Sentencia T-790 de septiembre 11 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-790 de 2003

Ref.: Expediente T-740937

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Acción de tutela interpuesta por Hernán Arias Gaviria, personero de Bogotá, D.C. en nombre de Alicia Cadena Badillo, contra la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá.

Bogotá, D.C., once de septiembre de dos mi tres.

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado 36 Civil Municipal de Bogotá, D.C., al resolver sobre la acción de tutela de la referencia.

I. Antecedentes

1. La tutela incoada.

El personero de Bogotá, D.C. actuando por solicitud de la señora Alicia Cadena Badillo, interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Salud del Distrito Capital por considerar vulnerados sus derechos a la salud, a la vida digna, a la integridad personal y a la seguridad social.

Los hechos narrados por la señora Cadena Badillo ante la personería delegada para asuntos jurisdiccionales y que son transcritos en el escrito de tutela son los siguientes:

“Soy desplazada por la violencia del Banco Magdalena, desde el 15 de noviembre de 2002, por medio de una carta de salud, expedida por el Presidente de la República, acudí trasladada por el CAMI de Trinidad Galán al Hospital de Tunjuelito, donde estuve internada en cuidados intensivos durante 4 días y luego me subieron al cuarto, donde duré 2 días más, al darme de alta me ordenaron unos exámenes de dopler (sic) duplex venoso dx tup tep, acudí a la red de solidaridad y allí me informaron que esos exámenes no los cubría el POS, pero para mí es imposible tomarme dicho exámenes dada mi condición de desplazada que no cuento con ningún trabajo y mi esposo tampoco tiene ningún trabajo, vivimos de la caridad de los buenos corazones, porque de la red de solidaridad no hemos recibido ningún tipo de apoyo hasta la fecha y debido a la enfermedad que padezco que es una trombosis pulmonar, tengo que hacerme urgente esos exámenes o si no corro el riesgo de perder las piernas y esto me dio por descuido, además por nuestra situación nos han quitado hasta los niños que se encuentran en el Col del Centro Amar, de bienestar social” (1) .

El personero de Bogotá, D.C. aduce que la titular de los derechos requiere con urgencia la práctica del examen ordenado: doppler venoso de miembros inferiores, con el objeto de controlar la enfermedad que padece y que la mantuvo interna durante varios días en el hospital. Por ese motivo, aduce que a la secretaría accionada le corresponde, como entidad dedicada a prestar el servicio de atención en salud a sus afiliados, autorizar tal procedimiento para que se le haga una nueva valoración médica y no puede negarse, como lo hizo, a prestar la atención bajo el argumento de que no se encuentra cubierto por el POS. Solicita que se ordene a la demandada autorizar y practicar el aludido examen, que le brinde la atención médica que requiera, le dictamine una nueva valoración para establecer el tratamiento y la medicación, y que le autorice el cubrimiento del tratamiento integral que la paciente necesita para recuperar su salud.

Se aportaron como pruebas las siguientes:

— Fotocopia de la carta de presentación, fechada el 9 de diciembre de 2002, que hace la coordinadora unidad territorial Bogotá de la red de solidaridad social ante las instituciones prestadoras del servicio de salud, de la señora Alicia Cadena y de su grupo familiar, quienes se encuentran inscritos en el SUR de la red de solidaridad con el fin de que les sea prestado el servicio médico integral (fl. 12).

— Fotocopia de solicitud de servicios, con sello del Hospital de Tunjuelito, en el que se específica que la señora Alicia Cadena Badillo es desplazada y padece de tromboembolismo pulmonar. Se le prescribe un doppler venoso de miembros inferiores. La fecha de la solicitud de referencia es del 23 de enero de 2003 y el motivo de referencia es “servicio no ofertado” (fl. 7).

— Fotocopias de “detalle de cargos por factura”, de fecha 25 de febrero de 2003, elaborado por el Hospital Tunjuelito ESE y correspondiente a la atención médica brindada a la peticionaria (fls. 8 a 11).

— Fotocopia de la receta médica fechada el 20 de febrero de 2003, a través de la cual el médico internista del Hospital de Tunjuelito II nivel le solicita a la señora Alicia Cadena Badillo el examen doppler dupplex (sic) venoso.

