Sentencia T-794 de septiembre 26 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Sentencia T-794 de 2002 

Ref.: Expediente T-625098

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Peticionario: Elías Ramírez Giraldo

Bogotá, D.C., septiembre veintiséis de dos mil dos.

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número ocho ordenó la selección del mencionado expediente por auto de 12 de agosto de 2002.

I. Antecedentes

El ciudadano Elías Ramírez Giraldo, actuando a través de apoderado judicial, demandó al Instituto de Seguros Sociales, en procura del amparo de su derecho a la seguridad social que consagra el artículo 48 de la Constitución Política.

Aduce como supuestos fácticos los siguientes:

1. Que cotizó por más de veinte años para su pensión de vejez, inicialmente a la Caja Nacional de Previsión Social y luego al Instituto de Seguros Sociales, contando a la fecha con el número de semanas cotizadas y la edad exigida por la ley para acceder al reconocimiento y pago de su pensión de vejez. Señala que el número de afiliación en el Seguro Social - pensiones Bogotá, es el 917043592-010571382.

2. Manifiesta el demandante que desde el 17 de diciembre de 1997, radicó en el Seguro Social los documentos necesarios para iniciar el trámite de reconocimiento y pago de su pensión, asignándosele como número de radicación el 29366. Aduce que si bien a esa fecha no contaba con sesenta años de edad, sí contaba con el número de semanas cotizadas por reunir más de veinte años de servicio aportando para la seguridad social. Expresa que la razón para radicar los documentos con la debida anticipación, tuvo por objeto que el Instituto de Seguros Sociales obtuviera los bonos pensionales dentro de un término prudencial y con la debida anticipación.

3. Aduce el actor que el Instituto de Seguros Sociales, expidió la Resolución 1612 de 19 de febrero de 2001, negándole la pensión de vejez solicitada, por considerar que no se encontraba acreditado el tiempo de servicios requerido por la ley para ser beneficiario de la pensión de vejez. Contra dicha resolución, el 30 de abril de 2001 interpuso el recurso extraordinario de revocatoria directa, argumentando que no le fue tenido en cuenta el tiempo de servicios que laboró en el Banco Cafetero, entidad en la que trabajó desde el 1º de diciembre de 1962 hasta el 21 de mayo de 1965, es decir, por un lapso de 2 años, 5 meses y 21 días, para lo cual aportó el respectivo certificado laboral, certificación con la cual se acredita un tiempo de servicios de 21 años y 7 días de cotizaciones para la pensión de vejez.

Con todo, agrega, que a la fecha de presentar el recurso de revocatoria directa, se encontraba vinculado laboralmente a la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad en donde laboró desde el 6 de abril de 1999 hasta el 6 de junio de 2001, es decir, por un lapso de 2 años y 2 meses, cotizando al Instituto de Seguros Sociales. Ello significa, añade el actor, que al 6 de junio de 2001, completaba un término de 23 años, 2 meses y 7 días.

4. Agrega el demandante que a la fecha de la presentación de la presente acción de tutela, la entidad demandada no le ha resuelto el recurso de revocatoria directa, a pesar de que mensualmente se presenta al Instituto de Seguros Sociales para averiguar por el trámite dado a su solicitud. Manifiesta el actor que se encuentra totalmente desprotegido, pues no cuenta con seguridad social, ni con trabajo, y no tiene ningún otro ingreso que le permita solventar sus necesidades económicas y las de su familia, pues es jefe de hogar, su cónyuge no trabaja, y tiene que responder por la educación y sostenimiento de sus hijos, el pago de su vivienda, la cancelación de servicios y los demás gastos de la canasta familiar.

Solicita en consecuencia, que ante la angustiosa y apremiante situación que lo aqueja, se le tutele su derecho a la seguridad social, ordenando a la entidad demandada se pronuncie sobre el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, de manera que se resuelva el recurso de revocatoria directa interpuesto desde el 30 de abril de 2001.

Respuesta del Instituto de Seguros Sociales

El Instituto de Seguros Sociales en forma extemporánea, dio respuesta a la acción de tutela interpuesta por el ciudadano Elías Ramírez Giraldo, manifestando que en efecto, el accionante presentó recurso de revocatoria directa el 30 de abril de 2001, en contra de la Resolución 1612 de 19 de febrero del mismo año, mediante la cual se le negó la prestación de vejez solicitada por no acreditar el tiempo de servicios requerido para adquirir el derecho, de conformidad con lo establecido por la Ley 71 de 1988, que establece 20 años de cotizaciones o más al Instituto de Seguros Sociales y en una o varias entidades del sector público.

