Sentencia T-826 de septiembre 1º de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Sentencia T-826 de 2004 

Ref.: Expediente T-785380

Magistrado Ponente (E):

Dr. Rodrigo Uprimny Yepes

Acción de tutela instaurada por Gilma Ciro, Gladis Ariza y Manuela Torres en representación de sus hijos Sandra Lobo Ciro, Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, respectivamente, contra la alcaldía y la Secretaría de Educación Municipal de Puerto Boyacá (Boyacá).

Bogotá, D.C., primero de septiembre de dos mil cuatro.

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Rodrigo Uprimny Yepes, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Puerto Boyacá, en primera y única instancia, dentro del expediente de tutela T-785380.

I. Antecedentes

Solicitud de amparo y trámite

1. El 16 de mayo de 2003, las ciudadanas Gilma Ciro, Gladis Ariza y Manuela Torres, actuando en nombre y representación de sus hijos Sandra Lobo Ciro, Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, respectivamente, interpusieron acción de tutela contra la Alcaldía y la Secretaría de Educación Municipal de Puerto Boyacá (Boyacá) por considerar vulnerados los derechos fundamentales de sus hijos a la igualdad y a la educación.

Indican las actoras que sus hijos, quienes sufren de discapacidad de diversa índole (síndrome de down y autismo), recibían capacitación especializada por intermedio de la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes, entidad sin ánimo de lucro, que para estos fines obtenía recursos del municipio.

2. Como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, el municipio de Puerto Boyacá suspendió las relaciones contractuales con la referida ONG, la cual, a su vez, se vio en la imposibilidad de continuar prestando el servicio de capacitación para los 37 estudiantes especiales registrados en el municipio. Señalan las actoras que las escuelas públicas de Puerto Boyacá se han negado a prestar el servicio público de educación para los estudiantes con necesidades educativas especiales, aduciendo que los profesores no están capacitados para adelantar los procesos pedagógicos y de socialización adecuados. También indican que las autoridades municipales tampoco han tomado las medidas indispensables para solucionar el problema. En consecuencia solicitan el amparo de los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de sus hijos, ya sea mediante la incorporación de los mismos a las escuelas públicas del municipio, o mediante la celebración de convenios con instituciones públicas o privadas capacitadas para ello.

Decisión de instancia

3. El Juzgado Segundo Penal Municipal de Puerto Boyacá decidió negar el amparo de los derechos fundamentales invocados. Consideró el juez que como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, la autonomía presupuestal de los municipios fue especialmente restringida en materia de administración de recursos para la prestación de los servicios de salud y educación; que como bien lo informó la alcaldía, el municipio de Puerto Boyacá tiene una población inferior a 100.000 habitantes y no ha sido objeto de certificación, lo que implica que los recursos de participación para educación sean administrados directamente por el departamento de Boyacá; y por último, que según el artículo 23 de la Ley 715 de 2001, los municipios no certificados no pueden contratar o vincular docentes, directivos docentes, ni funcionarios administrativos, para el sector educativo ni contratar bajo cualquier modalidad, personas o instituciones para la prestación del servicio, ya que dichas funciones corresponden, de manera exclusiva, a la administración departamental. Concluye entonces el juez:

“Si bien las accionantes plantean en su escrito de tutela que se encuentran vulnerados los derechos a la educación y a la igualdad regulados en los artículos 67 y 13 de la Carta, de sus tres hijos y los restantes niños especiales, de los que da cuenta el mismo, lo cierto es que si ello estuviera ocurriendo, es la departamento de Boyacá, a través del señor gobernador y su secretaría de educación, a quien le compete legal y constitucionalmente dar solución a este caso”.

Debida integración del contradictorio y pruebas decretadas por la Sala

4. A partir del examen preliminar del presente caso, la Sala advirtió que de seguir adelante con el trámite de la revisión, sin la participación de las autoridades departamentales de Boyacá podría configurarse una nulidad procesal. Por lo tanto, mediante auto del dieciséis (16) de diciembre de dos mil tres (2003), dispuso enviar nuevamente el expediente al juzgado de instancia con el fin de que este pusiera en conocimiento a la gobernación y a la Secretaría de Educación de Boyacá, de la presente demanda de tutela.