2. Respuesta de la entidad demandada.

El secretario de despacho de la secretaría distrital de salud aduce que la peticionaria no se encuentra encuestada a través del Sisben en la ciudad de Bogotá y que la negación de los servicios por parte de la institución prestadora de salud no se le puede atribuir a esta secretaría. Asegura que hasta la fecha ni la afectada ni la personería han elevado solicitud o requerimiento relacionado con la prestación del servicio médico, razón por la cual no puede imputársele violación alguna de los derechos invocados en el escrito de tutela.

Manifiesta que esa entidad ha informado a la red de solidaridad y a los hospitales de la red pública del Distrito Capital que las personas que se encuentran en situación de desplazamiento pueden acercarse al hospital adscrito a la secretaría de salud más cercano al lugar de residencia con el fin de ser atendidos, presentando la carta de certificación expedida por la oficina correspondiente. De manera que la institución de salud a la que acuda la persona debe verificar la situación del usuario y facturará los servicios prestados a quien corresponda.

Agrega que conforme a las circulares 42 y 45 de 2002, expedidas por el Ministerio de la Protección Social, con a presentación de la certificación de desplazado la persona recibe los servicios de salud que requiere y que sean inherentes al desplazamiento.

Aporta con su escrito los siguientes documentos:

— Copia de un memorando, sin fecha, dirigido a los abogados de la dirección de aseguramiento y firmado por el jefe de área administración de aseguramiento de la secretaría de salud, en el cual se transcribe un comunicado del Ministerio de Salud, relativo a la atención en salud de las personas desplazadas. Al finalizar el memorando se manifiesta “por lo anterior, a la señora Alicia Cadena Badillo el hospital de la red pública le realizará el respectivo examen y cobrará al ente correspondiente” (fl. 78).

— Fotocopia de la carta enviada por la directora de aseguramiento de la secretaría de salud, el 27 de enero de 2003, al director del Hospital de Fontibón, en la cual se consigna: “En atención a la acción de tutela del juzgado veintidós civil de circuito (...), ordena que se le preste la atención en salud a la población que se encuentre en condición de desplazados por la violencia, según lo establecido en la Ley 87 de 1997, Ley 100 de 1993 artículos 167 y 168, circular 45 y 42 del 2002. Así mismo realizar a dicha población las acciones de prevención y promoción de la salud del plan de atención básica, “PAB”, con el fin de darle una mayor cobertura en salud” (fl. 76).

— Fotocopia del oficio enviado el 27 de enero de 2003 a la coordinadora unidad territorial de la red de solidaridad social, por parte del jefe de área administración de aseguramiento, en el que comunica que la población desplazada, con el fin de que ser atendida, puede acercarse al hospital adscrito a la secretaría de salud más cercano y presentar la carta expedida por la oficina correspondiente (fl. 74).

II. Decisión judicial objeto de revisión

El Juzgado 36 Civil Municipal de Bogotá, D.C., mediante fallo del 24 de abril de 2003, denegó el amparo deprecado. Consideró que, teniendo en cuenta la respuesta dada por la entidad demandada, se demostró que esta no vulneró los derechos a la salud, a la vida digna ni a la seguridad social de la señora Alicia Cadena Badillo, pues no existe reclamación alguna sobre la realización del examen médico ni conducta negativa de su parte y además la afectada ha recibido la atención médica requerida. Adujo que la secretaría accionada, en cumplimiento a un fallo proferido dentro de otra acción de tutela, ordenó a todos los hospitales de la red adscrita prestar la atención en salud a la población desplazada por la violencia.

III. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Asunto a resolver.

Debe determinar la Corte si, como lo afirma el accionante, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá le vulneró a la señora Alicia Cadena Badillo, quien tiene la condición de desplazada, sus derechos a la salud, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad social, por la no realización de un examen médico prescrito a pesar de que padece de tromboembolismo pulmonar.

2. Legitimación del personero para incoar la acción de tutela.

Los personeros municipales, en virtud de las funciones constitucionales y legales de guarda y promoción de los derechos fundamentales, así como en desarrollo de las resoluciones de la Defensoría del Pueblo, están legitimados para presentar acciones de tutela. En esa medida si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona, pueden interponer la acción en nombre del individuo que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión (2) .

