Sentencia T-771 de septiembre 25 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Sentencia T-771 de 2007 

Ref.: expediente T-1.619.093

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.

Acción de tutela instaurada por Jhon Jaiber Pallares Rincón y otros contra la Agencia Presidencial para la acción social y la Cooperación Internacional, territorial Cesar

Bogotá, D.C., veinticinco de septiembre de dos mil siete.

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Catalina Botero Marino y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado de Menores de Valledupar, en primera instancia, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial —Sala Civil, Familia, Laboral— de la misma ciudad, en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela de la referencia.

I. Antecedentes

Los ciudadanos Jhon Jaiber Pallares Rincón, Rosmiri Fontalvo Villadiego, Luz Marina Abril Navarro, David Villegas Mandón, Deyanira Mora Quintero y Antonio de Jesús Mercado Romero, interpusieron acción de tutela, de manera separada, el 25 de julio de 2006 contra la agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional, territorial Cesar, con el objeto de que se amparara su derecho fundamental de asociación.

Hechos.

Los hechos expuestos en las acciones de tutela presentadas de manera separada son idénticos, por lo cual la Sala procederá a realizar una única síntesis de los mismos.

1. Los demandantes presentaron peticiones (1) —por separado— ante la agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional, territorial Cesar (en adelante acción social), mediante los cuales solicitaron la expedición de una certificación de su condición de desplazados, documento necesario para la conformación de una asociación que agrupe a personas que se encuentran en igual situación de desarraigo en el departamento del Cesar.

2. La entidad negó la expedición de la certificación solicitada, bajo el argumento de que la información sobre la población desplazada es de carácter confidencial y solo puede ser expedida con destino a las entidades que hacen parte del sistema nacional para la atención integral de la población desplazada por la violencia. Adicional a lo anterior, alegó que dicho documento no constituye un requisito para la conformación de la asociación aludida.

3. Afirman los peticionarios que, no obstante esgrimir el argumento de la confidencialidad de la información solicitada, la entidad demandada publica listas de los desplazados, con números de cédulas de ciudadanía y fotografías, en lugares públicos como la pastoral social.

4. De conformidad con los hechos narrados, los actores consideran vulnerado su derecho fundamental de asociación.

Solicitud de tutela.

5. Los actores solicitan que se ampare el derecho invocado y, en consecuencia, se ordene a acción social territorial Cesar entregar la certificación que acredite su condición de desplazados.

Intervención de la agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional —acción social—, territorial Cesar.

6. El Juzgado de Menores de Valledupar admitió las acciones de tutela, mediante auto de 26 de julio de 2006 y ordenó notificar a las partes. En dicha providencia decidió acumularlas para que fueran falladas en una misma sentencia por considerar que se trataba de “acciones homogéneas” al presentar identidad de la parte pasiva, hechos y derechos.

7. En escrito presentado el 2 de agosto de 2006, la jefe de la oficina asesora jurídica de acción social, manifestó que la entidad se encarga de ejercer una labor de coordinación de todas las entidades públicas, privadas y comunitarias que integran el sistema nacional para la atención integral de la población desplazada por la violencia, creado por la Ley 387 de 1997. De conformidad con lo anterior, precisó, la entidad no tiene calidad de ejecutora de los programas que se adopten con destino a la población desplazada, sino que debe coordinar con las entidades ejecutoras la atención de esta población, estando bajo su ejecución, exclusivamente la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia.

8. De otra parte, informó que las ciudadanas Deyanira Mora Quintero y Rosmiri Fontalvo, así como el señor Jhon Jaiber Pallares, efectivamente se encuentran inscritos en el registro único de población desplazada por la violencia, mientras que los demás peticionarios, esto es, los señores Antonio de Jesús Mercado Romero y David Villegas Mandón, al igual que la señora Luz Marina Abril Navarro no aparecen incluidos en el registro mencionado, razón por la cual no tienen derecho a acceder a los beneficios consagrados en la Ley 387 de 1997.

9. Indicó, más adelante, que los escritos de petición elevados por los actores fueron contestados de forma clara, oportuna y de fondo por la unidad territorial Cesar, pues en estos la entidad informó a los peticionarios que, de conformidad con el artículo 9º del Decreto 2132 de 2003, la información de la población desplazada tiene carácter confidencial y solo puede ser conocida por ciertas entidades del sistema para “efectos de identificar a la población beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación”, sin que sea posible “entrega[r] documentos, cartas o certificaciones a la población desplazada con el fin de acreditarlos como tales”. Por manera que, “si alguna entidad requiere la confirmación en el registro, la debe solicitar directamente a acción social”. Por último, indicó que en la contestación dada, se puso de presente que la información solicitada no es requisito “fundamental” para la constitución legal de una asociación de desplazados.

10. Expuso que dicha confidencialidad del registro único de población desplazada, según el artículo 15 del Decreto 2569 de 2005, que la establece, obedece al propósito de proteger “el derecho a la vida, a la intimidad, a la honra y bienes de los inscritos”. Y que la disposición preceptúa, más adelante, que las entidades del sistema “…podrán acceder a la información, previa solicitud formulada ante la dirección general de la red de solidaridad social, y la suscripción de un acta de compromiso, en la que justifiquen el uso y destino de la información, garantizando su confidencialidad”.

11. Concluyó, a partir de lo anterior, que suministrar información sobre la población desplazada a personas o entidades no contempladas expresamente en la normatividad respectiva, implicaría su desconocimiento, así como el del artículo 6º de la Constitución Política, por extralimitación de funciones.

Con fundamento en la argumentación expuesta, solicita al juez constitucional denegar la solicitud de amparo constitucional ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales de los actores.

II. Sentencias objeto de revisión

Fallo de primera instancia.

