Sentencia T-794 de noviembre 12 de 2013

Referencia: Expediente T-3.933.163

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Demandantes:

Yasir Torres Jolianys

Demandado:

Personería Municipal de Galapa y Ministerio del Interior - Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.

Bogotá, D.C., doce de noviembre de dos mil trece.

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 25 de febrero de 2013 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Barranquilla, que confirmó el dictado el 21 de enero del mismo año por el Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa, en el trámite de acción de tutela promovida por Yasir Torres Jolianys contra la Personería Distrital de Galapa y el Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.

El presente expediente fue escogido para revisión por medio de auto del dieciocho (18) de julio de 2013, proferido por la Sala de Selección número Siete (7) y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.

I. Antecedentes

La solicitud

El 13 de diciembre de 2012, Yasir Torres Jolianys, quien es miembro de la comunidad Mokaná, promovió acción de tutela, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición y de acceso a documentos públicos que, según afirma, han sido vulnerados por la Personería Municipal de Galapa y el Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, al no expedirle “(i) copia del censo de 2005, (ii) copia del acta del 19 de agosto de 2012, (iii) copia de las actas de reunión de la Comisión de Concertación de la parcialidad indígena Mokaná 2012 y (iv) copia del proyecto de auto censo de la parcialidad indígena Mokaná”.

Reseña fáctica

— Dentro de la comunidad Mokaná, asentada en el municipio de Galapa, Atlántico, existen problemas internos, que ha intentado solucionar la Personería Municipal de Galapa – Atlántico y la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, mediante la realización de diferentes encuentros. Estas reuniones tuvieron como consecuencia la realización de un censo.

— Sostiene el actor, que las decisiones tomadas en las últimas reuniones no se comunicaron a la comunidad, por ello, el 9 de noviembre de 2012, elevó petición a la Personería Municipal de Galapa solicitando: “copia del censo de 2005, copia del acta del 19 de agosto de 2012, copia de las actas de reunión de la Comisión de Concertación de la parcialidad indígena Mokaná 2012 y copia del proyecto de auto censo de la parcialidad indígena Mokaná”.(1)

— La misma solicitud fue realizada al representante del cabildo mayor regional Zenú, quien colabora con la Dirección de Asuntos en el proceso de auto censo de la comunidad Mokaná. El representante del pueblo Zenú le manifestó que esos documentos pertenecen al Ministerio del Interior, y por tal razón la solicitud debía ser elevada ante esa entidad.

— El 13 de noviembre de 2012, la personera municipal de Galapa le comunicó que la petición había sido remitida al Ministerio del Interior, pues la información solicitada no reposaba en sus archivos.

— El 28 de noviembre de 2012, la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior dio respuesta a la solicitud aduciendo que tal información no podía ser entregada, pues la comunidad Mokaná no había reportado autoridad legítima para esa anualidad y, por tanto, no existía quien autorizara la entrega. De igual manera, le comunicó que el proceso del censo aún no había culminado, por lo que todavía no podía hacerse público. Por último, sostuvo que debido al conflicto existente internamente en la comunidad, la información requerida, no podía entregársele.

Pretensión

Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el demandante solicita le sean amparados sus derechos fundamentales de petición y de acceso a documentos públicos, y, en consecuencia, se ordene a la Personería Municipal de Galapa y al Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, que se expida “copia del censo de 2005, copia del acta del 19 de agosto de 2012, copia de las actas de reunión de la Comisión de Concertación de la parcialidad indígena Mokaná 2012 y copia del proyecto de auto censo de la parcialidad indígena Mokaná.”

Pruebas

— Copia de la petición elevada el 9 de noviembre de 2011 por el señor Yasir Torres Jolianys a la Personería Distrital de Galapa (fl. 10).

— Copia de la notificación del 13 de noviembre de 2012 en la que se le informa al señor Yasir Torres Jolianys que la petición radicada en la Personería Municipal de Galapa fue remitida al Ministerio del Interior (fl. 11).

— Copia de la petición remitida el 9 de noviembre de 2012 al Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, ROM, y Minorías (fl. 12).

— Copia de la respuesta dada por el Ministerio del Interior a la petición del 28 de noviembre de 2012, en la que se niega la entrega de los documentos solicitados (fl. 13).

— Copia del correo electrónico enviado a Yasir Torres Jolianys el 3 de diciembre de 2012 que contiene la respuesta del Ministerio del Interior (fl. 14).

— Copia de la petición elevada el 8 de noviembre al representante del Cabildo Mayor Regional del Pueblo Zenú en la que solicita: “copia del censo de 2005, copia del acta del 19 de agosto de 2012, copia de las actas de reunión de la Comisión de Concertación de la parcialidad indígena Mokaná 2012 y copia del proyecto de c de la parcialidad indígena Mokaná” (fl. 15).

— Copia del correo electrónico remitido el 8 de noviembre de 2012 en el que le indican al señor Torres que el representante del Cabildo Mayor Regional del Pueblo Zenú no es el competente para expedirles las copias solicitadas (folio 16).