En el caso presente consta que la señora Alicia Cadena Badillo acudió ante la personería de Bogotá, D.C., con el fin de que en su nombre de interpusiera una acción de tutela contra la secretaría distrital de salud por violación de sus derechos a la vida digna, a la salud, a la integridad personal y a la seguridad social, razón por la cual se cumplen los requisitos mínimos para la legitimidad de la actuación del personero de Bogotá, D.C.

3. La situación de desplazados y la violación de derechos fundamentales.

3.1. En pronunciamientos anteriores la Corte ha reconocido el estado de emergencia social por el que atraviesa nuestro país, el cual se manifiesta en el desplazamiento interno forzado de un gran número de personas, entre las cuales se encuentran menores de edad y mujeres y que se origina fundamentalmente por el conflicto armado existente. Así mismo el deber del Estado colombiano, que se erige como social de derecho, de brindar una atención urgente y especial a ese grupo poblacional (3) .

3.2. La Ley 387 de 1997 (4) , por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado, define al desplazado como “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario y otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público”.

En el desplazamiento forzado las personas y su núcleo familiar se ven obligadas a abandonar su domicilio para escapar de los graves hechos de violencia que azotan la región donde habitan, para huir de los violentos y trasladarse a otro lugar con la aspiración de encontrar nuevas oportunidades de subsistencia, mejores condiciones de vida y mayor seguridad personal. Se ven presionadas a cambiar su estilo de vida, a dejar atrás sus objetos personales, su trabajo, su cultura y su entorno social, lo cual conlleva a que derechos tales como tener una familia, el libre desarrollo, la libre circulación, la paz, el trabajo, la educación, la vida en condiciones dignas y la salud resulten seriamente afectados.

Los habitantes de Colombia que se ven forzados a abandonar su lugar de residencia tienen derecho a obtener protección y apoyo por parte del Estado. Este tiene la obligación de garantizar el bienestar de los asociados y de brindarle a la población desplazada no solo las condiciones mínimas para procurarse su digna subsistencia, sino soluciones definitivas a su situación. El desplazado forzado tiene derecho a no ser discriminado por el hecho mismo del desplazamiento.

En efecto, el estado de debilidad en que se encuentra ese grupo poblacional lo hace merecedor de un trato especial por parte del Estado, y en esa medida tiene derecho a recibir asistencia humanitaria en aspectos tales como alimentación, aseo personal, atención médica y psicológica y alojamiento en condiciones dignas. Según lo dispuesto por la Ley 387 de 1997 (5) , a esa atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por lapso máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por tres más, y para que una persona pueda acceder a los beneficios contemplados en la ley, debe hacer una declaración sobre su situación y exponer las causas que originaron el desplazamiento ante las entidades allí señaladas y remitir para su inscripción copia de esa declaración ante la dirección general unidad administrativa especial para los derechos humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que este delegue. Lo anterior no significa que la condición de desplazado se adquiera por la certificación que haga la entidad, pues como ya lo ha manifestado la Corte (6) , esa es una situación de hecho. Si bien es cierto la ley exige el requisito de la inscripción, ello debe interpretarse como una pauta para facilitar una organizada protección de los derechos fundamentales de los desplazados.

3.3. En esas condiciones, las personas que ostentan la calidad de desplazados forzados no pueden abandonarse a la deriva, y en cuestiones tales como la salud, el Estado debe desplegar todos los mecanismos a su alcance para que el cubrimiento sea integral.

4. La población que ostenta la condición de desplazada tiene derecho a la prestación del servicio público de salud. Las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia. Procedencia de la acción de tutela para obtener la protección del derecho a la salud.

4.1. La Carta Política garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud y dispone que esta es un servicio público a cargo del Estado (7) . Se trata de un servicio esencial y obligatorio para todos los habitantes que se rige por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

4.2. El legislador, en ejercicio de las facultades constitucionales, expidió la Ley 100 de 1993 por medio de la cual se regula el sistema integral de seguridad social en materia de salud y pensiones. Ese sistema busca garantizar los derechos irrenunciables de las personas y de la comunidad en general para mantener una calidad de vida acorde con su dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten (8) .