Aduce la entidad demandada que el recurso de revocatoria directa no le ha sido resuelto, por cuanto el actor les solicitó contabilizar el tiempo laborado en otras entidades y que no le fue tenido en cuenta al momento de negarle la prestación reclamada. Por ello, expresa que se revisaron nuevamente las pruebas obrantes en el expediente y se estableció que por tratarse de una prestación en donde se debe tener en cuenta tiempo laborado como servidor público, es indispensable dar aplicación a lo dispuesto por el artículo 115 de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Por esa razón, añade que mediante Oficio 062.2.10 Nº 5136 de 18 de octubre de 2001, se solicitó a la gobernación del Hulla, Fondo Territorial de Pensiones, la liquidación y emisión del bono pensional.

Finalmente, señala el Instituto de Seguros Sociales que según la última información del nivel nacional del ISS, el 20 de marzo de 2002 se recibió la certificación laboral del asegurado, y, que una vez sea expedido el bono pensional, se entrará a decidir de fondo el recurso extraordinario de revocatoria directa. Por ello, solicita exonerar a esa entidad de toda responsabilidad por haber cumplido con lo establecido en la ley.

II. Fallos de instancia

Fallo de primera instancia

El Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá, negó por improcedente la acción de tutela impetrada, pues considera que el actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, que inevitablemente debe seguir so pena de sacrificar el ordenamiento jurídico con grave perjuicio del debido proceso y, por ende el derecho de defensa. Aduce el juez constitucional que el procedimiento idóneo es la instauración de una demanda ante la jurisdicción competente, a fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que solicita.

Impugnación

El demandante, por medio de apoderada judicial impugnó el fallo del juez constitucional de primera instancia, mencionando nuevamente los supuestos fácticos que dieron lugar a la presente acción de tutela, y, luego de citar varias sentencias de esta corporación, solicita la protección de sus derechos a la seguridad social, a la vida, a la solidaridad, así como la protección del derecho de petición.

Manifiesta la apoderada del accionante que resulta inaudito que una acción de tutela interpuesta para la salvaguarda de los derechos fundamentales, sea resuelta "en pocas líneas, absolutamente de plano, sin consideraciones sustanciales y relativas al caso concreto, en fin que se atienda de una manera tan escueta y superficial". Considera que el fallo del juez constitucional de primera instancia refleja la falta de interés por parte de ese despacho judicial, y premia la desidia del Instituto de Seguros Sociales, con un fallo que en su ligereza desconoce los derechos fundamentales de una persona que tiene agotadas todas sus reservas económicas para poder subsistir él y su familia "con lo cual se afecta su integridad física y emocional".

Fallo de segunda instancia

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, confirmó el fallo de primera instancia, aduciendo que el juez de tutela no puede so pretexto de proteger derechos fundamentales arrogarse la facultad de determinar así sea en forma transitoria, si alguien tiene derecho o no a una pensión de vejez y, en consecuencia, ordenar a una entidad que profiera el acto administrativo de reconocimiento y pago de dicha pensión, pues ello es competencia del juez natural ordinario, a quien le corresponde ventilar esa clase de controversias a través del procedimiento legalmente consagrado en el ordenamiento jurídico.

Expresa que la jurisprudencia ha sostenido que la acción de tutela no es procedente para el reconocimiento de prestaciones sociales, por existir otro mecanismo de defensa judicial, salvo que se trate de amparar solamente el derecho de petición ante el silencio injustificado de la entidad. Agrega que otra cosa sería cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que se haga efectivo, evento en el cual se hace viable el mecanismo constitucional para el pago oportuno de las mesadas pensionales.

Así las cosas, manifiesta que "muy a pesar de las circunstancias que pueden rodear al accionante con relación a la situación de necesidad por la cual afirma se encuentra pasando actualmente", no es posible que el juez de tutela se arrogue la facultad de determinar si una persona merece una pensión de vejez, porque ello equivaldría a señalarle a una entidad pública el contenido de las decisiones que debe tomar en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales.