— Copia del correo electrónico remitido el 8 de noviembre de 2012 por el representante del Cabildo Mayor Regional del Pueblo Zenú a Yasir Torres Jolianys en el que le reitera que no tiene en su poder los documentos que solicita (fl. 17).

Oposición a la acción de tutela

El Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa – Atlántico, mediante auto del 13 de diciembre de 2012, dispuso:

“1) Admitir la acción de tutela presentada por Yasir Torres Jolianys, actuando en su nombre, en contra de la Personería Municipal de Galapa, por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición.

2) Notifíquese el presente a la Personería Municipal de Galapa o, a quien haga sus veces, para que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación del presente auto, manifieste todo lo que a bien tenga acerca de los hechos de la tutela (...).

3) Téngase como pruebas, para analizarlas en su oportunidad, los documentos acompañados con la acción de tutela.

4) Ofíciese a la Personería Municipal de Galapa, para que remita con destino a este expediente, en caso de encontrarse en su poder, copia autentica de todos los documentos que respalden el censo 2005 de la comunidad Mokaná, copia del acta fechada agosto de 2012, copia de todas las actas de reunión de la comisión de concertación de la parcialidad indígena de Mokaná, así como la copia del auto censo de la misma parcialidad indígena año 2012.

5) Ordénese a la Personera Municipal de Galapa, comparecer a este despacho con el fin de rendir declaración jurada respecto de los hechos relacionados en esta acción de tutela, (…).”(2)

De igual forma, mediante auto del 13 de enero de 2013, resolvió:

“1) Vincúlese al Ministerio del Interior - Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.

2) Solicítese al Ministerio del Interior Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías se sirva suministrar toda la información relacionada con la petición que da origen a la presente tutela.

3) Líbrese las comunicaciones que sean del caso”.

Sin embargo, vencido el término legal, el Ministerio del Interior, Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, no allegó los argumentos para su defensa.

Personería Municipal de Galapa – Atlántico

El 18 de diciembre de 2013 la personera municipal respondió la acción de tutela en los siguientes términos:

El 9 de noviembre de 2012, el señor Yasir Torres Jolianys elevó petición a esta entidad con el fin de obtener “(i) copia del censo 2005 (ii) copia del acta de agosto de 19 de 2012 (iii) copia del acta de reunión de la comisión de concertación de la parcialidad indígena Monaká 2012 y (iv) copia del proyecto de auto censo de la parcialidad indígena Mokaná”

Aduce que en vista de que la información solicitada por el accionante no era de su resorte, dio aplicación a lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, remitiendo la solicitud al Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, pues es esa entidad la que direcciona el proceso de depuración del censo de la comunidad Mokaná del municipio de Galapa. Una vez remitida la solicitud, se informó al señor Torres el destino de esta.

Sostiene que la personería municipal ha actuado como garante y mediador durante el proceso de censo llevado a cabo entre la comunidad Mokaná y la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, es por ello que, al no ser parte activa en el proceso de censo, no tiene la información solicitada por el accionante.

En la declaración rendida ante el Juez Promiscuo Municipal de Galapa, la accionada sostuvo que no tiene en su poder ninguno de los documentos solicitados por el señor Torres Jolianys, y reiteró que su labor como personera es actuar como “puente de comunicación” entre la comunidad y el ministerio, y para acompañar a la comunidad Mokaná en la defensa de sus derechos fundamentales.

II. Decisión judicial que se revisa

Primera instancia

El Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa, en sentencia del 21 de enero de 2013, accedió al amparo constitucional aduciendo, que si bien las comunidades indígenas tienen sus propias leyes, usos y costumbres, también gozan de los derechos fundamentales dispuestos en la Carta Política de 1991. Por tal razón, su derecho fundamental de petición debe ser protegido.

Así pues, no avizora el fallador ninguna norma que eleve un censo indígena a documento reservado, pues considera que los miembros de la comunidad tienen el legítimo derecho de conocer quiénes pertenecen o no a la parcialidad.

Al respecto del proceso de superación del conflicto del que habla el Ministerio del Interior, considera que si las reuniones y concertaciones han confluido en el proceso de censo, la garantía para la transparencia del proceso es la publicidad del mismo.

En consecuencia, ordenó al Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, se sirviera entregar al peticionario la información solicitada.

Asimismo, declaró la improcedencia de la acción respecto de la Personería Municipal de Galapa por no ser de su competencia resolver lo pretendido.

Impugnación

El Director de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, impugnó la decisión del a quo con fundamento en lo siguiente:

Sostiene que entregar los documentos que solicita el accionante, implica vulnerar el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos, pues el trámite dispuesto para ello involucra la autorización de la autoridad del cabildo o en su defecto de la asamblea general, y en vista de que en la parcialidad Mokaná no hay autoridad reconocida no existe quien dé la orden de entrega.

Aduce que, tanto el censo de 2005, como el proyecto de censo realizado en conjunto por el ministerio y la parcialidad Mokaná, tienen reserva legal, y por tanto, no puede expedirse la copia que solicita el señor Torres.

