Sentencia T-763 de octubre 2 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Ref.: T-3.179.877

Derechos tutelados: debido proceso, petición, a la tierra y al territorio.

Peticionario: Jonny Alfonso Vergara Chamorro contra la alcaldía municipal de Zambrano, Bolívar.

Bogotá D.C., dos de octubre de dos mil doce.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de la sentencia de única instancia proferida el 22 de junio de 2011, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, Bolívar, dentro de la acción promovida por Jonny Alfonso Vergara Chamorro contra el alcalde municipal de Zambrano.

1. Antecedentes

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la corporación, la Sala de Selección Número Nueve de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.

1.1. Solicitud.

Jonny Alfonso Vergara Chamorro demandó ante el juez de tutela la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la alcaldía municipal de Zambrano (Bolívar) al haber admitido la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho sobre el predio denominado “San José”, sin tener en cuenta que el Incora le había adjudicado a él y a otra persona la unidad agrícola familiar denominada “Las Brisas” que hace parte del predio de mayor extensión antes anotado, específicamente, porque la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho no le fue notificada.

1.2. Hechos relatados por el actor:

1.2.1. Relata el accionante que desde el año de 1990 se encuentra ocupando la parcela “Las Brisas”, y que la ha explotado de manera pacífica y sin clandestinidad.

1.2.2. Refiere que en el año de 1999, tuvo que desplazarse por la violencia que se vivía en la región, situación que originó la muerte de uno de sus familiares; no obstante, retornó a “Las Brisas” en el año 2000.

1.2.3. Cuenta que en el mes de mayo de 2003, mediante Resolución 1334, el Incora, en liquidación, le adjudicó la parcela “Las Brisas”. No obstante, a pesar de haber cancelado el impuesto de registro de este bien, no pudo efectuar su registro ante la Superintendencia de Notariado y Registro porque el gobierno inició el proceso de liquidación del Incora.

1.2.4. Posteriormente, indica, el titular de la propiedad de mayor extensión denominado “San José” que incluye la parcela “Las Brisas”, señor José Antonio Gracia Gamarra, representado por su sobrina María Concepción Gracia, regresó para realizar la venta del inmueble desconociendo la Resolución 1334 del Incora.

1.2.5. En virtud de lo anterior, el 23 de septiembre de 2008, el peticionario interpuso derecho de petición ante el Incoder, en el cual solicitó la convalidación de la Resolución 1334 y así, lograr el respectivo registro. La entidad respondió que “...el predio aún no ha sido transferido a la entidad, lo que impide el trámite referenciado, no obstante, hemos solicitado la transferencia y estamos a la espera de ello para iniciar y culminar el proceso de titulación”.

1.2.6. Sin embargo, cuenta el peticionario que mientras se encontraba a la espera de que el Incoder realizara las correspondientes diligencias para formalizar la titulación del predio “Las Brisas”, la señora María Concepción Gracia Luna presentó querella, la cual fue aceptada mediante Resolución 45 del 1º de febrero de 2011, firmada por Mónica Barreto en su calidad de alcaldesa encargada.

1.2.7. Aduce el peticionario que la querella fue infundada e interpuesta de mala fe. Por este motivo, el accionante presentó escrito de revocatoria de dicha resolución ante el alcalde Eduardo Lora Rebollo. Este último revocó el acto, pero se equivocó en algunos datos que consignó en la Resolución 70 del 15 de febrero de 2011, como son: (i) el número de la resolución a revocar; y (ii) los apellidos de la querellante.

1.2.8. Por lo anterior, la señora María Concepción Gracia Luna interpuso nuevamente una querella, pero con base en una versión totalmente distinta a la que presentó inicialmente para que se llevara a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho. El alcalde encargado David Domingo Herazo Tinoco comisionó al inspector de policía para que realizara la diligencia de lanzamiento. Alega el accionante que sus derechos a la defensa y al debido proceso fueron vulnerados porque no se le notificó dicha decisión.

1.2.9. Refiere que el día 31 de marzo de 2011, se llevó a cabo la diligencia antes referida en abierto desconocimiento de los principios orientadores de la administración pública; pues la inspectora Serafina Pérez Pulgar adelantó dicha diligencia en su ausencia, por lo cual aduce se le vulneró su derecho de defensa.

1.2.10. En definitiva, expone, la administración municipal de Zambrano, Bolívar, a través del Inspector Central de Policía, vulneró su derecho de defensa al no notificar los actos administrativos que dieron lugar a la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho. Además, considera que se procedió a realizar la entrega del predio, desconociendo los derechos adquiridos por él y su familia sobre la parcela que venía explotando económicamente y su derecho a la posesión, sin que ni siquiera el día de la diligencia hubiera estado presente el personero municipal como garante de sus derechos.

2. Traslado y contestación de la demanda.

Radicada la acción de tutela el 3 de junio de 2011, el Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, Bolívar, la admitió el 8 de junio de ese mismo año y ordenó correr traslado al alcalde municipal de Zambrano, o quien hiciera sus veces, para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción.

2.1. Alcalde municipal de Zambrano (Bolívar).

El 13 de junio de 2011, el alcalde de Zambrano (Bolívar), Eduardo Lora Rebollo, manifestó que la administración municipal y, en particular, la Inspección Central de Policía, actuaron bajo el marco de la Constitución y la ley, enfatizando que en su calidad de alcalde respetó todas las garantías procesales fundamentales de las partes involucradas en el presente litigio.

Afirmó que la diligencia de notificación, para efectos de que el querellado ejerciera su derecho fundamental de defensa y contradicción, se realizó, pero aclaró, el señor Vergara Chamorro se negó a recibirlas, razón por la cual la citadora dejó constancia sobre este hecho. Sostiene que la negativa a recibir las comunicaciones pertinentes fue adoptada por el actor en varias oportunidades y, de esta manera, se sustrajo de asistir a la práctica de la diligencia de inspección ocular que contempla la ley.

Agregó que no sólo se libraron y enviaron las respectivas comunicaciones al accionante sino también al personero municipal de Zambrano, Bolívar, como también la publicación de un aviso informándole al señor Vergara Chamorro y a las personas indeterminadas que tuviesen algún interés particular, acerca de la fecha, hora y objeto de la diligencia.

Resaltó el hecho de que el accionante elevó una solicitud ante la Inspección Central de Policía, el 30 de marzo de 2011, en la cual pidió copia de la resolución mediante la cual se admitió la querella policiva instaurada en su contra por parte de la señora Concepción Gracia; entonces, sostuvo que el hecho de que el accionante aduzca que no se le notificó acerca de las actuaciones que se surtieron dentro del proceso policivo denota, a su parecer, un acto de mala fe.

Continuó su defensa señalando que la acción policiva instaurada se decidió con base en las pruebas allegadas oportunamente al plenario. En consecuencia, pidió que la presente acción de amparo sea negada por no existir vulneración de derecho fundamental alguno.

3. Decisiones judiciales.

3.1. Decisión de única instancia —Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, Bolívar—.

En única instancia, el Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, Bolívar, mediante sentencia proferida el veintidós (22) de junio de dos mil once (2011), decidió no tutelar el derecho fundamental invocado, por las siguientes razones:

Expuso que aunque existen algunas inconsistencias en las “actuaciones surtidas”(1), en el sentido de que: “1. El oficio enviado al señor personero municipal señalando la fecha de la diligencia para el día 30 de marzo y no en la que efectivamente se realizara la misma que fue el día 31 de marzo de 2011... 2. El error presentado tanto en la parte de los considerando como en la Resolutiva de la Resolución 70 del 15 de febrero de 2011, que hace referencia a la revocatoria del Acto Administrativo 645, cuando del que se presume es por la literalidad al 045...”(2), éstas no son determinantes para evidenciar la vulneración del derecho al debido proceso del actor.

Con base en el anterior planteamiento, adujo, es forzoso concluir que se le respetaron todas las garantías al peticionario para que ejerciera su derecho de oposición en la diligencia de lanzamiento, en la cual bien hubiera podido justificar legalmente la ocupación que ejerce en la parcela que le fue adjudicada por el Incora en liquidación, pendiente de legalizar.

4. Pruebas.

Dentro del expediente obran, entre otras, las siguientes pruebas:

4.1. Fotocopia de la Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003 “Por el cual se adjudica un predio adquirido por el Incora” (fls. 5-7, cdno. ppal.).

4.2. Fotocopia del formulario de pago de derechos “registrales” (fl. 8, cdno. ppal.).

4.3.Fotocopia del pago del impuesto de registro para el departamento de Bolívar Nº 6789 (fl. 10, cdno. ppal.).

4.4.Fotocopia del derecho de petición que elevaron los señores Jhony Alfonso Vergara Chamorro y Bercelia María España Álvarez ante la directora territorial del Incoder de Cartagena, Bolívar, solicitándole, entre otros requerimientos, la convalidación y ratificación de la adjudicación efectuada por el Incora mediante Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003 (fls. 11-15, cdno. ppal.).

4.5. Fotocopia de la respuesta al anterior derecho de petición en la cual se le informa a los solicitantes que “...El predio en particular aún no ha sido transferido a esta entidad, lo que impide el trámite referenciado, no obstante, hemos solicitado la transferencia y estamos a la espera de ello para iniciar y culminar el proceso de titulación...” (fls. 16-17, cdno. ppal.).