Todos los habitantes del país están en la obligación de afiliarse al sistema general de seguridad social en salud y al Estado le corresponde facilitar la afiliación de quienes carezcan de vínculo con algún empleador o que no tengan capacidad de pago (9) .

Dentro de ese sistema, el legislador contempló la existencia de dos regímenes: el contributivo y el subsidiado, cada uno con características propias y sobre los cuales la Corte ya se ha pronunciado en anteriores oportunidades (10) . Igualmente, estableció tres tipos de participantes: los afiliados al régimen contributivo, los afiliados al régimen subsidiado, y los participantes vinculados. Estos últimos están previstos de manera temporal y solo pueden vincularse al régimen subsidiado, el cual está destinado a cubrir la población pobre y vulnerable y a sus grupos familiares que no tengan capacidad de cotizar; su administración está confiada a las direcciones locales, distritales y departamentales de salud. Los participantes vinculados son “aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado” (11) .

El artículo 167 de la ley en cuestión se refiere a la atención en salud para aquellos casos de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito y dice: “En los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los afiliados al sistema general de seguridad social en salud tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial. El Fondo de Solidaridad y Garantía pagará directamente a la institución que haya prestado el servicio a las tarifas que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los criterios del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”.

4.3. Posteriormente, la Ley 387 de 1997 (12) , previó que el sistema general de seguridad social en salud implementará los mecanismos para que la población desplazada acceda a los servicios de asistencia médica integral, quirúrgica, odontológica, psicológica, hospitalaria y de rehabilitación de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993. Por su parte, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud mediante Acuerdo 59 del 29 de abril de 1997 declaró como evento catastrófico el desplazamiento masivo de la población por causa de la violencia y precisó que ese grupo poblacional tiene derecho al servicio de salud necesario para la atención oportuna de la enfermedad derivada de la exposición a riesgos inherentes al desplazamiento, y que con los recursos de la subcuenta de seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, se financiaría esa atención en salud. En el año 2000 y a través del Acuerdo 185, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud señaló que la reclamación por los servicios de salud prestados a los desplazados se hará en forma directa al Fosyga.

El Decreto 173 de 1998 contempló que dentro de la atención humanitaria de emergencia está incluida la atención médica, inmediatamente después del desplazamiento por un término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por tres más y dispuso que la población desplazada será vinculada al régimen subsidiado de seguridad social, razón por la cual las entidades territoriales garantizarán su afiliación a las EPS que manejen dicho régimen.

Finalmente, es importante recordar que el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social expidió la Circular 42 de 2002, según la cual si la persona desplazada está afiliada al sistema general de seguridad social en salud o a un régimen de excepción, la IPS que preste la atención debe facturar los servicios que se encuentren dentro del plan de beneficios correspondiente a la EPS, ARS o al régimen excepcional al cual se encuentre afiliada, y la prestación de los servicios que se brinde dentro de los primeros tres meses o máximo seis en caso de prórroga y que excedan el respectivo plan de beneficios y sean inherentes a la condición de desplazamiento, en las coberturas relacionadas con la declaratoria de evento catastrófico, será cancelada con cargo a la subcuenta ECAT del Fosyga. En caso de que la persona no se encuentre afiliada al sistema, la IPS deberá facturar los servicios prestados a tarifas SOAT a la entidad territorial de la cual migró, y la prestación de servicios brindada dentro de los primeros tres meses o hasta los seis, en caso de prórroga, que excedan del plan de beneficios del régimen contributivo e inherentes a la condición de desplazamiento, en las coberturas relacionadas con la declaratoria de evento catastrófico, será cancelada con cargo a la subcuenta ECAT del Fosyga.

4.4. Ya esta corporación ha manifestado que el derecho a la salud per se no es considerado fundamental, salvo que se encuentre en conexidad con uno que sí ostente tal categoría, como sería el caso del derecho a la vida, evento en el cual procede su amparo por vía de tutela, a la luz del artículo 86 de la Carta Política. La afectación del derecho a la vida no puede ser entendida solo cuando la persona está al borde de la muerte, es decir, no hay lugar al amparo únicamente cuando quien busca la protección está a punto de morir, sino que el concepto es más amplio, se extiende hasta el punto de garantizar una existencia en condiciones dignas.

