Sentencia T-794 de octubre 20 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Sentencia T-794 de 2011 

Ref.: Expediente T-3106563

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

Acción de tutela instaurada por Siceris Rocío Ortiz Hernández en representación de su hija Ledis María Mosquera Ortiz contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

Bogotá, D.C., veinte de octubre de dos mil once.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que revocó el fallo proferido por la Sección Cuarta de la misma corporación.

I. Antecedentes

La señora Siceris Rocío Ortiz Hernández, a través de apoderado, en representación de su menor hija Ledis María Mosquera Ortiz, presentó acción de tutela solicitando el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al derecho de los niños, a la educación, a la salud, a la recreación, a la dignidad humana y al libre desarrollo de la personalidad, que estimó vulnerados a partir de la providencia de 1º de julio de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado en contra del acto administrativo de reconocimiento de pensión de sobrevivientes proferido por la Policía Nacional.

1. Hechos.

Desde el 6 de septiembre de 1996 entre la señora Siceris Rocío Ortiz y el señor Julio César Mosquera Góngora, patrullero activo de la Policía Nacional, se inició una unión marital de hecho que perduró por más de dos años, en forma continua e ininterrumpida hasta el 18 de noviembre de 1998, momento en que falleció el uniformado.

Fruto de dicha unión, el 14 de abril de 1999 nace la niña Ledis María Mosquera Ortiz. Expone la actora que el causante efectuó el reconocimiento anticipado de la menor ante la Notaría Segunda del Círculo de Riohacha, a fin de garantizarle todos los beneficios o auxilios que por derecho le correspondieran en el evento de presentarse su muerte.

Mediante Resolución 01428 del 6 de septiembre de 2000, la Policía Nacional reconoció la pensión de sobrevivientes a la menor Ledis María Mosquera Ortiz. Igualmente ordenó pagar a la beneficiaria la suma de $ 35.957.677 como indemnización por la muerte del uniformado. Los padres del policía fallecido impugnaron esta decisión, sin embargo la institución la ratificó.

Posteriormente, el señor José Elías Mosquera, padre del patrullero Mosquera Góngora, inició una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del citado acto administrativo, argumentando que se había falsificado la firma del causante en la escritura en que se le reconocía como hija póstuma. Ante tal situación, la actora decidió dejar en suspenso el cobro de los derechos y prestaciones causados con ocasión de la muerte de su compañero.

A partir de lo anterior, el jefe de procesos de pensionados de la Policía Nacional en Bogotá le solicitó que iniciara proceso de filiación natural, para así remitir una copia de la sentencia de reconocimiento a la entidad, a efectos de cumplir con el eventual pago de las respectivas prestaciones. Ella inició tal trámite el cual fue repartido al Juzgado Tercero de Familia de Valledupar, el 13 de enero de 2006.

El 28 de junio de 2007 el Tribunal Administrativo de La Guajira declaró la nulidad de la Resolución 01428 de 2000, que reconocía la pensión de sobrevivientes y la indemnización a la menor Ledis María Mosquera Ortiz. Como restablecimiento del derecho dispuso que los derechos y prestaciones respectivas fueran otorgados a los señores José Mosquera y María Góngora de Mosquera, padres del fallecido Julio César Mosquera Góngora.

Por su parte y un poco más adelante, el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar, mediante sentencia del 31 de octubre de 2007, declaró a la menor Ledis María Mosquera Ortiz como hija extramatrimonial y póstuma del extinto Julio César Mosquera Góngora, providencia que fue enviada inmediatamente a la Policía Nacional para obtener el pago de la pensión e indemnización respectiva. Esta entidad elevó escrito al Tribunal Administrativo de La Guajira, en el que informó la existencia de tal fallo y solicitó que se definiera quién podía reclamar la pensión de sobrevivientes.

En cumplimiento de lo descrito y luego de dar trámite a una acción de tutela por el derecho de petición(1), la Policía Nacional expidió la Resolución 00499 del 4 de junio de 2008, que declaró como beneficiarios de la pensión a los padres del causante y a la madre de la menor como deudora del tesoro público por la suma de $ 187.756.931, por concepto de mesadas y compensación por causa de muerte. Contra este acto administrativo la actora esgrime que presentó el recurso de apelación respectivo, sin precisar cuáles fueron los resultados del recurso.

Frente a lo anterior, la accionante presentó una nueva acción de tutela con el fin de evitar un perjuicio irremediable, pretendiendo que de manera transitoria se ampararan los derechos fundamentales de su hija, dejando sin efectos la Resolución 00499 de 2008, mientras el acto se atacaba ante la jurisdicción contencioso administrativa. En aquella oportunidad el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de fallo del 11 de julio del mismo año, concedió el amparo invocado y procedió a suspender temporalmente los efectos del acto administrativo cuestionado.

En cumplimiento de la anterior mencionada, la Policía Nacional expidió la Resolución 00640 de 18 de julio de 2008, por medio de la cual resolvió suspender provisionalmente los efectos de la Resolución 00499 del 4 del mismo año, así como reconoció y ordenó el pago de la pensión a favor de la menor Ledis María Mosquera.

Con fundamento en ello, se inició el proceso contencioso correspondiente, del cual conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, que en sentencia del 24 de junio de 2009 declaró la nulidad de la Resolución 00499 de 2008 y ordenó a la Policía Nacional que reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes a la menor Ledis María Mosquera. La decisión se fundamentó en que (i) la menor ostentaba mejor derecho sucesoral que sus abuelos y (ii) existía un proceso de reconocimiento de filiación natural a su favor.

Apelada tal decisión, el Tribunal Administrativo del Cesar decidió revocar el fallo proferido por el a quo y a través de sentencia del 1º de julio de 2010, se inhibió de fallar de fondo, en la medida que se trataba de un acto administrativo de ejecución no susceptible de ser demandado.

2. Razones expuestas en el escrito de tutela.

La accionante, a través de apoderado, expone que el acto de inhibirse por parte del Tribunal Administrativo del Cesar rompe el esquema del Estado social de derecho, en la medida que quebranta sus fines, afectando el núcleo de la sociedad que es la familia y los derechos de los niños.

Agrega que el fallo atacado ha ocasionado una inestabilidad emocional y económica a su familia, hasta el punto de dejar indefensa a su hija menor que ostenta mejor derecho que sus abuelos respecto a los beneficios causados con ocasión del fallecimiento de su padre.

A su juicio, el Tribunal Administrativo del Cesar le da prioridad a criterios formalistas y no analiza la naturaleza jurídica del acto administrativo, que en últimas lo que quiso fue modificar una situación jurídica que afecta los derechos de una niña.

Indica además que esta actuación judicial constituye una vía de hecho porque (i) desconoce todas las garantías que la Constitución consagra para los niños; (ii) deja en el desamparo a una madre cabeza de familia y a su menor hija; causándoles claramente un perjuicio irremediable; (iii) la pensión constituye el único medio de subsistencia de la madre y de su hija; (iv) dejarla sin ese sustento implicaría una grave “obstrucción en su educación, en su calidad de vida y libre desarrollo de la personalidad”. Particularmente, plantea la existencia de un defecto fáctico para lo cual expone lo siguiente:

“En el caso concreto, el Tribunal Administrativo del Cesar, incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico por vía de una acción positiva, debido a que interpretó erradamente las normas y no dio el trámite correspondiente defecto que se presenta cuando el juez aplica el derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal, es decir, cuando el funcionario judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”.

Finalmente hizo alusión a los derechos de los niños y a la administración de justicia como un sistema que deja por fuera las garantías constitucionales que le son propias a las personas vulnerables, las cuales por culpa de decisiones similares a la cuestionada “quedan sin amparo y a la espera de un milagro jurídico a muchos colombianos. Los criterios utilizados son indolentes solo por salir del paso, y aplican criterios no para proteger ni garantizar una causa, sino para evacuar trabajo sin importarles el daño que se ocasione”.

3. Solicitud de tutela.

A través del escrito de tutela se solicita la revocatoria del fallo del 1º de julio de 2010 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar y en su lugar, la confirmación de la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar.

Como medida preventiva pide la suspensión provisional de los efectos del fallo de segunda instancia, en aras de evitar un perjuicio a la menor Ledis María Mosquera Ortiz, en cuanto la pensión constituye su único medio de supervivencia.

4. Pruebas allegadas al expediente.

El material probatorio relevante está formado por:

1. Resolución 01428 donde la Policía reconoce y ordena pagar a la menor la pensión por muerte de su padre.

2. Sentencia de filiación extramatrimonial proferida por el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar, donde reconoce a la menor Ledis Mosquera como hija del fallecido Julio César Mosquera Góngora.

3. Resolución 00499 del 4 de junio de 2008 de la Policía Nacional, por medio de la cual se ordena pagar la pensión de sobrevivientes a favor de José Elías Mosquera y María Eduvina Góngora.

4. Resolución 00640 del 18 de julio de 2008, mediante la cual se suspende transitoriamente la Resolución 00499 del 4 de junio de 2008.

5. Respuesta de los accionados.

1. El Tribunal Administrativo del Cesar solicita se niegue la acción de tutela por cuanto la sentencia cuestionada no es constitutiva de vía de hecho judicial. Aduce que en el fallo se valoraron las pruebas allegadas en forma legal bajo los principios de la sana crítica y libre de toda arbitrariedad, por tanto la decisión cuestionada no podía catalogarse como grosera o discriminatoria, máxime cuando no se encuadra en ninguna de las hipótesis señaladas por la Corte Constitucional para la existencia de una vía de hecho.

2. La coordinación de procesos pensiones de la Policía Nacional, tercera interesada en la tutela, solicita se declare improcedente la acción constitucional. Indica que frente a este caso la Policía Nacional ha dado cumplimiento a todos y cada uno de los fallos proferidos por los distintos despachos judiciales.