4.6. Fotocopia del certificado de tradición del bien inmueble ubicado en la avenida 23 Nº 30-240 de Yopal (fl. 68, cdno. ppal.).

4.7. Fotocopia del derecho de petición que elevó el señor Jhony Alfonso Vergara Chamorro ante el Incoder solicitándole que ordene a la autoridad competente la convalidación de la Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003 para proceder a su registro ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos del Círculo de El Carmen de Bolívar (fls. 18-19, cdno. ppal.).

4.8. Respuesta al anterior derecho de petición en la cual le ratifican la respuesta otorgada el 9 y 15 de julio de 2010 (fl. 20, cdno. ppal.).

4.9. Fotocopia del poder que le otorgó José Antonio Gracia Gamarra a María de la Concepción Gracia Luna para adelantar la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho y de la querella instaurada en contra del señor Vergara Chamorro (fls. 21-23, cdno. ppal.).

4.10. Fotocopia de la Resolución 45 del 1º de febrero de 2011 “Por medio de la cual se admite una querella” (fls. 24 - 25, cdno. ppal.).

4.11. Fotocopia de la Resolución 1047 de 2010 “Por la cual se adjudican 100 subsidios de vivienda de interés social en dinero a núcleos familiares desplazados por la violencia” (fls. 140-147, cdno. ppal.).

4.12. Fotocopia de la respuesta del peticionario al alcalde de Zambrano, Bolívar, una vez se le notificó la Resolución 45 del 1º de febrero de 2011 (fl. 26, cdno. ppal.).

4.13. Fotocopia de la Resolución 70 del 15 de febrero de 2011 “Por medio de la cual se revoca un acto administrativo de trámite mediante el cual se admite una querella y se dictan otras disposiciones” (fls. 27 - 29, cdno. ppal.).

4.14. Fotocopia de la Resolución 179 del 29 de marzo de 2011 “Por medio del cual se admite una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho” (fls. 31 - 33, cdno. ppal.).

4.15. Fotocopia del auto 001 del 29 de marzo de 2011 “Por medio del cual se avoca el conocimiento de una comisión” (fl. 34, cdno. ppal.).

4.16. Fotocopia de la diligencia de inspección ocular y entrega, practicada por la Inspección Central de Policía de Zambrano, Bolívar, el 31 de marzo de 2011 (fls. 35-38, cdno. ppal.).

4.17. Fotocopia de la diligencia administrativa del 29 de marzo de 2011, a través de la cual se le notifica al accionante acerca de la diligencia de inspección ocular que se practicaría el 31 de marzo de ese mismo año, con la anotación que realizara la notificadora en el sentido de que el señor Vergara Chamorro se negó a recibir el oficio (fls. 47-48, cdno. ppal.).

4.18. Fotocopia de la notificación de la diligencia administrativa que se llevaría a cabo el 30 de marzo de 2011 a las 8:30 a.m al personero municipal de Zambrano, Bolívar (fl. 49, cdno. ppal.).

4.19. Fotocopia del aviso de la diligencia de inspección ocular que se efectuó el 31 de marzo de 2011 que emitió la Secretaria de la Inspección Central de Policía de Zambrano, Bolívar (fls. 58-59, cdno. ppal.).

4.20. Fotocopia de las declaraciones de las señoras Cerafina Pérez Pulgar, alcaldesa encargada de Zambrano, al momento de admitir la querella policiva en contra del accionante; y de Esther Echeverria, notificadora (fls. 65 - 68, cdno. ppal.).

5. Actuaciones de la Corte Constitucional.

5.1. Debida integración del contradictorio.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del trece (13) de diciembre de 2011, ordenó poner en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del Pueblo, de la Fiscalía General de la Nación, del señor José Antonio Gracia Gamarra, o de quien lo represente, y del Inspector Central de Policía de Zambrano, Bolívar, la solicitud de la acción de tutela, sus anexos y el fallo de instancia, para que expresaran lo que estimaran conveniente. Además, mediante auto adiado el veintiocho (28) de junio del presente año, se ordenó la vinculación de la señora Bercelia María España Álvarez, persona a la cual también se le adjudicó el predio denominado “Las Brisas”(3).

5.2. Pruebas decretadas por la Sala.

De igual forma, con el fin de contar con elementos de juicio que explicaran mejor los hechos particulares del caso, mediante auto adiado el 13 de diciembre de 2011, la Sala decretó las siguientes pruebas:

5.2.1. Ofició al Incora y al Incoder para que (i) allegaran copia legible de la Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003; (ii) explicaran en detalle el procedimiento de adjudicación sobre los terrenos que se encontraban en zona de conflicto y qué procedimientos deben agotarse para que los predios adjudicados por el Incora y que no se protocolizaron por razón de la liquidación de la entidad, puedan culminar con dicho proceso; (iii) allegaran copia del proceso administrativo completo que dio lugar a la adjudicación del predio “Las Brisas” a favor del señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro; y (iv) allegaran la prueba definitiva al derecho de petición número 31101102968 que elevó el actor o, en su defecto, el estado actual de dicha solicitud.

5.2.2. Ofició a la Superintendencia de Notariado y Registro, Oficina de Instrumentos Públicos de Zambrano, Bolívar, para que, entre otros asuntos, (i) informara si en los últimos tres años se han presentado intentos de registro del bien inmueble objeto de controversia; y (ii) allegaran el certificado de tradición del mismo.

5.2.3. Ofició a la alcaldía municipal y a la Inspección Central de Policía del municipio de Zambrano, Bolívar, para que allegaran copia completa del trámite administrativo y del proceso policivo por ocupación de hecho que se adelantó en contra del actor.

5.2.4. Finalmente, invitó a las Universidades de Córdoba, del Sinú, Pontificia Bolivariana (Seccional Montería), Rosario, al Centro de Investigación y Educación Popular- Programa por la Paz (CINEP-PPP), y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), con el fin de que, si lo consideraban pertinente, emitieran un concepto técnico sobre la demanda.

5.3. Informes e intervenciones.

Integrado debidamente el contradictorio y rendidos los informes del caso, la Sala resume las comunicaciones e intervenciones allegadas por la Secretaría General, al despacho del Magistrado Sustanciador:

5.3.1. Inspector Central de Policía de Zambrano (Bolívar).

El 13 de enero de 2012, Luis Adolfo Salazar Meza, en su calidad de Inspector Central de Policía de Zambrano, manifestó lo siguiente:

En primer lugar, evidenció que conforme se observa en los folios 54 y 55 del expediente, el señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro no estuvo presente en la diligencia de lanzamiento que se llevó a cabo el 31 de marzo de 2011, a pesar de que se le había notificado acerca de la práctica de la misma. En efecto, aduce, el señor Vergara Chamorro, leyó el oficio que le ponía en conocimiento sobre la diligencia referida y se negó a firmar el recibido, de conformidad con lo señalado en los folios 47 y 48, suscrito por la señora citadora de la Inspección de Policía Esther Echeverría Ochoa.

En segundo lugar, afirma que la notificación del accionante puede corroborarse con la declaración de las señoras Serafina Pérez Pulgar, en su calidad de Inspectora Central de Policía (E), y Esther Echeverría Ochoa, citadora, el 21 de junio de 2011 ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano (fls. 65-68).

En tercer lugar, enfatiza que a folios 58 y 59 del expediente puede observarse la fotografía del aviso que se ubicó en el poste de la entrada del predio, por lo cual, en su sentir, se colige que se cumplió con el requisito de publicidad, pues de esta forma se notificó al propietario y/o residentes de la finca y vecinos en general que transitan por la vía de conformidad con el Decreto 747 de 1992.

En consecuencia, sostiene que no existe vulneración del derecho fundamental al debido proceso del accionante y que la decisión del juez de instancia debe ser confirmada.

5.3.2. María de la Concepción Gracia Luna.

El 12 de enero de 2012, la señora María de la Concepción Gracia Luna, manifestó que en representación de su tío José Antonio Gracia, instauró querella policiva por perturbación de la posesión contra Jonny Vergara Chamorro.

Señaló que el accionante, junto a su suegro José España y otras personas indeterminadas, se encuentran ejerciendo actos perturbatorios desconociendo la posesión material que ejerce el señor José Antonio Gracia sobre el inmueble denominado ““San José””, para lo cual ha hecho afirmaciones falsas en el sentido de que ejerce posesión en dicho predio desde el año de 1990.

Como sustento de lo anterior, sostiene, existen documentos en los cuales se desvirtúa la afirmación del actor ya que la Asociación de Usuarios Campesinos (mediante escrito del 5 de agosto de 1996 dirigido al Gerente Regional del Incora-Bolívar) manifiesta que el señor Vergara Chamorro viene ejerciendo labores en el predio conocido como “Lucero La Bandera”; sin embargo, en el año 2000 la misma Asociación certificó que el actor era ocupante de la parcela “Las Brisas” desde hacía cinco años, es decir, el peticionario era poseedor de dos predios distintos al del señor Gracia Gamarra.