Así mismo, con el propósito de aportar elementos de juicio que permitieran una mayor ilustración sobre los hechos del caso, mediante el mismo auto, por intermedio de la secretaría general, la Sala solicitó a la alcaldía y a la Secretaría de Educación de Puerto Boyacá, así como a la gobernación y a la Secretaría de Educación de Boyacá, información relacionada con la situación administrativa de los menores con discapacidad registrados en el municipio de Puerto Boyacá. La información requerida era la siguiente: si los menores estaban recibiendo instrucción, en qué entidades educativas o por medio de cuáles instituciones; qué gestiones se habían adelantado para impulsar la política de integración escolar, con qué elementos teóricos y con qué elementos concretos y en especial si se había consultado acerca de la posibilidad de integrar o no a menores con ciertas discapacidades, si la integración es total o progresiva, en qué establecimientos se realiza y bajo qué condiciones, si se había nombrado personal especializado para ello, o si se habían contemplado alternativas para efectos de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de educación, como por ejemplo, renovar el convenio con la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes.

Integrado debidamente el contradictorio y rendidos los informes del caso, la Sala resume lo indicado por las autoridades requeridas:

Secretaría de Educación de Boyacá

5. El Secretario indicó que la entidad que preside no había vulnerado derecho fundamental alguno y que la acción de tutela era improcedente, pues existía otro mecanismo de defensa judicial, que es la acción de cumplimiento, medio idóneo para obtener la protección de derechos de rango legal como los invocados por las actoras. De otro lado, afirmó que a partir de los hechos del caso y de lo indicado en la demanda, no era evidente la eventual configuración de un perjuicio irremediable, lo que descartaba la posibilidad de reconocer la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio.

Indicó que la secretaría había dado cumplimiento a “toda la normatividad vigente que protege a la población estudiantil discapacitada” y que se habían “realizado todas las gestiones para implementar la política de integración educativa y social de las personas con discapacidad a través del seminario taller realizado durante las dos primeras semanas del mes de septiembre de 2002”, oportunidad en la cual “participaron varios talleristas y se distribuyeron documentos, los cuales contenían los lineamientos pedagógicos y administrativos para la adecuada atención a la población con discapacidad.” Así mismo, señaló que, en cumplimiento del artículo 13 del Decreto Nacional 2028 de 1996, que ordena que en el plan gradual de atención a la discapacidad se deben definir los establecimientos educativos estatales que contarían con aulas de apoyo especializadas, la secretaría definió en concurso con los rectores oficiales y directores de núcleo del municipio, que el Colegio John F. Kennedy atendería lo relacionado con limitaciones cognitivas y el Colegio San Pedro Claver, atendería los niños con limitación sensorial. Finalmente, afirmó que “la vinculación de docentes de apoyo médico-terapéutico para atender la población con discapacidades no puede llevarse a cabo, al existir expresa prohibición legal”, debido a que la Ley 715 de 2001 únicamente permite la “vinculación de docentes e imposibilita la vinculación de profesionales del área de la salud para atender este propósito”.

Gobernación de Boyacá

6. La gobernación de Boyacá respondió indicando que había solicitado información acerca del caso a la respectiva secretaría departamental. Allegó una copia de un segundo informe rendido por la secretaría departamental de educación en el que se reiteraban los puntos anteriores, ampliando la información suministrada, en tres aspectos: primero, en que la administración departamental había recibido los recursos del sistema general de participaciones, con destino a la prestación del servicio público de educación en 120 municipios no certificados (incluido Puerto Boyacá) para la atención de los menores entre los 5 y 17 años y de la población con discapacidad; segundo, indicando los nombres de los talleristas que participaron en la jornada de capacitación de septiembre de 2002; y tercero, que para efectos de garantizar “el derecho fundamental al acceso, permanencia y promoción de esta población [la discapacitada] la gobernación de Boyacá-Secretaría de Educación de Boyacá, adelanta gestiones para definir la planta de personal docente, directivo docente y administrativo para garantizar la prestación del servicio en los 120 municipios no certificados del departamento”.

