Sentencia T-778 de octubre 9 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA NOVENA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T- 3478561

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Acción de tutela instaurada por Suddy Elena Claro Villalba contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil doce.

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados (a) Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos adoptados el doce (12) de diciembre de dos mil oncee (2011) por el Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla, en primera instancia, y el quince (15) de febrero de dos mil doce (2012) por la Sala Segunda de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, en segunda instancia, que resolvieron la acción de tutela promovida por Suddy Elena Claro Villalba contra la Dirección Nacional de Impuestos y Adunas Nacionales (en adelante DIAN).

I. Antecedentes

Hechos y acción de tutela interpuesta

La señora Suddy Elena Claro Villalba interpuso acción de tutela contra el Director General de la DIAN y el director seccional de aduanas de Barranquilla, por considerar que con la expedición de la Resolución 11662 de cuatro (4) de noviembre de dos mil once (2011), mediante la cual se restablece la vigencia del artículo 1º de la Resolución 568 de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), por medio del cual se ordenó su traslado al despacho de la administración local de impuestos y aduanas nacionales de Villavicencio, se vulneran sus derechos fundamentales al trabajo, a la familia y al debido proceso, así como los de su hija a la salud, a la familia y a la educación. La acción interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos(1):

1. La accionante a manifiesta que desde hace 16 años es madre cabeza de familia, vive únicamente con su hija menor de 12 años y con su señora madre, quien en la actualidad tiene 82 años de edad. Las dos dependen económicamente de la peticionaria.

2. La señora Claro Villalba informa que se encuentra trabajando en la DIAN desde el catorce (14) de octubre de mil novecientos (1992), que en este momento ocupa el cargo de gestor 2, código 302, grado 2 de la división de gestión jurídica de la dirección seccional de aduanas de Barranquilla, inscrita en carrera y que a la fecha no registra antecedentes disciplinarios.

3. Señala la actora que mediante Resolución 568 del doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), expedida con fundamento el artículo 22 y 23 del Decreto-Ley 1647 de 1991 fue ubicada en el despacho de la administración local de impuestos y aduanas de Villavicencio. Advierte que para esa época se desempeñaba como profesional de ingresos públicos, II nivel, grado 21 de la división jurídica de la administración local de impuestos y adunas de Barranquilla.

4. La peticionaria relata que presentó acción de tutela para solicitar la suspensión de la citada resolución, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La acción fue fallada de forma favorable a la accionante mediante sentencia del cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996) proferida por el juzgado primero de familia, decisión que fue confirmada por la Sala de Familia del Tribunal, mediante providencia del veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996). El amparo fue concedido de forma transitoria mientras la jurisdicción contenciosa decidía de forma definitiva sobre la legalidad del acto administrativo.

5. El veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996) la accionante presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 568 del doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996). El treinta y uno (31) de marzo de dos mil nueve (2009), el Juzgado Décimo Administrativo de Barranquilla desestimó las pretensiones de la señora Claro Villalba.

6. En cumplimiento del anterior, fallo, el director seccional de aduanas de Barranquilla, expidió la Resolución 11662 de cuatro (4) de noviembre de dos mil once (2011), mediante la cual se restablece la vigencia del artículo 1º de la Resolución 568 de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), por medio del cual se ordenó su traslado al despacho de la administración local de impuestos y adunas nacionales de Villavicencio.

7. De acuerdo con la peticionaria la Resolución 568 del doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), cobró vigencia después de 16 años, desconociendo que los fundamentos de dicho acto administrativo, es decir, los artículo 22 y 23 del Decreto-Ley 1647 de 1991, fueron derogados por los artículos 18 y 19 del Decreto-Ley 1072 de 1999.

8. Adicionalmente, la señora Claro Villalba manifiesta que durante el tiempo que se resolvió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue objeto de diferentes traslados. Por consiguiente, en su criterio esos sucesivos traslados derogaron tácitamente la Resolución 568 de 1996.

