Sentencia T-791 de junio 28 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-791/2000 

Ref.: Expedientes acumulados T-280639 T-286590 T-298203

Acciones de tutela incoadas por Martha Irene Gómez Méndez, Gildardo de Jesús Muñoz Guzmán y Rodrigo de Jesús Quintero Cano contra el municipio de Itagüí, Antioquia.

Magistrado Ponente:

Dr. Carlos Gaviria Díaz

TEMAS:

• Cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado

• Principio de legitima confianza

• Vigencia del principio de igualdad

Santafé de Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio del año dos mil

La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, y Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos adoptados por distintos jueces de la República, dentro de las acciones de tutela instauradas por Martha Irene Gómez Méndez, Gildardo de Jesús Muñoz Guzmán y Rodrigo de Jesús Quintero Cano contra el municipio de Itagüí, Antioquia.

I. Antecedentes

1. Hechos.

Los argumentos que sustentan estas acciones de tutela interpuestas por empleados vinculados al municipio de Itagüí, pueden resumirse de la siguiente manera:

a) Los peticionarios solicitaron al “programa de vivienda popular”, diseñado y auspiciado por dicho ente territorial, el otorgamiento de un préstamo para la adquisición y reforma de sus viviendas. El mencionado programa tiene el propósito de desarrollar claras directrices constitucionales y legales “a través de la aprobación de créditos a bajo interés para la adquisición de vivienda de los empleados, obreros y pensionados, del municipio”;

b) Los préstamos fueron aprobados mediante actas expedidas por la junta directiva del programa de vivienda popular, en las que se señalaba las cantidades que serían reconocidas a los actores;

c) Por medio de resoluciones proferidas por el alcalde de Itagüí el 15 de julio de 1996, el 1º de agosto del mismo año y el 11 de mayo de 1997 —respectivamente— “se autorizó al tesorero de rentas para proceder al pago de las sumas concedidas, previo el lleno de los requisitos legales”.

d) En cumplimiento de lo anterior, los peticionarios decidieron ampliar y constituir —según el caso—,las hipotecas sobre los predios que pretenden reformar y adquirir, y procedieron a el perfeccionamiento y registro de las escrituras en donde se gravan los bienes inmuebles en favor del Municipio de Itagüí;

e) En las resoluciones 696 y 742 del 12 de mayo de 1999 y 1324 del 12 de agosto del mismo año, la administración municipal comunicó a los accionantes, que ante la imposibilidad jurídica y presupuestal —falta de disponibilidad— para atender los préstamos otorgados, ha decidido no perfeccionar los contratos de mutuo con interés reconocidos en su favor, y

f) Sin embargo, afirman los peticionarios, el municipio de Itagüí ha apropiado partidas presupuestales con el propósito de atender créditos de vivienda no pagados, y brindado un trato desigual a los empleados de la administración, pues mientras unos reciben las préstamos solicitados, otros, en las mismas condiciones, deben conformarse con las argumentos aducidos por el fondo de vivienda popular y renunciar a sus aspiraciones.

2. Solicitud de amparo.

En el mes de octubre de 1999, los actores presentaron acciones de tutela en contra del municipio de Itagüí, pues consideran que la decisión unilateral tomada por el ente administrativo, en el sentido de no perfeccionar los contratos de préstamo que anteriormente había aprobado cada uno de los peticionarios, configura una violación de derechos constitucionales fundamentales que garantizan a todos los ciudadanos el acceso a una vivienda digna. Por otra parte, y debido a que el mismo municipio ha ejecutado partidas presupuestales con el propósito de pagar créditos de vivienda aprobados y no cancelados, a favor de algunos funcionarios, consideran que el derecho a la igualdad ha sido vulnerado de manera injustificada. Con base en estos fundamentos, solicitaron que se amparen tales derechos constitucionales y en consecuencia, se le ordene a la entidad demandada que proceda a revocar las decisiones tomadas y, en su lugar, perfeccione los préstamos concedidos (cfr. fls. 3, 4 y 2 de los respectivos expedientes).

3. Sentencias objeto de revisión.

a) Expediente T-280639.