Manifiesta que la oficina a su cargo no es titular de esa información, pues en virtud de los derechos al autogobierno y a la autodeterminación indígena, solo funge como depositaria.

Segunda instancia

El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla con Funciones de Conocimiento, en sentencia del 25 de febrero de 2013, desestimó los alegatos del impugnante y confirmó el fallo del a quo aduciendo que si bien la entidad dio respuesta a la solicitud del accionante, no se satisface materialmente la petición.

Así mismo, sostuvo que el señor Torres tiene derecho a reclamar la información que solicitó, pues a pesar de ser miembro de la comunidad Mokaná, el contenido del proceso de censo no ha sido comunicado a toda la parcialidad.

De igual forma, consideró que el objeto de los pedimentos no está contemplado en la Constitución Nacional ni en la ley como documento sujeto a reserva.

III. Pruebas decretadas por la Corte Constitucional

Mediante auto calendado el 18 de octubre de 2013, el magistrado sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas con el fin de verificar unos hechos determinantes del caso, al efecto dispuso:

“Primero. Por Secretaría General, OFÍCIESE al Ministerio del Interior - Dirección de Asuntos Indígenas, ROM, y Minorías, para que en el término de tres (3) días hábiles, contado a partir de la notificación de este Auto con los correspondientes documentos que respalden sus afirmaciones, se sirva informar a esta Sala lo siguiente:

1. ¿Cómo se adelanta el proceso de auto censo en la parcialidad Mokaná de Galapa?

2. ¿Quién adelanta el auto censo en esa comunidad?

3. Específicamente, ¿qué datos contiene dicho censo?

4. ¿Cuál es el procedimiento para suministrar, eventualmente, la información que allí se recoge?”

 

El Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías allegó respuesta a la Secretaría General de esta corporación, el 24 de octubre de 2013, en la que señaló:

“1.Teniendo en cuenta la Circular Externa del 29 de diciembre de 2009, mediante la cual se encuadran las directrices tendientes a esclarecer la naturaleza y alcances de los listados censales o auto-censos, que realizan las comunidades y/o resguardos indígenas; atendiendo a lo dispuesto mediante la Ley 89 de 1890, la trascendencia y el adelantamiento de los auto-censos son de manera interna para cada comunidad, en donde sus respectivas actualizaciones periódicas se encuentran condicionadas a los ciclos vitales, teniendo en cuenta los nacimientos, muertes y matrimonios celebrados dentro del periodo evaluado. De lo anterior el marco de la Ley 89 de 1890 dispone:

ART. 7º—Corresponde al cabildo de cada parcialidad:

1º. Formar y custodiar el censo distribuido por familias, anotando al margen, al fin de cada año, las altas y bajas que haya sufrido,

ART. 35.—Los cabildos de las parcialidades formarán el padrón o lista de los indígenas de la parcialidad respectiva, distribuyendo por familias. Concluido que sea presentarán dicho padrón al cabildo, para que lo examine y apruebe después de cerciorarse de su exactitud. Los interesados que hubieren sido excluidos, pueden reclamar ante este último cabildo, el cual debe resolver en el término de un año; y los perjudicados con tal resolución podrán ocurrir ante el prefecto de la provincia, y en tercer recurso ante el gobernador del departamento…

De lo anterior y según las disposiciones legales, la parcialidad Mokaná de Galapa, es la responsable de adelantar de manera autónoma los listados censales con sus respectivas actualizaciones.

2. Conforme a lo antes mencionado, y contando con la normatividad vigente, la autoridad de cada comunidad indígena encargada para el adelantamiento de los listados censales o auto-censo, estará a cargo de los Cabildos de cada Parcialidad, los cuales integrarán el listado de su parcialidad respectiva distribuido por familias; una vez este procedimiento se encuentre cubierto, dicho listado o padrón será presentado al gobernador del cabildo, para que acorde a los procedimientos dispuestos por cada comunidad, se cerciore de su exactitud y lo aprueben. Así las cosas, quien debe adelantar el auto-censo es la misma parcialidad de Mokaná de Galapa.

3. Los datos que específicamente debe contener el padrón o listado censal, y refiriendo con el reconocimiento de ser un ejercicio autónomo, puede incluir los datos que mejor considere cada comunidad indígena; sin detrimento de lo anterior y detallando las funciones que le atañen al Ministerio, es importante que dicha información según la Circular Externa CIR09-301-DAI-0220, comporte básicamente:

Por hogar: 

• Número de familia

• Nombre y apellido de las personas que hacen parte del hogar y viven en la comunidad, comenzando por el jefe de hogar

• Fecha de nacimiento

• Parentesco con el jefe de hogar

• Tipo de identificación

• Número del documento de identidad

• Estado civil

• Sexo

• Nivel educativo

• Estado de adscripción y pertenencia a la comunidad, es decir, si cada persona correspondiente a una ALTA o a una BAJA o simplemente a la comunidad.

• Causas de la alta o la baja

• EPS-NIT

• Dirección de la casa donde reside el hogar, vereda o corregimiento.