3. El Tribunal Administrativo de La Guajira, vinculado por el Consejo de Estado, como tercero con interés directo en las resultas del proceso, no contestó la demanda de tutela.

4. Los señores José Elías Mosquera Cuedo y María Eduvina Góngora de Mosquera, terceros interesados, tampoco dieron respuesta a la tutela.

6. Fallo de primera instancia.

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de octubre de 2010, negó por improcedente la solicitud de tutela, motivando su decisión conforme con los siguientes argumentos:

(i) Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, el juez debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales enunciados en la Sentencia C-590 de 2005; (ii) la acción presentada, no estableció ninguna de las causales de procedibilidad indicadas en la jurisprudencia constitucional, ni siquiera la relevancia constitucional del caso; (iii) el proceso tuvo trámite en dos instancias; y (iv) la accionante contó con la oportunidad procesal para ejercer sus derechos de defensa y contradicción; por tanto, con la presente tutela pretendió revivir un debate probatorio ya desatado en las correspondientes etapas del proceso contencioso.

7. La impugnación.

La inconformidad principal dentro de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia se concentró en la errada interpretación que el fallador dio a la Sentencia C-590 de 2005. Advirtió que fue el juez de instancia quien no estudió a fondo cada una de las causales, defectos o vicios exigidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En lo que se refiere a la ausencia de relevancia constitucional del caso, el apoderado de la actora transcribió el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 14, 21, 25, 24, 29 de la Constitución y concluyó lo siguiente: “En conclusión a este punto, considero que fue necesario trae (sic) a colación todos los derechos, que sin duda fueron vulnerados y que a la postres (sic) generan un impacto por el grave estado de indefensión en el que queda la menor Ledis Maria Mosquera Ortiz y su familia. || Con lo anterior, por lo menos se evidencia que los derechos deprecados deben considerarse como relevantes, en el sentido que la mayoría son aquellos que tienen la calidad de fundamentales y su vulnerabilidad reporta mayor importancia y protección por los funcionarios del estado”.

Posteriormente, presentó argumentos para sustentar que el caso cumple con todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Especialmente, hizo referencia a la existencia de un defecto procesal que se habría presentado con ocasión del fallo inhibitorio proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar. Puntualiza que aquel desconoció su derecho de defensa y contradicción ya que la consideración de que el acto administrativo es de ejecución no fue objeto de debate por ninguna de las partes y reitera que dicha decisión no tiene esa categoría, debido a que “crea, modifica y extingue una situación jurídica”. Sobre este aspecto alegó la existencia de un defecto material o sustantivo, que explicó de la siguiente manera: “en el sentido que le dio aplicación a una jurisprudencia del Consejo de Estado, donde la corporación estudió un proceso totalmente distinto a los hechos y pretensiones de la demanda”.

Agregado a lo anterior, la actora sintetiza la censura contra la providencia judicial de la siguiente manera: “En la segunda instancia el magistrado ponente, no se dio a la tarea de valorar el proceso en su integridad, no tuvo en cuenta si realmente la menor era beneficiaria de la pensión por sobreviviente, no estimo (sic) si se estaban vulnerando derechos fundamentales con su eventual decisión; solo se limito (sic) a proferir un fallo inocuo, desprovisto de garantías constitucionales que solo dejan el sin sabor de una inseguridad jurídica en un estado “garantista”.”

Por tanto solicitó “que se analizara y garantizara de manera objetiva cada una de las etapas procesales, incluso la presente acción de tutela, en lo relativo a su procedencia, la cual estaba debidamente sustentada con hechos reales para que se concediera lo que en derecho correspondiera a la menor Ledis María Mosquera Ortiz, como hija extramatrimonial del fallecido Julio Cesar Mosquera Góngora”.

8. Sentencia de segunda instancia.

La Sección Quinta del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia tras entender que la tutela contra providencias judiciales es improcedente, salvo ciertos eventos excepcionales que no se dan en el caso. Por esto, argumentó que “se imponía rechazar la acción interpuesta” y no meramente declarar su improcedencia.

Refirió que la acción de tutela, en principio, resulta improcedente para cuestionar decisiones de los jueces o de cualquier otra autoridad dictada en cumplimiento de función judicial. Recordó que esta regla se deriva de lo dispuesto en la Sentencia C-543 de 1992 que declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Agregó que a pesar de que la Corte Constitucional revivió el uso de la acción de tutela contra providencias judiciales, inicialmente con apoyo en la teoría de las vías de hecho y luego de las causales genéricas de procedibilidad, la Sección Quinta del Consejo de Estado no comparte la posición de esta corporación porque contiene una tesis que convierte en regla la tutela contra decisiones de los jueces. Darle curso a tal doctrina “conduciría a interpretaciones subjetivas del juzgador de tutela, generando inseguridad jurídica, incertidumbre y desconocimiento de reglas como las del juez natural y del debido proceso legal”.

Con todo, la Sección Quinta recordó que “ha admitido en contados casos la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales cuando estas constituyen flagrante violación al debido proceso legal o en los casos en que se advierten en trámites en los que se ejecutan actuaciones que representan restricción al derecho de acceso a la administración o cuando se tornan en ilegítimas pues representan la violación de las normas sustanciales que rigen el asunto sub lite y esa circunstancia salta a la vista”.

Finalizó afirmando que en el asunto de la referencia no se presenta ninguna de las situaciones descritas, toda vez que a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se le ha dado el trámite de ley y la decisión estuvo fundada en razones jurídicas.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Corte es competente para revisar los fallos de tutela mencionados, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

2. Problema jurídico.

Puntualmente, corresponde a la Sala establecer si la sentencia de segunda instancia que negó el acceso a la pensión de sobrevivientes a la hija de la actora, incurrió en alguna causal de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. En otras palabras, esta corporación debe definir si el fallo inhibitorio proferido por el tribunal, así como la argumentación referida a que la naturaleza del acto administrativo demandado era de simple ejecución, constituye una vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Para abordar el estudio del problema descrito, la Sala reiterará brevemente los requisitos generales de la tutela contra providencias judiciales, haciendo especial referencia en los defectos procedimental, sustantivo y fáctico, atendiendo las especificidades del caso. Adicionalmente, enunciará los argumentos constitucionales relativos a los fallos inhibitorios dentro de la justicia ordinaria.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Defectos procedimental y fáctico. Reiteración de jurisprudencia(2).

3.1. En la Sentencia C-543 de 1992 esta corporación declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Dicha decisión planteó la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando quiera que estas configuren una “actuación de hecho”. La Corte infirió, en atención a los principios de autonomía judicial, seguridad jurídica y la cosa juzgada, que solo bajo esa condición es posible evidenciar la amenaza de los derechos fundamentales por parte de los operadores jurisdiccionales. La sentencia en comento expresó lo siguiente:

“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, (...). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia”.

Conforme a tal razonamiento, a partir de la Sentencia T-079 de 1993 se comenzaron a desarrollar los criterios de procedibilidad excepcional que rigen la acción constitucional en contra de las providencias que dictan los diferentes operadores judiciales. Para ello ha sido necesario precisar un conjunto de causales constitucionalmente relevantes, adscritas al goce efectivo de los derechos fundamentales en los diferentes trámites de carácter jurisdiccional.

En las primeras decisiones sobre el tema, esta corporación enfatizó y definió que el punto en el que giraba la viabilidad del examen de las decisiones judiciales a través de la tutela lo constituía la ‘vía de hecho’, definida como el acto absolutamente caprichoso y arbitrario(3), producto de la carencia de fundamentación legal y constitucionalmente relevante.

No obstante, con la síntesis de los diferentes casos atendidos por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, la jurisprudencia ha avanzado hacia los denominados “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales”. Al respecto, la Sentencia T-949 de 2003 señaló lo siguiente:

“Esta Corte en sentencias recientes ha redefinido dogmáticamente el concepto de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta redefinición ha operado a partir del poder de irradiación del principio de eficacia de los derechos fundamentales (C.P., art. 2º) y de una interpretación sistemática de diversas disposiciones de la Constitución (C.P., arts. 1º, 2º, 13, 86, 228 y 230).

En esta tarea se ha reemplazado el uso conceptual de la expresión “vía de hecho” por la de “causales genéricas de procedibilidad”. Lo anterior ha sido inducido por la urgencia de una comprensión diferente del procedimiento de tutela con tal de que permita “armonizar la necesidad de proteger los intereses constitucionales que involucran la autonomía de la actividad jurisdiccional y la seguridad jurídica, sin que estos valores puedan desbordar su ámbito de irradiación y cerrar las puertas a la necesidad de proteger los derechos fundamentales que pueden verse afectados eventualmente con ocasión de la actividad jurisdiccional del Estado”.

La sistematización de los criterios a partir de los cuales es posible justificar la procedencia de una tutela contra una decisión judicial, ha mermado la definición tradicional de ‘vía de hecho’ y ha generado varias obligaciones específicas en cabeza de los operadores. En efecto, en paralelo a su deber de aplicar la ley y de dar alcance a las pruebas que hayan sido aportadas legalmente dentro del proceso, la jurisprudencia ha rescatado la obligación de respetar los precedentes, así como la de guardar respeto y armonía entre su discrecionalidad interpretativa y los derechos fundamentales previstos en la Constitución(4). En suma, cada una de dichas pautas ha llevado a que esta corporación adscriba al ejercicio jurisdiccional, el compromiso de argumentar suficientemente cada una de las decisiones y también de ponderar con claridad los valores superiores que se encuentren en disputa.

