanas cotizadas al sistema, “aún las anteriores a la Ley 100 de 1993”(19).

Las disposiciones respecto de la seguridad social, son de orden público y deben ser aplicadas de manera inmediata por los operadores jurídicos a todos los habitantes del territorio nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo(20). En ese sentido, hay un claro fundamento normativo para entender que es inconstitucional la negativa de reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, bajo el argumento de que los aportes al sistema se realizaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

4.2. Así mismo, (ii) se ha indicado que en tanto la norma que consagró la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (L. 100/93, art. 37) no condicionó el reconocimiento de la misma a algún límite temporal(21), no es viable que los fondos administradores de pensiones supediten su otorgamiento a que se hayan efectuado cotizaciones con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Este argumento se basa en la premisa de acuerdo con la cual donde el legislador no diferenció no le es dable al intérprete hacerlo, por lo que los administradores de pensiones no están facultados para distinguir entre usuarios que aportaron antes de la entrada en vigencia del sistema y los que lo hicieron después. Una actuación de ese estilo rompe con el principio de legalidad y la obligación que tienen los encargados de resolver solicitudes pensionales de hacerlo bajo el imperio de la ley.

4.3. Finalmente, la Corte ha entendido que (iii) debe dársele eficacia a la prohibición del enriquecimiento sin causa, para lo cual, si un usuario no cumplió los requisitos para acceder a la pensión de vejez, es necesario retornarle las cotizaciones efectuadas al sistema mediante la figura de la indemnización sustitutiva. Si una entidad encargada de captar cotizaciones pensionales no le reconoce a uno de sus usuarios alguna prestación, y además retiene los aportes realizados durante su vida laboral, tiene a su favor un activo líquido sin causa que lo justifique.

La prohibición anterior cobra mayor aplicabilidad en los casos en que se niega la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, toda vez que busca proteger a usuarios particularmente vulnerables: personas que por lo general se encuentran en la tercera edad y carecen de recursos económicos para procurarse una vida digna. Cuando este tipo de usuarios se hallan en circunstancias de desamparo, el derecho a recibir la indemnización sustitutiva adquiere carácter fundamental, pues de su recepción real empieza a depender el goce efectivo de una vida en condiciones justas.

4.4. Bajo este contexto, se puede afirmar que las administradoras de fondos pensionales no pueden oponerse al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, cuando la persona que reclama la prestación efectivamente aportó al sistema, sin importar el momento en que realizó sus cotizaciones, y acredita los requisitos de ley para acceder al beneficio económico. De lo contrario, entonces, se desconocerían las normas reguladoras del sistema general de pensiones, el carácter de orden público que tienen las leyes de la seguridad social y la prohibición del enriquecimiento sin causa.

5. Casos concretos.

En los asuntos acumulados concurren tres circunstancias que motivan la decisión de analizarlos en una sola providencia: (i) los accionantes son personas de la tercera edad (74 y 86 años), (ii) presentaron el amparo constitucional contra la misma entidad (Cajanal), y (iii) esta les negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo el argumento de que solo aportaron al sistema hasta antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. Por esta razón, y en consideración a que ambos casos comparten el mismo problema jurídico, la Sala estima que metodológicamente es pertinente examinarlos en un solo acápite.

Expedientes 3473522 y T-3477926. Cajanal vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social de los actores, al negarles el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez

En este punto la Sala concluye que Cajanal violó los derechos fundamentales de los accionantes al negarles la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, porque (i) efectivamente aportaron al sistema, (ii) cumplen los requisitos de ley para obtener su reconocimiento, y (iii) son personas de especial protección constitucional que no tienen garantizado el goce efectivo de sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social.