1. El conocimiento de la tutela correspondió, en primera instancia, al Juzgado de Menores de Valledupar que, por sentencia del 9 de agosto de 2006, decidió negar el amparo solicitado.

La jueza consideró que en este caso la entidad demandada no vulneró derecho alguno a los demandantes.

Las razones que expuso fueron las siguientes:

2. En cuanto al derecho de petición, manifestó que no puede invocarse como afectado, dado que acción social respondió a cada uno de los peticionarios de manera clara, oportuna y de fondo.

3. Con respecto a la negativa de expedir la certificación solicitada, la autoridad judicial estimó que dicha actuación no configuraba la vulneración de derecho fundamental alguno de los actores, por cuanto la misma obedeció a la existencia de una prohibición legal expresa (D. 2569/2000, art. 15 y D. 2131/2003, art. 9º) establecida “en procura del interés superior del Estado de garantizar la vida, la intimidad, la honra, y los bienes de los inscritos en el registro único de población desplazada”. A su juicio, una respuesta en otro sentido “propiciaría la circulación de tal información al entregarla a los peticionarios sin ningún condicionamiento” a lo cual agregó más adelante “a sabiendas además de que esta va a trascender de la órbita del peticionario como quiera que va con destino a la organización que están gestando (…) una asociación de desplazados que vendría a ser un destinatario diferente a la persona que está pidiendo la referida certificación, con lo que se daría evidentemente al traste con la confidencialidad perseguida por la ley”.

La jueza señaló que de la expedición de las certificaciones solicitadas por los actores, se derivarían consecuencias a todas luces inconvenientes, ya que la asociación que se gesta contaría con un banco de datos equivalente al del registro único de población desplazada por la violencia, el cual, por disposición legal, únicamente está facultada a tener la red de solidaridad social.

Impugnación.

4. Los demandantes impugnaron el anterior fallo sin manifestar los motivos de su inconformidad.

Fallo de segunda instancia.

5. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar —Sala Civil, Familia, Laboral—, decidió confirmar la decisión de primera instancia.

6. Adujo que acción social no trasgredió el derecho de petición de los actores, ya que la unidad territorial del Cesar notificó personalmente los oficios mediante los cuales explicó las razones de la no procedencia de expedir la certificación que acreditara su condición de desplazados, en virtud del principio de reserva de ciertos documentos. Enfatizó en que, aún cuando la respuesta de la entidad fue desfavorable, tuvo lugar dentro de los términos que señala la ley para tal efecto, lo que impide entender conculcado el derecho constitucional referido.

7. Estimó que la actuación de la entidad demandada se ajustó a las normas establecidas en el Decreto 2569 de 2005, que establece la confidencialidad de la información de la población desplazada, con el ánimo de proteger sus derechos constitucionales fundamentales. De esta suerte, solo de manera excepcional se puede entregar dicha información al Incora, al Banco Agrario, al Inurbe, al ICBF y a las entidades territoriales que prestan atención en salud y educación, para identificar a la población beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación.

8. Por último indicó que el derecho de asociación tampoco se vio afectado con la negativa a expedir la certificación solicitada “ya que si se hubiese hecho se pondría en peligro dicha información confidencial, puesto que esta iría a un banco de datos diferente al del registro único de la población desplazada y el cual exclusivamente lo debe llevar la red de solidaridad social y ser conocido únicamente por las entidades relacionadas en la normatividad reseñada”.

III. Consideraciones y fundamentos

Competencia.

1. Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de estudio.

2. Los ciudadanos demandantes, quienes afirman encontrarse en situación de desplazamiento forzado, solicitaron a acción social, territorial Cesar, expedir una certificación que acreditara dicha condición para conformar una asociación que reúna a la población desplazada del departamento del Cesar. La entidad demandada negó la expedición del certificado solicitado, bajo el argumento según el cual la información sobre la población desplazada del país es de carácter confidencial y únicamente puede ser suministrada a las entidades encargadas de ejecutar los programas de tierras, vivienda, salud y educación (D. 2569/2000, art. 15 y D. 2131/2003, art. 9º), precisamente para evitar la indebida circulación de estos datos y proteger así, sus derechos fundamentales.

3. Los jueces constitucionales denegaron la acción de tutela en ambas instancias, por cuanto consideraron que la actuación de acción social, territorial Cesar, se ajustó a la normatividad respectiva que establece el carácter confidencial de la información relativa a la población desplazada del país y que limita su acceso a las entidades que se ocupan de ejecutar los programas de atención. Por lo anterior, concluyeron que, lejos de conculcar los derechos fundamentales de los peticionarios, la actuación de la entidad demandada obedeció al propósito de preservarlos al evitar la indebida circulación de la información, lo cual podría poner en peligro su seguridad.

4. La controversia jurídica planteada hace necesario dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿Vulnera la entidad demandada los derechos al habeas data (C.P., art. 15) y a la libertad de asociación (C.P., art. 38) de los actores, quienes afirman encontrarse en situación de desplazamiento forzado, al negarse a expedir una certificación que acredite dicha condición para la conformación de una asociación, oponiendo el carácter de confidencialidad de la información sobre la población desplazada del país, a los propios titulares de la misma?

A fin de resolver las cuestiones planteadas, la Sala Séptima de Revisión: (i) estudiará la jurisprudencia de esta corporación, relativa a los derechos de la población desplazada por la violencia, en su condición de grupo de especial protección constitucional; (ii) analizará los aspectos que para el caso comportan una mayor relevancia de los derechos al habeas data y a la libertad de asociación; y, finalmente, (iii) examinará si la negativa a expedir la certificación solicitada vulnera en el caso particular los derechos fundamentales ya referidos, y si la confidencialidad de la información sobre la población desplazada puede ser oponible a los propios titulares de los datos.