Agregado a lo anterior, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar que existen unos requisitos generales de procedencia de la acción, que hacen las veces de presupuestos previos a través de los cuales se determina la viabilidad del examen constitucional de las providencias. En la Sentencia C-590 de 2005, se hizo un ejercicio de sistematización sobre este punto. Al respecto se indicó:

“24. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones(5). En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

b. Que se haya agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable(6). De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración(7). De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora(8). No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible(9). Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela(10). Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas .

Evacuados dichos ingredientes se estableció que además resulta necesario acreditar la existencia de —por lo menos— una causal o defecto específico de procedibilidad. La Sentencia C-590 de 2005 enunció los vicios que son atendibles a través de la acción de tutela de la siguiente manera:

“25. Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(11) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado(12).

“i. Violación directa de la Constitución” (Destacado fuera del texto original).

Posteriormente, la sentencia en comento advirtió que la sistematización de los defectos, sirve como herramienta base para definir la existencia de un fallo judicial ilegítimo. En efecto, en la Sentencia C-590 de 2005 se afirmó que los anteriores vicios “involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.

En conclusión, dichos criterios constituyen el catálogo mínimo a partir del cual es posible justificar de manera excepcional si procede o no, la tutela contra providencias judiciales.

3.2. Defecto fáctico.

A juicio de la jurisprudencia de esta corporación, solo es factible fundar una acción de tutela por defecto fáctico, cuando se “observa que de una manera manifiesta, aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. Así, el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”(13).

3.3. Defecto procedimental.

El fundamento normativo de esta causal específica de procedibilidad contra providencias judiciales, surge de los artículos 29 y 228 de la Carta Política, los cuales consagran el principio de legalidad, el derecho de defensa y de contradicción, “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” y la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones. La aparente tensión que pudiera generarse entre el respeto a las formalidades procesales y la primacía del derecho sustancial que contemplan tales preceptivas en la administración de justicia, encuentra solución “en la concepción de las formas procedimentales como un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos, y no como fines en sí mismas”(14).

Así, como regla general, la causal mencionada tiene ocurrencia por el desconocimiento de las formas del juicio regularmente establecidas (defecto procedimental absoluto) y esta Corte ha encontrado que también puede producirse cuando el juzgador obstaculiza la efectividad de los derechos fundamentales o los sacrifica por la aplicación irrestricta de las formas del proceso.

3.4. Defecto sustantivo, especialmente el derivado por el desconocimiento del precedente(15).

Existe un defecto sustantivo en la decisión judicial cuando la actuación controvertida desconoce una ley adaptable al caso o se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable(16), ya sea porque(17) (i) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley(18), (ii) es inconstitucional(19), (iii) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso(20). También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (iv) un grave error en la interpretación de la norma(21), el cual puede darse por desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación contraria a la Constitución(22).

Igualmente se considera defecto sustantivo (v) el hecho que la providencia judicial tenga problemas determinantes relacionados con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación que afecte derechos fundamentales(23); o (vi) cuando se desconoce el precedente judicial(24) sin ofrecer el mínimo razonable de argumentación que hubiese permitido una decisión diferente si se hubiese acogido la jurisprudencia(25); entre otros.

En relación con el desconocimiento del precedente, la Corte ha advertido(26) que “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”(27).

En ese orden de ideas, cuando la autoridad judicial se aparta de los precedentes jurisprudenciales sin atender unos requisitos mínimos, demostrando que la decisión tomada variaría si hubiera atendido a la jurisprudencia(28), se puede aducir que el fallo carece de suficiente sustentación o justificación, lo que constituye una vulneración del debido proceso y la igualdad.

En relación con el derecho a la igualdad frente al trato que deben recibir los ciudadanos por parte de los operadores judiciales, la Sentencia C-836 de 2001 expuso:

“La igualdad, además de ser un principio vinculante para toda actividad estatal, está consagrada en el artículo 13 de la Carta como derecho fundamental de las personas. Este derecho comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades. Sin embargo, estas dos garantías operan conjuntamente en lo que respecta a la actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio. Por lo tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley”.

El derecho a la igualdad conlleva a que las autoridades brinden la misma protección y trato a quienes se encuentren en idéntica situación fáctica. Por ello, este valor se vulnera cuando una autoridad judicial modifica sin fundamento suficiente sus decisiones frente a casos con hechos similares. El artículo 230 de la Carta Política establece que el juez únicamente está sometido al imperio de la ley; por tanto, en principio no está obligado a fallar de idéntica manera a los casos anteriores(29). No obstante, es indudable que cuando se presentan fallos contradictorios por parte de la misma autoridad judicial frente a hechos semejantes, surge un problema frente al derecho a la igualdad. En este sentido la Sentencia T-698 de 2004 estableció:

“Nótese que ante esos eventos, lo que está en contradicción es el principio de autonomía judicial (C.P., art. 230) con el principio de igualdad (C.P., art. 13), confrontación que exige necesariamente una armonización de estos contenidos constitucionales, so pena de desconocer un derecho constitucional en principio inviolable, por medio de actuaciones contradictorias de las autoridades judiciales. El artículo 13 de la Constitución Política consagra el principio de igualdad en la aplicación de la ley, y dispone que “las personas deben recibir la misma protección y trato de las autoridades”, en donde el trato igual, evidentemente, involucra la actividad de los órganos jurisdiccionales(30).

En este sentido ha concluido la jurisprudencia de esta corporación, que el derecho de acceso a la administración de justicia implica también el derecho a recibir un trato igualitario. Precisamente en la Sentencia C-104 de 1995, se dijo que el artículo 229 de la Carta debía ser concordado con el artículo 13 superior, de manera tal que el derecho de acceder igualitariamente ante los jueces, se entendiera no solo como la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también como la posibilidad de recibir idéntico tratamiento por parte de estas autoridades y de los tribunales, ante situaciones similares”.

En orden a lo anterior se puede establecer prima facie, que el operador judicial no puede apartarse de las decisiones adoptadas por él mismo o por órganos superiores, cuando quiera que un caso presente las siguientes características:

(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado.

(ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente.

(iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación.

Por otra parte, vale aclarar que la regla de vinculación del precedente no puede ser adoptada de manera absoluta, teniendo en cuenta que el derecho es cambiante; para la Corte ha sido claro que dicha pauta no se puede convertir en la única vía para resolver un caso concreto. Por ello, siempre que se sustenten de manera expresa, amplia y suficiente, las razones por las cuales va a desconocer o cambiar una posición anterior, el operador judicial puede apartarse de ella.

La jurisprudencia ha precisado que el juez (singular o colegiado) solo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos:

(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).

(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)(31).

Si un operador judicial asume una posición contrapuesta en casos similares, el juez constitucional puede valorar si sus interpretaciones vulneran los derechos fundamentales a través del defecto sustantivo.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha distinguido dos clases de precedentes: los horizontales y los verticales; esto, con el fin de establecer los niveles de contundencia que el juez debe dar a cada uno de ellos al momento de decidir un asunto.

3.4.1. Precedente horizontal.

Este precedente se refiere a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o, inclusive, el mismo operador judicial. Sobre este la Corte ha señalado que todo juez debe ser consistente con sus decisiones, de manera que casos con supuestos fácticos similares sean resueltos bajo las mismas formulas de juicio. En la Sentencia T-049 de 2007 la Corte estableció que este precedente cuenta con fuerza vinculante por cuatro razones básicas: “(i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la ley, que exige tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales deben ser ‘razonablemente previsibles’; (iii) en atención a los principios de buena fe y confianza legítima, que demandan respetar las expectativas generadas a la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de ‘disciplina judicial’, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema judicial”(32). (Negrilla fuera de texto original).

Así las cosas, se puede establecer que si un juez desconoce sus propios precedentes, ya sea porque omite hacer referencia a ellos o porque no presenta motivos razonables y suficientes para justificar su nueva posición, la consecuencia no será otra que la violación de los derechos a la igualdad y al debido proceso(33).

3.4.2. Precedente vertical.

Esta figura se refiere al deber de observancia de los lineamientos sentados por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. En ese orden de ideas, un juez de inferior jerarquía debe seguir la posición adoptada por los entes judiciales superiores. Para la mayoría de asuntos, la interpretación que deben seguir los funcionarios judiciales es determinada por la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los asuntos que no son susceptibles de ser revisados por esas corporaciones, quienes se encargan de dictar la pauta hermenéutica en materia judicial son los tribunales superiores de cada Distrito.

En consecuencia, cuando las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas. En estos casos la autonomía judicial se restringe a los criterios unificadores de dichos jueces colegiados.

4. Régimen constitucional de los fallos inhibitorios dictados dentro de la justicia ordinaria.

En la Sentencia C-258 de 2008(34) la Corte Constitucional presentó una definición de las implicaciones de un fallo inhibitorio. En aquella oportunidad dijo lo siguiente:

“Decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito(35); por tanto, el problema que ha sido llevado a la justicia queda sin resolver, lo que implica que puede presentarse nuevamente ante la jurisdicción del Estado para su solución, salvo eventos especiales de caducidad o prescripción, que en principio no se presentan en la acción de inconstitucionalidad(36)”.

Ese mismo marco teórico fue esbozado en la Sentencia C-666 de 1996(37), en la que la Corte estudió si toda sentencia inhibitoria tiene la capacidad de vulnerar los derechos fundamentales de las partes dentro de un proceso ordinario. Para ello recalcó que este tipo de providencias tienen como efecto “que el problema que ante [el juez] ha sido llevado queda en el mismo estado inicial”. Bajo tal condición, luego juzgó que este tipo de decisiones constituyen, como regla general, la “antítesis” del acceso a la administración de justicia y el debido proceso. Sobre este último puntualizó lo siguiente:

“El derecho constitucional fundamental al debido proceso se funda, entre otros aspectos, en la garantía de que, sometido un asunto al examen de los jueces, se obtendrá una definición acerca de él, de donde se desprende que normalmente la sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial. Hacerla aparente o formal implica, por tanto, la innegable violación de aquel, ya que deja al interesado a la expectativa, contrariando la razón misma del proceso”.