5.1. Los dos interesados efectuaron aportes al sistema. Así, (a) Luis Gabriel Arenas Ortiz cotizó cuatrocientas setenta y dos (472) semanas durante el tiempo que laboró para el Ministerio de Hacienda Nacional, entre mil novecientos setenta (1970) y mil novecientos setenta y nueve (1979); y (b) Luis Alejandro Sánchez Correa aportó trescientas setenta y dos (372) semanas mientras trabajó (de forma discontinua) en el sector público, entre mil novecientos cuarenta y ocho (1948) y mil novecientos setenta y siete (1977), tal y como lo reconoce Cajanal en los actos que niegan las indemnizaciones sustitutivas de la pensión de vejez(22).

5.2. De la misma forma, se observa que los accionantes reúnen los presupuestos legales para el otorgamiento de la indemnización sustitutiva, consagrados en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993(23), según los cuales se otorga el beneficio económico a quienes cumplan la edad para obtener la pensión de vejez pero no coticen el mínimo de semanas exigidas por el régimen aplicable.

Para acreditar el derecho a la pensión de vejez los actores debían demostrar cincuenta y cinco (55) años de edad y un mínimo de mil doscientas (1200) semanas cotizadas al sistema en cualquier tiempo, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993(24). Debe además tenerse en cuenta que ambos solicitaron el reconocimiento de la pensión de vejez en el año dos mil once (2011), y tal fecha es importante para conocer en definitiva el número mínimo de semanas cotizadas exigido por la normatividad, toda vez que de acuerdo al artículo 9º de la Ley 797 de 2003(25), este aumenta en veinticinco (25) semanas cada año hasta el dos mil quince (2015)(26).

En el expediente puede observarse que tanto Luis Gabriel Arenas Ortiz como Luis Alejandro Sánchez Correa, a pesar de tener la edad para pensionarse (74 y 86 años), no tienen el requisito de semanas cotizadas para obtener la pensión de vejez, ya que tan solo alcanzaron a acreditar cuatrocientas setenta y dos (472) semanas, equivalentes a nueve (9) años, y trescientas setenta y dos (372) semanas, iguales a siete (7) años, respectivamente. Por lo tanto, no cotizaron el mínimo de semanas exigidas por el régimen aplicable para obtener la pensión de vejez, pero sí acreditaron los presupuestos de ley para acceder a la indemnización sustitutiva.

5.3. Pese a que los accionantes tenían derecho a la prestación reclamada, Cajanal decidió negarles su reconocimiento. Dicha actuación no solo pone en riesgo el goce efectivo de su derecho a la seguridad social, sino que también amenaza su mínimo vital en condiciones de dignidad. Esto, debido a que (a) Luis Gabriel Arenas Ortiz es una persona de setenta y cuatro (74) años de edad y manifiesta afrontar una situación económica precaria, por sus nulas posibilidades de generarse nuevas fuentes de ingresos; y que (b) Luis Alejandro Sánchez Correa tiene ochenta y seis (86) años de edad, y sus limitaciones le impiden cubrirse autónomamente las necesidades más básicas de vivienda, alimentación y vestido.

La ausencia de la indemnización sustitutiva cercenó en estos casos el goce efectivo de una vida en condiciones de dignidad a personas que se hallan en circunstancias particularmente vulnerables, que actualmente no cuentan con recursos económicos suficientes para cubrir sus necesidades básicas. Impedir que estos individuos puedan disfrutar de los ahorros pensionales efectuados durante toda su vida laboral, cuando tienen derecho a ello, no solo les quita la única posibilidad que tienen de procurarse una vida en condiciones mínimas de independencia y dignidad, sino que además no se compadece con el carácter de orden público que tienen las leyes de la seguridad social y la prohibición del enriquecimiento sin causa.

Como lo expresó la Sala Tercera en Sentencia T-1046 de 2007(27), la indemnización sustitutiva comparte algunas características con las diversas prestaciones pensionales previstas por el Legislador, en tanto se destina a la protección de personas que enfrentan los riesgos de vejez, pérdida de capacidad laboral o muerte; pero también presenta diferencias relevantes frente a esas prestaciones pues, por tratarse de un pago único, representa una protección precaria de esos derechos, que solo debe materializarse cuando resulta imposible el cumplimiento de los requisitos para el acceso efectivo a la pensión.