Mediante providencia del 29 de noviembre de 1999, la Sala Primera de Decisión de Familia del Tribunal Superior de Medellín, que funge en el proceso como segunda instancia, revocó la decisión del juez segundo de familia de Itagüí quien no concedió el amparo de los derechos fundamentales alegados por la peticionaria. En su lugar, decide tutelar los derechos al debido proceso y a la igualdad, pues no es posible que la administración decida de manera caprichosa revocar actos administrativos a través de los cuales los particulares adquieren ciertos derechos —en este caso la concesión de un préstamo—. Por otro lado, no existe razón para que ciertas personas, en la misma situación de la accionante, reciban cumplidamente los créditos aprobados, mientras que aquella tiene que contentarse con las razones expresadas por los funcionarios públicos, pues tal comportamiento configura un trato discriminatorio. Se ordena al Municipio de Itagüí que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo, inicie los trámites pertinentes para cancelar la suma del crédito aprobado en favor de la señora Martha Irene Gómez Pérez (cfr. fls. 17 y ss.).

b) Expediente T-286590.

La Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, quien conoció en segunda instancia de la acción de tutela presentada por el señor Gildardo de Jesús Muñoz Guzmán, revocó la decisión dictada por la jueza laboral del circuito de Itagüí, y en su lugar, protegió los derechos fundamentales del actor ordenando la cancelación de la suma de dinero convenida:en virtud del crédito aprobado. Para el ad quem: “este caso de indefensión administrativa con desconocimiento de los derechos fundamentales y de la condición digna y justa de un trabajador que tiene derecho al respeto de los acuerdos a que se llega en relación con las oportunidades que brindo la administración municipal a todos sus empleados y más en casos como el presente donde ya se otorgó la hipoteca que garantizo el pago de la obligación (cfr. fl. 76).

c) Expediente T-298203.

El 31 de enero del año dos mil, el Tribunal Superior de Medellín, confirmó la sentencia proferida por el juzgado segundo laboral municipal de Itagüí, que concedió la tutela de los derecho fundamental a la igualdad del señor Rodrigo de Jesús Quintero Cano, ordenando el pago de la suma aprobada para un crédito de vivienda por el fondo de vivienda popular del municipio de Itagüí. Considera la corporación que “es inaudita la actuación del señor alcalde como administrador..., porque sus actos no revisten la seriedad que debe conservarse hasta por las cosas más insignificantes, si así se quiere considerar un simple mutuo o préstamo como el que se le quiere desconocer a sus servidores, que de seguro para el trabajador resulta bien importante” (cfr. fl. 75).

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, en virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la decisión respectiva, según el reglamento interno, y el auto de la Sala de selección número tres del 21 de marzo de 2000.

2. Problema jurídico a resolver.

Corresponde a la Corte Constitucional determinar si la decisión adoptada por la administración pública mediante la cual se niega a perfeccionar un contrato con particulares que cumplieron con las exigencias que ésta les hizo, constituye una violación de derechos constitucionales fundamentales, concretamente, la buena fe (legítima confianza), la igualdad y el derecho a una vivienda digna.

3. El cumplimiento de obligaciones por parte del Estado. Principio de la buena fe administrativa.

No cabe duda de que uno de los principios sobre los que se sustenta el orden normativo al que se reconoce como derecho esta constituido por la necesidad de cumplir las obligaciones nacidas de las relaciones jurídicas entre los particulares. Dicha exigencia es, de hecho, uno de los postulados fundamentales del valor de la justicia, inherente a toda comunidad, al prescribir la conveniencia de dar a cada uno lo suyo o pagar lo que se debe (1) . Esta es una materia sobre la cual la Corte ya ha tenido la oportunidad de afirmar:

“Es clara la importancia del principio que postula la obligatoriedad del pago de lo debido para asegurar el adecuado funcionamiento de la vida social, de las relaciones laborales y la eficaz aplicación del derecho. En los orígenes; del constitucionalismo liberal se hizo evidente la necesidad de construir mecanismos adecuados que, entre otras cosas, hicieran posible el cumplimiento de las deudas contraídas, asegurando con ello los derechos de los acreedores. Por ejemplo, los constituyentes de Filadelfia de 1789 en su mayoría, pensaron en la urgencia de establecer una fórmula que impidiera que el cumplimiento del derecho, sus preceptos y las obligaciones que en su nombre se contraen, dependieran del empleo de mecanismos de presión, del poder o la apelación a la propia conveniencia. La decisión surgió como lección de los acontecimientos sucedidos poco después de primera revolución, cuando un grupo de artesanos y pequeños agricultores, agobiados por las acreencias que habían contraído pensando en expandir la producción naciente país, decidió alzarse en armas y marchar hacia los juzgados, bloqueándolos, como una forma de prevenir a los acreedores del uso de los mecanismos legales, para hacer efectivo el pago de sus deudas” (2) .