Finalmente, considera que en relación con el derecho de petición cuya protección solicita el accionante en el escrito de impugnación, no es posible pronunciarse, por cuanto en primera instancia no hubo pronunciamiento sobre el mismo, y el actor no lo menciona en su solicitud de amparo, caso en el cual, de prosperar la tutela por la vulneración del derecho de petición, la entidad accionada no podría ejercer el derecho a impugnar esa decisión, vulnerando su derecho a la defensa y contradicción.

III. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. La competencia.

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.

2. El asunto que se debate. La protección del derecho a la seguridad social.

2.1. Solicita el ciudadano demandante la protección de sus derechos a la seguridad social y el derecho de petición, que considera vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales ante la negativa de resolver un recurso de revocatoria directa, por él interpuesto contra la Resolución 1612 de 19 de febrero de 2001 proferida por esa entidad, mediante la cual se le negó el reconocimiento a la pensión de vejez, por no acreditar los veinte años de servicios exigidos por la ley para ser beneficiario de dicha prestación, pues, según la entidad accionada, solamente acredita 18 años, 6 meses y 16 días, cotizados al ISS y a otras entidades de previsión social del sector público.

Aduce el demandante en la solicitud de revocatoria directa, que el Instituto de Seguros Sociales, no tuvo en cuenta el tiempo laborado por él en el Banco Cafetero desde el 1º de diciembre de 1962 hasta el 21 de mayo de 1965, para un total de 2 años, 5 meses y 21 días, lapso que sumado al relacionado por el Seguro Social en la resolución que le negó la pensión, arroja un total de 21 años y 7 días. Pero además, solicita el demandante que se le tenga en cuenta el tiempo que laboró al sector oficial en la Registraduría Nacional del Estado Civil.

El Instituto de Seguros Sociales, en respuesta a la acción de tutela impetrada en su contra, adujo que el recurso extraordinario de revocatoria directa no ha sido resuelto debido a la solicitud hecha por el accionante en el sentido de que se le tuviera en cuenta el tiempo laborado con entidades, que no había sido tenido en cuenta inicialmente. Añade que revisadas las pruebas que obran en el expediente, se tiene que por tratarse de una prestación en la cual se deben sumar tiempos laborados en el sector público, se hace necesario dar aplicación a lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, razón por la cual, mediante Oficio 062.2.10 Nº 5136 de 18 de octubre de 2001, se solicitó la liquidación y emisión del bono pensional, a la gobernación del Hulla, Fondo Territorial de Pensiones. Por último señala que según información del nivel nacional del ISS, el 20 de marzo de 2002 se recibió certificación laboral del asegurado.

Los jueces constitucionales de instancia, negaron la acción de tutela, aduciendo, en síntesis, que el ciudadano Elías Ramírez Giraldo contaba con otro mecanismo de defensa judicial para hacer valer sus derechos, sin que puedan los jueces de tutela, ordenar el reconocimiento de prestaciones como la que solicita el actor.

2.2. Resulta cierto lo afirmado por los jueces constitucionales que conocieron de la acción de tutela que ahora ocupa la atención de esta Sala de Revisión, en el sentido de que no es posible que por medio de esta acción se interfiera en las competencias propias de las autoridades administrativas, como en este caso, del Instituto de Seguros Sociales, entidad a quien legalmente le corresponde el reconocimiento y pago de las pensiones de vejez, una vez se verifique el cumplimiento de los requisitos que para acceder a dicha prestación exige la ley.

No obstante, ello no significa que el juez constitucional como garante del cumplimiento de los derechos fundamentales que la Constitución Política garantiza a todas las personas, pueda entrar a revisar decisiones judiciales o administrativas, que sean abierta y ostensiblemente vulneradoras de los derechos constitucionales fundamentales. Dentro de esos derechos que reconoce el estatuto fundamental, se encuentra el de la seguridad social, consagrado en el artículo 48, que si bien, no está contemplado como un derecho fundamental, sí adquiere esa categoría cuando se encuentra en conexidad con un derecho que sí la ostente, como puede ser el derecho a la vida (art. 11), al trabajo (art. 25).

Establece el artículo 48 Superior, que la seguridad social es un servicio público "de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social...".