Esas características particulares de la indemnización sustitutiva, es decir, su naturaleza de “derecho suplementario”(28) de la pensión, y de pago único, le irradian, a la vez, una especial relevancia desde la perspectiva constitucional. Así, la indemnización sustitutiva encuentra sus raíces constitucionales en los principios de equidad, como manifestación concreta del principio general del derecho que prohíbe el enriquecimiento sin causa, y solidaridad, en tanto satisface intereses constitucionalmente protegidos de quienes aportaron responsablemente al sistema y a pesar de ello no lograron acreditar los requisitos de acceso a la pensión.

Finalmente, es posible presumir la situación de vulnerabilidad de quienes solicitan la indemnización sustitutiva pues, como se explicó, la prestación solo cobija a quienes enfrentan los riesgos cubiertos por el sistema y no pueden acceder a la pensión, aspecto que compromete el principio de igualdad material y activa la competencia del juez constitucional para pronunciarse de fondo sobre el derecho cuando, como en esta oportunidad, están en juego los derechos de sujetos cobijados por una especial protección constitucional.

Todo ello explica, a la vez, la razón por la cual la justificación ofrecida por Cajanal no constituye una razón válida desde el punto de vista constitucional para negar el pago de la indemnización sustitutiva: la interpretación de las normas legales propuestas por la entidad conduce a la negación de principios cardinales dentro del orden jurídico colombiano, entre los que se encuentran la solidaridad, la equidad, la igualdad y la protección a las personas de la tercera edad.

En consecuencia, la decisión de Cajanal EICE en Liquidación de negar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a los accionantes, con el argumento de que solo realizaron aportes antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, se tomó sin tener en cuenta las normas legales que desarrollan el derecho fundamental a la seguridad social y la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad. Y es que como se dijo en el acápite anterior, existe un mandato expreso del legislador en el sentido de que para efectos de acceder a alguna prestación incluida en el sistema, es viable reconocer los tiempos cotizados con anterioridad a la entrada en vigor de dicho cuerpo normativo(29).

Por lo demás, se advierte que los peticionarios tienen derecho a que su situación les sea resuelta como lo hizo la Corte en anteriores oportunidades(30), casos referidos a situaciones fácticas similares a las que en este proceso se estudian. Conceder el amparo de la misma forma en que lo indica el precedente no solo desarrolla el deber que tiene un Tribunal Constitucional en un Estado social de derecho de asegurar el mayor nivel posible de predictibilidad y regularidad en el reconocimiento de derechos fundamentales, sino que también materializa en los casos de Luis Gabriel Arenas Ortiz y Luis Alejandro Sánchez Correa los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima, según los cuales las autoridades públicas deben propender al máximo por desarrollar un comportamiento consecuente respecto de sus actuaciones anteriores(31), en el marco de la autonomía judicial(32).

5.4. En conclusión, la entidad demandada, al negar a Luis Gabriel Arenas Ortiz y Luis Alejandro Sánchez Correa la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con base en que sus aportes al sistema se produjeron únicamente antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, vulneró sus derechos fundamentales, ya que (i) efectivamente realizaron cotizaciones, (ii) cumplen los requisitos de ley para obtener el reconocimiento, y (iii) son personas de especial protección constitucional que no tienen garantizado el goce efectivo de sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social.

Así las cosas, la Sala Primera de Revisión revocará la sentencia del veintiocho (28) de marzo de dos mil doce (2012), proferida por el Juzgado Primero administrativo de Barranquilla, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por Luis Gabriel Arenas Ortiz contra Cajanal; y la sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012), emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Tunja, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela impetrada por Luis Alejandro Sánchez Correa. En su lugar, concederá a los tutelantes el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social, y ordenará a Cajanal que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de los peticionarios, en los términos dispuestos por el artículo 37 de la Ley 100 de 1993(33), y proceda a su pago en un (1) mes calendario a partir de la notificación de esta sentencia.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo del veintiocho (28) de marzo de dos mil doce (2012) proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, por medio de la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por Luis Gabriel Arenas Ortiz contra Cajanal. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del accionante.