Adicionalmente, señala que la Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003, probablemente es falsa, en razón a que el Incora no ha declarado la caducidad sobre el predio “San José” que se le adjudicó al señor Gracia Gamarra en el año de 1983, tal y como se evidencia en el oficio del 11 de agosto de 2010 expedido por el Incoder, sumado a que para el año 2000 era imposible que el Incora pudiera adjudicar predios rurales debido a la ola de violencia que azotaba la zona. En este orden de ideas, indicó, algunos funcionarios corruptos del Estado expidieron títulos abiertamente ilegales los cuales no pueden otorgar ningún derecho en particular, ya que la información suministrada por estos es falsa.

Expresó que no es cierto que el señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro haya desplegado actos de señor y dueño sobre el predio de su tío, inclusive, afirma, al momento de realizar el retorno a dicho bien, éste se encontraba abandonado. Aún más, indicó, en el Comité Municipal de Atención al Desplazado figura su tío como poseedor del predio y no el señor Vergara Chamorro y, sólo con posterioridad a su llegada al predio, el actor en compañía del señor José España, iniciaron actos perturbatorios en el bien, motivo por el cual instauró la acción policiva en su contra.

5.4.3 Procuraduría General de la Nación.

El 24 de enero de 2012, el Procurador General de la Nación, intervino dentro del presente proceso de tutela y realizó las siguientes manifestaciones:

En primer lugar, en cuanto a la procedencia de la acción de tutela, advirtió que no todas las decisiones adoptadas por una Inspección de Policía pueden calificarse como actos administrativos, pues, existen una serie de decisiones como las atinentes a los procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o las servidumbres, en las cuales las autoridades de policía ejercen una función judicial y sus actos son jurisdiccionales, tal y como lo ha establecido la Corte Constitucional en las sentencias T-148 de 1998, T-878 de 1999, T-1104 de 2008 y T-560 de 2009. En consecuencia, adujo, el proceso contencioso administrativo no es idóneo para salvaguardar el derecho al debido proceso invocado.

En segundo lugar, sostuvo que la decisión de la Inspección de Policía de Zambrano, en el sentido de ordenar el desalojo del inmueble, se fundamentó en la comisión de la Alcaldía de Zambrano según lo dispuesto en la Resolución 179 del 29 de marzo de 2011 mediante la cual se ordenó la realización de dicha diligencia. Al respecto, indicó, debieron aplicarse las disposiciones procesales que se adecuaban al caso como el artículo 5º del Decreto 747 de 1992, el cual establece que:

“En ningún caso las autoridades de policía ordenarán desalojo de campesinos ocupantes de predios agrarios en los cuales se hayan iniciado por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, antes de la querella, procedimiento administrativo sobre extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras pertenecientes al Estado o delimitación de playones y sabanas comunales”.

Sostiene, que era necesario aplicar el contenido de la anterior disposición porque en el caso concreto se trata de un predio agrario sobre el cual el Incora había iniciado un proceso de adjudicación como se evidencia en la Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003.

Por lo anterior, considera que la Inspección de Policía no aplicó esta norma e incurrió en un defecto procedimental al desconocer la adjudicación contenida en la Resolución anteriormente citada, así como en un defecto sustantivo ante la prohibición expresa que contiene la norma de ordenar un desalojo en casos como el que ahora se analiza. En ese orden de ideas, expuso que hasta tanto el proceso administrativo adelantado por el extinto Incora, y que actualmente se encuentra a la espera de ser resuelto por el Incoder no culminara, la Inspección de Policía no podía ordenar la orden de desalojo del actor.

En definitiva, afirmó que los defectos anteriores son relevantes, pues, conllevaron a la modificación de la posesión del bien y por esa razón, solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso del actor.

5.4.4. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.

El 27 de abril de 2012, la asesora jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, realizó las siguientes manifestaciones:

5.4.4.1. Explicó que el procedimiento de adjudicación de inmuebles por parte del Incora, sobre terrenos adquiridos que ingresaban al Fondo Nacional Agrario, para distribuir a los campesinos ocupantes de predios con la condición de que los estuvieran explotando económicamente, se surtía mediante la aplicación de la normativa existente de dotación de tierras del FNA establecida en la Ley 160 de 1994 y regulada mediante los acuerdos 18 del 17 de octubre de 1995 y 023 del 5 de diciembre de 1995. Estos acuerdos contemplaban el campo de aplicación, tipo de beneficiario, trámites, definiciones, trámite de selección, inscripción y registro de aspirantes, clasificación del aspirante, revisión y calificación, factores de calificación, y la selección a través de un comité de selección de adjudicatarios. Indica que actualmente se realiza el procedimiento de acuerdo con lo establecido en la Ley 160 de 1994, y en el Acuerdo 266 del 8 de noviembre de 2011 que derogó el 174 de 2009. Agregó que la carga del registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la debe asumir el adjudicatario.

5.4.4.2. Expuso que el artículo 38 del Decreto 1292 de 2003 ordenó que los bienes que conformaban el Fondo Nacional Agrario del extinto Incora debían ser transferidos al Incoder por el gerente liquidador. En consecuencia, la omisión en la transferencia de los predios debe ser atendida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en ejercicio de la competencia de orden general atribuida por el artículo 26 del Decreto 1292 de 2003 modificado por el artículo 2º del Decreto 4915 de 2007 quien deberá realizar las transferencias al Incoder de los predios que en la actualidad figuren bajo la titularidad del extinto Incora, con el fin de que dicho instituto logre culminar los procedimientos de titulación que se adelantaron sobre los mismos.

5.4.4.3. Frente a la solicitud de copias del expediente que dio lugar a la adjudicación del predio “Las Brisas”(4) a favor del señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro y Bercelia María España Álvarez, indicó que tal y como consta en la certificación del 24 de abril de 2012 éste no reposa en el archivo de la Dirección Territorial, razón por la cual el Incoder iniciaría el procedimiento de reconstrucción del expediente.

5.4.4.4. Finalmente, respecto a la petición que elevó el accionante con número de radicado 31101102968 solicitaron un plazo de cinco días para dar contestación a la misma, teniendo en cuenta que el trámite corresponde a la Dirección Territorial del Incoder - Bolívar, y en ésta no han podido ubicar el expediente en el cual consta la titulación del predio “Las Brisas”.

5.4.5. Defensoría del Pueblo.

El 7 de mayo de 2012, el Defensor del Pueblo, Volmar Pérez Ortiz, realizó las siguientes manifestaciones:

5.4.5.1. De conformidad con “el artículo 15 del Decreto 992 de 1930”, la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho de un predio rural debe promoverse dentro de los treinta (30) días siguientes a la ocupación o al día siguiente de ésta. En el caso específico, aduce (i) como el señor Vergara Chamorro afirma que desde el año de 1990 apróximadamente ejerce actos de señor y dueño en la parcela denominada “Las Brisas”, predio que fue adjudicado por el Incora, sumado a que (ii) el actor sostiene que en febrero de 2011 la señora María Concepción Gracia Luna promovió el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, admitido el 1 de febrero de 2011 y revocado el 15 de febrero de 2011, a petición del señor Vergara Chamorro, colige entonces que (iii) si la señora Gracia Luna, alegó conocer la ocupación en enero de 2011 (iv) el 22 de marzo de 2011, la alcaldía municipal de Zambrano, no tenía competencia para conocer del asunto.

Sostiene que a la luz de lo anteriormente expuesto, la acción de amparo policivo estaría prescrita y en esa medida, la autoridad municipal de policía carecía de competencia para conocer del asunto, de acuerdo con los artículos 1º, 2º, 6º, y 7º del Decreto 747 de 1992.

5.4.5.2. Acerca de la identidad material del predio objeto de actuación manifiesta que la señora María Concepción Gracia Luna promovió acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho sobre el predio denominado “San José” inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 062-008398. No obstante, aduce, la actuación policiva se desarrolló y definió frente al predio “Las Brisas” que hace parte de otro de mayor extensión denominado La Esperanza, ubicado en el municipio de Zambrano, y el cual al parecer le corresponde el folio de matrícula inmobiliaria 062-0008-398.

5.4.5.3. Frente a la notificación, aduce que obra prueba en el plenario (certificación de la citadora de la Inspección de Policía) en el sentido de que el Señor Vergara Chamorro se negó a ser notificado. Por otra parte, expone que existe incertidumbre frente al derecho de dominio sobre el predio “Las Brisas” por cuanto no es claro, si el acto administrativo de caducidad administrativa se encuentra ejecutoriado e inscrito ante la correspondiente oficina de instrumentos públicos.

5.4.5.4. En definitiva, para el Defensor del Pueblo, eventualmente podría configurarse un defecto orgánico y sustantivo dentro del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por la alcaldía municipal de Zambrano, Bolívar.

5.4.6. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

El 24 de abril de 2012, Edward Daza Guevara, jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, realizó las siguientes manifestaciones:

5.4.6.1. Indicó que no es la entidad competente para suministrar la información requerida, toda vez que el Ministerio tiene como objeto formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, los cuales son ejecutados a través de sus entidades vinculadas y adscritas como ocurre en el caso del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o el Banco Agrario.

5.4.6.2. En ese orden de ideas, sostiene que si bien el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 2478 de 1999 forma parte del sistema administrativo del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, y es una entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, este último, no ejerce un control jerárquico ni tiene injerencia sobre los actos administrativos propios de la entidad, como por ejemplo , la adjudicación de títulos sobre bienes baldíos de la Nación. Enfatizó en que las entidades adscritas o vinculadas tienen potestad para la toma de sus propias decisiones.