9. De otra parte, advierte que su hija de 12 años presenta deficiencias en su crecimiento por lo que requiere tratamiento médico con pediatría endocrinológica, especialidad que no se encuentra en la ciudad de Villavicencio. Asimismo refiere que el traslado implicaría una perturbación emocional y lectiva de su hija.

10. En virtud de lo expuesto la señora Claro Villalba solicita la suspensión de la Resolución 11662 de cuatro (4) de noviembre de dos mil once (2011), mediante la cual se restablece la vigencia del artículo 1º de la Resolución 568 de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), por medio del cual se ordenó su traslado al despacho de la administración local de impuestos y aduanas nacionales de Villavicencio, por considerar que con dicha providencia se vulneran sus derechos fundamentales al trabajo, a la familia y al debido proceso, así como los de su hija a la salud, a la familia y a la educación.

Respuesta de la accionada

11. El apoderado de la DIAN solicita que se deniegue el amparo solicitado. Además, que se declare la temeridad de la acción interpuesta comoquiera que la accionante, en 1996, ya había promovido una acción de tutela por los mismos hechos.

Adicionalmente, advierte que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue fallada en primera instancia sin que la peticionaria apelara la decisión. Por consiguiente, la acción de tutela es improcedente pues se está tratando reabrir el debate del proceso contencioso cuando la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Barranquilla se encuentra en firme. Agrega que lo que se intenta por el mecanismo constitucional es revivir términos ya precluidos.

Decisión de primera instancia

12. El Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla, en sentencia proferida el doce (12) de diciembre de dos mil once (2011), decidió declarar improcedente la acción de tutela. A su juicio, no se presenta la alegada temeridad en la acción comoquiera porque [sic] la resolución que solita [sic] suspender en esta oportunidad la acciónate difiere que la que solicitó en 1996, aunado a que en esta oportunidad refiere un problema de salud de su menor hija. Sin embargo considera que el mecanismo constitucional está siendo empleado para “revivir términos procesales vencidos o para sustituir los mecanismos ordinarios de defensa cuando el actor no los utilizó dentro de la oportunidad procesal correspondiente”.

En adición, descarta el perjuicio irremediable alegado porque nada impide que la EPS Coomeva continúe con el tratamiento médico de la menor ni que siga aportando al sostenimiento económico de su señora madre.

Por último, destaca que es inconveniente: “la suspensión provisional del acto de ejecución, ya que la orden, se tornaría en perpetua al no existir la manera de controvertir dicho acto administrativo, pues el asunto fue sometido al juez especializado y resuelto de fondo en un debate jurídico en la que la petente en criterio respetuoso del despacho, contó con las garantías procesales suficientes, y la resolución que se cuestiona, no es más que el cumplimiento de un acto administrativo definitivo, que perdió fuerza ejecutoria en su momento a raíz de la suspensión provisional decretada, pero que al quedar indemne su legalidad cobra plena validez”.

Impugnación y decisión de segunda instancia

13. Luego de proferida la decisión de primera instancia, la accionante presentó escrito de impugnación reiterando los argumentos planteados en la acción de tutela porque en su criterio la Resolución 568 de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996) pereció jurídicamente pues los artículos 22 y 23 del Decreto-Ley 1647 de 1991 que le sirvieron de fundamento de derecho para su expedición, fueron derogados orgánicamente por el Decreto-Ley 1072 de 1999, y por consiguiente, carece de fundamento y perdió fuerza ejecutoria de acuerdo con el artículo 66, ordinal 2 del Código Contencioso Administrativo.

14. La Sala Segunda de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, mediante providencia del quince (15) de febrero de dos mil doce (2012), confirmó la sentencia de primera instancia. La Sala reiteró la [sic] que si bien la acción de tutela es procedente contra el acto administrativo que traslada a un servidor público en determinadas circunstancias, en el caso de la peticionaria: “... se trata del cumplimiento de una decisión judicial contencioso administrativa, que consideró que no era dable acceder a la declaratoria de nulidad solicitada y ordenó por tanto, que se le diera cumplimiento a la resolución que ordenaba el traslado de la accionante a la ciudad de Villavicencio, sin que la accionante utilizara los mecanismos de ley, como son los recursos que procedían contra dicha decisión, por lo que al quedar ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada”.