La población en condición de desplazamiento forzado como grupo especialmente protegido. Los derechos al habeas data y a la libertad de asociación y su particular relevancia para los desplazados.

5. La Corte Constitucional, en sentencia T-025 de 2004, se ocupó ampliamente del tema de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado. El análisis de los múltiples casos que se revisaron en aquella oportunidad se fundamentó en la relevancia constitucional de la situación particular de las personas desplazadas, a partir de la identificación de derechos fundamentales concretos cuya garantía se ve seriamente amenazada en situaciones de desplazamiento.

Al recoger la jurisprudencia sobre el tema, la Corte Constitucional señaló que los derechos fundamentales que se encuentran en más alto riesgo de vulneración cuando una persona se ve forzada al desplazamiento son: (i) el derecho a la vida en condiciones dignas (2) ; (ii) los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de la tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos (3) ; (iii) el derecho a escoger su lugar de domicilio (4) ; (iv) los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación (5) ; (v) los derechos económicos, sociales y culturales como el acceso a la educación (6) , la salud (7) y el trabajo; (vi) los derechos a la unidad familiar y a la protección integral de la familia (8) ; (vii) el derecho a la integridad personal (9) ; (viii) el derecho a la seguridad personal (10) ; (ix) la libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir (11) ; (x) el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio (12) ; (xi) el derecho a una alimentación mínima (13) ; (xii) el derecho a una vivienda digna (14) ; (xiii) el derecho a la paz (15) ; (xiv) el derecho a la personalidad jurídica (16) ; y (xv) el derecho a la igualdad y a no ser discriminado (17) .

La grave amenaza y en muchas ocasiones conculcación de tales derechos constitucionales, deriva del desposeimiento al que se ven sometidos quienes deben huir de sus lugares habituales de residencia y de trabajo por encontrarse ante riesgos inminentes contra su seguridad e integridad personales e, incluso, contra su vida y la de los miembros de su familia.

6. En consideración a la magnitud del problema del desplazamiento interno en Colombia, la falta de garantía a los anteriores derechos fue encontrada en sí misma como una violación de los derechos fundamentales de las personas que se han visto empujadas a padecer dicha situación de desplazamiento. Lo anterior, en consecuencia, para la Corte, no solo hacía procedente sino que obligaba al pronunciamiento del juez constitucional con el fin de protegerlos.

7. En virtud de lo anterior, en el fallo a que se hace referencia, fue declarado el estado de cosas inconstitucional, una de cuyas consecuencias fue ordenar tanto “…que las autoridades nacionales y territoriales encargadas de atender a la población desplazada deben ajustar sus actuaciones de tal manera que se logre la concordancia entre los compromisos adquiridos para cumplir los mandatos constitucionales y legales y los recursos asignados para asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados” (18) , como que se emitan órdenes generales, tales como aquella dirigida al “Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que asegure la coherencia entre las obligaciones fijadas por las autoridades competentes y el volumen de recursos efectivamente destinados a proteger los derechos de los desplazados”; y que, “[e]n caso de que concluya que los compromisos asumidos en la política estatal no puedan ser cumplidos, en aras de los principios de transparencia y eficacia, el Consejo debe redefinir públicamente tales compromisos, después de ofrecer oportunidades suficientes de participación a los representantes de los desplazados, de tal manera que las prioridades sean realmente atendidas y a todos y cada uno de los desplazados se les asegure el goce efectivo de sus derechos mínimos” (19) .

Adicional a lo anterior, esta corporación indicó que, si bien reconocía que la forma de garantizar dichos derechos hacía necesaria la implementación de una política estatal que diera cuenta de la consecución y organización del presupuesto, la deficiencia en el diseño y en el desarrollo de dicha política, no resultaba una razón suficiente para el incumplimiento de su garantía.

En cuanto a las características particulares surgidas de la exigibilidad por vía judicial de contenidos jurídicos que expresen derechos, cuya falta de garantía venga dada por deficiencias en su implementación presupuestal, la sentencia expuso que en el caso del reconocimiento de los derechos de los desplazados es especialmente relevante el argumento que sustenta su imposibilidad de garantía efectiva, sobre la base de la insuficiencia presupuestal. Con todo, aclaró que ello no quiere decir que entonces se justifique un incumplimiento en cuanto a la garantía de estos derechos que se prolongue indefinidamente en el tiempo. Por el contrario, la ausencia de medidas correctivas en cuanto a la adecuación del monto de los recursos destinados para dicho fin, respecto de las necesidades reales de los desplazados, se traduce para la Corte “…en un incumplimiento del nivel de protección formalmente definido —en extremo se podría decir prometido— por las autoridades legislativas y ejecutivas competentes y contradice el hecho que (i) el gasto social y de atención a la población marginada es considerado como gasto prioritario; (ii) existe una política estatal de atención integral a la población desplazada; (iii) esa política fue debatida y aprobada por el Congreso, el cual le confirió carácter normativo en una ley de la República que data de 1997; (iv) existe un marco reglamentario que ha desarrollado, aunque no en su totalidad, los componentes de la política; (v) las autoridades nacionales y territoriales han adquirido compromisos con la población desplazada, que se ven postergados de manera indefinida por la falta de recursos suficientes y otro tipo de fallas en la capacidad institucional de las entidades responsables y; (vi) existen documentos oficiales en los que se ha cuantificado el esfuerzo financiero requerido para la política de desplazamiento y tales documentos han sido aprobados por el Conpes.” (20)

8. La Sala Tercera de Revisión enfatizó, de manera categórica, que hay un mínimo prestacional que debe ser en todo caso satisfecho por el Estado a la población desplazada, definido por los derechos a la vida, a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral, el derecho a la unidad familiar (21) , el derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital (22) , el derecho a la salud (23) , el derecho a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento, el derecho de los niños a la educación básica hasta los 15 años, la ayuda para el autosostenimiento (24) , y el derecho al retorno y al restablecimiento (25) .