2. DEJAR SIN EFECTO la Resolución de Cajanal UGM 024520 del diez (10) de enero de dos mil doce (2012), mediante la cual negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a Luis Gabriel Arenas Ortiz, por las razones expuestas en esta sentencia.

3. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a Cajanal EICE (en liquidación) que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho el señor Luis Gabriel Arenas Ortiz. La entidad deberá cancelar dicha indemnización en un plazo máximo de un (1) mes calendario, contado a partir de la notificación de esta sentencia.

4. REVOCAR el fallo del (29) de marzo de dos mil doce (2012) proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Tunja, por medio de la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por Luis Alejandro Sánchez Correa contra Cajanal. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del accionante.

5. DEJAR SIN EFECTO la Resolución de Cajanal UGM 009806 del veintitrés (23) de septiembre de dos mil once (2011), mediante la cual negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a Luis Alejandro Sánchez Correa, por las razones expuestas en esta sentencia.

6. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a Cajanal EICE (en liquidación) que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho el señor Luis Alejandro Sánchez Correa. La entidad deberá cancelar dicha indemnización en un plazo máximo de un (1) mes calendario, contado a partir de la notificación de esta sentencia.

7. Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

(1) El peticionario manifiesta en la acción de tutela que en la actualidad tiene setenta y cuatro (74) años de edad (fl. 6, cdno. ppal.); y la entidad demandada, igualmente, informa en una de sus actuaciones que el actor “(...) nació el 11 de octubre de 1937 y actualmente cuenta con 74 años de edad” (fl. 13, cdno. ppal. del Exp. T-3473522). En adelante, siempre que se haga mención a un folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal del expediente referenciado, a menos que se diga expresamente otra cosa.

(2) Resolución UGM 024520 del diez (10) de enero de dos mil doce (2012), por medio de la cual Cajanal deniega la indemnización sustitutiva de la pensión de invalidez a Luis Gabriel Arenas Ortiz. En esta consta que el peticionario trabajó en el Ministerio de Hacienda Nacional a partir del diez (10) de julio de mil novecientos setenta (1970) hasta el quince (15) de agosto de mil novecientos setenta y nueve (1979), y que “acredita un total de 3.306 días laborados, correspondientes a 472 semanas” (fls. 13, 14 y 15).

(3) Derecho de petición elevado por el accionante ante Cajanal el veinticinco (25) de octubre de dos mil once (2011) (fls. 10 al 11).

(4) Ob. cit. Resolución UGM 024520 del diez (10) de enero de dos mil doce (2012), proferida por Cajanal, por medio de la cual niega la indemnización sustitutiva de la pensión de invalidez a Luis Gabriel Arenas Ortiz. Allí afirmó la entidad que negaba la solicitud porque “(...) de los elementos aportados por el peticionario, se observa que el Sr. Arenas Ortiz Luis Gabriel no realizó cotizaciones al sistema general de pensiones con posterioridad a su vigencia, no siendo viable reconocer la prestación solicitada” (fls. 13, 14 y 15).

(5) Declaración rendida por Luis Gabriel Arenas Ortiz ante el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, dentro del proceso de tutela. En la misma se puede leer que el accionante atraviesa dificultades económicas, así: “(...) hoy me encuentro en una situación precaria debido a que no cuento con ingresos estables de ningún tipo (,) tampoco poseo ni tengo bienes de fortuna que me permitan ingresos para mi digna subsistencia en mi condición de humano y de mi esposa quien depende económicamente de mi. El apartamento donde vivo es propio (...). La situación crítica (a la) que hice referencia anteriormente va hasta el punto que todos los meses vivo una angustia por el pago de los servicios públicos y hasta (el) presente no he podido cancelar el impuesto predial correspondiente a los años 2010 y 2011 (...), tampoco estoy afiliado a (alguna) EPS por no tener capacidad económica para hacerlo” (fl. 49). El accionante aporta también sus facturas de cobro del impuesto predial (fls. 45 al 48).