3. La solicitud de revocatoria directa. El derecho de petición.

3.1. Ante la expedición de la Resolución 1612 de 19 de febrero de 2001, en la cual se negó al actor del reconocimiento de la pensión de vejez, éste interpuso recurso extraordinario de revocatoria directa contra ese acto administrativo, mediante escrito de abril 24 de 2001, por considerar que con esa decisión se le estaba ocasionando un agravio injustificado, como quiera que no le había sido tenido en cuenta todo el tiempo de servicios laborado a distintas entidades del sector público y privado, razón por la cual el tiempo requerido por la ley no le alcanzaba para ser beneficiario de la prestación reclamada.

Dado el silencio de la administración y, presionado por la situación económica por la falta de recursos para su manutención y la de su familia, el demandante interpuso acción de tutela, ante la cual la entidad accionada respondió aduciendo que no le ha sido resuelto el recurso interpuesto, porque, como lo señala el actor "hay que tenerle en cuenta varios tiempos con entidades donde había laborado y las cuales no se le tuvieron en cuenta”.

3.2. El juez constitucional de segunda instancia aduce que el accionante en el escrito de impugnación solicita la protección del derecho de petición, pero que teniendo en cuenta que en la primera instancia no se hizo ningún pronunciamiento sobre la vulneración del mismo, no le es posible a esa instancia el estudio de su amparo "ya que en caso de prosperar la tutela de ese derecho, no podría la entidad accionada ejercer el derecho de impugnar tal decisión, con lo que se le estaría vulnerando su derecho a la defensa y contradicción”.

Por supuesto la Corte no puede aceptar ese argumento, en primer lugar, porque al juez constitucional le corresponde, dada la naturaleza de la acción de tutela, fallar ultra o extrapetita si del análisis de los supuestos fácticos que originaron la interposición de la acción se desprende la violación de un derecho fundamental cuyo amparo no fue solicitado, como lo ha sostenido esta corporación (1) ; y en segundo lugar, porque así el actor, a través de su mandatario judicial, no haya invocado como vulnerado expresamente el derecho de petición que consagra el artículo 23 de la Constitución Política, en el escrito de tutela, como sí lo hizo en el de impugnación, sí manifestó en el hecho décimo que "Mensualmente mi representado se presenta al Instituto de los Seguros Sociales Pensiones para solicitar información sobre el trámite dado a su documentación, la cual se encuentra completa como se demostrará en el capitulo de pruebas. Es decir que el recurso extraordinario de revocatoria a la fecha no ha sido resuelto y el Seguro Social pensiones no se ha pronunciado sobre el derecho de mi representado" (negrillas fuera de texto).

(1) Sentencia T-450/98, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Pero es más, el derecho de petición del accionante, no sólo resulta vulnerado por la demora de la entidad accionada en resolverle el recurso extraordinario de revocatoria directa. La vulneración va mucho más allá. En efecto, como se ha dicho, desde el 17 de diciembre de 1997 el actor radicó ante al Instituto de Seguros Sociales la documentación necesaria a fin de que "con la debida antelación" la accionada obtuviera los bonos pensionales "dentro de un término prudencial", sin que la entidad hiciera ninguna clase de pronunciamiento. Solamente tres años después, el 19 de febrero de 2001, profiere un acto administrativo negando el reconocimiento de la prestación reclamada.

El ciudadano demandante, confiado legítimamente en que presentando sus documentos con los cuales creía acreditar su tiempo de servicios, facilitaba el actuar de la administración, para que con la debida anticipación solicitara los bonos pensionales, demostrando con ello, a juicio de la Sala, una actitud sería y responsable tendiente a no verse él ni su familia en dificultades económicas, para cuando no tuviera ninguna vinculación laboral, y pudiera entrar a gozar legítimamente de su pensión, no encuentra respuesta alguna por parte de la administración, la cual, con su actuar no sólo desconoció el derecho de petición del actor, sino también los principios que orientan la función administrativa y la seguridad social (C.P., arts. 209 y 48).

Los ciudadanos no están constitucionalmente obligados a soportar el desorden y la negligencia administrativas. Si el Instituto de Seguros Sociales hubiera, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, establecido la historia laboral del actor para poder solicitar a los respectivos empleadores la emisión del bono pensional, seguramente no hubiera sido necesario acudir a la interposición de esta acción de tutela. Pero se observa que sólo hasta el 18 de octubre de 2001, mediante oficio 062.2.10 Nº 5136, solicitó a la gobernación del Hulla, Fondo Territorial de Pensiones, la liquidación y emisión del bono pensional del actor, según manifiesta en el escrito de respuesta a la presente acción.