Al revisar los casos particulares, encontró vulnerados los estándares mínimos anteriormente descritos; y, a pesar de que ya se había presentado un perjuicio iusfundamental en los casos revisados, consideró que ello no resultaba excusable en argumentos económicos o de falla en diseño institucional, pues fueron desconocidos los mínimos en mención, frente a los cuales no cabe ese tipo de justificaciones para su falta de garantía.

9. Ahora bien, en el caso que ocupa en esta oportunidad a la Sala Séptima de Revisión, los peticionarios alegan la presunta conculcación de su derecho a la libertad de asociación, como consecuencia de la negativa por parte de acción social a expedir una certificación que acredite la condición de desplazamiento forzado en que se encuentran, con el propósito de conformar una asociación, mediante la cual gestionarían sus demandas específicas como grupo poblacional determinado.

De conformidad con los hechos expuestos, existiría un desconocimiento de los derechos al habeas data y, en consecuencia, de libre asociación de los actores, por lo cual esta Sala realizará unas breves consideraciones sobre los derechos fundamentales invocados y las implicaciones de su afectación en el caso de la población en situación de desplazamiento forzado.

10. El derecho al habeas data o a la autodeterminación informática, en los términos en que lo reconoce nuestra Constitución Política en su artículo 15, consiste en la facultad que tienen todas las personas para conocer, actualizar y rectificar todas aquellas informaciones que sobre ellas hayan sido recopiladas o almacenadas en bancos de datos o en archivos de entidades públicas o privadas.

De esta manera, “[e]l titular del derecho fundamental al habeas data goza del derecho a acceder al conocimiento de la información recogida sobre él en bancos de datos o archivos, controlar razonablemente su transmisión, limitar el período de tiempo en el que puede conservarse, definir los objetivos para los que puede ser utilizada, actualizar su vigencia o rectificar su contenido. Por su parte, las entidades que recogen información personal están obligadas a ponerla a disposición de sus titulares, a actualizarla y rectificarla, cuando consideren que razonablemente deben hacerlo” (26) .

11. La Corte Constitucional ha protegido este derecho fundamental en varios ámbitos. Así, por ejemplo, ha considerado que la negativa por parte de las entidades promotoras de salud o clínicas que manejan de manera exclusiva las historias clínicas de los pacientes y la información de lo sucedido durante el tiempo transcurrido bajo la custodia de la institución y los tratamientos médicos, no pueden negarse a suministrar la información que estas contienen, pues de lo contrario, desconocen el derecho al habeas data y otros derechos fundamentales como el derecho de petición e, incluso, el derecho a la salud. Al respecto ha señalado, además, que de la garantía a esos derechos se desprende el correlativo deber de estas entidades de mantener archivos de la información relevante (27) .

El alcance y el contenido del derecho a la autodeterminación informática han sido particularmente desarrollados por esta corporación en sede de revisión en aquellos asuntos relativos al reporte de datos negativos a las centrales de riesgo financiero. Ha definido entonces esta Corte el derecho al habeas data financiero como “la facultad de rectificación de los datos en cabeza del titular de los mismos. Esto hace alusión a la posibilidad de exigir (i) que el contenido de la información almacenada sea veraz; (ii) que se aclare la información que por su redacción ambigua, pueda dar lugar a interpretaciones equívocas, (iii) que los datos puestos a disposición de la base de datos hayan sido obtenidos legalmente y su publicación se haga mediante canales que no lesionen otros derechos fundamentales, entre otras exigencias.” (28) , por manera que la acción de tutela procede para su protección cuando los datos divulgados en una base de datos, lo sea sin la autorización del titular del mismo, autorización esta que debe ser previa, libre expresa y por escrito, o cuando dicha autorización es empleada para difundir información con finalidades diferentes a las que la entidad financiera ha informado al usuario previamente (29) .

Así mismo, este derecho fundamental ha sido protegido cuando ha interferido en garantías fundamentales de la población desplazada por la violencia. En un reciente pronunciamiento, la Sala Primera de Revisión de tutelas estudió un caso igual en lo relevante al que ahora ocupa a esta Sala y decidió amparar el derecho de libre asociación de los peticionarios, el cual se había visto vulnerado, a consecuencia del desconocimiento de su derecho al habeas data, precisamente por la negativa de la entidad demandada (30) a acreditar tal condición, bajo el argumento de la confidencialidad de la información sobre la población desplazada. Concluyó así la Sala:

“El desconocimiento de los principios que regulan el procesamiento de datos, y en particular la violación del derecho fundamental a la autodeterminación informática cuando se niega el acceso a conocer la información, ya sea debido a la negligencia en el manejo de los mismos, error o por cualquier otra razón que no halle justificación constitucional, constituye un abuso de la autorización recibida (C.P., art. 95) y desconoce el presupuesto de informar con responsabilidad social (C.P., art. 20) en tanto que colisiona con el derecho del titular de los datos para autodeterminarse.

Así entonces, se está en presencia de una vulneración del derecho a la autodeterminación informática, en los eventos en que se impide el conocimiento, actualización y rectificación de bases de datos. Por tanto, el habeas data o derecho a la autodeterminación informática constituye una garantía para el ejercicio efectivo de otros derechos fundamentales” (31) .

En suma, la autodeterminación informática, de acuerdo a lo señalado, se erige como una garantía para el ejercicio efectivo de otros derechos fundamentales, que en el caso de las personas que se han visto forzadas a desplazarse, tiene una especial protección y debe ser garantizado por las entidades públicas y privadas.