Secretaría de Educación de Puerto Boyacá

7. El Secretario aclaró en primer lugar, que mediante el Decreto 124 de 2003, se adoptó una nueva estructura administrativa en el municipio, y se creó la secretaría de desarrollo social (integrada por la secretaría de educación, la coordinación de salud y la división de cultura); y que desde del mes de enero de 2004, a partir de la posesión de un nuevo alcalde, había operado un cambio significativo en la nómina de la administración municipal.

En segundo lugar, indicó que, revisados los archivos de la antigua secretaría de educación, se encontró que en el mes de abril de 2003, se había celebrado el último contrato con la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes, organización que disponía de personal especializado para la atención de niños con discapacidades, pero que, como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, dicho contrato no pudo renovarse; que en las diferentes instituciones del municipio se venía prestando el servicio a los niños discapacitados, y en este sentido 10 niños habían sido vinculados a la educación formal. El secretario adjuntó un listado en el cual no figura ninguno de los hijos de las demandantes en el presente asunto. Finalmente agregó que en el programa de gobierno del alcalde electo se plasmó el tema de la educación de los niños especiales, y se consignó el compromiso de la atención oportuna para estos menores, mediante la firma de nuevos convenios con la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes. Por último, el funcionario señaló:

“A diciembre 19 de 2003 el grupo de 40 estudiantes con discapacidad ha asistido a instituciones educativas del municipio de Puerto Boyacá, como se mencionó anteriormente, además asistieron a un refuerzo en la ACJ, refuerzo terapéutico y académico, en (sic) este programa se atendieron a los niños en edad escolar con edades inferiores a 15 años, los demás fueron atendidos en programas de apoyo terapéutico y refuerzo académico. Es de anotar que esta integración no ha sido total, sino progresiva, se está buscando que la prestación total de este servicio se lleve a cabo en los cuatro (4) colegios urbanos oficiales, como lo son, el Colegio San Pedro Claver, Colegio John F. Kennedy, el Colegio Antonia Santos, y el Colegio Antonio Galán, mediante aclaraciones (sic) y organización de aulas especiales de apoyo, con equipos especiales dependiendo del tipo de discapacidad”.

8. Una vez valorada la información contenida en los escritos anteriores, la Sala consideró que la misma era insuficiente para resolver sobre el fondo del asunto. Por tanto, por medio de auto del quince (15) de abril de dos mil cuatro (2004), la Corte solicitó nuevos informes. En primer lugar, la Sala solicitó a la secretaría de desarrollo social del municipio de Puerto Boyacá que informara sobre la situación administrativa de los hijos de las demandantes, y si los mismos estaban o no recibiendo algún tipo de capacitación. De otra parte, solicitó al director del Centro de la Comunicación Humana y sus desórdenes de la facultad de medicina de la Universidad Nacional de Colombia, y al decano de psicología de la Universidad Pontificia Javeriana, que informaran a este despacho si es científicamente aconsejable que los menores diagnosticados con síndrome de Down y con autismo, sean sujetos de la política pública de integración en materia de educación; y que indicaran, cuáles son las condiciones que deben concurrir para asegurar que los procesos de aprendizaje y de socialización de tales menores, en el contexto de la integración, sean óptimos. Finalmente, la Sala solicitó al Ministerio de Educación Nacional que informara sobre las decisiones administrativas que se han adoptado con el fin de garantizar el derecho a la educación de los menores afectados con las limitaciones indicadas, y que señalara cuáles habían sido los elementos teóricos y prácticos para ello.