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia

1. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela seleccionados.

Problema jurídico

2. Corresponde a la Corte definir si la acción de tutela es procedente para suspender el traslado de una servidora pública, teniendo en cuenta que el acto administrativo se expidió en cumplimiento de una sentencia judicial. Si la acción de tutela resultara procedente se deberá establecer si con la decisión de traslado adoptada por la DIAN se vulneran los derechos fundamentales de la accionante al trabajo, a la familia y al debido proceso, así como los de su hija a la salud, a la familia y a la educación

3. Para abordar el estudio del problema descrito, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela cuando se ha promovido otro medio de defensa judicial. Si la acción resultara procedente se estudiará (ii) el ejercicio constitucional del ius variandi en los actos administrativos de traslados de un servidor público

Teniendo en cuenta que el problema jurídico que plantea la presente acción de tutela ya ha sido objeto de numerosos pronunciamientos por parte de esta corporación, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional decide reiterar lo dispuesto por la jurisprudencia para este tipo de casos. Por tal razón, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, la presente sentencia será motivada brevemente(2).

Reiteración de jurisprudencia. Sobre la procedencia de la acción de tutela cuando se ha promovido otro mecanismo judicial

4. En materia de procedencia de la acción de tutela, no resulta novedoso advertir que este mecanismo constitucional no puede ser empleado de forma alternativa a los medios de defensa judicial que ha previsto el legislador para resolver cualquier tipo de controversia. En efecto, la subsidiariedad de la acción de tutela es un tema pacífico en la jurisprudencia constitucional comoquiera que es el mismo artículo 86 de la Carta Política el que dispone: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

5. En relación con la omisión de utilizar los medios alternativos de defensa judicial, esta corporación ha precisado lo siguiente:

“Quien no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal”(3).

En el mismo sentido, la Sentencia T-924 de 2002(4) reiteró:

“Dado que la falta de reacción oportuna del presunto afectado, ante el quebrantamiento de sus derechos fundamentales, dentro de una actuación determinada, imprime firmeza a las decisiones, y la existencia de un medio judicial apropiado hace innecesaria e impertinente la intervención del juez constitucional.

Sobre la necesidad de que las partes utilicen dentro de los diferentes procedimientos los recursos que el ordenamiento prevé, con miras al restablecimiento de los derechos fundamentales conculcados, resulta pertinente resaltar que la acción de tutela corrige la arbitrariedad y el capricho del juzgador, siempre que el afectado no haya contribuido a la consumación de la actuación inconstitucional. Puesto que resulta inadmisible premiar con una nueva oportunidad a quien advirtiendo la incorrección deja de recurrir la providencia, para controvertirla ante el juez de tutela, una vez terminado el proceso, y atendiendo al resultado de la confrontación.

Porque de permitirse la prosperidad de tales prácticas, se estarían quebrantando gravemente los derechos fundamentales que el juez constitucional está en el deber de salvaguardar, puesto que se revivirían debates previa y debidamente definidos perpetuando los conflictos en perjuicio de la confianza y la firmeza que un orden justo reclama de las decisiones judiciales”(5).

Del mismo modo, en la Sentencia T-290 de 2003(6), se declaró la improcedencia de la acción de tutela porque lo debatido ya había sido objeto de un pronunciamiento ordinario:

“Constata entonces la Corte que lo pedido por el actor en su escrito de tutela, aunque está formulado en términos diferentes, es lo mismo que fuera estudiado dentro del proceso ordinario laboral referenciado en los hechos. En efecto, se observa que (i) si bien el actor planteó su solicitud en términos de garantía de un ingreso mínimo, se constató que recibe en la actualidad una pensión que no es inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Y que, por lo tanto, (ii) pedir que el valor de ocho mil cuatrocientos treinta y un pesos ($ 8.431) le sea aumentado hasta, por lo menos, una suma equivalente a medio salario mínimo, no es otra cosa que una solicitud de incremento de su pensión con miras a que mantenga su valor, lo cual ya se estudió en el proceso ordinario que finalizó con sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral.