12. Analizados algunos aspectos relevantes de la garantía fundamental del habeas data, ahora deberá pronunciarse esta corporación sobre el derecho a la libertad de asociación invocado por los demandantes y, particularmente, en torno a su importancia en el caso de la población desarraigada con ocasión de la violencia, habida consideración a que la negativa por parte de Acción Social - territorial Cesar a expedir los documentos en que constara su condición de desplazamiento, les ha impedido conformar una asociación que los reúna y a través de la cual puedan gestionar sus demandas específicas antes las diferentes entidades del sistema de atención a la población desplazada.

13. La Constitución Política reconoce el derecho de asociación (C.P., art. 38) como aquel consistente en la facultad con que cuentan todas las personas para fundar o integrar libremente y de manera voluntaria organizaciones con reconocimiento del Estado para la realización de diversos proyectos de índole social, cultural, político, económico o de otro tipo.

También se ha reconocido una faceta negativa de este derecho, que se expresa en la facultad que tiene toda persona para negarse o abstenerse de formar parte de determinada asociación y su derecho correlativo a no ser obligado ni directa ni indirectamente a ello, como una manifestación del derecho de libertad (32) .

14. La Corte ha reconocido en varias oportunidades la importancia que para grupos humanos como la población desplazada por la violencia comporta asociarse en procura de gestionar la defensa de sus intereses y derechos. Es por esta razón que ha admitido la procedencia de las acciones de tutela interpuestas por asociaciones de desplazados, aceptando en estos casos la institución jurídica de la agencia oficiosa de los derechos fundamentales de los miembros de dichas organizaciones.

Para la Corte, este tipo de organizaciones afianza los vínculos entre personas que han sido víctimas del mismo fenómeno ocasionado por la grave situación de conflicto armado interno que vive el país de décadas atrás y aporta de manera significativa en la reconstrucción de la vida en sociedad que se ve seriamente afectada con ocasión del desplazamiento. Al respecto ha afirmado la Corte en sede de revisión:

“La constitución de asociaciones por parte de las personas desplazadas por la violencia con el propósito de defender sus derechos e intereses, constituye punto de partida para lograr la reconstrucción de los lazos sociales rotos como consecuencia del desplazamiento. La identificación de intereses comunes y la organización en torno a tales intereses comunes, expresión primigenia del derecho fundamental de asociación, es un componente básico para la reconstrucción de la vida societal y un paso decisivo hacia la inclusión efectiva de estas personas en la sociedad. La gravedad y magnitud de la violación de derechos y el derrumbamiento de los proyectos individuales, familiares y colectivos de vida, obligan a la Corte a reconocer, entonces, una especial consideración a las asociaciones conformadas por las mismas personas desplazadas, máxime cuando tienen por objeto la protección de sus propios derechos” (33) .

15. Al dedicarse al estudio de otro caso idéntico al que ahora se revisa, la Sala Sexta de esta corporación, en sentencia T-334 de 2007, amparó los derechos a la información y a la libertad de asociación de varios desplazados del departamento del Cesar a quienes acción social también negaba la acreditación de su condición de desplazamiento forzado, bajo el argumento del carácter confidencial de la información contenida en el registro único de población desplazada. Arribó la Sala a la siguiente conclusión:

“[D]ebe observarse que al no permitirle a los demandantes obtener el documento que certifica la condición de desplazado de cada uno de ellos, se está conculcando su derecho de información, y como consecuencia, podría existir una vulneración futura a la libertad de asociación, ya que sin el documento, según ellos, “no pueden conformar ni ingresar a la asociación de desplazados del Cesar”, lo que posiblemente les generaría un perjuicio adicional al que ya viven por su condición de desarraigados, al no poder organizarse para recibir ayuda de entidades particulares” (34) .

De conformidad con las consideraciones expuestas a lo largo de esta sentencia, la Sala Séptima pasará a pronunciarse sobre el problema jurídico suscitado a partir de la controversia constitucional que plantea el caso sub examine, y a determinar si se presentó o no la vulneración de los derechos fundamentales invocados por los peticionarios.

Análisis concreto de la presunta vulneración de los derechos de los peticionarios.

16. Los actores instauraron la acción de amparo constitucional para solicitar la protección de su derecho de libre asociación. Los hechos que dieron lugar a esta acción constitucional fueron originados por acción social, territorial Cesar, por cuanto la entidad se negó a expedir una certificación que acreditara la condición de población desplazada en que se encuentran los peticionarios, documento por ellos solicitado a fin de conformar una asociación mediante la cual puedan gestionar la defensa de sus derechos e intereses. La entidad demandada adujo que la información que los actores solicitan tiene carácter confidencial y de conformidad con la normatividad que rige la materia, únicamente puede ser suministrada a las entidades del sistema nacional de atención a la población desplazada, a fin de evitar su indebida circulación y el consecuente riesgo que la misma implicaría para la seguridad de los desplazados.

17. Ahora bien, de acuerdo a las consideraciones realizadas en esta sentencia, la Sala reitera que el derecho al habeas data faculta al titular de una información a gozar del derecho a acceder al conocimiento de la información recogida sobre él en bancos de datos o archivos ya se trate de entidades públicas o privadas. De lo anterior se desprende, sin dudar, que si bien es razonable que exista reserva sobre cierto tipo de informaciones privadas y semi privadas, tal confidencialidad no es oponible al titular de la misma, como quiera que la Carta Política confiere a todas las personas el derecho fundamental a acceder al conocimiento de toda información que sobre sí sea almacenada en bases de datos.