Facultad de psicología de la Pontificia Universidad Javeriana (PUJ)

9. El doctor José Ricardo Álvarez B., en calidad de decano de la facultad de psicología de la PUJ, informó a esta Corte sobre los elementos del diagnóstico de las limitaciones conocidas como síndrome autista y síndrome de Down, refirió una clasificación de los retrasos mentales en función del nivel de gravedad de los mismos y las condiciones para la integración de las personas que los padecen. Indicó su criterio científico respecto de la pertinencia de las políticas de integración, y conceptúo sobre las condiciones que deben concurrir para asegurar procesos de integración y de aprendizaje óptimos en el caso de las personas que padecen de las limitaciones referidas. Por su importancia para el desarrollo de las ulteriores consideraciones en la solución del presente caso, la Sala resume algunos de los apartes más destacados de dicho informe:

10. Respecto de los elementos necesarios para el diagnóstico de las limitaciones psíquicas y físico-sociales conocidas como autismo y síndrome de Down, el decano, con fundamento en el DSM-IV (Manual diagnóstico y estadístico de los trastornos mentales en su versión revisada), indicó algunos de los elementos que permiten un diagnóstico acertado. En el caso del trastorno autista, entre otras, señaló:

“Las características esenciales del trastorno autista son la presencia de un desarrollo marcadamente anormal o deficiente de la interacción y la comunicación sociales, y un repertorio gravemente restringido de actividades e intereses; las deficiencias de la interacción social son importantes y duraderas; puede existir una incapacidad para desarrollar relaciones apropiadas con otros niños de su edad, incapacidad que puede adoptar diferentes formas a diferentes edades: los niños de menor edad pueden tener muy poco o ningún interés en establecer lazos de amistad, los niños de más edad pueden estar interesados por unas relaciones amistosas, pero carecen de la comprensión de las convenciones de la interacción social; con frecuencia el niño tiene gravemente afectada la conciencia de los otros; los niños que sufren este trastorno pueden prescindir de otros niños (incluyendo sus hermanos), carecer de todo concepto relativo a las necesidades de los demás o no percibir el malestar de otra persona”.

Frente al síndrome de Down, señalo el experto que se trata “fundamentalmente una condición médica general y se debe a importantes alteraciones tempranas del desarrollo embrionario” de suerte que “aproximadamente un 30% de los niños con retardo mental son diagnosticados con síndrome de Down. Estos factores incluyen alteraciones cromosómicas o aberraciones cromosómicas”. Entre los síntomas sobresalientes el decano resaltó:

“Capacidad intelectual significativamente inferior al promedio: un coeficiente intelectual aproximadamente de 70 o inferior en un test de inteligencia; déficit o alteraciones concurrentes de la actividad adaptativa actual (esto es, la eficacia de la persona para satisfacer las exigencias planteadas para su edad y grupo cultural), en por lo menos dos de las áreas siguientes: comunicación, cuidado personal, vida doméstica, habilidades sociales/interpersonales, utilización de recursos comunitarios, autocontrol, habilidades académicas funcionales, ocio, descanso, salud y seguridad”.

11. El doctor Álvarez también resaltó la existencia de cuatro grados de retraso mental: leve, moderado, grave y profundo. El retraso mental leve es conocido con la categoría pedagógica de “educable”. Según el experto:

“Este grupo incluye a la mayoría (alrededor del 85%) de las personas afectadas por el trastorno. Consideradas en su conjunto, tales personas suelen desarrollar habilidades sociales y de comunicación durante los años preescolares (0-5 años de edad), tienen insuficiencias mínimas en las áreas sensoriomotoras y con frecuencia no son distinguibles de otros niños sin retraso mental hasta edades posteriores Durante los últimos años de su adolescencia, pueden adquirir conocimientos académicos que les sitúan aproximadamente en un sexto curso de enseñanza básica. Durante su vida adulta, acostumbran adquirir habilidades sociales y laborales adecuadas para una autonomía mínima, pero pueden necesitar supervisión, orientación y asistencia, especialmente en situaciones de estrés social y económico. Contando con apoyos adecuados, los sujetos con retraso mental leve acostumbran a vivir satisfactoriamente en la comunidad, sea independientemente, sen en establecimientos supervisados”.