Siendo así, y dado que la pretensión de aumentar el valor de la pensión que le corresponde pagar a El Tiempo es la misma que ya conoció y resolvió la jurisdicción ordinaria, la acción de tutela no podría proceder para reabrir el debate dentro de la jurisdicción constitucional, o, en otros términos, revivir un proceso que ya se estudió y fue resuelto por una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada.

Diferente sería el análisis de procedibilidad de la acción, si el actor hubiera controvertido constitucionalmente las sentencias que se profirieron dentro del proceso laboral ordinario”.

De forma similar, la Sentencia T-916 de 2005(7), concluyó que la acción de tutela era improcedente cuando “el debate que se quiere suscitar por el demandante en esta vía, ya fue resuelto por la jurisdicción ordinaria, lo que permite concluir que la decisión del Tribunal Superior de Bogotá se encuentra en firme, y por lo mismo hizo tránsito a cosa juzgada, razón por la cual no es la acción de tutela la llamada ni a sustituir, ni a complementar un procedimiento judicial que ha fenecido en legal forma, pues estaría atentando de esta manera con el principio constitucional de la seguridad jurídica”.

6. En suma, especial atención en la procedencia de la acción de tutela se exige al juez constitucional cuando se han activado otros medios de defensa judicial para resolver la controversia que ha sido puesta a su conocimiento. En efecto, reitera la Sala que la acción de tutela no puede emplearse para reabrir una oportunidad procesal precluida porque no se interpusieron los recursos o revivir un proceso que ha sido concluido. Esto, sin perjuicio de que se intente la acción de tutela contra providencias judiciales con el cumplimiento de los requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional para tales eventos.

Estudio del caso concreto

7. La señora Claro Villalba solicita la suspensión de la Resolución 11662 de cuatro (4) de noviembre de dos mil once (2011), mediante la cual se restablece la vigencia del artículo 1º de la Resolución 568 de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), por medio del cual se ordenó su traslado al despacho de la administración local de impuestos y aduanas nacionales de Villavicencio, por considerar que con dicha providencia se vulneran sus derechos fundamentales al trabajo, a la familia y al debido proceso, así como los de su hija a la salud, a la familia y a la educación.

Por su parte, la DIAN solicita que se deniegue el amparo solicitado porque la resolución cuestionada es el resultado de una orden judicial derivada de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue fallada en primera instancia sin que la peticionaria apelara la decisión. Por consiguiente, la acción de tutela es improcedente pues se está tratando reabrir el debate del proceso contencioso cuando la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Barranquilla se encuentra en firme. Agrega que lo que se intenta por el mecanismo constitucional es revivir términos ya precluidos.

Los jueces de instancia coinciden en que la accionante está utilizando la acción de tutela para revivir términos procesales vencidos o sustituir los mecanismos ordinarios de defensa cuando no utilizó dentro de la oportunidad procesal correspondiente el recurso de apelación.

8. La Sala Novena de Revisión acoge lo decidido por los jueces de instancia en tanto la acción de tutela no puede utilizarse como un mecanismo alternativo a los procesos judiciales. En ese contexto, corresponde al juez constitucional declarar la improcedencia de la acción de tutela.

En el caso objeto de estudio, la peticionaria solicita la suspensión Resolución 11662 de cuatro (4) de noviembre de dos mil once (2011), mediante la cual se restablece la vigencia del artículo 1º de la Resolución 568 de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), por medio del cual se ordenó su traslado al despacho de la administración local de impuestos y aduanas nacionales de Villavicencio.

Al respecto, la Corte destaca que la Resolución 11662 de 2011 fue expedida en cumplimiento de una sentencia judicial proferida por el juzgado décimo administrativo de Barranquilla. Esta providencia terminó con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que había sido promovida por la accionante contra la Resolución 568 de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).