Estas previsiones adquieren aún más valor, cuando en la creación y cumplimiento del vínculo obligacional —v.gr. un contrato— participa el Estado, estos casos, no sólo está en juego el deseo egoísta de cada una de las partes por beneficiarse del acuerdo, sino que se da cumplimiento a finalidades expresamente establecidas en la Carta Política que aspiran “a promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (3) . Así, los principios que rigen la conducta de los particulares cuando se comprometen a honrar ciertos compromisos jurídicos, a saber: la buena fe, la lealtad entre las partes y la confianza mutua, han de ser verificados, incluso con mayor rigor, cuando es un ente estatal el que participa en el perfeccionamiento de un negocio jurídico, pues aquí, sin duda, el particular contratante presta su consentimiento con el convencimiento de que lo que pacta se cumplirá y guíe de hecho, la administración cuenta con mayores recursos para responder por sus obligaciones ante el surgimiento de circunstancias inesperadas, y en ocasiones insuperables para el ciudadano común.

Sin duda, lo que está en juego en este tipo de relaciones es un valor fundante de la comunidad política, pues sólo el adecuado funcionamiento de las relaciones entre la administración y los administrados permite que se cumplan los proyectos sociales que se le encomiendan al Estado, y al mismo tiempo, hace posible que los particulares puedan mejorar sus condiciones de vida confiando en la ayuda que reciben de las entidades públicas.

De aquí que resulte desproporcionado, de cara a los principios generales en materia de obligaciones, que cuando un particular y el Estado deciden celebrar un contrato y las partes se allanan al cumplimiento de los requisitos legales para el perfeccionamiento del mismo —v.gr. la constitución de garantías hipotecarias en los contratos de mutuo—, súbitamente la parte más fuerte alegue inconvenientes de carácter financiero, sin duda previsibles, para excusar el cumplimiento de lo acordado. Dicha variación en la voluntad de cumplir lo pactado constituye en una flagrante violación del principio de legítima confianza que se predica de este tipo de relaciones.

La doctrina establecida por la Corte Constitucional ha visto en la apelación al principio de confianza legítima un mecanismo idóneo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado “cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones” (4) . Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:

“Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada pretende proteger al admininistrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el admnisnistrado no tiene realmente un derecho adquirido pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos en función de la buena fe (C.P., art. 83) el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede por ejemplo cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida por cuanto en ese evento es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política” (5) .

Se trata, ciertamente, de un postulado íntimamente relacionado con el principio de la buena fe que exige, a las autoridades y a los particulares, mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que “así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas” (6) .

Esta es una materia sobre la que que la Corte ha creado una consistente doctrina en los siguientes términos:

“La buena fe, que se presume en todas las relaciones entabladas entre los particulares y las autoridades públicas, exige más bien que la actividad pública se adelante en un clima de mutua confianza que permita a aquéllos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración.

Es lo que esta Corte ha denominado como principio de lealtad, que debe darse entre gobernantes y gobernados como requisito indispensable para la realización de los fines propuestos en el artículo 83 de la Carta Política” (7) .

Con esto, se reiteran directrices que, desde sus inicios, este tribunal ha alentado con firmeza:

”...todos los organismos y funcionarios del Estado se hallan obligarlos a observar y a aplicar en sus actuaciones el principio de la buena fe (C.P, art. 83.), que exige, entre otros aspectos, reconocer con lealtad a los administrados aquello que han alcanzado sobre la base le confieren las; directrices y pautas trazadas por la propia administración.

Para la Corte es claro que el Estado traiciona los principios constitucionales y se burla de los gobernados —haciéndose por ello resposable— afectado por actos o promesas suyas los induce n creer que la sujeción a un proceso o a unas reglas de juego definidas habrá de producir determina las consecuencias y luego, como los mulos perdedores, desconoce los resultados correspondientes.