Por otra parte, según el experto, el trastorno mental moderado, equivale a la categoría pedagógica de “adiestrable”. Según su parecer:

“Este grupo constituye alrededor del 10% de toda la población con retraso mental. La mayoría de los individuos con este nivel de retraso mental adquieren habilidades de comunicación durante los primeros años de la niñez. Pueden aprovecharse de una formación laboral y con supervisión moderada, atender a su propio cuidado personal. También pueden beneficiarse de adiestramiento en habilidades sociales y laborales, pero es improbable que progresen más allá de un segundo nivel en materias escolares. Pueden aprender a trasladarse independientemente por lugares que les son familiares. Durante la adolescencia, sus dificultades para reconocer las convenciones sociales pueden interferir las relaciones con otros muchachos o muchachas. La etapa adulta, son en su mayoría capaces de realizar trabajos no cualificados o semicualificados, siempre con supervisión, en talleres protegidos o en el mercado general de trabajo. Se adaptan bien a la vida en comunidad, usualmente en instituciones con supervisión”.

12. Respecto de la pertinencia de las políticas de integración en materia escolar y de su oportunidad desde el punto de vista científico, el decano señaló algunas reservas, como por ejemplo, el de la vulnerabilidad de las personas con retraso mental a las explotación física o sexual o a la exclusión no informada. Según el profesor, los niños con retraso y los niños autistas con frecuencia sufren por las burlas de sus compañeros o la indebida comprensión de su situación por parte de los profesores. No obstante, el éxito y la pertinencia de la integración dependen de cada caso concreto, y no existe una forma de anticipar los resultados; esto en la medida en que al existir distintos grados tanto en el caso del autismo, como en el del retraso mental, es probable que “un niño con retraso mental leve pueda estar relativamente bien integrado en un ambiente escolar” donde los maestros y los alumnos desarrollen “normas básicas de respeto, comprensión y tolerancia”. Un niño con retraso mental moderado, según el profesor, “puede vivenciar el contexto escolar como un ambiente más estresante y hostil, pero con los apoyos que pueden darse en una institución formal adecuadamente dotada puede tener una experiencia positiva”. Y algo semejante, agrega. “puede decirse de los niños que han sido diagnosticados con un trastorno autista en grado leve o moderado”.

13. Respecto de las condiciones necesarias para garantizar procesos de aprendizaje y socialización óptimos, el decano afirmó que primero que todo, es indispensable evaluar el grado del trastorno de cada niño, para lo cual se requiere personal profesional adecuado, ya que las personas con síndrome de Down se parecen mucho entre sí desde el punto de vista morfológico, pero pueden diferir mucho en sus habilidades de aprendizaje, de tal forma que “una buena evaluación del nivel de profundidad del retardo haría posible establecer metas educativas realistas para cada caso”. En segundo lugar, insistió en la necesidad de contar con personal docente especializado en trabajo con niños especiales, quienes pueden lograr resultados satisfactorios en el caso de niños con niveles leve o moderado, sea de retraso o de autismo. También, según su parecer, es indispensable un trabajo coordinado con los demás maestros y compañeros orientado a garantizar condiciones de tolerancia, de aceptación y de comprensión de la vulnerabilidad y de las condiciones especiales de estos niños, para lo cual es importante para ello contar con la participación activa de los padres de familia. De otra parte, el Decano destaca la necesidad de una educación más personalizada en el caso de estos niños, lo que implica que su instrucción deba darse en grupos pequeños y con materiales pedagógicos adecuados. Además se requiere, según su parecer, de un personal de apoyo, especializado y capacitado para el trabajo con niños con este tipo de discapacidades, el cual deberá diseñar estrategias pedagógicas concretas, asesorar a los miembros de la comunidad educativa, trabajar activamente con los padres de familia y reforzar la labor educativa de los maestros dedicando “tiempos y contextos extendidos para que los niños puedan cumplir las metas educativas esperables”.