Más adelante, insistió en que toda providencia inhibitoria dictada sin justificación, es una forma de negación de la justicia y causa de la prolongación de los conflictos. Bajo esta condición, dicha sentencia aclaró que este tipo de decisiones deben ser excepcionales y estar enmarcadas en motivos que puedan ser corroborados y a partir de los cuales se pueda inferir que el operador judicial no tenía otra opción argumentativa. En caso contrario, tal fallo constituirá una forma de ‘vía de hecho’; al respecto afirmó lo siguiente:

“En otros términos, la inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los procesos judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial. De lo contrario, es decir, mientras no obedezca a una razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de justicia, el acceso de las personas a ella.

(...).

Se configura, en tales ocasiones, una verdadera e inocultable vía de hecho, toda vez que, al inhibirse sin razón válida, el juez elude su responsabilidad, apartándose de la Constitución y de la ley; realiza su propia voluntad, su interés o su deseo, por encima del orden jurídico; atropella a quienes están interesados en los resultados del juicio y hace impracticable el orden justo preconizado por la Constitución.

Si ello es así, la inhibición injustificada carece de legitimidad y pierde el sentido de una decisión judicial apta para producir cualquier efecto jurídico. Es tan solo una providencia judicial aparente que no merece la intangibilidad normalmente atribuída a las determinaciones de los jueces”.

En contraste a las anomalías adscritas a un fallo inhibitorio, la Sentencia C-666 de 1996 insistió en el papel activo del juez en la búsqueda de una verdad que le permita fallar con justicia. Sin embargo, la Corte sí señaló que existen algunos casos en los cuales es procedente la adopción de este tipo de decisiones; textualmente relacionó las siguientes:

“Desde luego, la proscripción de las inhibiciones no puede ser absoluta, ya que se dan circunstancias excepcionales, en las que resulta imposible adoptar fallo de mérito, a pesar de que el juez haya hecho uso de todas sus facultades y prerrogativas para integrar los presupuestos procesales de la sentencia.

Uno de tales eventos es el de la falta de jurisdicción, que corresponde en el fondo a la absoluta carencia de facultades del juez para administrar justicia en el caso controvertido. Lo que entonces se le exige es precisamente no resolver, ya que, al hacerlo, invadiría la órbita propia de una jurisdicción distinta, con ostensible violación del debido proceso (C.P., art. 29) y en clara extralimitación de funciones públicas (C.P., art. 6º), lo que justifica la inhibición cuando la demanda no ha sido rechazada de plano.

(...).

Los otros casos que puedan presentarse deben ser de tal naturaleza que, agotadas por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo. De tal modo que, siempre que exista alguna posibilidad de arribar a ella, la obligación ineludible del fallador consiste en proferir providencia de mérito, so pena de incurrir en denegación de justicia”.

En síntesis, la Sentencia C-666 de 1996 rechazó la posibilidad de que un juez se abstenga de tomar una decisión de fondo o, en otras palabras, de definir una solución para el conflicto que se la ha planteado por las partes. De hecho, en su parte resolutiva, tal providencia condicionó el fallo de la siguiente manera: “en el sentido de que las providencias judiciales inhibitorias únicamente pueden adoptarse cuando, ejercidas todas las atribuciones del juez y adoptadas por él la totalidad de las medidas procesales para integrar los presupuestos del fallo, resulte absolutamente imposible proferir decisión de fondo”.

5. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el presente caso.

— Relevancia constitucional: La Sala considera que el presente caso es relevante y que, por tanto, no se refiere únicamente al debate sobre aspectos legales, en la medida en que el mismo comporta la comprobación de la constitucionalidad de un fallo inhibitorio que habría afectado los derechos de una niña, ya que imposibilitaría el acceso a una pensión de sobrevivientes que habría dejado su fallecido padre.

— Agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios: En realidad este es uno de los requisitos más complejos de analizar en la presente acción, atendiendo a que fueron varias las acciones judiciales ordinarias y constitucionales presentadas en torno al litigio por la pensión de sobrevivientes causada por el patrullero Mosquera Góngora. Por lo pronto, como justificará más adelante, la Sala considera que se han agotado todos los medios ordinarios de defensa y advierte que aunque la acción de revisión no fue agotada en su momento, tal descuido no puede achacarse a la actora o a su hija.

— El principio de inmediatez: el fallo del Tribunal Administrativo de Cesar fue proferido el primero de julio de 2010 y la acción de tutela se interpuso el 15 de julio del mismo año, cumpliendo así las exigencias de razonabilidad temporal en la interposición del amparo.

— Identificación de los hechos que generan la violación y que esta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible:

La gran mayoría de censuras presentadas por la actora se concentran en el carácter inhibitorio del fallo dictado en la segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo del Cesar. Además, la peticionaria sustentó en debida forma la existencia de causales de procedibilidad de la acción de tutela en posibles defectos sustantivos y fácticos.

— Que el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela: El pronunciamiento judicial, que a juicio de la accionante infringió los derechos fundamentales invocados, se produjo en un proceso ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y por ende no se trata de una acción de tutela.

Acreditados todos los requisitos formales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la Sala abordará el estudio de fondo del presente asunto.

6. Caso concreto.

Los supuestos fácticos constatados en el material probatorio allegado al expediente son los siguientes:

La señora Siceris Rocío Ortiz Hernández vivió en unión marital de hecho con el patrullero de la Policía Julio César Mosquera Góngora desde el 6 de septiembre de 1996 hasta el 18 de noviembre de 1998, fecha en la que su compañero falleció. Para esa época ella se encontraba embarazada y el 14 de abril de 1999 nació Ledis María Mosquera Góngora.

El causante efectuó reconocimiento anticipado de la menor ante la Notaría Segunda del Círculo de Riohacha, a fin de garantizarle a su hija todos los beneficios o auxilios que por derecho le correspondían en el evento de presentarse su muerte. Atendiendo tal acto, la señora Ortiz Hernández reclamó ante la Policía Nacional los derechos causados por la muerte de su compañero, situación que llevó a que se expidiera un acto administrativo en el que se benefició a la niña con la pensión de sobrevivientes y la indemnización por el deceso (R. 01428, sep. 6/2000).

Inconformes con esa decisión, los padres del fallecido procedieron a impugnarla, razón por la cual la señora Siceris Rocío Ortiz decidió no cobrar la indemnización causada. Finalmente, a través de la vía gubernativa, la Resolución 01428 fue confirmada a través de actos administrativos proferidos en noviembre del año 2000 y noviembre de 2001.

Al tiempo que los padres del fallecido iniciaron proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra tales decisiones ante el Tribunal Administrativo de La Guajira, Siceris Rocío Ortiz Hernández adelantó proceso de filiación natural, del cual conoció el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar.

El 28 de junio de 2007 el Tribunal Administrativo de La Guajira dictó sentencia en la que, entre otros, declaró la nulidad de la Resolución 01428 de 2000 y, como restablecimiento del derecho, “ordenó reconocer y pagar pensión por muerte a partir del 19 de noviembre de 1998 y la suma de $ 35’957.677,44 por concepto de indemnización a favor de los padres del fallecido, en la misma decisión ordena a la Policía Nacional repetir por los valores cancelados como pensión e indemnización contra la señora Siceris Rocío Ortiz Hernández, en calidad de representante de la menor Ledis Maria Mosquera, al quedar demostrado dentro del proceso que obro (sic) de mala fe”(38).

Dicha decisión fue cumplida por la Policía Nacional a través de las Resoluciones 0485 del 18 de junio de 2008 y 00499(39) del 04 de junio del mismo año(40).

En el entretanto, el 31 de octubre de 2007, el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar declaró a Ledis María Mosquera Ortiz como hija extramatrimonial del fallecido Julio César Mosquera Góngora. En dicha providencia se lee lo siguiente:

“En procura de su demostración la demandante arrimó al proceso los medios probatorios conformados por las pruebas documentales obrantes a folios 8 al 12, donde consta la fecha de nacimiento de la menor y que Julio Cesar Mosquera Góngora murió el 18 de noviembre de 1998, en San Juan del Cesar (Guajira).

Teniendo en cuenta que la parte demandada manifestó que estaba de acuerdo con lo pedido en la demanda, allanándose a las pretensiones de la misma, se tendrán por demostrados los requisitos esenciales para declarar la paternidad que se reclama.

Por lo anterior, se declarará que la menor Ledis María Ortiz Hernández es hija extramatrimonial del finado Julio Cesar Mosquera Góngora, habido (sic) con la señora Siceris Rocío Ortiz Hernández”(41).

De acuerdo a lo narrado por la actora, esta providencia se envió en forma inmediata a la Policía Nacional para obtener el pago de las prestaciones correspondientes. Sin embargo, la solución de la misma fue aplazada debido a la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira. Ella relata que tuvo que interponer una acción de tutela por el derecho de petición para que aquella autoridad expidiera el acto administrativo respectivo: la Resolución 00499 mencionada, “Por la cual se da cumplimiento a sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira y se reconoce pensión de sobrevivientes y compensación por muerte a beneficiarios del SI (F) Julio Cesar Mosquera Góngora, se declara la nulidad de resoluciones, se niega petición a reclamante y se declara deudora del tesoro público”.