5.4.6.3. Aclaró que los archivos producidos por el extinto Incora antes de la supresión dispuesta por el Decreto 1292 del 21 de mayo de 2003, fueron entregados para su custodia, manejo y control, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder.

5.4.6.4. Finalmente, señala que trasladaron la presente solicitud al Incoder con el fin de que adopte las medidas necesarias y remita la información pertinente.

6. Consideraciones de la Corte.

6.1. Competencia y oportunidad.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta referencia.

6.2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala examinar si la entidad accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso del peticionario, al haber admitido la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho del predio objeto de la controversia, sin tener en cuenta que el Incora le había adjudicado a él y a otra persona la unidad agrícola familiar denominada “Las Brisas” el cual hace parte del predio de mayor extensión denominado La Esperanza, específicamente, porque la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho no le fue notificada.

Para resolver la controversia, la Sala Séptima reiterarála procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales -causales genéricas y específicas-, así como la aplicación de estas reglas en el marco de un proceso policivo; realizará una breve referencia al contenido del derecho a la tierra y al territorio; ya la luz de las anteriores premisas, abordará el análisis del caso concreto.

6.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-543 de 1992 declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 referidos a la caducidad y competencia especial de la tutela frente a providencias judiciales por considerar que contrariaban principios constitucionales de gran valía como la autonomía judicial, la desconcentración de la administración de justicia y la seguridad jurídica.

No obstante, reconoció que las autoridades judiciales a través de sus sentencias podían desconocer derechos fundamentales, para lo cual admitió como única excepción para que procediera el amparo tutelar, que la autoridad hubiese incurrido en lo que denominó, una vía de hecho. A partir de este precedente la Corte ha construido una línea jurisprudencial sobre el tema, determinando progresivamente los defectos que configuran una vía de hecho. Por ejemplo, en la Sentencia T-231 de 1994 la Corte dijo

“Si este comportamiento - abultadamente deformado respecto del postulado en la norma - se traduce en la utilización de un poder concedido al juez por el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición (defecto sustantivo), o en el ejercicio de la atribución por un órgano que no es su titular (defecto orgánico), o en la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal (defecto fáctico), o en la actuación por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental), esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial”(5). En casos posteriores, esta corporación agregó otros tipos de defectos constitutivos de vías de hecho.

En virtud de esta línea jurisprudencial se subrayó, que todo el ordenamiento jurídico debe sujetarse a lo dispuesto por la Constitución en razón a lo dispuesto en el artículo 4º de la Carta Fundamental. Y, uno de los efectos de la categoría Estado social de derecho en el orden normativo está referido a que los jueces en sus providencias, definitivamente están obligados a respetar los derechos fundamentales.

De la misma forma, esta corporación ha sido enfática en señalar que las formas procesales no tienen un valor en sí mismas sino que adquieren relevancia en la medida en que logran el cumplimiento de un fin sustancial.

6.3.1. Requisitos generales y especiales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias.

Es importante advertir que, actualmente la configuración de una vía de hecho no sólo deviene del desconocimiento grosero y protuberante del orden jurídico por parte de las autoridades en sus providencias, sino que también puede estructurarse cuando el juez desconoce el precedente judicial o, si en desarrollo de su labor interpretativa le resta efectividad a los derechos fundamentales. Por ejemplo, la Sentencia T-774 del 2004 abordó la evolución jurisprudencial sobre el concepto de las vías de hecho, ahora denominadas causales genéricas de procedibilidad contra providencias judiciales, lo siguiente:

“...el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no “(...) solo se trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución”(6).

Además, en la Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, se hizo alusión a los requisitos generales y especiales para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sobre los requisitos generales de procedibilidad estableció:

“Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones(7). En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable(8). De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración(9). De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora(10). No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible(11). Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela(12). Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”(13).

De igual forma, en la Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, además de los requisitos generales, se señalaron las causales de procedencia especiales o materiales del amparo tutelar contra las sentencias judiciales. Estas son:

“...Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(14) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado(15).

i. Violación directa de la Constitución.

Estos eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”(16).

Es decir, siempre que concurran los requisitos generales y, por lo menos una de las causales específicas de procedibilidad contra las providencias judiciales, es procedente ejercitar la acción de tutela como mecanismo excepcional por la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

6.3.2 . El derecho al debido proceso es una garantía fundamental que tiene una aplicación concreta en las actuaciones policivas.

El artículo 29 Superior establece que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Por consiguiente, la actuación que despliegan las autoridades judiciales y administrativas, debe desarrollarse bajo la observancia del principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer su atribución y en este contexto sus decisiones podrán producir efectos jurídicos. De esta manera, se diferencia el límite que separa el ejercicio de una potestad legal de una decisión arbitraria o caprichosa(17).

Específicamente, en el marco de los procesos policivos, esta corporación ha señalado la importancia de realizar efectivamente el contenido de todos los derechos fundamentales, haciendo hincapié en aquéllos de naturaleza procesal, pues en dicho escenario advirtió “la posibilidad de que se incurra en vías de hecho...en particular en aquellos procesos en los que las autoridades de policía cumplen funciones jurisdiccionales(18)(19).

Bajo esta perspectiva, la intervención del juez constitucional sólo será procedente en aquéllos eventos en los cuales se evidencie la vulneración de un derecho fundamental durante el desarrollo del trámite del proceso policivo que deslegitime la actuación surtida al interior de éste, por ejemplo, la omisión de la valoración de las pruebas obrantes en el plenario, y los hechos que de éstas puedan inferirse(20).

A continuación se estudiarán, brevemente, las dos causales de procedibilidad específicas de la acción de tutela que, en concepto de la Sala, son de relevancia para resolver el caso de la referencia, estos son, el defecto orgánico y el procedimental.

6.4. Defecto orgánico Reiteración de jurisprudencia.

La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia(21) ha descrito el defecto orgánico como aquel que se configura cuando la autoridad responsable de emitir la providencia objeto de tutela no era el competente para conocer del asunto. Así, en Sentencia T-446 de 2007, esta corporación señaló:

“Este criterio de procedibilidad se configura cuando la autoridad que dictó la providencia carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer de un asunto. Así entonces, es necesario precisar que cuando los jueces desconocen su competencia o asumen una que no les corresponde, sus decisiones son susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues no constituyen más que una violación al debido proceso”.

Igualmente estableció en Sentencia T-929 del 19 de septiembre de 2008(23), que si se comprueba la incompetencia del funcionario judicial que emitió la providencia acusada, se configura un defecto orgánico que afecta el derecho al debido proceso, en tanto “el grado de jurisdicción correspondiente a un juez, tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial para asegurar así el principio de seguridad jurídica que ´representa un límite para la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen(24)(25).

En definitiva, la Corte ha concluido que “la actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende, el desconocimiento del derecho al debido proceso”(26).

6.5. Defecto procedimental absoluto —Reiteración de jurisprudencia—.

Esta corporación ha dicho que el defecto procedimental se enmarca dentro del desarrollo de dos preceptos constitucionales: (i) el derecho al debido proceso (art. 29), el cual entraña, entre otras garantías, el respeto que debe tener el funcionario judicial por el procedimiento y las formas propias de cada juicio, y (ii) el acceso a la administración de justicia (art. 228) que implica el reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la realización de la justicia material en la aplicación del derecho procesal(27).

En particular, frente a la configuración del defecto procedimental absoluto, la Corte ha sido enfática en señalar que éste se estructura “cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el trámite de un asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto(28)), o (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido(29) afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”(30).

6.6. El derecho a la tierra y al territorio.

Existe una relación intrínseca entre los conceptos de tierra y territorio: la tierra hace alusión a la base física de un asentamiento humano, mientras que el territorio hace referencia a las relaciones espirituales, sociales, culturales, económicas, entre otras, que construyen las personas y las comunidades alrededor de la tierra(31).

A partir del reconocimiento de la importancia de tales relaciones, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en el caso de los pueblos indígenas y tribales, y las comunidades afrodescendientes, el derecho al territorio es un derecho fundamental(32). Sin embargo, tal relación existe también entre los campesinos y el espacio físico en el cual desarrollan sus labores diarias(33). Esa relación hace parte de las particularidades de la cultura campesina(34). Aún más, esta perspectiva abarca a la población en general, con independencia de su condición étnica, pues el entorno juega un papel fundamental para el desarrollo del ser humano y la posibilidad de llevar a cabo sus aspiraciones más profundas.

Existen varios argumentos a favor de la naturaleza ius fundamental del derecho a la tierra y al territorio, entre los que se encuentran los siguientes(35): (i) los derechos surgen como una aspiración legítima de los pueblos frente a los Estados sin importar la ausencia de un reconocimiento explicito en la normativa, ya que surgen luego de una larga lucha histórica de reivindicación frente al aparato estatal. (ii) La tierra y el territorio son necesarios para el desarrollo de la vida y la cultura de la nación, teniendo en cuenta que el conflicto armado que vive el país tiene sus raíces profundas en el problema agrario. En este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra de la población rural, contribuiría a la realización de sus proyectos de vida. En otras palabras, es importante el reconocimiento de la cultura campesina del país y de la necesidad de proteger su acceso a la tierra y al territorio, y con ello, su forma de vida culturalmente diferenciada. Dicho reconocimiento trasciende la formalización de títulos y enaltece la labor de los campesinos/as como fundamental en el desarrollo del país. Por esta vía, se puede hablar de otras formas de relaciones jurídicas frente a un bien, las cuales, se reitera, traspasan la discusión legal sobre títulos. (iii) La ausencia de protección específica de la tierra y el territorio ocasiona graves perjuicios en la vida de la comunidad, como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida de la cultura.