Finalmente, el decano considera que es poco probable que municipios en la periferia cuenten con los recursos humanos y técnicos para proveer un servicio ordinario de calidad, en razón a las limitaciones presupuestales, la carencia de dotación adecuada y la ausencia de personal especializado en psicología, psicopedagogía o educación especial vinculado con el plantel. Por ello, considera que eventualmente instituciones diferentes de naturaleza pública o privada, que tengan experiencia en el manejo de este tipo de casos, podrían constituir una solución adecuada para dichas dificultades. Según el decano, “si no existe este refuerzo externo es muy probable que niños con problemas de autismo o de retraso mental terminen por fuera del sistema educativo que no los puede acoger para satisfacer las necesidades particulares que tienen a nivel educativo, social y emocional”.

Facultad de medicina de la Universidad Nacional de Colombia

14. Gloria Amparo Acero, en su calidad de profesora asociada y directora del departamento de la comunicación humana y sus desórdenes de la Universidad Nacional, informó a esta Corte sobre los elementos del diagnóstico de las limitaciones ya referidas con base en el DSM IV, al igual que el decano de la PUJ. Sin embargo, sobre el punto, la profesora precisó que a pesar de las definiciones genéricas del diagnóstico, en la actualidad, se entiende que “una situación de discapacidad es la resultante dinámica de la interacción entre las condiciones individuales y las características del entorno capacitantes o discapacitantes”, por lo que una discapacidad “no existe en el individuo ni es un evento fijo o inmodificable”. Así mismo indicó que “la validez de categorizar y agrupar de manera rigurosa a los estudiantes según criterios médicos o discapacidad, para propósitos educativos, se cuestiona seriamente” ya que “las condiciones médicas y los criterios pueden tener muy poca o ninguna pertinencia educacional”.

De otra parte, la directora considera si es científicamente aconsejable que los menores con dichas limitaciones sean sujetos de la política pública de integración escolar. Esto siempre y cuando se cuente con los recursos tecnológicos, humanos (profesionales y de apoyo) y de accesibilidad física. Por último, respecto de las condiciones que deben concurrir para asegurar que los procesos de aprendizaje y socialización de tales menores sean óptimos, la profesora, con fundamento en las memorias del Seminario sobre Desarrollo e Inclusión, celebrado en Santiago de Chile en el año 2001, indicó que es necesario, que el número de estudiantes por clase sea inferior a 25, que los docentes tengan un solo empleo y que no se agrupe a los estudiantes por grados de habilidad ya que es preferible la heterogeneidad. Además, según su parecer, deben incorporarse estrategias informales de aprendizaje, deben existir estrategias de apoyo docente, un currículo flexible, un plan de educación personalizado y debe contarse con la cooperación de la familia.

Ministerio de Educación Nacional

15. Isabel Segovia Ospina, en calidad de directora de poblaciones y proyectos intersectoriales del Ministerio de Educación Nacional, allegó alguna información sobre los elementos de la política pública de integración educativa de los menores de edad que sufren de las limitaciones psíquicas y físico sociales conocidas como autismo y síndrome de Down. La funcionaria informó a este despacho sobre la existencia de una política clara respecto de la atención de la población con necesidades educativas especiales. Así, en el caso de los estudiantes con discapacidad intelectual o retardo mental, indicó que es indispensable evaluar su “nivel de funcionamiento” para determinar su grado de integrabilidad, es decir, si pueden ser o no integrados y si se les debe por ende vincular a un programa de habilitación o rehabilitación.

Dicha política, explicó la interviniente, está contenida en la Resolución 2565 de 2003, y tiene como propósito la ampliación de la cobertura, y la promoción al servicio educativo de la población con necesidades educativas especiales. La atención educativa se desarrollará desde el nivel preescolar hasta la educación superior, en instituciones de educación formal con los apoyos técnicos, materiales y humanos requeridos. Su ejecución concreta queda deferida a las entidades territoriales, departamentos y municipios certificados, los cuales deberán hacer un diagnóstico de la demanda y organizar la forma en que se ofrecerá dicho servicio. Según la funcionaria, la temática de la atención a las poblaciones con necesidades especiales deberá tenerse en cuenta en los currículos y planes de estudio de los establecimientos educativos y la población con discapacidad muy severa o multiimpedida será atendida mediante programas concertados con el Ministerio de la Protección Social y el ICBF.