De hecho, en la Resolución 00499 de 2008 se transcribe la parte resolutiva de la decisión judicial y se aclara que fue elevado un oficio ante el tribunal que fue respondido de la siguiente manera: “En virtud del artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, la sentencia no es revocable ni reformable por el Juez que la pronunció. Teniendo en cuenta lo anterior, y como la Sentencia se encuentra debidamente ejecutoriada el interesado podrá hace (sic) uso de los recursos extraordinarios de ley (CCA., art. 174)” (Negrilla fuera de texto original).

Frente a tal acto y a pesar que en él se advertía la posibilidad de interponer los recursos extraordinarios, la actora, a través de apoderado, decidió presentar una nueva acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ante el Tribunal Administrativo del Cesar(42). En esta, con base en argumentos muy similares a los de la presente acción, se censura solamente la actuación de la Policía Nacional y se deja de lado su sustento, es decir, la decisión tomada por la otra corporación judicial en el departamento de La Guajira(43).

El Tribunal Administrativo del Cesar, a través de fallo del 11 de julio de 2008, comprobó la afectación del mínimo vital, accedió a las pretensiones expuestas en tal acción constitucional, suspendió la ejecución de la Resolución 00499 de 2008 y ordenó al subdirector general de la Policía Nacional que temporalmente reconociera la pensión de sobrevivientes a la menor Ledis María Mosquera Ortiz. De esta providencia, la Sala considera necesario destacar lo siguiente:

“Así mismo, debe tenerse en cuenta que si bien existe la vía ordinaria laboral como mecanismo para reclamar sus derechos, esta Sala no encuentra que la misma sea idónea y eficaz para proteger de manera inmediata los derechos de la accionante, tal como se requiere, por lo cual habrá de concederse el amparo deprecado de manera transitoria respecto a la hija del causante, tal como fue solicitado en la acción de tutela.

(...).

En consecuencia, ordenará al subdirector general de la Policía Nacional que a más tardar dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a reconocer la pensión de sobrevivientes a favor de la menor Ledis Maria Mosquera Ortiz, representada por su madre señora Siceris Roció Ortiz Hernández. En este caso, la protección constitucional será transitoria, mientras se adelanta el proceso ordinario a fin de que se resuelva definitivamente sobre el derecho a la pensión de sobreviviente a favor de las referida menor, teniendo en cuenta la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira y la del Juzgado Tercero de Familia de Valledupar (...)”. (Negrilla fuera de texto original).

En cumplimiento del fallo de tutela, la Policía Nacional profirió la Resolución 00640 del 18 de julio de 2008, por medio de la cual suspendió los efectos de la Resolución 00499 de 2008 y reconoció los derechos sobre la pensión de sobrevivientes a la menor Ledis María Ortiz, mientras se iniciaba demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto referido.

Bajo tales circunstancias, de la nueva acción contenciosa conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, que en sentencia del 24 de junio de 2009 accedió a las pretensiones de la demanda. El problema jurídico que se planteó allí se circunscribió a determinar quiénes son los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes causada por el S.I. fallecido Julio César Mosquera Góngora. Para ese efecto transcribió el artículo 76 del decreto 1091 de 1995(44) y argumentó lo siguiente:

“Del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, en concordancia con la normatividad transcrita, se puede establecer que efectivamente la beneficiaria por ley para recibir la pensión de sobrevivientes y la compensación por la muerte del sub intendente Mosquera Góngora, es la menor Ledys Maria Mosquera Ortiz, toda vez que de acuerdo a la sentencia de fecha 31 de octubre de 2007, emanada del Juzgado Tercero de Familia de esta ciudad, la niña Ledys Maria es hija legítima del causante, y por lo tanto al ser beneficiaria de primer orden, se hace acreedora a las prerrogativas que por ley le corresponden, incluyendo las prestaciones sociales e indemnizaciones que se debaten en este caso.

Es del caso anotar que si bien el Tribunal Administrativo de La Guajira, decretó la nulidad de la resolución que inicialmente le reconocía los derechos sucesorales a la menor Mosquera Ortiz, por cuanto encontró demostrada la falsedad procesal respecto a la declaración de la menor como hija extramatrimonial del occiso, la situación fáctica en este caso varió drásticamente con la sentencia proferida por el Juzgado de Familia, la cual fue posterior a la sentencia de nulidad emanada por el honorable tribunal el día 28 de junio de 2007, por lo tanto, el despacho accederá a decretar la nulidad de la Resolución 00499 del 4 de junio de 2008, máxime en este caso cuando están en juego derechos de una niña menor de edad”.

(...).

En este caso es claro que los derechos de los menores de edad tienen prevalencia jurídica, lo que implica que debe dárseles un tratamiento preferencial en comparación con que reciben los demás sujetos de derechos, en este sentido es claro que los derechos de la niña Ledis Maria Mosquera Góngora, predominan frente a los derechos de los señores José Elías Mosquera Cuedo y Maria Eduvina Góngora”(45).

Todos estos antecedentes nos llevan, finalmente, a referirnos al acto judicial que se censura a través de la presente acción de tutela: los padres del S.I. fallecido presentaron apelación y mediante fallo de primero de julio de 2010 el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar, se inhibió de proferir decisión de fondo tras afirmar que el acto demandado era de ejecución y en su contra no procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La providencia se funda en los siguientes argumentos:

“Advierte la Sala que el acto demandado fue expedido por la Policía Nacional, conforme se aprecia de su texto, para dar cumplimiento a la sentencia de fecha 28 de junio de 2007, dictada dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantaron Jose Mosquera Cuedo y Maria Góngora de Mosquera, contra los actos de la Policía que habían reconocido pensión e indemnización por muerte a la menor Ledis Maria Mosquera Ortiz.

De manera que lo que deberá determinarse, en primer lugar es, si los referidos actos son susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto los actos demandados fueron proferidos, como se dijo, para dar “cumplimiento a sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira”.

(...).

De la lectura del texto trascrito no queda duda de que se trata de un acto de ejecución, expedido para dar cumplimiento a una sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira que había decretado la nulidad de los actos anteriores demandados y había ordenado consecuentemente el restablecimiento del derecho, consistente en la orden librada contra la Policía para que reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes a los demandantes Jose Elías Mosquera Cuedo y Maria Eduvina Góngora Mosquera, así como la indemnización por muerte.

Dentro de este contexto es claro que la resolución acusada, la Nº 00499 de 4 de junio de 2008, no tiene el carácter de acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, pues se trata de un acto de ejecución que se limita a dar cumplimiento a una orden judicial y por ende no entraña una decisión autónoma que ponga fin a una situación administrativa.

Como lo ha señalado el Consejo de Estado, y lo ha acogido reiteradamente este tribunal en casos similares, los actos que dan cumplimiento a una orden judicial son actos de ejecución y solamente tendrán control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría una nueva decisión y no la mera ejecución.

Por ello una vez proferida la orden judicial le correspondía a la administración expedir el acto respectivo, en acatamiento del fallo, pues cualquier otra decisión adoptada hubiese constituido un abierto desacato o fraude a una orden judicial.

Ahora bien, tratándose de un acto de ejecución proferido en cumplimiento de una decisión judicial perentoria, no es procedente examinar el fondo ni el condicionamiento de la decisión, ni pueden ventilarse dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho las sentencias judiciales que sirvieron de fundamento al acto de reconocimiento de la pensión.

Existen además razones de fondo que sustentan también el presente análisis por cuanto por vía de la acción de nulidad del acto de ejecución podría llegar a afectarse la intangibilidad de instituciones como la cosa juzgada, así como los principios de competencia y jerarquía funcional que podrían verse afectados con una nueva decisión judicial sobre la materia que ya había sido definida por otro juez competente. Más allá de los recursos ordinarios y extraordinarios, las sentencias judiciales solo son susceptibles de control jurisdiccional mediante la acción de tutela y en los casos excepcionales de las vías de hecho”.

La madre de la menor, a través de apoderado, instauró la presente tutela aduciendo que el tribunal accionado, al dictar el proveído de primero de julio de 2010 incurrió en varias causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que habrían desconocido los derechos de la niña Ledis María Mosquera Góngora:

(i) Principalmente la actora plantea que el fallo inhibitorio vulnera los derechos fundamentales al hacer prevalecer criterios formalistas sobre los derechos fundamentales y prestacionales de la menor, que ponen en riesgo su mínimo vital. Textualmente plantea lo siguiente:

“26. Es menester aducir que el concepto que tuvo el magistrado ponente y el tribunal como órgano decisorio es totalmente equívoco, debido a que la Resolución 0499 del 4 de junio de 2008, no puede considerarse como un acto administrativo, en virtud a que el acto administrativo no solamente crea un derecho en cabeza de los abuelos de la menor; sino que extingue los derechos que legalmente estaban reconocidos en ella como hija extramatrimonial del extinto Julio Cesar Mosquera Góngora, es decir modifica una situación jurídica, en el presente caso la de quitarle el sustento de vida a la menor excluyéndola de la nómina de pensionado y otorgándosela a sus abuelos, quienes ostenta (sic) en el orden de beneficiarios un nivel menor que la menor Ledis Maria Mosquera Ortiz.

27. Con base en las consideraciones anteriores se nota claramente que el Tribunal Administrativo del Cesar, le da prioridad a criterios formalistas y no analiza la naturaleza jurídica y la esencia del acto administrativo; que en ultima lo que contiene en el fondo es la finalidad de sus efectos que son modificar una situación jurídica, creándola extinguiéndola, por esta razón tiene que considerarse como un acto administrativo definitivo en el entendido que le pone fin a una situación administrativa, por ello es susceptible de control jurisdiccional; en consecuencia el tribunal debió pronunciarse de fondo y proteger los derechos de la menor como titular de la pensión y demás beneficios por ser hija del agente Mosquera Góngora”.

(ii) También indica que la providencia demandada desconoce la sentencia de tutela que decidió proteger los derechos fundamentales de la menor de manera transitoria.