El núcleo esencial de este derecho, entonces, no puede ser restringido o limitado. Cosa distinta es que haya informaciones reservadas frente a terceros, cuestión esta plenamente razonable y fundada en mandatos constitucionales como la garantía de la intimidad personal y familiar y muchos otros, como los contenidos en los decretos que establecen la confidencialidad de la información sobre la población desplazada y argüidos por la entidad demandada, referidos a la protección de los derechos a la vida, la seguridad, la honra y los bienes de esta población.

La finalidad perseguida por el legislador en este caso, aparece expresamente consagrada en la propia disposición, que señala:

“ART. 15.—De la confidencialidad del registro único de población desplazada. Con el fin de proteger el derecho a la vida, a la intimidad, a la honra y bienes de los inscritos, la información contenida en el registro único de población desplazada es confidencial” (35) . (Resaltado ajeno al texto original).

Esta Sala encuentra que la finalidad de protección perseguida mediante la reserva de la información sobre la población desplazada, constituye un fin legítimo desde la perspectiva constitucional, el cual se alcanza restringiendo el acceso exclusivo de la misma a las entidades que se encuentran taxativamente contempladas en el inciso 2º del mismo artículo 15 del Decreto 2569 de 2000, modificado por el artículo 9º del Decreto 2132 de 2003, el cual dispone que solo de manera excepcional la misma podrá ser conocida por “el Incoder, el Banco Agrario, el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, el ICBF, el DANE, las entidades territoriales y las entidades estatales que prestan atención en salud y educación, para efectos de identificar a la población desplazada beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación”. Esta reserva busca, entonces, proteger los derechos de los desplazados, quienes serían expuestos a riesgos excepcionales si el acceso a la base de datos del registro único de población desplazada fuera irrestricto y se presentara una divulgación indiscriminada de los datos allí contenidos, más aún si se tiene en cuenta el carácter político del conflicto que ha generado el desplazamiento de esta población.

No obstante, tampoco duda en afirmar esta corporación que la interpretación efectuada por acción social resulta desproporcionada, en los términos de la afectación de los derechos fundamentales de los titulares de los datos. En efecto, obsérvese que al oponer tal reserva a los desplazados que requieren la acreditación de dicha situación, se presenta en primer lugar un desconocimiento flagrante de su derecho al habeas data, y como consecuencia, se impide el goce efectivo de otros derechos de orden constitucional como el de la libre asociación contemplado en el artículo 38 de la Constitución Política, el cual, como ya fue establecido, comporta gran relevancia en el caso de la población desplazada.

La argumentación expuesta por la entidad para justificar su negativa a acreditar a los propios titulares del dato su condición de desplazamiento forzado obedece en este caso a una posición de tipo paternalista que afecta de manera desproporcionada los derechos fundamentales de los peticionarios, como ya se explicó.

Esta calificación surge del hecho de que, a la negativa por parte de la entidad demandada de entregar la certificación a los peticionarios, subyace la idea de que los actores ponen en riesgo su propia seguridad e integridad, al ser portadores de la información de su condición de desplazados. A su turno, esto implica presumir su imposibilidad de responsabilidad y autodeterminación en las decisiones que les competen de manera exclusiva. Al respecto la Corte ha sostenido (36) que de “…la vigencia del principio de organización pluralista y del derecho a la autonomía personal, se derivan (…) importantes principios que delimitan el ámbito de libertad de los individuos. Así, se puede afirmar que la competencia de las autoridades no tiene prima facie, el alcance de regular aquellas conductas de las personas, que no interfieran con el goce pleno de los derechos de otras personas. (37) Ello querría decir igualmente que el ámbito de regulación estatal permitido, según las cláusulas constitucionales citadas, involucra de manera general la relación de los individuos con otros individuos, y no la relación del individuo consigo mismo (38) . Por supuesto esto tiene excepciones (39) , pero la regla general se mantiene. Bajo el mismo principio, se puede concluir que los individuos no solo pueden, sino que tienen el derecho de colocarse autorresponsablemente en situaciones que otros consideren inconvenientes o riesgosas, siempre que no comprometan los derechos de otros (40) . [Énfasis agregado].

18. De otra parte, es importante señalar que tampoco son de recibo los argumentos de acción social en cuanto a que los desplazados no requieren de una acreditación de tal condición para poder conformar asociaciones o, en otras palabras, que dicha certificación no es un requisito para la conformación de la asociación que se pretende conformar en el departamento del Cesar. Lo anterior, por cuanto la entidad no es la llamada a determinar los requisitos necesarios para la gestación y conformación de la misma. Sobre este punto, se reitera lo afirmado en Sentencia T-559 de 2007, a la cual ya se hizo referencia más arriba, en cuanto consideró:

“[R]especto del argumento expuesto según el cual, la certificación no es requisito para la constitución legal de una asociación de desplazados, considera la Sala que, la entidad desbordó el ámbito de sus competencias toda vez que no es ella la llamada a pronunciarse sobre la pertinencia o no de los documentos que los miembros de la asociación gestante han acordado exigir para su conformación o sobre el cumplimiento de los requisitos legales o constitucionales que deban llenar, toda vez que independientemente de la obligación que tienen de sujetarse a una normatividad específica según la forma de asociación de que se trate, o de hacer un uso razonable de la información de que disponen con el fin de no vulnerar la confidencialidad que la propia ley les ha impuesto, el derecho de asociación consagrado en el artículo 38 de la Constitución, es una expresión de la autonomía de los ciudadanos y de su libre desarrollo que debe ser garantizado y respetado por todos”.

19. Por último, es relevante pronunciarse en relación con la afirmación hecha por acción social, territorial Cesar, en relación con la falta de inscripción en el registro único de población desplazada de algunos de los peticionarios que han actuado en la presente acción de tutela.