Secretaría de desarrollo social de Puerto Boyacá

16. Julio César Toro Córdoba, actuando en calidad de secretario de desarrollo social de Puerto Boyacá, indicó a esta Corte que los hijos de las demandantes en este asunto no son menores de edad, ya que Sandra Lobo Ciro tiene 21 años, Luis Fernando Ayala tiene 22 años y Jefferson Giraldo tiene 19 años, según la información suministrada por la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes. Además explicó que para la fecha de su informe, esto es para el 28 de abril de 2004, Sandra Lobo, era la única que se encontraba recibiendo instrucción escolar en la jornada B del Colegio San Pedro Claver, institución pública del municipio; que los docentes que prestan el servicio público de educación en dicha jornada, no tienen ningún tipo de capacitación especial, ni tampoco experiencia laboral con niños o adolescentes con discapacidades.

En segundo lugar, indicó que las competencias para definir las condiciones de la oferta, la vinculación de personal especializado y el monto del presupuesto para la financiación de la prestación del servicio, quedó radicada para el caso de la prestación del servicio en su municipio, en las autoridades departamentales.

Y en tercer lugar, indicó que la actual administración municipal, en su plan de desarrollo 2004-2007, incorpora algunas soluciones para el problema de la educación para niños con limitaciones o talentos especiales, en donde se prevé la posibilidad de celebrar convenios con entidades de orden privado, como la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes; así mismo, indicó que en dicho plan de desarrollo, se tiene prevista la “construcción de cuatro aulas de apoyo para la atención integral de la población con necesidades educativas especiales en los cuatro colegios urbanos de nuestra comunidad” y que de igual manera se estaba gestionando con el departamento la contratación de los profesionales necesarios para cubrir los programas de integración pedagógica, cultural y recreativa.

II. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial referida.

Presentación del caso, prevalencia del derecho constitucional e integración del contradictorio

2. Tres madres, actuando en nombre y representación de sus hijos, Sandra Lobo Ciro (nacida en el año 1983), Jefferson Giraldo Ariza (nacido en el año 1987) y Luis Fernando Oyola Torres (nacido en el año 1982), interpusieron acción de tutela contra la alcaldía y la Secretaría de Educación Municipal de Puerto Boyacá (Boyacá) por considerar vulnerados los derechos fundamentales de sus hijos a la igualdad y a la educación.

Los hijos, quienes superaron los tres los dieciocho años y sufren de discapacidades de diversa índole (síndrome de down y autismo), recibían educación especializada por intermedio de la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes, entidad sin ánimo de lucro, que para estos fines obtenía recursos del municipio. Ante la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, el municipio de Puerto Boyacá suspendió las relaciones contractuales con la referida ONG, la cual, a su vez, se vio en la imposibilidad de continuar prestando el servicio de capacitación para los 37 estudiantes especiales registrados en el municipio. Al parecer, los colegios públicos del municipio se han negado a prestar el servicio público de educación a los estudiantes con necesidades educativas especiales.

Durante la transición que ha implicado la entrada en vigencia de la ley 715 de 2001, algunas de las 37 personas registradas como discapacitadas han sido vinculadas formalmente al sistema público de educación, entre ellas, uno de los hijos de las demandantes en el presente caso. En efecto, como lo informó el secretario de desarrollo social de Puerto Boyacá, la señorita Sandra Lobo Ciro se encuentra recibiendo instrucción en el Colegio San Pedro Claver.

3. El juez que decidió la presente tutela negó el amparo constitucional, pues consideró que las autoridades municipales no habían desconocido los derechos fundamentales de los hijos de las peticionarias ya que, debido a la entrada en vigor de la Ley 715 de 2001 y a las características del municipio de Puerto Boyacá, esa entidad territorial no puede contratar o vincular docentes, directivos docentes, ni funcionarios administrativos, para el sector educativo, ya que dichas funciones corresponden, de manera exclusiva, a la administración departamental. Por ello concluyó que en caso de existir una afectación de los derechos fundamentales, esta sería imputable al departamento de Boyacá, a través del señor gobernador y su secretaría de educación, puesto que a esa entidad territorial le compete legal y constitucionalmente dar solución al caso.