Lo anterior, evidencia la necesidad de proteger todos los contenidos del derecho a la tierra(36): (i) acceso, por ejemplo, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los pobladores rurales, o a comunidades étnicas; (ii) acceso a los recursos que permitan realizar los proyectos de vida de los titulares del derecho a la tierra y al territorio; (iii) seguridad jurídica de las diferentes formas de acceso a la tierra como la propiedad, la posesión y la tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba solamente a éstas. Sobre este último punto es importante reiterar el siguiente planteamiento “...lo que más nos interesa es que los pobladores rurales cuenten con seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra. Esto significa que deben existir mecanismos efectivos de protección de su derecho a la tierra y al territorio que les permitan enfrentar situaciones de vulneración del mismo, como desalojos injustificados o desplazamientos forzados”(37).

En definitiva, el debate actual sobre el acceso a la tierra abarca como punto importante la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la relación que surge, en el caso específico, entre la población rural y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.

A continuación, pasará esta Sala a analizar el caso sub lite a la luz de las premisas expuestas.

7. Estudio del caso concreto.

7.1. Procedencia de la acción de tutela.

Como se anotó en líneas anteriores, la Corte Constitucional ha establecido como regla general la improcedencia de la acción de tutela contra las decisiones proferidas en el marco de un proceso policivo. Sin embargo, haseñalado que este mecanismo se torna procedente cuando durante el trámite del proceso policivo se ha incurrido en violaciones que son contrarias a la normativa constitucional y, por ende, ha aceptado que las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales puedan ser alegadas también frente a dichas actuaciones.

7.1.1. Análisis de los requisitos de procedibilidad genéricos contra providencias judiciales.

En el presente caso, la Sala observa que se hallan acreditados todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ha establecido la jurisprudencia constitucional.

En primer lugar, el asunto que se debate es de evidente relevancia constitucional, pues se trata del estudio de la vulneración del principio de legalidad en el marco de un proceso policivo de “lanzamiento por ocupación de hecho” promovido en contra del accionante, sobre un predio que se le adjudicó a él y a otra persona por el extinto Incora, mediante Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003, por quien figura en el certificado de tradición y libertad como propietario del predio. Además, también involucra el contenido del derecho fundamental a la tierra.

En segundo lugar, frente al agotamiento de los recursos legales ordinarios y extraordinarios, es importante advertir que el señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para solicitar el amparo del derecho fundamental invocado, pues las autoridades policivas, en el caso concreto, ejercieron una función jurisdiccional (amparo del derecho a la posesión) por lo cual no cabe la acción ante los jueces de lo contencioso administrativo.

En tercer lugar, frente al principio de inmediatez, se observa que el acta de entrega del bien inmueble, luego de practicada la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, se suscribió el 31 de marzo de 2011 y la acción de tutela fue instaurada el 3 de junio de 2011, es decir, el lapso que transcurrió entre el último hecho generador de la vulneración alegada y la solicitud de amparo no es desproporcionado ni denota falta de diligencia del actor.

En cuarto lugar, el señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro identificó razonablemente los hechos que originaron la presentación de la acción de tutela y alegó la materia de vulneración con ocasión de la querella que adelantó en su contra la señora María Concepción Gracia Luna, apoderada del señor José Antonio Gracia, a través de la cual solicitó la intervención de la autoridad policiva para llevar a cabo el lanzamiento por ocupación de hecho del predio denominado “San José” en donde, según cuenta (i) vive junto a su familia desde los años noventa, (ii) es poseedor del mismo y lo explota económicamente, y (iii) lo más importante, le fue adjudicado por el extinto Incora una vez éste decretó administrativamente la caducidad de la Resolución mediante la cual había adjudicado el bien al señor José Antonio Gracia Gamarra en el año de 1983 por abandono del terreno.

Para terminar, la protección constitucional deprecada no está dirigida contra una sentencia de tutela, pues la acción se dirige contra toda la actuación policiva que adelantó la Inspección Primera de Zambrano con ocasión de la instauración de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho en contra del actor y de las personas indeterminadas que se encontraran en la parcela “San José”.

7.1.2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad de la presente acción contra los actos proferidos en el curso del proceso policivo.

7.1.2.1. En este caso la alcaldía de Zambrano, Bolívar, y la Inspección Primera de Policía carecían de competencia para asumir el conocimiento de la querella instaurada, por tanto, se estructuró un defecto orgánico.

De las pruebas obrantes en el plenario, esta Sala concluye que los funcionarios que dieron trámite a la querella instaurada por la señora María Concepción Gracia, apoderada del señor José Antonio Gracia Gamarra, carecían absolutamente de competencia para adelantar dicho proceso, teniendo en cuenta lo siguiente:

7.1.2.1.1.Tal y como se desprende del folio 357 del cuaderno 1, el 18 de mayo de 2010, la señora María de la Concepción Gracia Luna, apoderada del señor José Antonio Gracia Gamarra, interpuso “queja policiva por perturbación de la posesión” en contra del señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro, para lo cual expuso que:

“...El señor José Gracia, tiene el pleno derecho de posesión, dominio y legal propietario del predio anteriormente descrito... El día 28 de abril del año 2010, el señor Jhony Vergara Chamorro, procedió a desmontar en el predio de propiedad del señor Jose Gracia sin la previa autorización de este, perturbando la tenencia y la posesión que tiene sobre el inmueble objeto de queja...La señora María Gracia mandó al señor Flavio Caro a cercar este predio y el señor Jhony Vergara lo sacó a punta de escopeta y machete, por lo que hay que evitar que ocurra una tragedia...”.

En virtud de lo anterior, solicitó a la alcaldía municipal de Zambrano la protección del derecho a la propiedad privada del señor Gracia Gamarra y, por consiguiente, el desalojo del señor Vergara Chamorro y de las personas indeterminadas que se encuentren en el predio, así como la indemnización de los daños que ocasionó Jonny Alfonso Vergara con sus actos perturbatorios.

Mediante la Resolución 45 del 1º de febrero de 2011, la alcaldesa encargada de Zambrano, Bolívar, admitió la querella “de perturbación a la posesión” presentada por María de la Concepción Gracia Luna y dispuso la práctica de una inspección ocular de conformidad con el artículo 131 del Decreto 1355 de 1970. La anterior decisión tuvo como fundamento (i) la identificación plena del predio objeto de la diligencia, (ii) la declaración juramentada ante notario público que anexó la querellante en la que constan los hechos denunciados, (iii) el sustento legal para interponer la querella, artículos 125, 126 y 131 del Código Nacional de Policía, (iv) la posesión material que acreditó conforme a la prueba sumaria que anexó con la presentación de la querella, y en definitiva (v) por reunir todos los requisitos previstos en la ley(38).

La anterior Resolución le fue notificada al señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro el 3 de febrero de 2011 mediante oficio, en el cual también le informaban que la práctica de inspección ocular se realizaría el 9 de febrero de 2011 a las 8:30 a.m.(39).

No obstante, el 10 de febrero de 2011, la Inspectora Central de Policía aplazó la diligencia antes anotada en razón a que no se había oficiado a la Policía Nacional para que se hiciera presente el día de la práctica de la diligencia como tampoco al personero municipal, y fijó como nueva fecha el día 16 de febrero de 2011 a las 8:30 a.m.

Una vez le fue notificada al accionante la Resolución 45 del 1º de febrero de 2011, éste, mediante escrito adiado el 14 de febrero de 2011, ejerció su derecho de defensa ante el alcalde del municipio de Zambrano, Eduardo Lora Rebollo, aduciendo que (i) el predio objeto de controversia le pertenece en virtud de la adjudicación que realizó a su nombre el Incora, (ii) la práctica de la prueba ocular programada para el 9 de febrero de 2011 no se había llevado a cabo, y (iii) quien había firmado la Resolución 45 del 1º de febrero de 2011 había sido la alcaldesa encargada, quien era sobrina del señor Luis Alberto Barreto Jatar, apoderado de la señora Gracia Luna.

Además, enfatizó en que “...ya tengo la adjudicación del Incora, posesión plena desde hace más de 15 años, me han hecho 2 visitas del Incoder ante quienes de forma legal se ha hecho lo pertinente...”(40).

Posteriormente, mediante Resolución 70 del 15 de febrero de 2011(41), el alcalde municipal de Zambrano, Eduardo Lora Rebollo, resolvió revocar en todas sus partes la Resolución “645 de fecha 1º de febrero de 2011... y en consecuencia se rechaza de plano la querella instaurada por María Concepción Garcia Luna...”, por las siguientes razones:

(i) Al tratarse de un bien inmueble rural debieron aplicarse las disposiciones del Decreto 747 de 1992 y no los artículos 125 y siguientes del Código Nacional de Policía.