Sea lo primero indicar que, si bien la entidad pone de manifiesto en la contestación a la acción de tutela que los ciudadanos Antonio de Jesús Mercado Romero, David Villegas Mandón y Luz Marina Abril Navarro, no se encuentran incluidos en el Registro Único de Población Desplazada, nada dijo sobre este punto en la respuesta proferida con ocasión de las peticiones elevadas por ellos para obtener la certificación tantas veces aludida. En efecto, la entidad se limitó a responder a los peticionarios en términos idénticos a los empleados en la contestación dirigida a aquellos que, según la entidad, efectivamente se encuentran inscritos en dicho registro.

Lo anterior genera una duda razonable que permite a esta Sala advertir a Acción Social, Territorial Cesar que verifique la inscripción de estos tres ciudadanos en el registro único de población desplazada y que, en caso de no encontrarse allí incluidos, proceda a estudiar la viabilidad de su inclusión como población desplazada. Así mismo, se le advertirá que, en caso de ser procedente su registro, no podrá negarse a acreditar la condición de desplazamiento de los actores, cuando sea el propio titular de la información quien lo solicite.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Valledupar —Sala Civil, Familia, Laboral—, el día 14 de septiembre de 2006, que confirmó la sentencia del juzgado de menores de la misma ciudad, proferida el 9 de agosto de 2006, la cual negó el amparo de los derechos fundamentales de los ciudadanos Jhon Jaiber Pallares Rincón, Rosmiri Fontalvo Villadiego, Luz Marina Abril Navarro, David Villegas Mandón, Deyanira Mora Quintero y Antonio de Jesús Mercado Romero y, en su lugar, CONCEDER la tutela de sus derechos fundamentales al habeas data y de libre asociación.

2. ORDENAR, a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social —, Territorial Cesar, que, si no lo ha hecho aún, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, expida las certificaciones que acrediten la condición de desplazamiento forzado en que se encuentran los ciudadanos Jhon Jaiber Pallares Rincón, Rosmiri Fontalvo Villadiego y Deyanira Mora Quintero.

3. LÍBRENSE por secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Humberto Antonio Sierra Porto—Catalina Botero Marino, con aclaración de voto—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Las peticiones presentados por los demandantes, así como las respuestas expedidas por la entidad, obran en el cuaderno principal del expediente a folios: 5 y 6 (Jhon Jaiber Pallares Rincón); 13 y 14 (Rosmiri Fontalvo Villadiego); 21 y 22 (Luz Marina Abril Navarro); 29 y 30 (David Villegas Mandón); 37 y 38 (Deyanira Mora Quintero); 45 y 46 (Antonio de Jesús Mercado Romero).

(2) SU-1150 de 2000, T-1635 de 2000, T-327 de 2001, T-1346 de 2001 y T-268 de 2003.

(3) T-215 de 2002 y T-419 de 2003.

(4) T-227 de 1997.

(5) SU-1150 de 2000.

(6) T-1635 de 2000, T-327 de 2001, T-1346 de 2001, y T-268 de 2003 y T-669 de 2003.

(7) T-645 de 2003.

(8) SU-1150 de 2000, T-1635 de 2000.

(9) T-1635 de 2000, T-327 de 2001 y T-1346 de 2001.

(10) T-258 de 2001 y T-795 de 2003.

(11) T-227 de 1997, T-1635 de 2000, T-327 de 2001, T-1346 de 2001 y T-268 de 2003.

(12) T-1635 de 2000, T-327 de 2001, T-1346 de 2001, y T-268 de 2003 y T-669 de 2003.

(13) T-098 de 2002.

(14) Sentencia Ibíd.

(15) C-328 de 2000 y T-721 de 2003.

(16) T-215 de 2002.

(17) T-268 de 2003 y T-602 de 2003.

(18) T-025 de 2004. Al respecto, la Corte aplicó el siguiente principio jurisprudencial: “Cuando se constata la vulneración repetida y constante de derechos fundamentales, que afectan a multitud de personas, y cuya solución requiere la intervención de distintas entidades para atender problemas de orden estructural, esta Corporación ha declarado la existencia de un estado de cosas inconstitucional y ha ordenado remedios que cobijen no sólo a quienes acuden a la acción de tutela para lograr la protección de sus derechos, sino también otras personas colocadas en la misma situación, pero que no han ejercido la acción de tutela.” [Ver entre otras, las sentencias T-068 de 1998, T-153 de 1998, SU-250 de 1998, T-590 de 1998, T-606 de 1998, SU-090 de 2000, T-847 de 2000, T-1695 de 2000].

(19) Num. 2º parte resolutiva T-025/2004.

(20) Apartado 8.2 de la T-025 de 2004.

(21) La providencia da especial importancia al derecho a la unidad familiar de los sujetos especialmente protegidos como niños, personas de la tercera edad, personas con discapacidad y mujeres cabeza de familia.

(22) Concepto este que incluye: i) alimentos esenciales y agua potable, ii) alojamiento y vivienda básicos, iii) vestidos apropiados y iv) servicios médicos y sanitarios esenciales.

(23) Referido a las prestaciones que comporten carácter urgente e indispensable para preservar la vida y la integridad de la persona ante situaciones de enfermedad o heridas que les amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas e infecciosas.

(24) La garantía de este derecho, explica la sentencia, no obliga a las autoridades a proveer de forma inmediata el soporte material necesario para la iniciación del proyecto productivo que se formule o el acceso al mercado laboral. El deber mínimo y de inmediato cumplimiento consiste en acopiar la información que le permita prestar la debida atención y consideración a las condiciones particulares de cada desplazado o familia de desplazados.

(25) Este derecho implica i) no aplicar medidas de coerción para forzar alas personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio; ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia o se restablezcan en otro punto del territorio nacional; iii) proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno; iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal disposición implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad.