4. El procedimiento para suministrar esta información contenida en los listados censales o auto-censos, una vez sea recogida por el Gobernador de cada comunidad indígena, es enviada al Ministerio de Interior –Dirección de Asuntos Étnicos, ROM y Minorías, para que conforme a lo dispuesto mediante el Decreto 2893 de 2011, se registre la información contenida en los censo de la población de comunidades indígenas, y de los resguardos indígenas; de lo anterior la normatividad dispone:

‘Decreto 2893 de 2011

(Agosto 11)

Diario Oficial 48.158 de 11 de agosto de 2011

Departamento Administrativo de la Función Pública

Por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra el Sector Administrativo del Interior.

ART. 12.—Funciones de la dirección para la democracia, la participación ciudadana y la acción comunal. Son funciones de la Dirección para la Democracia, la Participación Ciudadana y la Acción Comunal, las siguientes:

(…).

8. Llevar el registro de los censos de población de comunidades indígenas y de los resguardos indígenas y las comunidades reconocidas, de las autoridades tradicionales indígenas reconocidas por la respectiva comunidad y de las asociaciones de autoridades tradicionales o cabildos indígenas y su actualización.’

Para finalizar, es importante mencionar que la información suministrada en los autos-censos de cada comunidad al Ministerio, única y exclusivamente debe ser utilizada para registrar la población allí incorporada, dando cumplimiento al reconocimiento de la autonomía con la que cuenta cada comunidad indígena. Desafortunadamente algunas comunidades están haciendo mal uso de estos censos y de allí la restricción que se ha hecho a los mismos, para que solo sea custodiado por las autoridades indígenas que los actualizan y el Ministerio del Interior”.

IV. Consideraciones

Competencia 

A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar en el presente caso, si la Personería Municipal de Galapa y el Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, violaron los derechos fundamentales de petición y de acceso a documentos públicos de Yasir Torres Jolianys al negar la entrega de “(i) copia del censo de 2005,(ii) copia del acta del 19 de agosto de 2012, (iii) copia de las actas de reunión de la Comisión de Concertación de la parcialidad indígena Mokaná 2012 y (iv) copia del proyecto de auto censo de la parcialidad indígena Mokaná”, con el argumento de que dicha información está sujeta a reserva legal y, en consecuencia, no puede dársele publicidad.

Para contextualizar el problema jurídico planteado, la Sala realizará un repaso jurisprudencial acerca del (i) derecho de petición, y (ii) el derecho fundamental de acceso a documentos públicos, la reserva legal y el procedimiento para acceder a ellos.

Derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia

El derecho fundamental de petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, así: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

El derecho de petición, como institución jurídica, tiene carácter especial, pues aun cuando es un derecho fundamental autónomo, es la vía por medio de la cual se protegen otros derechos, ya que está sumamente ligado a garantías fundamentales como la libertad de expresión, el derecho a la participación o el derecho a la información.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha señalado la relevancia que cobra el derecho fundamental de petición, ya que se constituye en un instrumento clave para el funcionamiento de la democracia participativa.

Este derecho regula también las relaciones entre las autoridades y los particulares, pues se busca que estos últimos puedan conocer y estar al tanto de las actuaciones de cualquier ente estatal. Desde este punto de vista, su núcleo esencial está en la pronta respuesta que se le brinde a las solicitudes presentadas.

En ese orden de ideas, la Corte ha manifestado que el ejercicio del derecho de petición no se limita a la posibilidad de elevar peticiones respetuosas a las autoridades, sino, igualmente, el derecho a recibir una respuesta a la solicitud realizada. Esta contestación debe sujetarse a los requerimientos establecidos en la ley, es decir, independientemente de que lo resuelto por la entidad sea adverso o no a los intereses del peticionario, la resolución del asunto debe contar con un estudio minucioso de lo pretendido, argumentos claros, coherentes, dar solución a lo que se plantea de manera precisa, suficiente, efectiva y sin evasivas de ninguna clase. Sobre el particular ha sostenido esta corporación que:

“… una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea (artículos 2º, 86 y 209 de la C.P.); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta”.(3)

Así, para tener claridad sobre los elementos del derecho de petición, esta corporación ha indicado que el mismo se compone de:

“1. La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas.

2. La obtención de una respuesta que tenga las siguientes características:

i) Que sea oportuna;

ii) Que resuelva de fondo, en forma clara y precisa lo solicitado; lo cual supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la materia propia de la solicitud de manera completa, sin evasivas respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados.

iii) Que la respuesta sea puesta en conocimiento del peticionario.

 3. La respuesta es independiente del hecho de si es favorable o no, pues no necesariamente dar una respuesta de fondo implica acceder a lo pedido.”(4)

Bajo ese entendido, para que la respuesta a la petición se encuentre ajustada a la ley y a lo que la jurisprudencia constitucional ha manifestado al respecto, la misma, además de ser oportuna y de fondo, como ya se mencionó, debe ser comunicada al peticionario.(5)

De igual manera, por tratarse de un derecho con categoría fundamental, es susceptible de ser protegido a través de la acción de tutela. No obstante, para que el amparo proceda, no basta con afirmar que se elevó una petición, sino que debe haber prueba, siquiera sumaria, de la misma, es decir, que se cuente con algún tipo de herramienta que permita respaldar la afirmación, y, por su parte, acreditado lo anterior, es la autoridad la que debe demostrar que dio respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud.