5. El caso concreto.

5.1. En el presente caso no se determinó si la señora Alicia Cadena Badillo pertenece a una ARS o a una EPS en su municipio de origen, pero lo cierto es que en la declaración rendida manifestó ser desplazada por la violencia del Banco Magdalena y que residía en la ciudad de Bogotá, D.C., así mismo demostró su calidad de desplazada pues se encuentra inscrita en el SUR de la red de solidaridad, tal como consta en el plenario.

La señora Cadena Badillo padece de tromboembolismo pulmonar y el examen prescrito es necesario para determinar el tratamiento a seguir para recuperar su salud. El derecho a la salud de la afectada, en conexidad con la vida en condiciones dignas y la seguridad social se encuentran vulnerados por la no prestación de la atención que requiere.

En efecto, del expediente se desprende que la afectada padece de tromboembolismo pulmonar y que se le prescribió el examen doppler duplex venoso de miembros inferiores, con el cual se pretende determinar la funcionalidad de las venas y las condiciones de circulación de la sangre. Según narra en su escrito fue en la red de solidaridad donde le informaron que el mismo no le podía ser practicado por encontrarse fuera del POS, pero no manifiesta que haya acudido ante la Secretaría de Salud de Bogotá, D.C., en procura de que fuera llevado a cabo el procedimiento. Tal cuestión es precisamente la que alega la entidad demandada para sostener que ella no violó los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela.

5.2. Para la Corte esos argumentos de defensa esbozados por la secretaría de salud accionada no son de recibo, toda vez que desconocen que, conforme a lo dispuesto por la Ley 715 de 2001 (13) , es competencia de los departamentos, entre otros asuntos, gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre que resida en su jurisdicción en lo no cubierto con subsidios a la demanda mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas, y además financiar la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda.

Los distritos, según lo dispone esa normatividad, tienen las mismas competencias en materia de salud que los municipios y los departamentos, excepto aquellas que correspondan a la función de intermediación entre los municipios y la Nación (14) .

Así pues, teniendo en cuenta que la población desplazada no puede quedar al margen de la cobertura del sistema general de seguridad social en salud y que, en los términos del Decreto 173 de 1998, tiene la categoría de vinculada al régimen subsidiado, es la Secretaría de Salud de Bogotá, D.C., lugar donde habita actualmente la titular de los derechos, la llamada a gestionar lo pertinente ante las instituciones prestadoras del servicio de salud adscritas o con las que tenga contrato, con el fin de que el examen prescrito a la señora Alicia Cadena Badillo le sea practicado, sin perjuicio de su derecho de reclamar ante el Fosyga por los gastos en que incurra.

Por las expuestas consideraciones se revocará el fallo de instancia y se concederá el amparo solicitado.

Decisión

Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 36 Civil Municipal de Bogotá, D.C., que denegó el amparo deprecado por el personero de Bogotá, D.C., en nombre de Alicia Cadena Badillo y, en su lugar, CONCEDER la tutela incoada.

2. ORDENAR a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, adelante las gestiones necesarias para que a la señora Alicia Cadena Badillo se le practique el examen de doppler duplex venoso de miembros inferiores, para lo cual deberá coordinar con las instituciones prestadoras de salud adscritas o con las que tenga contrato. Lo anterior, sin perjuicio del derecho que le asiste para repetir contra el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga.

3. Por secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

(1) Folios 5 y 6 del expediente.

(2) Artículos 46 y 49 del Decreto 2591 de 1991. Sobre este punto se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-331 del 15 de julio de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-731 del 27 de noviembre de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y T-024 del 24 de enero de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(3) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-1150 del 30 de agosto de 2000 (M.P. Cifuentes Muñoz).

(4) Artículo 1º.

(5) Artículo 15.

(6) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-327 del 26 de marzo de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

(7) Artículo 49 C.P.

(8) Artículo 1º de la Ley 100 de 1993.

(9) Artículo 153 de la Ley 100 de 1993.

(10) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-130 del 26 de febrero de 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería).

(11) Artículo 157 de la Ley 100 de 1993.

(12) Artículo 19.

(13) Artículo 43.2.

(14) Artículo 45.

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