(ii) La solicitud que elevó la querellante no cumple con el requisito exigido en el artículo 3º del Decreto 747 de 1992, ya que si bien señala la forma en que acontecieron los hechos que originaron la presunta perturbación, sostiene que éstos ocurrieron el 28 de abril de 2010 pero sólo instauró la querella 21 días después. En este orden de ideas, como el artículo 3º del decreto citado exige que la acción de protección policiva debe instaurarse dentro de los 15 días siguientes al acto de invasión, concluyó que al momento de instaurarse la querella, la administración carecía de competencia para asumir su conocimiento.

Contra la anterior decisión la querellante interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación; pero no obra en el plenario el trámite que se le dio al mismo(42).

Más adelante, el 22 de marzo de 2011, la señora María de la Concepción Gracia Luna, presentó de nuevo una querella con base en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y en el Decreto 747 de 1992 solicitándole al alcalde del municipio de Zambrano, la restitución del inmueble rural denominado “San José” como también el desalojo de las personas que allí se encontraran. Esta nueva solicitud se basó en los siguientes hechos:

“...El Incora adjudicó mediante Resolución 528 del 1983, al señor Jose Antonio Gracia Gamarra, el predio denominado Parcela San José...La posesión se ha ejercido a través de la explotación económica de cultivos para el consumo humano y la cría de ganado vacuno y porcino, que por motivos de la violencia que azoto la zona tuvo que desplazarse y abandonar el predio para salvar su vida y la de su familia...Mi representado en vista de que el estado ha venido garantizando el retorno a los desplazados, empezó nuevamente a organizar el predio antes descrito desmontando y haciéndole las cercas...El día 15 de marzo de 2011, envíe a unos trabajadores a hacer unos trabajos de desmonte, y terminar tres hectáreas...manifestándome estos que en el sitio donde iban a desmontar ya lo habían realizado ...y que alguien les informó que quienes habían realizado el desmonte fue el señor Jhony Vergara Chamorro y el señor José España sin mediar consentimiento alguno por parte del propietario”(43).

Además, acompañó como pruebas de su solicitud declaraciones extrajuicio, copia simple de la Resolución 528 de 1983 y el certificado de tradición del inmueble rural.

Mediante Resolución 179 del 29 de marzo de 2011 “Por medio del cual se admite una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho” el alcalde municipal encargado de Zambrano, Bolívar, David Herazo Tinoco, avocó el conocimiento de la querella instaurada. En cuanto a la competencia para asumir dicho trámite adujo que los artículos 1º, 2º, 6º, y 7º del Decreto Nacional 747 de 1992 estableció que “...tratándose de bienes rurales, de manera complementaria y armónica con las facultades preventivas y provisionales otorgadas a la Policía en el Código Nacional de Policía para evitar la perturbación o preservar la posesión sobre un bien...consagra la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho...”(44) (resaltado fuera de texto).

Posteriormente, se fijó como fecha para efectuar la diligencia de inspección ocular sobre el inmueble el 31 de marzo de 2011 a las 9:00 a.m, la cual fue notificada mediante aviso que se publicó en el predio objeto de la diligencia(45). De igual manera se le informó de la práctica de la diligencia al personero municipal de Zambrano pero con datos equivocados, esto es, se le informó que la diligencia sería el 30 de marzo de 2011 a las 8:30 a.m.(46).

Finalmente, llegado el día y la hora indicada mediante el Auto 1 del 29 de marzo de 2011, se efectuó la diligencia programada dentro del “Proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho...” en la cual se ordenó el desalojo del inmueble al señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro y demás personas indeterminadas con el fin de que cesaran los actos perturbadores que obstaculizaban el libre ejercicio de la propiedad del señor José Antonio Gracia Gamarra representado por María de la Concepción Gracia Luna(47). En virtud de lo anterior, consta el acta de entrega de un bien inmueble rural a María Gracia Luna(48).

7.1.2.1.2.El relato de los anteriores hechos es fundamental porque a partir de ellos puede llegarse a la conclusión arriba planteada en el sentido de que la alcaldía municipal de Zambrano, no tenía competencia para asumir el conocimiento de la querella instaurada en contra del accionante, teniendo en cuenta que el artículo tercero del Decreto 747 de 1992 establece que “La acción de protección policiva debe solicitarse dentro de los quince (15) días calendario siguientes al acto de invasión” y según obra en el plenario, la señora María de la Concepción Gracia Luna, instauró dos querellas policivas en contra del accionante y de personas indeterminadas, el 18 de mayo de 2010 y el 22 de marzo de 2011, a través de las cuales solicitó la protección a la propiedad privada de su tío, la restitución del inmueble “San José” como el desalojo del accionante y de las personas que en éste se encontraran.

La anterior solicitud estuvo enmarcada de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 747 del 6 de mayo de 1992(49), el cual establece la acción de protección policiva como una medida provisional creada a favor de la persona que explote económicamente un predio agrario y, hubiese sido privada de hecho, parcial o totalmente, de la tenencia de éste sin su consentimiento, orden de autoridad competente u otra causa que justifique dicho actuar, cuya decisión debe mantenerse hasta que el juez competente adopte una decisión definitiva(50).

Ahora, para que la autoridad policiva municipal tenga competencia para asumir el conocimiento de la solicitud de protección del predio, dicho requerimiento debe realizarse dentro de los 15 días calendario siguientes al acto de invasión, lo cual, se inobservó en el presente caso teniendo en cuenta lo siguiente:

(i) Aunque la última solicitud adiada el 22 de marzo de 2011 presentada por María de la Concepción Gracia, en la cual señala que los actos perturbatorios del señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro iniciaron el 15 de marzo de 2011, existe un primer requerimiento de fecha 18 de mayo de 2010 a través del cual la misma quejosa manifiesta que los actos perturbatorios del señor Vergara Chamorro ocurrieron el 20 de abril de 2010. Lo anterior, evidencia que el acto de la perturbación no inició exactamente el 15 de marzo de 2011 como lo pretende hacer notar la señora Gracia Luna en su última querella, y los cuales se fundan en hechos muy parecidos a los que expuso en la segunda solicitud, sino que ante la improsperidad de la primera querella por ausencia de competencia del alcalde municipal, presentó un nuevo requerimiento para sanear la imprecisión en la que había incurrido en la primera oportunidad.

(ii) La ausencia de competencia fue puesta en evidencia por el alcalde municipal mediante la Resolución 70 del 15 de febrero de 2011(51), aduciendo que la querellante había dejado transcurrir más de 15 días para la interposición de la protección policiva. No obstante, dentro del mes siguiente, la señora Gracia Luna señaló como fecha del acto perturbatorio una diferente, con el fin de cumplir con el requisito de los 15 días para presentar esta solicitud, aunque incurrió en contradicciones con lo expuesto en el anterior requerimiento.

(iii) A pesar de lo anterior, la alcaldía asumió el conocimiento de esta segunda querella, sin tener en cuenta que el accionante había manifestado mediante escrito del 14 de febrero de 2011 que el predio objeto de controversia le pertenecía en virtud de la adjudicación del Incora y que ejercía la posesión sobre éste desde hacía más de 15 años, el alcalde municipal de Zambrano, Bolívar, siguió adelante con el proceso sin cuestionarse acerca de la posible controversia sobre la titularidad del bien objeto de la medida de protección, la cual es extraña a la naturaleza de los procesos policivos. Al contrario, el proceso policivo siguió su curso y culminó con el desalojo forzoso del accionante y de las personas indeterminadas que se encontraban en el predio.

(iv) En el presente caso la falta de competencia es palpable en razón a que la solicitud de protección policiva se realizó sin observar el término de presentación dentro de los 15 días siguientes al acto de perturbación.

(v) De otro lado, porque ante la afirmación del accionante de ser adjudicatario del bien objeto de la controversia (de lo cual obra prueba en el plenario) las autoridades policivas escucharon una justificación de la causa por la cual el actor se encontraba en el predio “San José” hoy “Las Brisas”(52) según el Incoder, circunstancia que no fue valorada por la autoridad de policía del municipio, y aún así decidieron seguir adelante con la comisión para la realización de la diligencia de inspección ocular y allí mismo disponer que se adoptara una decisión de fondo, que terminó como se observa en la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho del actor y de las personas indeterminadas que allí se encontraban.

En atención a lo expuesto, la autoridad policiva debió abstenerse de seguir adelante con el trámite del proceso porque en el fondo, el litigio de las partes giraba en torno a la titularidad de los derechos reales o de posesión que tenían sobre el predio, lo cual desborda la naturaleza de los procesos policivos, en el caso específico, para decidir quién tiene mejor derecho sobre el bien debido a que es el juez natural quien tiene competencia para ello(53). En consecuencia, la autoridad policiva debió declararse incompetente para asumir el estudio de dicha solicitud e informar a las partes interesadas acerca de la posibilidad que tenían de acudir al juez agrario para que estudiara sus pretensiones.