En esa medida, es obligación del juez constitucional analizar los elementos obtenidos para verificar si efectivamente se está en presencia de una vulneración del derecho fundamental de petición. En otras palabras, si no se dio respuesta o si la misma no cumple con los presupuestos legales y jurisprudenciales con los que debe contar la respuesta a una petición, el derecho debe ser amparado. (6)

En cuanto al desarrollo legal del derecho de petición, su regulación se encontraba prevista en el Decreto 01 de 1984, el cual fue derogado con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el 2 de julio de 2012, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Teniendo en cuenta su origen, el legislador plasmó inicialmente, en el artículo 5 del Decreto 1° de 1984, y ahora en el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, la posibilidad que tienen las personas de presentar ante las autoridades peticiones respetuosas a través de cualquier medio idóneo y, de igual manera, el deber que tienen estas de brindar una pronta respuesta acerca de lo solicitado. El actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los artículos 13 y siguientes(7), da desarrollo a la petición y establece lo relacionado con los requisitos que debe cumplir y términos de respuesta, entre otros aspectos.

Derecho fundamental de acceso a documentos públicos, la reserva legal y el procedimiento para acceder a ellos. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 74 de la Constitución dispone que todas las personas tienen acceso a los documentos públicos, salvo aquellos casos exceptuados en la ley, por ejemplo, la reserva legal por cuestiones de seguridad nacional.

Este derecho se encuentra acorde con lo señalado en el artículo 20 de la carta política, el cual expresa la facultad que tienen las personas de informar y recibir información veraz e imparcial. Sobre este mismo punto es posible decir que el derecho a la información y el de petición, tienen una estrecha relación, pues el segundo es la garantía de cumplimiento del primero.

Sin embargo, esta corporación ha sostenido que aun cuando dicha relación es muy cercana, el derecho al acceso a documentos públicos es autónomo(8) pues funge como instrumento para dar cumplimiento a los principios de publicidad y transparencia que rigen las actuaciones de la función pública. Este derecho tiene como objeto que el ciudadano cuente con la posibilidad, ya sea a través de la solicitud de copias o por la simple consulta, de tener conocimiento de la información estatal(9).

Para dar respuesta a solicitudes de información o de copias de documentos, esta Corte ha indicado que la entidad debe emitirla teniendo en cuenta los mismos requisitos exigidos para la contestación del derecho de petición. En ese orden, la autoridad no solamente debe responder de forma clara, de fondo y oportuna la solicitud, sino que debe, de manera precisa, determinar el procedimiento a seguir para lograr acceder a la información o a la documentación requerida. De igual forma, en caso de no ser posible brindarla, la decisión debe contar con una motivación suficiente y satisfactoria.(10) Así mismo, debe hacerse en concordancia con los principios que orientan la función y la actuación administrativa contemplados en el artículo 209 de la Carta Política(11).

Por tratarse de garantías fundamentales, no es de recibo exigir al peticionario trámites que obstaculicen el ejercicio de su derecho. Al respecto, la Ley 57 de 1985, por medio de la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales, en el artículo 12, establece que en la medida en que no sean materia de reserva legal o versen sobre temas que involucren la seguridad nacional, toda persona tiene el derecho de acceder a los documentos que reposen en los archivos de las entidades públicas y a obtener copias de los mismos.

En todo caso, las entidades públicas deben interpretar restrictivamente la reserva legal de los documentos, pues una errada interpretación puede vulnerar el derecho fundamental de acceso a documentos públicos, así pues, debe la administración limitarse a lo establecido por la ley en materia de documentos reservados, es decir lo contenido en el artículo 24 la Ley 1437 de 2011(12).

Para acceder a documentos que se consideren reservados, el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, dispuso un mecanismo mediante el cual se puede insistir en la entrega del documento solicitado, al efecto expuso:

“La administración solo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.

Si la persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente.

Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes.  

Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente”. (Subrayas fuera de original)

Teniendo en cuenta lo dispuesto por la normatividad aludida, la acción de tutela se tornaría improcedente para reclamar el acceso a documentos con reserva legal, no obstante, esta corporación ha desarrollado una línea jurisprudencial respecto de la procedencia del mecanismo de amparo en tratándose del acceso a documentos reservados, con las siguientes características:

En primer lugar, se debe tener en cuenta que el recurso de insistencia solo es procedente cuando la entidad pública responde la solicitud pero se niega a suministrar la información solicitada aduciendo que es de carácter reservado. En otros casos en los cuales no se dé respuesta de fondo y oportuna, o en cualquier caso diferente a la negación por documento sujeto a reserva, el mecanismo idóneo será la acción de tutela, bien sea para amparar el derecho fundamental de petición o el de acceso a documentos públicos.