Sustento esencial de la democracia y factor insustituible del Estado de derecho es la certidumbre fundarla del ciudadano en la palabra oficial. Si ésta pierde credibilidad, se afecta de manera grave la convivencia y se complican en sumo grado las futuras acciones de las autoridades públicas.

A la luz de la Constitución, la práctica del principio de la buena fe genera obligaciones en cabeza del Estado y de los particulares. Por ello, la administración resulta vinculada, además de la Constitución y la ley, por los compromisos que ella misma contrae voluntariamente (8) ”.

En síntesis, bien puede decirse que el Estado no puede legítimamente prever unas determinadas condiciones, induciendo a las personas para que se acojan a ellas, y después modificarlas, aduciendo que no se cumplieron los requisitos iniciales, o que ya no cuenta con recursos para respaldar sus compromisos, cuando ya quienes actuaron de buena fe respecto de las primeras reglas resultan perjudicados por el súbito cambio en la actitud del ente público, que es lo acontecido en el presente caso (9) .

4. De las dificultades financieras de la administración. Alusión al derecho a la igualdad.

De manera recurrente, la administración intenta justificar el incumplimiento de sus obligaciones en las dificultades económicas, e incluso jurídicas, que debe enfrentar, tratando de presentar los problemas estructurales de nuestra sociedad o del sistema económico, como razones válidas para evitar el pago de lo debido. Este tipo de argumentos no sólo intentan excusar la imprevisión de los funcionarios públicos al momento de diseñar programas de fomento y planear los gastos en los que han de incurrir, sino que, de manera inexplicable, buscan resolver los problemas propios de una economía débil como la colombiana trasladando las consecuencias de sus decisiones a los administrados, quienes, de buena fe, aspiran que el Estado cumpla con sus compromisos constitucionales y legales. En palabras ya expresadas por este tribunal, se tiene que:

“Estos argumentos, la escasez de bienes y las múltiples necesidades sociales pueden ser utilizados ni aceptarse indiscriminadamente, sin que al hacerlo se rompa el principio de igualdad reconocido a los miembros de la comunidad mucho más cuando el propio ordenamiento jurídico establece mecanismos de solución, ante situaciones de crisis económica en los que siguiendo ciertos principios de consensualidad proporcionalidad prelación de pagos y respeto por las necesidades de cada parte, se puede llegar a una solución que respete las expectativas del acreedor y el deudor (10) ”.

La Corte no pretende desconocer las condiciones que rodean la situación financiera del Estado, o proponer la instrumentación de fórmulas fiscales utópicas que sin ninguna consideración por la realidad económica, dispongan el pago inmediato e indiscriminado de toda deuda. Sin embargo, la crisis de la hacienda pública no puede traducirse en el desconocimiento de derechos fundamentales de los ciudadanos —como bien puede serlo el principio de la buena fe en las relaciones entre el Estado y los particulares—, mucho más si lo que se logra por esta vía se traduce en la vulneración de la igual de material entre todos los administrados —artículo 13 Constitución Política—, al permitir que la administración, amparada en la escasez de recursos, defina arbitrariamente las obligaciones que está dispuesta a cumplir y aquellas que ha decidido no perfeccionar

Es por eso que en las situaciones en las que resulta evidente que el Estado cuenta con recursos limitados para atender sus compromisos, es elemental que por lo menos las cargas y las consecuencias de la mala situación derecho a la igualdad garantizado en la Constitución. No se pueden, entonces, imponer a un solo grupo social o a un mismo tipo de obligaciones los efectos de la iliquidez oficial” (11) .

5. De los casos concretos.

No tiene la razón el representante legal del municipio de Itagüí, cuando supone que la falta de disponibilidad presupuestal es razón suficiente para que la junta del programa de vivienda popular haya decidido no perfeccionar los contratos de mutuo con interés que había acordado con los peticionarios en el presente caso (cfr. Exp. T-298203, fl. 45). En primer lugar no resulta consecuente con los principios de buena fe y legitima confianza, en los términos que han quedado referidos, que la administración, luego de haber aprobado las solicitudes de préstamo presentadas por los actores, y comprobar el cumplimiento de ciertos requisitos legales —i.e. el otorgamiento de hipotecas a favor del municipio demandado—, decida no perfeccionar los referidos contratos. Este tipo de actuaciones debilitan los fundamentos sobre los que se apoyan las relaciones entre los particulares y el Estado— artículo 1º Constitución Política- y claramente se traducen en perjuicios ciertos al desvanecer las fundadas expectativas de los administrados de acceder a una vivienda digna, y mejorar así, sus condiciones de vida.