“28. Es importante resaltar la omisión y eventual contradicción en el fallo que ineludiblemente vulnera injustificadamente los derechos de la menor; cuando hablo de omisión me refiero al desconocimiento que tuvo el Magistrado ponente de la acción de tutela que concedió el Tribunal Administrativo del Cesar, en aras de garantizarle de manera transitoria a la menor los derechos como beneficiaria de la pensión; hasta el punto que suspendió la Resolución 00499 de 4 de junio de 2008 y reconoció temporalmente los beneficios pensiónales (sic) hasta que se iniciaran las acciones ordinarias correspondientes. Lo contradictorio del caso no es más que la falta de congruencia entre el fallo de tutela que emana del tribunal donde le garantizan los derechos a la menor a fin de evitar un perjuicio irremediable y la sentencia de segunda instancia que argumenta unos conceptos alejados de los postulados inmersos en la acción de tutela”.

(iii) Por último, la actora plantea que el Tribunal Administrativo del Cesar incurre en un defecto fáctico, ya que no contó con “el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal”.

A efectos de dar solución al caso objeto de examen la Corte considera lo siguiente:

6.1. Primero que todo hay que reconocer que, en principio, la sentencia inhibitoria se acopla a las exigencias de la jurisprudencia constitucional, es decir, la Sala acepta que las condiciones del caso impedían que, por lo menos dentro del marco legal ordinario se profiriera una decisión de fondo que valorara la titularidad del derecho prestacional. En efecto, la Sala reconoce que existen varias normas de carácter sustantivo y constitucional que sustentarían la imposibilidad de abordar el conflicto planteado por las partes. Incluso, hay que admitir que varias de estas razones se encuentran esbozadas en el fallo demandado; por esta razón la Sala no comparte la censura presentada por la actora, en la que simplemente comenta que la decisión habría adoptado una postura formalista en perjuicio de los derechos de la menor.

En efecto, aunque en el expediente no obra un ejemplar del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de La Guajira, de la lectura de la Resolución 0499 de 2008 sí es posible inferir que su naturaleza fue solamente ejecutar y cumplir con tal decisión judicial, lo cual, en virtud de los artículos 49 y 135 del Código Contencioso Administrativo, conlleva a que contra ella no proceda la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho(46). Para el efecto, la Sala transcribirá la parte resolutiva de la sentencia(47) y el resuelve del acto administrativo:

Parte resolutiva del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de La GuajiraResuelve correspondiente a la Resolución 0499 de 2008

“1) Se declara la nulidad de la resolución 01428 del 06 de septiembre proferida por la subdirección general de la Policía Nacional, mediante la cual se reconoció pensión e indemnización por muerte a la menor Ledis Maria Mosquera Ortiz, como beneficiaria del señor Julio Cesar Mosquera Góngora y de las resoluciones 02051 del 28 de noviembre de 2000 y Resolución 04072 del 14 de noviembre de 2001, que resuelven los recursos de reposición y apelación respectivamente, confirmando la resolución 01428, que reconoce la pensión a favor de la menor.
2) Como restablecimiento del derecho reconózcase y ordénese pagar pensión por muerte de su hijo, a partir del 19 de noviembre de los señores Jose Mosquera Cuedo y Maria Góngora de Mosquera, padres del señor Julio Cesar Mosquera Góngora, con los aumentos y primas anuales de carácter legal; actualizada mes a mes al momento de ejecutoria de esta providencia según las fórmulas de las matemáticas financieras, teniendo en cuenta los índices de precio al consumidos suministrados por el DANE.
3) Reconocer y pagar a los beneficiarios citados, la suma de treinta y cinco millones novecientos cincuenta y siete mil seiscientos setenta y siete pesos con cuarenta y cuatro centavos ($ 35.957.677.44), por concepto de indemnización por muerte actualizada a la fecha de ejecutoria de esta providencia, según las fórmulas de las matemáticas financieras, teniendo en cuenta los índices del precio al consumidor suministrados por el DANE;”.

“ART. 1º—Reconocer y ordenar pagar pensión de sobrevivientes, a partir del 19 de noviembre de 1998, por la suma de setecientos sesenta y cuatro mil quinientos quince pesos con sesenta y siete centavos ($ 764.515.67), a favor de los señores Jose Elías Mosquera Cuedo, con cédula 4.203.045, nacido el 05 de julio de 1936 y a Maria Eduvina Góngora Mosquera, con cédula 29.219.390, nacida el 25 de abril de 1945, en calidad de padres del SI (F) Julio Cesar Mosquera Góngora, acorde a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
PAR. 1º—La pensión de sobreviviente causada entre el 19 de noviembre de 1998, hasta el 31 de mayo de 2008, con los respectivos incrementos, será cancelada por el rubro de sentencias judiciales de la secretaría general de la Policía Nacional
ART. 2º—Cancelar a partir del 1º de junio de 2008, la suma de un millón cuatrocientos cincuenta y siete mil trescientos veinte pesos con cincuenta y nueve centavos ($ 1.457.320.59), por concepto de parte pensión de sobreviviente a favor de la beneficiaria citada en el artículo primero de la presente resolución.
ART. 3º—Cotizar de cada mesada pensional el 4% de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 del Decreto 1795 de 2000.
ART. 4º—Nominar en la tesorería del departamento de Policía Guajira.
ART. 5º—Excluir de manera definitiva de la nómina de pensión por muerte a la menor Ledis Maria Mosquera Ortiz, representada por la señora Siceris Rocío Ortiz Hernández, con cédula 49.795.538, y negar reclamación como beneficiaria del SI (F) Julio Cesar Mosquera Góngora, en consecuencia declararla deudora del tesoro público, por la suma de ciento ochenta y siete millones setecientos cincuenta y seis mil novecientos treinta y un pesos ($ 187.756.931.00), por concepto de mesadas pensionadas y compensación por muerte de conformidad con la parte motiva del presente acto administrativo”.

De lo anterior, en definitiva, la Sala infiere que no es cierta la manifestación del apoderado de la parte actora, relativa a que el acto administrativo fue el que definió la extinción del derecho prestacional en cabeza de la menor Ledis María Mosquera Ortiz. Claramente fue la decisión judicial la que se encargó de concretar tal situación y, por tanto, contra ella no era posible volver a interponer una nueva acción de nulidad y restablecimiento del derecho en virtud de principios como la cosa juzgada y la seguridad jurídica, así como los derechos fundamentales al debido proceso y al cumplimiento de las sentencias judiciales(48).

Tales argumentos, algunos presentes en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, no son meros obstáculos formales o caprichos adscritos a la praxis judicial. La procedencia excepcional y limitada de la acción de tutela contra providencias judiciales, la definición de los “criterios de procedibilidad” y la prohibición de interponer una acción de tutela contra otra acción de tutela, son ejemplos de la importancia que estos valores guardan en nuestra forma de organización estatal.

De hecho, en este caso ellos constituyen las garantías mínimas que proporcionan cierta certidumbre a la definición de las controversias y los conflictos de nuestra sociedad(49). Si no fuera así, se facultaría a cualquiera de las partes(50) a proseguir indefinidamente con el debate de sus pretensiones ante algún juez de la República. Una interpretación cuidadosa de los hechos relacionados por la actora llevaba, tal y como fue efectuado por el Tribunal Administrativo del Cesar, a plantearse como primer problema jurídico adscrito al caso, si a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se puede derogar una decisión previa sobre la misma pretensión, proferida por otra autoridad jurisdiccional.

La primera instancia dentro de la acción ordinaria omitió tal análisis y, en su lugar, decidió dar prevalencia a los derechos de la menor, aboliendo de manera implícita los alcances del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira. Aunque su finalidad sea noble, los efectos estructurales de dicha decisión lesionan los fundamentos básicos del funcionamiento de la jurisdicción y llevarían anárquicamente a que cualquier operador judicial pase por alto las decisiones tomadas por otro juez.

Desafortunadamente en este caso los derechos de los niños y su posición privilegiada dentro de nuestro ordenamiento, no constituyen fundamento suficiente para irreflexivamente desconocer o suprimir las demás garantías del sistema normativo.

Por esta vía la Corte evidencia que el cargo presentado por la actora no afecta el fallo de segunda instancia sino que, al contrario, reforzaría la necesidad de impedir que a través de esa acción ordinaria se defina el titular de la pensión de sobrevivientes causada por el deceso del S.I. Julio César Mosquera Góngora.

6.2. Ahora bien, aunque la Sala encuentra que la decisión inhibitoria del Tribunal Administrativo del Cesar está justificada, detecta que este pasó por alto definir los alcances del precedente que fijó la misma corporación a través del fallo de tutela dictado el 11 de julio de 2008, en el que protegió de manera transitoria los derechos de la niña Ledis María Mosquera Ortiz y suspendió temporalmente los efectos de la Resolución 0499 de 2008.

De esta manera, como se detallará a continuación, la Sala evidencia que tal fallo inhibitorio incurre en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal y, por tanto, de los derechos a la igualdad y a la confianza legítima de la menor, conforme a las pautas definidas en la Sentencia T-049 de 2007 (vid. supra núm. 3.4.1.)

El apoderado de la actora denomina a esta anomalía como una falta al principio de congruencia. En realidad, la censura anotada se circunscribe a un defecto sustantivo(51). Teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo del Cesar, además de estudiar la procedencia de la acción debido a la naturaleza del acto administrativo demandado, tenía la obligación de reconocer, confrontar y vencer los argumentos que sustentaron la protección transitoria de los derechos fundamentales invocados en la tutela previa, que fue resuelta por esa misma corporación y que, concomitantemente, llevaron a que la actora impetrara la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho.