Respecto de la negación de documentos por considerarse de reserva, esta corporación en Sentencia T-074 de 1997(13), al resolver una petición ciudadana que solicitaba a la Superintendencia de Notariado y Registro copia de los nombramientos de los notarios del país, y la modalidad bajo la cual le fue otorgado el cargo, sostuvo que era necesario que la entidad que emitiera la respuesta expusiera los fundamentos legales sobre los cuales basaba dicha reserva, pues de lo contrario, negaría al peticionario la posibilidad de acudir al recurso de insistencia, en esa oportunidad se pronunció así:

“(…) la existencia de limitaciones para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda vulnerar, entre otros, el derecho a la intimidad, consagrado por el artículo 15 de la Carta Política; en efecto, considera la Corporación que para el caso de documentos reservados, el artículo 74 de la C.P., en armonía con el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, precisa que todas las personas tienen derecho a acceder a documentos públicos, salvo los casos que establece la ley. Por consiguiente ladecisión negativa debió motivarse señalando su carácter reservado e indicando las normas jurídicas pertinentes que establecen excepcionalmente la reserva, situación que no se cumplió en el oficio referido, con lo cual se desconoció la garantía al derecho de petición y el acceso a documentos públicos, así como el debido proceso administrativo, por cuanto limitó la posibilidad eventual del ciudadano para interponer el recurso de insistencia contra la decisión que para el caso concreto era el único mecanismo judicial con que contaba el peticionario, el cual debía ser resuelto (L. 57 /85, art. 21) por el Tribunal Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos; en consecuencia, la tutela es el único mecanismo de defensa judicial que surge para proteger el derecho fundamental de petición y de acceso a los documentos públicos.” (Subrayas fuera de original).

Así pues, cuando la contestación de la petición no contiene la normatividad en la cual se basa la aducida reserva legal, la acción de tutela se erige como el único mecanismo procedente, pues el peticionario carece de fundamentos legales para iniciar el recurso de insistencia ante un tribunal contencioso. En este sentido, la Sentencia T-534 de 2007(14) sostuvo:

“(…) la Sala observa que la acción de tutela resulta procedente en el caso concreto en la medida en que la aplicación del recurso de insistencia consagrado en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 parte del supuesto según el cual la Administración niegue el acceso de la información requerida bajo el argumento de la existencia de alguna reserva de orden jurídico que limite tal acceso a la ciudadanía. En este orden de ideas, el tribunal de lo contencioso administrativo competente se encargará de examinar si la reserva alegada es valedera en el caso concreto o si, por el contrario, la demanda de acceso al documento público resulta legítima. En tal sentido, en la medida en que la entidad demandada se opuso a la pretensión elevada sin que mediara disposición legal o constitucional alguna que protegiera la información requeriday en atención a las inocultables consecuencias que se siguen de la realización de este tipo de procesos sin que se permita a los ciudadanos ejercer algún tipo de control la respuesta de la administración constituye una vía de hecho que desborda el margen de competencia atribuido a la autoridad judicial de lo contencioso administrativo, y abre las puertas a la actuación del juez de tutela como garante de los derechos fundamentales.”(Subrayas fuera de original)

En conclusión, el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos se manifiesta a través de otra garantía constitucional, el derecho de petición, ambos susceptibles de protección a través de la acción de tutela. Sobre este particular debe señalarse, que esta acción no es procedente para todos los casos en los que se encuentre vulnerado el derecho.

El mecanismo constitucional procede para proteger el derecho de petición cuando no ha sido respondido en oportunidad o de fondo, a su vez, para el amparo del derecho de acceso a documentos públicos, puede utilizarse dependiendo del caso, el recurso de insistencia dispuesto en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, o la acción de tutela.

Cuando la entidad, dentro de las razones que sustentan la respuesta a la solicitud ciudadana, no argumenta el carácter reservado de la misma con base en normas de orden constitucional o legal, procederá la acción de tutela; cuando, por el contrario, la entidad enuncie los fundamentos normativos para negar la pretensión, el mecanismo apropiado será el recurso de insistencia.

Caso concreto

El señor Yasir Torres Jolianys, instauró acción de tutela con el fin de proteger sus derechos fundamentales de petición y de acceso a los documentos públicos presuntamente vulnerados por la Personería Municipal de Galapa – Atlántico y por el Ministerio del Interior, Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, quienes se niegan a entregar “(i) copia del censo de 2005, (ii) copia del acta del 19 de agosto de 2012, (iii) copia de las actas de reunión de la Comisión de Concertación de la parcialidad indígena Mokaná 2012 y (iv) copia del proyecto de auto censo de la parcialidad indígena Mokaná”.

Afirma el accionante que en la parcialidad se han venido llevando a cabo reuniones con la personería y algunos delegados del Ministerio del Interior, y que a raíz de eso, concertaron realizar un censo en la comunidad. Sin embargo sostiene que no les han informado las decisiones adoptadas.

Por tanto, solicitó a la Personería Municipal se sirviera expedir “(i) copia del censo de 2005, (ii) copia del acta del 19 de agosto de 2012, (iii) copia de las actas de reunión de la Comisión de Concertación de la parcialidad indígena Mokaná 2012 y (iv) copia del proyecto de auto censo de la parcialidad indígena Mokaná”.