(26) Cfr. sentencia T-443 de 1994.

(27) Esta regla jurisprudencial fue establecida en sentencia T-443 de 1994, en la que la Sala Tercera de Revisión conoció del caso de una ciudadana a quien la clínica en la que fue atendida para la práctica de una cesárea, no le permitía el acceso a su historia clínica, a pesar de que el médico que la atendió le hubiese informado que su hijo había nacido muerto. Esta información era solicitada por la peticionaria, a fin de adquirir la certeza del hecho afirmado por su médico, pues tampoco tuvo acceso en ningún momento al acta de defunción de su hijo. En igual sentido se pronunció esta corporación en sentencia T-275 de 2005, en la cual la Sala Séptima de Revisión concedió el amparo los derechos de petición, y habeas data y salud a un ciudadano al que una clínica oftalmológica no autorizaba el acceso a su historia clínica.

(28) Cfr. sentencia T-684 de 2006.

(29) Sentencia Ibíd. Sobre este tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-990 de 2003, T-1154 de 2003, T-018 de 2005, T-204 de 2006

(30) Acción Social, Territorial Cesar.

(31) Cfr. sentencia T-559 de 2007. Existe otro precedente en la materia por tratarse de un caso idéntico al estudiado en aquella oportunidad y al que ahora ocupa a la Sala Séptima de Revisión. Se trata de la sentencia T-334 de 2007. A.V. Magistrado Humberto Sierra Porto. No obstante, esta última, consideró válido y de hecho facultó, en la parte resolutiva, a acción social, para que condicionara el ámbito de validez del certificado que debía expedir, a la constitución de la asociación de desplazados del departamento del Cesar.

(32) Ver sentencia T-697 de 1996.

(33) Cfr. sentencia T-1194 de 2003. De este tema se ocupó ampliamente la sentencia T-025 de 2004 ya reseñada en esta sentencia.

(34) Cfr. sentencia T-334 de 2007.

(35) Decreto 2569 de 2000.

(36) sentencia T-234 de 2007

(37) C-221 de 1994

(38) Ibídem.

(39) Dentro de estas excepciones, son bien conocidos los casos de la imposición obligatoria de vacunas y la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad como norma general de tránsito de vehículos automotores. Sobre las vacunas se dijo en sentencia SU-037 de 1999 (fundamento jurídico número 13):

“En otras ocasiones, el rechazo de una intervención médica puede tener efectos negativos no sólo sobre el paciente sino también frente a terceros, lo cual puede justificar, dentro de ciertos límites, la realización de ciertos procedimientos, incluso contra la voluntad de la propia persona. Esto explica la obligatoriedad de ciertas vacunas que protegen contra enfermedades muy contagiosas, susceptibles de afectar gravemente la salud colectiva, o la imposición de ciertas medidas sanitarias, como el aislamiento o la cuarentena de los enfermos, para evitar la propagación de una epidemia.”

Sobre la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad en los vehículos, se dijo en sentencia C-309 de 1997 (fundamento jurídico número 19):

“La obligatoriedad del cinturón de seguridad no solo cumple los requisitos sino que incluso puede ser considerada como el prototipo de una medida coactiva de protección legítima y compatible con el respeto de la autonomía individual. Este dispositivo de seguridad no sólo salvaguarda valores esenciales del ordenamiento, como la vida y la integridad personal, sino que también es razonable considerar que protege la propia autonomía, ya que una persona que resulta gravemente afectada por un accidente pierde muchas alternativas vitales, siendo en general razonable presumir que la persona no quería asumir tal riesgo. La carga que se impone a la persona es mínima, mientras que el efecto protector es claro y sustantivo, pues se trata de evitar graves lesiones o innecesarias pérdidas de vidas humanas. Esta medida no impone un modelo de vida, pues es plausible pensar que son muy pocos los que realmente quieren asumir los riesgos de la velocidad, por lo cual la no utilización del cinturón es en general debida a una debilidad de voluntad o a presiones de terceros. La sanción no es excesiva, pues se trata de una multa que no es particularmente elevada. La sociedad tiene un interés evidente, no sólo porque la Constitución es favorable a la vida y a la salud sino además por cuanto, conforme al principio de solidaridad, es a ella a quien corresponde sufragar, en muchos casos, los costos de atención médica derivados de lesiones que podrían no haber ocurrido si se hubiera utilizado el cinturón de seguridad. La prohibición se aplica para la conducción de vehículos en lugares públicos, con lo cual se evita que la conducta riesgosa de no utilizar el cinturón en esa esfera tenga un efecto inductor sobre otras personas y genere conductas imitativas que el Estado tiene el derecho de desestimular. Finalmente, las heridas o la muerte derivadas de una colisión en la cual la mayor parte de los daños provienen de la falta de empleo de ese dispositivo de seguridad pueden representar mayores problemas jurídicos y económicos para terceras personas, puesto que pueden significar mayores deberes de indemnización para los conductores de otros vehículos. La imposición por la ley de la obligación de llevar cinturón de seguridad es legítima y no vulnera la autonomía personal.”

(40) Sobre el particular ha agregado la Corte: “Para que una limitación al derecho individual al libre desarrollo de la personalidad sea legítima y, por lo mismo no arbitraria, se requiere que goce de un fundamento jurídico constitucional. No basta que el derecho de otras personas o la facultad de la autoridad se basen en normas jurídicas válidas, sino que en la necesaria ponderación valorativa se respete la jerarquía constitucional del derecho fundamental mencionado. En consecuencia, simples invocaciones del interés general, de los deberes sociales (C.P., art. 15), o de los derechos ajenos de rango legal, no son suficientes para limitar el alcance de este derecho.” [T-532/92. Fundamento Jurídico 3].

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