De otro lado, existe un claro desconocimiento del derecho a la igualdad, cuando el Estado amparado en su condición prevalente frente a la comunidad, decide desplegar sus herramientas jurídicas para excusarse en el cumplimiento de sus obligaciones. Indudable importancia tiene en el campo de la relación obligacional el principio de la igualdad de las partes. Con su aplicación se quiere precaver la posibilidad de que quede al arbitrio de uno solo de los obligados la fijación de las condiciones de existencia y cumplimiento de una obligación. Así, el deudor no puede de manera unilateral establecer un plazo o condición en su favor, que perjudique. los derechos y expectativas de la contraparte. Alegar, como lo pretende el municipio de Itagüí, que existen normas que lo exoneran de perfeccionar los contratos de mutuo acordados con los peticionarios, es permitir que en el desarrollo de las obligaciones, una de las partes pueda fijar injustificadamente si las cumple, con la consiguiente lesión de los derechos de empleados de la administración.

También se viola el derecho a la igualdad cuando se comprueba, como en el presente caso, que la errática actuación de la administración además de traicionar la confianza depositada por los peticionarios, se convierte en franca discriminación entre personas en las mismas condiciones, pues como claramente lo señala el representante del ente demandado, la administración municipal, no obstante sus problemas presupuestales y legales, destinó partidas para la concesión de préstamos de vivienda sin acudir a ningún criterio razonable (cfr. exp. 298203, fl. 46).

En este orden de ideas, la acción de tutela se presenta como el único mecanismo eficaz para la protección de derechos, como el de la igualdad y la presunción de buena fe, que son fundamentales para los peticionarios, quienes confiaron justificadamente en la actuación del Estado y desean ser beneficiarios de un auxilio económico que les permita mejorar sus condiciones de vida, a través de la adquisición o reforma de su vivienda.

Si bien es cierto que el Estado en ciertas esferas —como en el ámbito del derecho público— goza de poderes exorbitantes que se imponen aún contra el querer de los ciudadanos, en su aplicación hace uso, bien de un poder sancionatorio que es el resultado de la conducta indebida del particular que, por ejemplo, incumple con un contrato o que comete un hecho ilícito, bien de; una función administrativa que ante circunstancias extremas e inesperadas le permite conjurar situaciones de eminente riesgo para la comunidad. Ninguna de las dos hipótesis, en las actuales circunstancias, puede aplicarse válidamente al pago de obligaciones adquiridas sobre el supuesto de una relación laboral preexistente entre las partes.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Confirmar la sentencia adoptada por la Sala de Decisión de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 29 de noviembre de 1999, por medio de la cual se concedió la tutela del derecho a la igualdad presentada por Martha Irene Gómez Pérez.

2. Confirmar la sentencia adoptada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 1º de diciembre de 1999, por medio de la cual se concedió la tutela presentada por Gildardo de Jesús Muñoz Guzmán.

3. Confirmar la sentencia adoptada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 19 de noviembre de 1999, por medio de la cual se concedió la tutela presentada por Rodrigo de Jesús Muñoz Quintero Olano.

4. Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(1) Tal es el sentido de la fórmula que, desde antiguo, fue incorporada al corpus iuris civilis del derecho romano, con el propósito de respaldar, apelando a un valor vital para la sociedad romana como el de la justicia, la necesidad de cumplir con los compromisos adquiridos, jurídicos o extrajurídicos.

(2) Corte Constitucional, Sentencia T-661 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(3) Cfr. artículo 2º de la Constitución Política.

(4) Corte Constitucional Sentencia T-364 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) Corte Constitucional, Sentencia T-478 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.

(6) Ibídem.

(7) Corte Constitucional, Sentencia T-417 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(8) Corte Constitucional, Sentencia T-046 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(9) Corte Constitucional, Sentencia T-138 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(10) Corte Constitucional, Sentencia T-661 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(11) Cfr. íbíd.

______________________________