Esta entidad respondió que no tenía en su poder los documentos pretendidos, y que por esa razón, remitiría la petición al Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, pues eran ellos quienes podían entregar las copias.

El 28 de noviembre de 2013, el director de la mencionada dependencia respondió la solicitud aduciendo que los datos requeridos no podían entregarse, pues era de público conocimiento que la comunidad no tenía reportado gobernador para el momento, y que sin el permiso de esa autoridad, el ministerio no podía entregar lo pedido. Menos aún, teniendo en cuenta que ellos solo tenían la custodia de tal información.

Por esa razón, el señor Torres acudió a la acción de tutela solicitando se amparara su derecho fundamental de petición y de acceso a documentos públicos y, en consecuencia, se ordenara a la Personería de Galapa, y a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, expedir la documentación solicitada.

Durante el trámite de primera instancia, se vinculó al Ministerio del Interior, Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías y se ordenó a la personera municipal de Galapa comparecer al Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa, para que explicara lo que a bien considerara sobre la solicitud en comento.

El ministerio no allegó los argumentos para su defensa. por su parte, la aludida funcionaria sostuvo, que en su poder no se encontraba lo pretendido por el señor Torres que, por esa razón, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, remitió al Ministerio del Interior la petición por carecer de competencia para resolver lo solicitado. Manifestó, que la función de la personería en ese caso, era verificar que las concertaciones realizadas entre la comunidad y el ministerio se cumplieran, es decir, actuar como puente de comunicación” en esa relación, y que la personería no recibe los documentos que provienen de las reuniones.

El fallo de primera instancia, que concedió el amparo a favor del señor Torres, basó su decisión en la inexistencia de una norma que elevara a reserva legal un censo indígena y al respecto de la superación del conflicto que atraviesa la comunidad, sostuvo que la garantía para la transparencia del proceso era informar a la comunidad de las decisiones tomadas.

El director de asuntos indígenas, durante el trámite de impugnación del fallo, sostuvo que la información pedida por el señor Torres contiene una clase especial de reserva legal, pues se refiere a datos personalísimos de los integrantes de la comunidad, y que, de hacer públicos esos documentos, se estaría atentando contra su derecho a la intimidad. Sin embargo, no allegó ningún fundamento legal que respaldara su afirmación.

El ad quem confirmó el fallo de primera instancia considerando que las medidas derivadas de las concertaciones entre la comunidad Mokaná y el ministerio, deben informarse a toda la parcialidad, por tanto, se hacía necesario dar publicidad a los documentos requeridos por el señor Torres. De otra parte, advirtió que no encontró normas que categorizaran un censo indígena, como documento sujeto a reserva legal o constitucional.

En la parte general de esta sentencia se advirtió que la contestación a una petición debe ser clara, coherente, precisa y sin evasivas, que debe darse en el tiempo estipulado en la ley para ello, pues, de no encontrarse cumplidos estos requisitos, se vulnera el derecho fundamental de petición.

Sobre este particular, debe la Sala advertir, que ni la Personería Municipal de Galapa, ni la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior vulneró el derecho fundamental de petición de Yasir Torres Jolianys, pues la respuesta dada a su solicitud fue concedida en término y de fondo.

Sin embargo, respecto de la vulneración al derecho fundamental de acceso a documentos públicos, la Sala encuentra que, si bien las copias requeridas por el accionante son contentivas de información indígena, estas se encuentran en poder del Ministerio del Interior, razón por la que tienen el carácter de documento público, así lo dispone el artículo 12 de la Ley 57 de 1985:

“Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional”.

Ahora bien, de las pruebas solicitadas en sede de revisión, en particular, de la respuesta de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, se evidencia que algunos de los datos contenidos en los censos se refieren a: nombre, dirección, número de integrantes del hogar, etc.(15); razón por la cual dicha entidad se niega a entregar la documentación solicitada, pues considera que si lo hace se vulnera el derecho a la intimidad de los integrantes de la comunidad.

Tal como se expuso en la parte general de esta providencia, esta corporación en la Sentencia T-074 de 1997(16) en la que se decidió un caso en el cual un peticionario solicitaba información acerca de diferentes notarios, la cual fue negada por considerar que se vulneraba, entre otros, el derecho fundamental a la intimidad, la Corte consideró que todas las personas tienen derecho a acceder a documentos públicos, salvo los casos exceptuados establecidos en la ley, y, por tanto, dicha negativa debió basarse en normas jurídicas que dispusieran la reserva de los mismos y, en vista de que no se encontró normatividad al respecto, se accedió a la solicitud elevada.

De acuerdo con lo expuesto, y teniendo en cuenta la omisión del Ministerio del Interior de informar al peticionario el fundamento legal en el cual basa su negativa, esta Sala considera que la tutela es procedente con el fin de proteger los derechos fundamentales del actor, quien no puede seguir el procedimiento establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 por desconocer el fundamento normativo de la decisión de la administración.