Lo anterior significa, de una parte, que mediante proceso contencioso administrativo se discutió la legalidad de una resolución que trasladaba de Barranquilla a Villavicencio a la peticionaria, y de otra, que el proceso fue fallado desfavorablemente a la accionante sin que ella se opusiera a dicha decisión mediante el recurso de apelación.

En esa medida, cuando la administración, en esta oportunidad representada por la DIAN, cumple la orden judicial que dejó en firme la resolución de 1996, no puede intentarse cuestionar su actuación por medio de la acción de tutela. De hecho, es evidente que se pretende reabrir la controversia sobre la legalidad de la resolución de 1996 cuando se ha dejado de acudir en tiempo a los mecanismos judiciales que brinda el proceso ordinario. La accionante no impugnó el fallo de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, y por consiguiente, quedó en firme la decisión adoptada por el Juzgado Décimo Administrativo de Barranquilla.

Por el contrario, si se hubieran agotado los recursos existentes, y se cumplieran los demás requisitos de procedencia formal de la acción de tutela contra providencias judiciales, el rol del juez constitucional sería diferente. Pero bajo los presupuestos presentados la acción de tutela resulta improcedente.

9. En virtud de lo expuesto, se confirmará la sentencia proferida por la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, que confirmó a su vez la improcedencia de la acción de tutela promovida por Suddy Elena Claro Villaba contra Director General de la DIAN y el director seccional de aduanas de Barranquilla, fallo proferido por el Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el quince (15) de febrero de dos mil doce (2012) por la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, que confirmó a su vez la improcedencia de la acción de tutela promovida por Suddy Elena Claro Villaba contra Director General de la DIAN y el director seccional de aduanas de Barranquilla, fallo proferido el doce (12) de diciembre de dos mil once (2011), por el Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla.

2. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Luis Ernesto Vargas Silva—María Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) En este aparte se sigue la exposición de la accionante. La Sala igualmente complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de los documentos obrantes en el expediente.

(2) Partiendo de lo dispuesto por el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha señalado que las decisiones de revisión que se limiten a reiterar la jurisprudencia pueden “ser brevemente justificadas”. Así lo ha hecho por ejemplo, en las sentencias T-549 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía; T-396 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-054 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-392 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-959 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-689 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-1032 de 2007, M.P. Mauricio González Cuervo; T-366 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-108 de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez; T-310 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa; T-481 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-389 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-355 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(3) Sentencia T-061 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(4) M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta providencia se destacó que: “La acción de tutela no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los demás medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los otros recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que estos no abarcan o lo hacen deficientemente. Aceptar lo contrario sería admitir que el juez constitucional tomara el lugar de las otras jurisdicciones, resultado que iría en contra del fin de la jurisdicción constitucional, cual es el de velar por la guarda e integridad de la Constitución, tarea que comprende también la de asegurar las competencias de las otras jurisdicciones” (Sent. T-262/98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)”

(5) Igualmente, se citó: “Esta corporación ha señalado que la acción de tutela como mecanismo subsidiario no puede entrar a ser sustituto ni herramienta procesal extraordinaria y adicional, dentro de los diferentes procesos judiciales, cuando dentro de estos, las oportunidades para interponer los recursos ya fenecieron, o porque dichos recursos no fueron utilizados en debida forma. Es necesario dejar en claro que, la acción de tutela no fue instituida tampoco, como tercera instancia o herramienta para modificar decisiones judiciales que hayan hecho tránsito a cosa juzgada. De esta manera, se pretende, no solo el respeto por las decisiones judiciales proferidas en desarrollo de procesos agotados en su totalidad, y que dentro de los cuales se establecieron recursos ordinarios, extraordinarios y otros mecanismos para que las partes involucradas pudiesen controvertir las diferentes actuaciones y proteger sus derechos, sino que se busca mantener en firme el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica que generan los fallos judiciales” (Sent. 272/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz)”.

(6) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(7) M.P. Rodrigo Escobar Gil.