En realidad, la sentencia proferida por dicho tribunal no presenta algún argumento referido a dicha tutela o, peor aún, a la obligación consignada en ella y que llevó a impetrar una nueva acción ordinaria. Esto es suficiente para que la Sala sustente la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, conceda los derechos fundamentales de la actora y deje sin efectos los fallos proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar.

En conclusión, dentro del trámite ordinario que se ha puesto bajo examen en esta oportunidad, la Corte ha concluido que las dos instancias incurrieron en causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: la primera, por omitir que el asunto ya había sido decidido por la jurisdicción contencioso administrativo y, la segunda, por eludir la justificación necesaria para cambiar la regla jurisprudencial que había fijado en una tutela previa sobre el mismo caso.

6.3. ¿Lo anterior implica que no existe ninguna fórmula legítima capaz de definir la titularidad de la prestación reclamada, a pesar de la existencia de la sentencia de filiación? En respuesta, esta Sala de Revisión considera que en este caso la herramienta idónea para concretar el derecho pensional es la acción de tutela, conforme a los siguientes argumentos:

6.3.1. En primer lugar: la ausencia de diligencia profesional por parte del apoderado de la actora llevó a que los recursos extraordinarios caducaran. En efecto, como se observó, el fallo del Tribunal Administrativo de La Guajira fue proferido el 28 de junio de 2007. Cuatro meses después, el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar declaró la paternidad del fallecido Julio César Mosquera sobre Ledis María.

Ante tal situación, según narra la demanda, se elevaron solicitudes directas a la Policía Nacional para que desconociera el primero de los fallos en virtud de lo decidido en el segundo. Esta entidad pública, consciente de las dificultades inherentes a tal petición, remitió memorial ante el Tribunal Administrativo de La Guajira, quien advirtió que no tenía competencia para reformar la sentencia y que las partes podían acudir a los “recursos extraordinarios” para hacer valer sus pretensiones. En el entretanto se tramitó una acción de tutela por el derecho de petición que llevó a la expedición de la Resolución 0499 de 2008.

No obstante tal recomendación, en una aplicación equivocada y caprichosa de la estrategia legal, el apoderado de la actora olvidó impugnar el fallo del tribunal y decidió impetrar una nueva acción de tutela, atacando insistente e infructuosamente el acto administrativo de cumplimiento de la sentencia y no la decisión judicial directamente. En su lugar, el profesional del derecho tuvo a su disposición, durante dos años, hasta junio de 2009, la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión, específicamente por las causales segunda y tercera del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que dicen lo siguiente: “Artículo 188. Son causales de revisión: (...) 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con lo cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria || 3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar”.

Atendiendo lo expuesto, la Sala compulsará copias de esta providencia al Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar, para que investigue las posibles faltas disciplinarias en las que pudo haber incurrido el abogado Wohiner Enrique Alfaro Cabrera.

6.3.2. Adicionalmente, tal error fueron agravado por la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, el 11 de julio de 2008, en la que se protegieron de manera transitoria los derechos de la niña Ledis María Mosquera Ortiz. En efecto, como se observó, en dicha decisión se corroboró la situación de injusticia que estaría soportando la menor y, sin importar el contexto del caso y los antecedentes de la Resolución 0499 de 2008, se ordenó adelantar la nueva acción ordinaria contra esta, engendrando la problemática que al día de hoy impide que haya una solución definitiva del litigio.

De haber reconocido la sin salida a la que se sometió a la actora y su hija, el tribunal habría tenido que reconocer que aquella providencia tenía la capacidad de generar confianza legítima sobre la solución de fondo que se le daría a la titularidad de la pensión de sobrevivientes causada por el S.I. Mosquera(52).

6.4. En definitiva, en aplicación de la justicia material, la Sala concluye que los yerros enunciados no tienen por qué afectar el goce efectivo de los derechos fundamentales invocados por la actora a favor de su hija, Ledis María Mosquera Ortiz, por lo que se hace imperativo que a través de la presente acción de tutela se defina el titular definitivo de la prestación, teniendo en cuenta que la sentencia de filiación tiene la capacidad de modificar los alcances del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira. El amparo en este caso no tiene la intención de reemplazar el recurso extraordinario de revisión, sino de ajustar excepcionalmente los derechos de las partes de manera definitiva atendiendo que los yerros presentados no son imputables a la actora o su hija y tampoco afectan intereses de personas que no participaron de este trámite o del de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, la simple decisión de protección de derechos para que se profieran nuevas sentencias es insuficiente, ya que llevaría a que se siga prorrogando la necesidad de definir la titularidad de la pensión de sobrevivientes causada a partir del deceso del S.I. Julio César Mosquera Góngora. Como se observó, la sola existencia del proceso ordinario no solo afecta los derechos de las partes, sino que desconoce los límites, finalidades y competencias aplicables a la administración de justicia. Por tanto, esta Sala considera que es absolutamente necesario extender la solución del caso de manera que no solo se detecte la existencia del defecto, sino que también se haga explícito a quien se debe asignar la prestación.

Bajo tales circunstancias, con el ánimo de impartir justicia material al caso, se procederá a conceder la protección de los derechos invocados por la actora y se ordenará a la Policía Nacional que de manera definitiva anule la Resolución 00499 de 2008 y asigne la pensión de sobrevivientes causada con la muerte del S.I. Julio César Mosquera Góngora debidamente indexada, incluyendo la indemnización respectiva, a favor de la niña Ledis María Mosquera Ortiz, con base en las siguientes justificaciones y parámetros:

La normatividad que rige el asunto en debate es el Decreto 1091 de 1995 por tratarse de un régimen especial, exceptuado de la Ley 100 de 1993. En su artículo 76 establece:

“Orden de beneficiarios. Las prestaciones sociales a causa de muerte de un miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión, se pagarán según el siguiente orden y proporción: a) la mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia estos últimos en las proporciones de ley; b) si no hubiere cónyuge o compañero permanente sobreviviente, las prestaciones corresponden íntegramente a los hijos en las proporciones de ley; c) si no hubiere hijos las prestaciones se dividirán así: 1. cincuenta por ciento para el cónyuge o compañero (a) permanente; 2. Cincuenta por ciento para los padres en partes iguales; 3.Si no hubiere cónyuge, compañero (a) sobreviviente ni hijos, la prestación se dividirá entre los padres...”.

Así entonces, la beneficiaria por ley para recibir la pensión de sobrevivientes y la compensación por la muerte del S.I. Mosquera Góngora es la menor Ledis María Mosquera, teniendo en cuenta que existe una sentencia emanada de un juzgado de familia donde declara que la niña es hija del causante y por lo tanto, al ser beneficiaria en el primer orden, es acreedora a las prerrogativas de ley, incluyendo las prestaciones sociales y la indemnización por muerte de su padre.

En consecuencia, la Sala concederá la protección de los derechos fundamentales invocados, revocará la decisión revisada y dejará sin efectos las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, del 24 de junio de 2009, y por el Tribunal Administrativo del Cesar, del 1º de julio de 2010. En esta medida ordenará a la Policía Nacional que, si no lo hubiere hecho, proceda a (i) revocar la Resolución 0499 del 04 de junio de 2008, así como los actos administrativos que se hubieren expedido como consecuencia de las decisiones judiciales antes referidas y (ii) a reconocer como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, debidamente indexada, a la menor Ledis María Mosquera Ortiz como hija del S.I. (F) Julio César Mosquera Góngora, representada por la señora Siceris Rocío Ortiz Hernández. En esta medida, deberá incluir en la nómina de pensión a la niña y la reconocerá como beneficiaria de la compensación por muerte de su padre y, en consecuencia, efectuará las gestiones necesarias para dar por terminados los cobros coactivos que se iniciaron como consecuencia de la Resolución 0499 de 2008.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, del 31 de marzo de 2011, que revocó el fallo proferido por la Sección Cuarta de la misma corporación, del 14 de octubre de 2010, que negó por improcedente la tutela de derechos fundamentales iniciada por la señora Siceris Rocío Ortiz Hernández en representación de su menor hija Ledis María Mosquera Ortiz en contra del Tribunal Administrativo del Cesar. En consecuencia, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la confianza legítima.

2. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencias dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, del 24 de junio de 2009, y por el Tribunal Administrativo del Cesar, del 1º de julio de 2010, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la señora Siceris Rocío Ortiz Hernández. En su lugar, ORDENAR a la Policía Nacional que en el término de 48 horas, si no lo hubiere hecho, proceda a (i) revocar la Resolución 0499 del 04 de junio de 2008, así como los actos administrativos que se hubieren expedido como consecuencia de las decisiones judiciales antes referidas y (ii) a reconocer como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, debidamente indexada, a la menor Ledis María Mosquera Ortiz como hija del S.I. (F) Julio César Mosquera Góngora, representada por la señora Siceris Rocío Ortiz Hernández. En esta medida, deberá incluir en la nómina de pensión a la niña y la reconocerá como beneficiaria de la compensación por muerte de su padre y, en consecuencia, efectuará las gestiones necesarias para dar por terminados los cobros coactivos que se iniciaron como consecuencia de la Resolución 0499 de 2008.

3. En razón a los argumentos presentes en el numeral 6.3.1. de la parte considerativa de esta sentencia, COMPULSAR COPIAS de la misma con destino al Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar, para que investigue las posibles faltas disciplinarias en las que pudo haber incurrido el abogado Wohiner Enrique Alfaro Cabrera.

4. LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Este es narrado por la actora en el punto doce de su escrito, en los siguientes términos: “En vista que la institución insistía en darle aplicación a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, fue necesario presentar Acción De Tutela, por violación al derecho de petición, sencillamente porque la Policía Nacional limitaba su respuesta en los pronunciamientos del Magistrado, desconociendo sus propias normas que le brindan la facultad de resolver esta clase de situaciones”.