Por otro lado, esta Sala estima adecuado tener en cuenta la persona que solicita la información, pues el señor Torres Jolianys es miembro de la comunidad censada, y los fundamentos utilizados para exigir la información son más que valederos, a saber: no se está informando a la comunidad las actuaciones surtidas con el ministerio.

En las pruebas allegadas a esta corporación, el Ministerio del Interior informa, que “desafortunadamente algunas comunidades están haciendo mal uso de estos censos y de allí la restricción que se ha hecho a los mismos”(17). Dicha afirmación claramente da a entender que la negativa recibida por el señor Torres, no surge de una reserva legal, sino de la presunción de la mala fe que de esta afirmación se infiere, por lo que, ambas situaciones; la consideración de documento sujeto a reserva legal sin fundamento legal que lo respalde, y la presunción de mala fe, son constitucionalmente reprochables.

Ahora bien, para la protección de las bases de datos personales, el legislador expidió la Ley Estatutaria 1581 de 2012, la cual establece en el artículo 2º la excepciones de aplicación, así pues, de esta se eximen los datos que sean recopilados en aplicación de la Ley 70 de 1993, “Por la cual se regula la realización de los censos de población y vivienda en todo el territorio nacional”. Considera la Sala, que dada la igualdad material que existe entre el objeto de esa ley y los procedimientos que se han adelantado en la comunidad Mokaná, la ley estatutaria no le es aplicable al caso concreto.

No obstante, si en gracia de discusión pudiera aplicarse tal normatividad, el artículo 5º de dicha ley estatutaria expone que se entiende como dato sensible la información sobre la intimidad del titular, a saber, aquellos que revelen el origen étnico o racial, entre otros, y teniendo en cuenta que existe claridad sobre el origen de las personas que fueron censadas, no sería útil la aplicación de esta normatividad. De otra parte, respecto del tratamiento de datos sensibles de los menores de edad, el artículo 7º indica que queda proscrita la utilización de datos personales de niños, niñas y adolescentes, salvo los que se consideren de naturaleza pública, es decir, los que contiene el censo de la comunidad.

Así pues, considera la Sala que el Ministerio del Interior, Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, vulneró el derecho fundamental de acceso a documentos públicos del señor Yasir Torres Jolianys, en cuanto no fundamentó legalmente la reserva a la que, aparentemente, estaba sujeta dicha información.

En tratándose de la Personería Municipal de Galapa, entidad a la que, en principio, se dirige la acción, se observa de lo narrado en precedencia que esta entidad no tiene responsabilidad respecto de la vulneración de los derechos fundamentales aducidos por el actor, pues no cuenta con la información solicitada.

De otra parte y respecto de la situación de conflicto que afronta la comunidad, tal y como se sostuvo a través de los fallos de la acción, la parcialidad indígena, en virtud del principio de publicidad, tiene derecho a conocer los procedimientos que entre las autoridades de la comunidad y el ministerio se realizan.

Así las cosas, en la medida en que en el presente caso se evidencia la vulneración al derecho fundamental de acceso a documentos públicos del señor Yasir Torres Jolianys, la Corte confirmará el fallo de tutela proferido el 25 de febrero de 2013 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla con Funciones de Conocimiento, que a su vez, confirmó el dictado el 21 de enero del mismo año por el Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa que concedió el amparo tutelar impetrado.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia, el fallo proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Barranquilla, que confirmó el dictado el 25 de febrero del mismo año por el Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa, dentro de la acción de tutela instaurada por Yasir Torres Jolianys, contra la Personería Municipal de Galapa - Atlántico y el Ministerio del Interior, Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.

Segundo. Líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.

Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza MarteloJorge Iván Palacio PalacioNilson Elías Pinilla Pinilla.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General..

1 Folio 10.

2 Folio 1 y 2.

3 Sentencia T-627 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, véase también sentencias T-340 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-377 de 2000 M.P. Alejandro Martinez Caballero.

4 Sentencia T-414 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

5 Sentencia T-414 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, véase también, T-377 de 2000, T-219 de 2001, T-1089 de 2001.

6 Sentencia T-581 de 2010, M.P Jorge Iván Palacio Palacio.

7 El título segundo de la Ley 1437 de 2011, que consagraba el derecho de petición fue declarado inexequible por la Corte Constitucional con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014 en Sentencia C-818 de 2011, por lo que se entiende que aun se encuentran vigentes las disposiciones contenidas en dicho aparte.

8 Sentencia T-1029 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

9 Sentencia T-1029 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

10 Sentencia T-527 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.

11 Sentencias T-1078 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, T-487 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería y T-295 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

12 El título segundo de la Ley 1437 de 2011, que consagraba el derecho de petición fue declarado inexequible por la Corte Constitucional con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014 en sentencia C-818 de 2011, por lo que se entiende que aun se encuentran vigentes las disposiciones contenidas en dicho aparte.

13 M.P. Fabio Morón Díaz .

14 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

15 Cuaderno 1, Folio 18.

16 M.P. Fabio Morón Díaz.

17 Cuaderno 1, Folio 19.