(6) La intervención de Cajanal en el proceso fue extemporánea, ya que al momento de emitir la sentencia de primera instancia el juez informó que “la entidad accionada no dio contestación a la acción de tutela” (fl. 55, la sentencia completa obra a fls. 54-68).

(7) Respuesta de Cajanal a la acción de tutela (fls. 79 al 84).

(8) Cédula de ciudadanía de Luis Alejandro Sánchez Correa, en la cual se puede apreciar que nació el dieciocho (18) de mayo de mil novecientos veintiséis (1926) (fl. 4, cdno. ppal. del Exp. T-3477926. En adelante para este caso, siempre que se haga mención a un folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal del expediente referenciado, a menos que se diga expresamente otra cosa).

(9) Resolución UGM 009806 de septiembre de dos mil once (2011), por medio de la cual Cajanal denegó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a Luis Alejandro Sánchez Correa. Allí, además de resolver la solicitud del accionante, se informa lo siguiente: que (i) el peticionario trabajó en el sector público (Ministerios de Hacienda y Educación, DANE, Rama Judicial y Registraduría Nacional del Estado Civil) por períodos irregulares entre el veintiuno (21) de mayo de mil novecientos cuarenta y ocho (1948) y el veintidós (22) de septiembre de mil novecientos setenta y siete (1977); y que, en total, (ii) acreditó “un total de 2,607 días laborados, correspondientes a 372 semanas” (fl. 5).

(10) Derecho de petición elevado por Luis Alejandro Sánchez Correa ante Cajanal el dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011), para solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (fl. 10).

(11) Ob. cit. Resolución 9806 del veintitrés (23) de septiembre de dos mil once (2011) proferida por Cajanal (fl. 6).

(12) Ley 100 de 1993, “por medio de la cual se crea el sistema de seguridad social integral”. ART. 151.—“Vigencia del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1º de abril de 1994 (...)”.

(13) De hecho, el Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, dispone expresamente en su artículo 6.1 que la eficacia de los medios ordinarios de defensa judiciales será apreciada en el caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

(14) Sobre las características del perjuicio irremediable, se puede consultar la Sentencia T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, unánime). Allí sostuvo la Corte que: “al examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente: A) El perjuicio ha de ser inminente: “que amenaza o está por suceder prontamente”. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. (...) B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. (...) C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. (...) D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, esta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...)”.

(15) (M.P. Mauricio González Cuervo). En esa oportunidad, la Corte estudió dos casos de personas a las que les habían negado la indemnización sustitutiva de las pensiones de vejez y sobrevivientes, bajo el argumento de que solo habían cotizado al sistema hasta que la Ley 100 de 1993 entró en vigencia. Además de declarar procedentes las respectivas acciones, la Corte amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social de los peticionarios.

(16) Según las proyecciones de población elaboradas por el Departamento Nacional de Estadística (DANE) en septiembre de dos mil siete (2007), para el quinquenio 2010-2015, la esperanza de vida al nacer para hombres es de 72.1 años y para mujeres de 78.5 años.

(17) Véanse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-972 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1088 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-099 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-180 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-080 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-478 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T-799 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-083 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-062 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-338 de 2012 (Humberto Antonio Sierra Porto). En todas esas providencias se ampararon los derechos fundamentales de personas que, con el argumento de haber efectuado sus aportes al sistema antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, les negaron el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. La Corte sostuvo que tales negativas contrariaban los presupuestos legales que expresamente disponían la computación de todos los aportes efectuados al sistema para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (L. 100/93, art. 13 y D. 1730/2001, art. 2º), y los principios constitucionales de igualdad y legalidad.

(18) Literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993. “Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, cualquiera que sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”.

(19) Decreto 1730 de 2001, “por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida” ART. 2º—“(...) Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993”.

(20) Código Sustantivo del Trabajo, artículo 16. “1) Las normas sobre trabajo, por ser de orden público, producen efecto general inmediato (...)”.