(2) Este marco dogmático fue presentado por la Sala Quinta de Revisión en las sentencias T-708 de 2010 y T-513 de 2011.

(3) Ver Sentencia T-008 de 1998.

(4) Sentencia T-1031 de 2001, argumento jurídico número 6.

(5) Sentencia 173/93.

(6) Sentencia T-504/00.

(7) Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05

(8) Sentencias T-008/98 y SU-159/2000

(9) Sentencia T-658-98

(10) Sentencias T-088-99 y SU-1219-01

(11) Sentencia T-522/01

(12) Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01.

(13) Sentencia SU-159 de 2002, T-064 de 2010 entre otras.

(14) T-264 de 2009.

(15) Vid. Sentencia T-161 de 2010.

(16) Corte Constitucional. Sentencia T-774 de 2004.

(17) Corte Constitucional. Sentencia SU-120 de 2003.

(18) Vgr. ha sido derogada o declarada inexequible.

(19) Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006.

(20) Corte Constitucional. Sentencia SU-1185 de 2001.

(21) En la Sentencia T-1031 de 2001 la Corte decidió que la acción de tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes aplicables al caso o cuando “su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados”. Puede verse además la Sentencia T-1285 de 2005 y la Sentencia T-567 de 1998.

(22) Corte Constitucional. Sentencias SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001. También la T-047 de 2005. En estos casos, si bien el juez de la causa es quien le fija el alcance a la norma que aplica, no puede hacerlo en oposición a los valores, principios y derechos constitucionales, de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aquel que se ajuste a la Carta política.

(23) Sentencia T-114 de 2002, Sentencia T- 1285 de 2005.

(24) Ver la Sentencia T-292 de 2006. También las Sentencias SU-640 de 1998 y T-462 de 2003.

(25) Sobre el particular en la Sentencia T-123 de 1995, esta corporación señaló: “Es razonable exigir, en aras del principio de igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces y funcionarios que consideren autónomamente que deben apartarse de la línea jurisprudencial trazada por las altas cortes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de manera suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, estarían infringiendo el principio de igualdad (C.P., art.13). A través de los recursos que se contemplan en cada jurisdicción, normalmente puede ventilarse este evento de infracción a la Constitución”. Sobre este tema, también puede consultarse la Sentencia T-949 de 2003.

(26) En este sentido, entre muchas otras, pueden verse las sentencias SU-049 de 1999, SU-1720 de 2000, C-252 de 2001, T-468 de 2003, T-292 de 2006, C-820 de 2006 y T-162 de 2009.

(27) Sentencia T-158 de 2006.

(28) En la Sentencia T-949 de 2003, esta corporación señaló: “Es razonable exigir, en aras del principio de igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces y funcionarios que consideren autónomamente que deben apartarse de la línea jurisprudencial trazada por las altas cortes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de manera suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, estarían infringiendo el principio de igualdad (C.P., art.13). A través de los recursos que se contemplan en cada jurisdicción, normalmente puede ventilarse este evento de infracción a la Constitución”.

(29) Así lo estableció la Sentencia C-836 de 2001.

(30) Sentencia T-321 de 1998.

(31) Sentencia T-698 de 2004.

(32) En dicha sentencia, los puntos fueron desarrollados ampliamente así: En cuanta a la relación con la igualdad (i) y la seguridad jurídica (ii) la Corte ha concluido lo siguiente:”(...) todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones previas. Ello deriva no solo de elementales consideraciones de seguridad jurídica, pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Por eso, algunos sectores de la doctrina consideran que el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que presente caracteres análogos, y que efectivamente lo hace. Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de sus precedentes decisiones”. (Sent. C-447/97. En sentido similar puede consultarse la Sent. T-123/95, T-468/2003, T-330/2005). Sobre el precedente y su relación con los principios de buena fe y confianza legítima (iii) la jurisprudencia considera: “Las exigencias éticas derivadas del principio de la mutua confianza, imponen que todas las autoridades públicas y, especialmente, las judiciales actúen con consistencia y uniformidad, de modo tal, que siempre deben estar en disposición de adoptar la misma decisión cuando concurran los mismos presupuestos de hecho y derecho, sin que les sea permitido defraudar la confianza de los ciudadanos con la adopción de decisiones sorpresivas que no se ajusten a las que sean previsibles conforme a los precedentes judiciales sólidamente establecidos”. (Sent. T-468/2003). Por su parte, en cuanto a la disciplina judicial (iv), la Corte ha explicado que “el deber de atender los precedentes, resulta consustancial al ejercicio armónico de la función judicial, no solo en atención a las decisiones propias y de los superiores, sino en armonía con los alcances mismos de la Constitución” (Sent. C-252/2001. Ver también la Sent. T-292/2006).

(33) Así en la Sentencia T698 de 2004, se indicó: “En mérito de lo expuesto, tenemos que a fin de garantizar el principio de igualdad y asegurar igualmente la autonomía e independencia judicial, los operadores jurídicos que resuelvan un caso de manera distinta a como fue decidido por ellos mismos en eventos semejantes, o si se apartan de la jurisprudencia sentada por órganos jurisdiccionales de superior rango sin aducir razones fundadas para esa separación, incurrirán necesariamente en una vía de hecho, susceptible de protección a través de la acción de tutela”.

(34) Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “y quienes estén devengando pensión de jubilación” del artículo 137 del Decreto-Ley 960 de 1970, por el cual se expide el estatuto de notariado.

(35) Sentencia C-666 de 1996.

(36) Por excepción, cuando se trata de defectos formales en el proceso de formación de la ley, la acción de inconstitucionalidad caduca al año de la promulgación de la ley (C.P., art.242-3).

(37) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 91 (parcial) y 333 (parcial) del Código de Procedimiento Civil.

(38) Folio 127, cuaderno de instancia. Respuesta presentada por la secretaría general de la Policía Nacional a la acción de tutela.

(39) Fotocopia de este acto se puede consultar en los folios 41 a 44 del cuaderno de instancia.

(40) Folio 127, cuaderno de instancia.

(41) Folios 36 a 38 del cuaderno de instancia.

(42) Folios 45 a 66 del cuaderno de instancia.

(43) En aquella oportunidad, el apoderado de la actora escribió lo siguiente: “19. De acuerdo a todos los hechos esgrimidos se puede colegir que la institución ha vulnerado fragantemente los derechos del menor, los cuales son tan relevantes que su protección se encuentra soportada y garantizada por el derechos (sic) internacional; la entidad no se imagina el perjuicio que esta (sic) generando con esta decisión, por cuanto no conoce que la pensión que recibe la menor es el sustento exclusivo con el que cuenta la madre de la menor; y no solamente ella sino que de esa prestación económica también dependen sus hermanas, en fin este medio constituye su mínimo vital, del que se invierte para su educación, recreación, salud, entre otros. (...) 21. Por ello es importante que se le de procedencia a la tutela, suspendiendo la Resolución 00499 del 04 de junio de 2008, y se restablezca, provisionalmente los derechos de la menor, ingresándola nuevamente a la nomina (sic) de pensionado y cancelándole todos los beneficios inherentes a dicha prestación; situación que se aprobara de manera transitoria, en virtud de evitar un perjuicio irremediable, mientras se resuelve esta problemática a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”.

(44) Por el cual se expide el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995.

(45) Folios 91 y 93 del cuaderno de instancia.

(46) Ver Sentencia T-841 de 2009.

(47) Este texto es extractado de la Resolución 0499 de 2008, aportada por la actora (fls. 41 a 44, cdno. instancia).

(48) Ver, entre otras, las sentencias T-537 de 1994, T-542 de 1994, T-084 de 1998, T-395 de 2001, T-406 de 2002, T-323 de 2005.

(49) En un caso similar a este, en el que se valoró la existencia de sentencias opuestas frente a una misma pretensión, la Corte observó lo siguiente: “4.6. Cabe recordar, que uno de los pilares del sistema jurídico en el Estado de derecho es el principio de seguridad jurídica. El derecho fundamental al debido proceso se extiende para salvaguardar instituciones como la de la cosa juzgada y el non bis in idem, entre otras, cuyo objetivo es proporcionar seguridad jurídica. A su turno, junto con la institución de la cosa juzgada, los principios de eficacia y eficiencia de los procesos judiciales, establecen reglas de procedimiento que procuran la razonabilidad de los mismos, cuando se presenta una identidad en lo que se solicita a los jueces.

Estos principios de orden constitucional han sino ampliamente desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia, pretenden que al interior de un mismo sistema judicial no se presente lo que en el caso subjudice encontró la Corte. Esto es, dos procesos tramitados simultáneamente ante jueces distintos, por demandantes distintos, con idéntica pretensión de ser reconocidas —las demandantes— por parte de la entidad demandada, como beneficiarias de un mismo derecho pensional; y a la postre, con sentencias distintas, que reconocen a cada una el mencionado derecho. Lo cual constituye un yerro, pues en las normas que regulan la pensión de sobrevivientes se estipula claramente que los beneficiarios podrán ser el cónyuge o la compañera o compañero permanente del pensionado fallecido, pero no ambos” (Sent. T-971/2008)

(50) Se hace necesario recordar que los padres del agente Julio César Mosquera Góngora también son sujetos de especial protección, ya que ellos tienen 75 y 66 años respectivamente.

(51) Sobre el particular se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes sentencias: SU-327 de 1995, T-321 de 1998, SU-640 de 1998, SU-168 de 1999, T-973 de 1999, T-009 de 2000, T-068 de 2000, C-836 de 2001, SU-1219 de 2001.

(52) Ver sentencias: T-1023 de 2006, T-075 de 2008, T-213 de 2008, T-723 de 2008 y T-698 de 2010.