3.3. Esta corporación ha señalado en varias oportunidades que la acción de tutela es procedente para solicitar que se resuelva en tiempo por la administración una solicitud de revocatoria directa. En efecto, ha sostenido la Corte que:

"Es relevante establecer que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso Administrativo, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea su pronta resolución.

Si bien el administrado puede acudir ante la jurisdicción para que resuelva de fondo sobre sus pretensiones (...) haciendo uso de las acciones consagradas en el Código Contencioso, aquél conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar respuesta. Prueba de ello está en que si la persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver" (2) .

(2) Sentencia T-304/94, M.P. Jorge Arango Mejía.

En el mismo sentido se dijo por la corporación:

“Ya la Corte ha señalado con claridad que aun los recursos por la vía gubernativa, que tienen un alcance muy concreto y unos plazos para su interposición, cuando los administrados acuden a ellos, si bien se fundan en unas normas legales que los consagran, implican en el fondo el uso del derecho fundamental previsto en el artículo 23 de la Carta Política. No tramitar o no resolver a tiempo acerca de tales recursos constituye vulneración flagrante del derecho de petición.

Si ello es así en tratándose de recursos, con mucha mayor razón debe entenderse que se ejercita el derecho de petición cuando se pide la revocación directa de una acto administrativo (CCA, arts. 69 y ss.), que no tiene tal carácter sino que responde al objeto de buscar una decisión administrativa cuando, precisamente, no se ejercitaron los recursos por la vía gubernativa (CCA, art. 70). Además de que indudablemente el solicitante impetra algo de la administración, en interés suyo o de la colectividad, es claro que en el sistema jurídico vigente no se le exigen formalidades para acogerse a dicha figura, ni está obligado a seguir ciertos derroteros procesales con tal objeto, ni es requisito imprescindible que exponga las razones o fundamentos de su pretensión” (3) .

(3) Sentencia T-021/98, M.P. José Gregorio Hernández.

3.4. Así las cosas, la Corte amparará los derechos de petición y de seguridad social cuya protección solicita el accionante, sin que se pueda aceptar la afirmación hecha por el Instituto de Seguros Sociales, en el sentido de que entrará a decidir de fondo el recurso extraordinario de revocatoria directa, una vez se emita el bono pensional del actor, pues, como se ha dicho por esta corporación en múltiples oportunidades “…la emisión, remisión y trámite del bono pensional no puede servir de excusa para desconocer los derechos de quien ha cumplido con los requisitos necesarios para acceder a la pensión de jubilación, inclusive se ha afirmado que se incurre en vía de hecho, si a pesar de que la persona tiene el tiempo y la edad requerida para su pensión, a través de resolución se le niega dicha prestación con la disculpa de que no ha llegado la parte del bono pensional correspondiente" (4) .

(4) Sentencia T-900/01, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Siendo ello así, se ordenará al Instituto de Seguros Sociales resolver el recurso de revocatoria directa interpuesto en contra de la Resolución 1612 de 19 de febrero de 2001, para lo cual deberá tener en cuenta todo el tiempo de servicios laborado por el actor, de conformidad con la información por él suministrada y con la que repose en los archivos de esa entidad. Para el cumplimiento de esta providencia, se dará al Instituto de Seguros Sociales un plazo máximo de quince días contados a partir de la notificación de la presente providencia, al término del cual la entidad accionada deberá comunicar su decisión al juez constitucional de primera instancia, con el fin de que verifique la orden aquí proferida.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, el 28 de junio de 2002.

2. ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales, resolver el recurso extraordinario de revocatoria directa presentado por el ciudadano Elías Ramírez Giraldo, contra la Resolución 1612 de 19 de febrero de 2001, para lo cual deberá tener en cuenta todo el tiempo de servicios laborado por el actor de conformidad con la información por él suministrada y con la que repose en los archivos de esa entidad. Para el cumplimiento de esta providencia, se dará al Instituto de Seguros Sociales, un plazo máximo de quince días contados a partir de la notificación de la presente providencia, al término del cual la entidad accionada deberá comunicar su decisión al juez constitucional de primera instancia, con el fin de que verifique la orden aquí proferida.

Líbrense por secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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