(21) Ley 100 de 1993, ART. 37.—“Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de seguir de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.

(22) Ob. cit. Resolución 24520 de Cajanal, proferida el diez (10) de enero de dos mil doce (2012), mediante la cual negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a Luis Gabriel Arenas Ortiz (fl. 14); y Resolución 9806 de Cajanal, proferida el veintitrés (23) septiembre de dos mil once (2011), por medio de la cual negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a Luis Alejandro Sánchez Correa. (fl. 6). En los dos actos administrativos la entidad demandada informó las semanas cotizadas al sistema, y las entidades para las cuales trabajaron los interesados.

(23) Ob. cit. Ley 100 de 1993, ART. 37.—“Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de seguir de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.

(24) Ley 100 de 1993, artículo 33, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003. “Para tener el derecho a la pensión de vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: || 1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. || A partir del 1º de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. || 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo A partir del 1º de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1º de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015”.

(25) Ley 797 de 2003, ART. 9º—“El artículo 33 de la Ley 100 de 1993 quedará así:

ART. 33.—Requisitos para obtener la pensión de vejez. Para tener el derecho a la pensión de vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones || 1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. || A partir del 1º de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. || 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. || A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1º de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015”.

(26) Podría pensarse que los accionantes, en tanto tenían más de treinta y cinco (35) años al primero (1º) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), son beneficiarios del régimen de transición de acuerdo al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, esta interpretación no sería correcta si se tiene en cuenta que el Acto Legislativo 1 de 2005, en su parágrafo transitorio 4º, dispuso que el régimen de transición “no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010”, y los peticionarios hasta ese momento no habían adquirido algún derecho pensional.

(27) (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(28) T-1046 de 2007, citada.

(29) Ob. cit. Artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y artículo 2º del Decreto 1730 de 2001.

(30) Ob. cit. Véanse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-972 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1088 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-099 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-180 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-080 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-478 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T-799 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-083 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-062 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-338 de 2012 (Humberto Antonio Sierra Porto).

(31) La Corte Constitucional ha sostenido previamente que el respeto al precedente desarrolla en los asociados los principios de la igualdad y la seguridad jurídica. Así por ejemplo, en la Sentencia C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), al declararse inhibida para resolver una demanda de inconstitucionalidad porque a partir de criterios jurisprudenciales podía inferirse que esta era inepta, la Corte manifestó “que Todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones previas. Ello deriva no solo de elementales consideraciones de seguridad jurídica —pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles— sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Por eso, algunos sectores de la doctrina consideran que el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que presente caracteres análogos, y que efectivamente lo hace”. Por otro lado, sobre la relación que existe entre el respeto al precedente y la confianza legítima, puede verse lo dicho en la Sentencia T-468 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), según la cual “las exigencias éticas derivadas del principio de la mutua confianza, imponen que todas las autoridades públicas y, especialmente, las judiciales actúen con consistencia y uniformidad, de modo tal, que siempre deben estar en disposición de adoptar la misma decisión cuando concurran los mismos presupuestos de hecho y derecho, sin que les sea permitido defraudar la confianza de los ciudadanos con la adopción de decisiones sorpresivas que no se ajusten a las que sean previsibles conforme a los precedentes judiciales sólidamente establecidos”.

(32) Debe tenerse advertirse que sobre el precedente los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima no son absolutos, y que tiene que respetarse la jurisprudencia observando siempre la autonomía judicial y la necesaria evolución de los conceptos jurídicos. Por ello, se permite que los jueces colegiados y unipersonales se aparten del precedente, siempre y cuando se justifique razonablemente su actitud. Al respecto puede leerse, entre otras, la Sentencia T-698 de 2004 (M.P. (e) Rodrigo Uprimny Yepes), mediante la cual la Corte examinó una tutela presentada contra una providencia judicial que, a juicio de la demandante desconocía decisiones previas de otras autoridades judiciales.

(33) Ob. cit. Pág. 10. Ley 100 de 1993, ART. 37.—“Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de seguir de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.