7.1.2.2. Lo anterior conllevó a la configuración de un defecto procedimental absoluto.

7.1.2.2.1. Teniendo en cuenta lo expuesto, se evidencia que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho que se surtió ante la autoridad de policía municipal no debió encauzarse por este procedimiento, pues, la acción de protección policiva en ningún momento desplaza el ejercicio del proceso agrario ante los jueces. Esto es, su naturaleza es preventiva y el objetivo que busca es permitir una acción inmediata y provisional por parte de las autoridades policivas, mientras las partes involucradas en el conflicto, si así lo deciden, acuden a la jurisdicción ordinaria.

A pesar de que en el presente caso, la acción de protección policiva no podía ejercerse por la parte querellante ante la superación del tiempo establecido en el artículo 3º del Decreto 747 de 1992 (no la ejerció dentro de los 15 días siguientes al supuesto acto de invasión por las razones ya expuestas) sumado a que era evidente el conflicto legal que se ubicaba en el trasfondo de la solicitud de la querella, en el sentido de que existe un debate acerca de los derechos reales o de posesión que las partes dicen tener sobre el predio “San José” hoy “Las Brisas” de acuerdo con lo expuesto por el Incoder, no era posible que el mismo fuera resuelto por las cuerdas de un proceso policivo porque escapaba a la órbita de sus competencias.

Sin embargo, la autoridad policiva municipal, en cabeza del alcalde de Zambrano, Bolívar, siguió adelante con el trámite de la acción, la cual culminó con la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho del actor y con la entrega del inmueble a la señora María de la Concepción Gracia Luna, en representación del señor Gracia Gamarra. En definitiva, la autoridad policiva resolvió de fondo acerca de una controversia legal que le corresponde resolver a un juez agrario en el marco de un amplio debate probatorio, y no, como se realizó en este caso, a través de una acción sumaria y provisional en el marco de un proceso policivo que terminó modificando la posesión del bien.

Como si lo anterior no fuera suficiente, dentro del procedimiento que debía observarse en el trámite de la acción de protección policiva hubo varias irregularidades, entre las que se cuentan la indebida notificación del personero municipal de Zambrano, a quien se le indicó que la diligencia se celebraría el 30 de marzo de 2011 a las 8:30 a.m, cuando ésta se efectúo el 31 de marzo del año pasado a las 9:00 a.m, hecho que en el sentir del alcalde de Zambrano es una mera imprecisión que en nada afecta la legalidad del proceso adelantado, pero que desde el punto de vista del respeto de las garantías procesales constituye una irregularidad que afecta el derecho a la defensa del actor.

Pero, sobre todo, esta Sala observa, que el auto que avocaba el conocimiento de la querella era obligatorio comunicarlo al Procurador Agrario competente (D. 747/92, art. 7º), lo cual nunca se hizo, agregado a que el personero del municipio tampoco asistió a la diligencia de inspección ocular programada por indebida notificación del acto.

7.1.2.2.2. El artículo 2º del Decreto 2303 de 1989 señala que la Jurisdicción agraria

“conocerá en especial de los siguientes procesos en cuanto estén relacionados con actividades o bienes agrarios:

1. Reivindicatorios;

2. Posesorios;

3. Divisorios;

4. De expropiación para fines agrarios distintos de los previstos en las Leyes sobre reforma social agraria;

5. Los originados en contratos agrarios, tales como los de arrendamiento, aparcería y similares, agroindustriales y compraventa de productos;

6. De lanzamiento por ocupación de hecho;

7. De pertenencia;

8. De saneamiento de la pequeña propiedad agraria;

9. De deslinde y amojonamiento;

10. De restablecimiento de la posesión o de la tenencia en el caso previsto en el artículo 984 del Código Civil.

11. Sobre servidumbres.

12. Los que versan sobre los derechos del comunero consagrados en los artículo 2330 a 2333 del Código Civil.

13. Los atinentes a empresas comunitarias, sociedades y asociaciones agrarias.

PAR.—Corresponderán igualmente a esta jurisdicción los procesos originados en acciones populares fundadas en las normas sobre preservación del ambiente rural y manejo de los recursos naturales renovables de carácter agrario, conforme a lo previsto en el artículo anterior, cuando el asunto no sea de competencia de las autoridades administrativas” (resaltado fuera de texto).

En este sentido, el predio objeto de la controversia se ubica en zona rural del municipio de Zambrano, Bolívar; además existe incertidumbre acerca del derecho de dominio sobre el predio “San José” hoy denominado “Las Brisas” teniendo en cuenta que: (i) obra prueba documental de la Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003 a través de la cual el extinto Incora le adjudicó al señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro y a la señora Bercelia María España el predio denominado “Las Brisas” el cual forma parte del inmueble de mayor extensión La Esperanza(54); y (ii) también figura un oficio del Incoder, de fecha 18 de mayo de 2010, a través del cual le informan al señor José Antonio Gracia Gamarra que el Incora le había adjudicado mediante la Resolución 528 del 19 de mayo de 1983 el predio denominado “San José”, y que, posteriormente, mediante Resolución 1114 del 19 de mayo de 2003(55) el mismo instituto había declarado administrativamente la caducidad de la adjudicación realizada al señor Gracia Gamarra. Además, le indicaron que mediante la Resolución 1334 del 20 de mayo de 2003 el extinto Incora le había adjudicado el predio al señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro y a la señora Bercelia María España; aún así, (iii) en el certificado de tradición, figura como titular de los derechos reales de dominio sobre el bien objeto de controversia, el señor José Antonio Gracia Gamarra.

Por lo anterior, es claro que el proceso iniciado en virtud de la querella presentada por la señora María de la Concepción Gracia Luna, como apoderada del señor Gracia Gamarra, debió haber sido conocido por la jurisdicción agraria y de acuerdo con las normas propias de los procesos agrarios.

En este sentido, el artículo 3º del Decreto 2303 de 1989 establece que son órganos de la jurisdicción agraria: los juzgados agrarios, los tribunales superiores de distrito judicial y la Corte Suprema de Justicia(56). Sin embargo, al no haberse implementado los jueces agrarios en todo el país, el artículo 202 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que la jurisdicción agraria será ejercida, en primera y única instancia, por los Juzgados Civiles del Circuito correspondiente:

“Los juzgados agrarios que funcionen actualmente, suspenderán sus labores, tres (3) meses después de la vigencia de la presente ley, hasta cuando entren a operar la totalidad de los juzgados agrarios creados por el artículo 9º del Decreto 2303 de 1989. En su defecto, la jurisdicción agraria será ejercida, en primera y única instancia, por los juzgados civiles del circuito correspondiente.

Los despachos judiciales agrarios mencionados, con todo su personal y sus recursos físicos, serán redistribuidos por el Consejo Superior de la Judicatura, conservando su categoría de Juzgado del Circuito, con efectos legales a partir del día siguiente a la suspensión de labores de que se habla en el inciso anterior.

PAR.—El Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los dos años siguientes a la vigencia de la presente ley, dispondrá todo lo necesario para que la jurisdicción agraria, creada por el Decreto 2303 de 1989, entre a operar en su totalidad con el funcionamiento de todas las Salas Agrarias y Juzgados del Círculo Judicial Agrario allí consagrados””(57).

El proceso originado en la querella presentada por la señora María de la Concepción Gracia Luna no fue tramitado por las reglas del proceso agrario y además fue instruido por el alcalde del municipio de Zambrano, Bolívar, por lo cual es claro que en el mismo se vulneró el debido proceso por no haberse aplicado la plenitud de las formas propias de cada juicio y por violación del derecho al juez natural.

8. Conclusión.

Ante la existencia de vulneraciones graves e insubsanables del debido proceso, partiendo de la violación de las normas de jurisdicción y competencia, no existe otra alternativa distinta a declarar la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso policivo iniciado en virtud de la querella de acción de protección policiva presentada por la señora María de la Concepción Gracia Gamarra, apoderada del señor José Antonio Gracia Gamarra, contra el señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro. En consecuencia, revocarála sentencia de única instancia proferida el 22 de junio de 2011, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, Bolívar, y en su lugar, concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso y de derecho de petición. En virtud de lo anterior, decretará la nulidadde todo lo actuado dentro del proceso de acción de protección policiva iniciado en virtud de la querella presentada por la señora María de la Concepción Gracia Luna, apoderada del señor José Antonio Gracia Gamarra, contra el señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro.

Lo anterior de ninguna manera implica una decisión definitiva sobre la titularidad del predio, pues esta decisión deberá ser adoptada por el juez competente una vez analice las pruebas y los argumentos de las partes.

Además del conflicto legal que subyace el presente asunto, esta Sala evidencia una problemática en torno a la titularidad del bien, pendiente aún por resolver. No obstante, esta situación, como arriba se expuso, no sólo se circunscribe a la aclaración del título como tal sino al reconocimiento de los derechos de quien o quienes han trabajado la tierra realmente, esto es, al reconocimiento de una cultura campesina, circunstancia que deberá ser valorada por el juez natural al momento de decidir el caso.

Para finalizar, ante la respuesta de la Jefe Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural en el sentido de que el expediente correspondiente al proceso administrativo mediante el cual se adjudicó la Unidad Agrícola Familiar, UAF, denominada “San José” hoy “Las Brisas”, no reposa en el archivo de la Dirección Territorial Bolívar, se ordenará la remisión de copias de esta sentencia y del expediente respectivo, tanto a la Procuraduría General de la Nación como a la Fiscalía General de la Nación, para que dentro de la órbita de sus competencias, adelanten las investigaciones a que hubiere lugar.

9. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. LEVANTAR la suspensión de términos para fallar el presente asunto, decretada por la Sala Séptima de Revisión.

2. REVOCAR la sentencia de única instancia proferida el 22 de junio de 2011, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, Bolívar, en tanto no tuteló el derecho fundamental al debido proceso de Jonny Alfonso Vergara Chamorro. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso y de derecho de petición, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. Como consecuencia de lo anterior, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso de acción de protección policiva iniciado en virtud de la querella presentada por la señora María de la Concepción Gracia Luna, apoderada del señor José Antonio Gracia Gamarra, contra el señor Jonny Alfonso Vergara Chamorro, lo cual implica que las cosas vuelven a su estado anterior.

4. ORDENAR al Ministerio de Agricultura y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, realicen todas las gestiones pertinentes para aclarar lo concerniente a la identificación del predio objeto de controversia “San José” y/o “Las Brisas”, en cuanto a si se trata del mismo bien que integra el de mayor extensión denominado “La Esperanza” o realice las aclaraciones que considere pertinentes, en un término prudencial, que no deberá superar el término de tres (3) meses.

De lo anterior, deberán enviar un informe al juez de primera instancia, al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la Nación, en el término de un (1) mes una vez termine el plazo de tres (3) meses antes señalado.

5. ORDENAR al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, y si aún no lo hubiere hecho, proceda a resolver de fondo la petición 31101102968, respecto a la solicitud de convalidación de la adjudicación que le fue realizada del predio “Las Brisas” y a la de registro de la titularidad de dicho predio a su nombre, o le indique el término preciso dentro del cual procederá a otorgar dicha respuesta, el cual no deberá superar los tres (3) meses.

De lo anterior, deberán enviar un informe al juez de primera instancia, al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la Nación, en el término de un (1) mes una vez termine el plazo de tres (3) meses antes señalado.

6. ORDENAR, por medio de la secretaría general de esta corporación, se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que adelanten las investigaciones correspondientes, si a ello hubiere lugar, relacionadas con la posible falta en la que pudieron haber incurrido funcionarios del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, ante la pérdida del expediente en donde consta el trámite administrativo del predio “Las Brisas”.

7. ADVERTIR a las partes que se encuentran en libertad para acudir al juez competente para dirimir su controversia legal así como también invocar la protección del derecho fundamental a la tierra y al territorio, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

8. COMUNICAR el presente fallo a la Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo, para que realicen el acompañamiento respectivo conforme al ordinal anterior y hagan un seguimiento del cumplimiento de esta providencia.

9. Para los efectos de lo dispuesto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.

10. Por la secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrado: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alexei Julio Estrada, magistrado (E)—Luis Ernesto Vargas Silva, con salvamento de voto.

Martha Victoria Sáchica Méndez, secretaria general.

(1) Ver folio 72 del cuaderno principal.

(2) Ver folio 73 del cuaderno principal.

(3) Según consta en el informe de Secretaria General adiado el 19 de julio de 2012, durante el término de traslado no se recibió comunicación alguna (fl. 518 cdno. 1).

(4) A folio 453 el Incoder señaló que dicho expediente correspondía al proceso administrativo mediante el cual se adjudicó la Unidad Agrícola Familiar, UAF, denominada “San José” hoy ““Las Brisas””, parcela que hace parte del predio de mayor extensión denominado La Esperanza.

(5) Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(6) Corte Constitucional, Sentencia T-774 del 13 de agosto de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(7) “Sentencia 173 de 1993”.

(8) “Sentencia T-504 de 2000”.

(9) “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315 de 2005”

(10) “Sentencias T-008/98 y SU-159 de 2000”.

(11) “Sentencia T-658-98”.

(12) “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01”.

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(14) “Sentencia T-522 de 2001”.

(15) “Cfr. Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001”.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(17) Corte Constitucional. Sentencia T-103 del 16 de febrero de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(18) “En la Sentencia T-149-98 la Corte reiteró que las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional cuando se trata de procesos relacionados con la posesión, tenencia o servidumbre sobre bienes inmuebles y destacó la procedencia de la acción de tutela por las eventuales vías de hecho en que se pueda incurrir en esos procesos: ´Está consagrado en la legislación y así lo ha admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no actos administrativos. En razón de lo anterior y dada la naturaleza material de actos jurisdiccionales que tienen las referidas providencias, cuando se alegue la tutela del debido proceso, por estimarse violado con motivo de la actuación de las autoridades de policía en el trámite de los procesos policivos, para que aquella prospere es necesario que se configure una vía de hecho, en los términos que ha precisado la jurisprudencia de la Corte, pues en esta clase de procesos las autoridades de policía, para el ejercicio de sus competencias, están amparadas por la autonomía e independencia que la Constitución reconoce a los jueces. Es decir, que como titulares eventuales de la función jurisdiccional, en la situación específica que se les somete a su consideración, gozan de un margen razonable de libertad para la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho. No es posible, en consecuencia, pretender que a través de la tutela el juez constitucional se convierta en una instancia revisora obligada de las decisiones de las autoridades de policía, porque ello implicaría sustituir la competencia de dichos funcionarios y desconocer la autonomía e independencia que les son propias. Por consiguiente, sólo cuando se configure una vía de hecho en la actuación policiva puede el juez de tutela invalidar la respectiva providencia y ordenar el restablecimiento del debido proceso´”.

(19) Corte Constitucional, Sentencia T-324 del 2 de mayo de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(20) Ibídem.

(21) Ver, entre otras, las sentencias T-162 de abril 30 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-1057 de diciembre 2 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, T-359 de mayo 7 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, T-1293 de diciembre 7 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-086 de febrero 8 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-009 de enero 19 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-446 de mayo 30 de 2007, T-1150 de noviembre 25 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 de julio 24 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-310 de abril 30 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-757 del 27 de octubre de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(22) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(23) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(24) “Cfr. Sentencia T-1057 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería”.

(25) Corte Constitucional, Sentencia T-929 del 19 de septiembre de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(26) Corte Constitucional, Sentencia T-757 del 27 de octubre de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(27) Corte Constitucional, Sentencia T-599 del 28 de agosto de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(28) “Ver Sentencia T-996 de 2003”.

(29) “Cfr. sentencias T-996 de 2003 y SU-159 de 2002 ´(se pretermiten etapas) señaladas en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado en los eventos en los que sea necesario, ejercer el derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición; (ii) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii) se les notifiquen todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas´ (tomado de la SU-159 de 2002)”.

(30) Corte Constitucional, Sentencia T-264 del 3 de abril de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(31) Coronado Delgado, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al territorio” CINEP, octubre de 2009.

(32) Ver por ejemplo la Sentencia T-693 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. La Corte Constitucional ha protegido el contenido especial del derecho al acceso a la tierra, tratándose de comunidades indígenas y afrodescendientes, específicamente, amparando la identidad étnica y cultural, la autodeterminación, la propiedad colectiva, la consulta previa, la alimentación adecuada, la vivienda digna, el ambiente sano, el agua, la educación.

(33) Ibídem.

(34) En desarrollo de esta perspectiva, puede consultarse la página web: viacampesina.org

(35) Coronado Delgado, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al territorio” CINEP, octubre de 2009.

(36) Ibídem.

(37) Ibídem.

(38) Ver folio 24 del cuaderno principal.

(39) Ver folio 353 del cuaderno 1.

(40) Ver folio 26 del cuaderno principal.

(41) Ver folios 343 al 345 del cuaderno 1.

(42) Ver folio 346 del cuaderno 1.

(43) Ver folio 22 del cuaderno principal.

(44) Ver folio 31 del cuaderno principal.

(45) Ver folio 307 del cuaderno 1.

(46) Ver folio 326 del cuaderno 1.

(47) Ver folios 313 al 315 del cuaderno 1.

(48) Ver folio 312 del cuaderno 1.

(49) “Por el cual se dictan medidas policivas con el fin de prevenir las invasiones en predios rurales que están ocasionando la alteración del orden público interno en algunos departamentos”.

(50) Artículo 1º del Decreto 747 de 1992.

(51) El alcalde municipal de Zambrano, incurrió en varios errores de digitación en la Resolución que revocó la querella instaurada por la señora Gracia Luna, como el número, 645, cuando es 045, y aduciendo que la quejosa era María Concepción García Luna, cuando el correcto es María de la Concepción Gracia Luna, pero que en aplicación de la justicia material, y del análisis de la misma, hacen dudar acerca de la identificación del acto revocado ni de la identidad de la querellante.

(52) Ver folio 453 del cuaderno 1 (Respuesta del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural).

(53) Corte Constitucional, Sentencia T-324 del 2 de mayo de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(54) Ver folios 5 al 7 del cuaderno principal.

(55) Ver folios 374 al 376 del cuaderno 1.

(56) Artículo 3º del Decreto Extraordinario 2303 de 1989: “Órganos de la jurisdicción agraria. La jurisdicción agraria, como parte especial de la Rama Jurisdiccional, será ejercida de modo permanente:

1. Por los juzgados agrarios;

2. Por los tribunales superiores de distrito judicial, y,

3. Por la Corte Suprema de Justicia.

(57) Artículo 202 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.