Esta actuación del juez de tutela plantea un primer problema procesal: ¿debe negarse la tutela en la medida en que al parecer las peticionarias erraron en señalar cuál era la autoridad eventualmente responsable por la afectación de los derechos fundamentales de sus hijos? Comienza la Corte por analizar este problema.

4. El examen de la normatividad respectiva y las respuestas de las autoridades durante el trámite de la revisión permiten establecer que, efectivamente como lo señaló el juez de instancia, las autoridades departamentales de Boyacá son las competentes para la definición, ejecución y asignación de los recursos para la prestación del servicio público de educación a la población con necesidades especiales en aquellos municipios no certificados del departamento, como es el caso de Puerto Boyacá. En efecto, el municipio de Puerto Boyacá tiene una población inferior a 100.000 habitantes y no ha sido objeto de certificación, lo que implica que los recursos de participación para educación sean administrados directamente por el departamento de Boyacá. Además, según el artículo 23 de la Ley 715 de 2001, declarado exequible por la Sentencia C-617 de 2002, los municipios no certificados no pueden contratar o vincular docentes, directivos docentes, ni funcionarios administrativos, para el sector educativo ni contratar bajo cualquier modalidad, personas o instituciones para la prestación del servicio, ya que dichas funciones corresponden, de manera exclusiva, a la administración departamental (1) . Es cierto entonces que en caso de que la tutela fuera concedida, muy probablemente las órdenes judiciales no estarían únicamente dirigidas contra el municipio de Puerto Boyacá sino también contra el departamento de Boyacá, por las responsabilidades de esa entidad territorial en el manejo de la educación especial en los municipios no certificados, conforme lo establece la Ley 715 de 2001.

Sin embargo, no por ello el juez de tutela debió limitarse a negar la tutela, argumentando que las peticionarias habían integrado en forma indebida el contradictorio, en la medida en que no demandaron a la autoridad que correspondía. Conviene recordar que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona para la protección de sus derechos fundamentales, o de aquellas personas en nombre de quienes actúa, en los casos de agencia oficiosa. Y por ello la acción de tutela se rige por los principios de celeridad, economía, eficacia y prevalencia del derecho sustancial (C.P., arts, 86 y 228 y D. 2591/2001 art 3º). Por ende, si en un determinado caso, los peticionarios plantean un problema constitucional relevante, en la medida en que pueden estar en juego derechos fundamentales, pero por impericia yerran en la determinación de la autoridad contra quien debe ser dirigida la solicitud, no se compadece con la alta función del juez de tutela que este se límite a negar la acción, con el argumento formalista de que el contradictorio fue indebidamente integrado. En esos casos, el juez de tutela, en función de los principios de celeridad, economía, eficacia y prevalencia del derecho sustancial, debe esforzarse, dentro de los límites de la razonabilidad, por reconducir la acción hacia la autoridad competente, con el fin de que el asunto de fondo sea realmente resuelto. No debe olvidarse que están en juego los derechos fundamentales de las personas. Ha dicho al respecto esta Corte:

“El principio de informalidad en sede de tutela cobra relevancia en cuanto a la integración de la causa pasiva y del legítimo contradictorio, pues en ciertos casos la demanda está formulada contra quien no ha incurrido en la acción u omisión que se le imputa o, en otros, no se vincula a la totalidad de los sujetos procesales. Ello ocurre, generalmente, porque el particular no conoce la complicada y variable estructura del Estado (Cfr. C. Const., Auto 055/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo), ni de ciertas organizaciones privadas encargadas de la prestación de un servicio público; en tales circunstancias, tampoco puede exigírsele que sea un experto en la materia. Sin embargo, el juez, que cuenta con la preparación académica y las herramientas jurídicas para suplir tal deficiencia, está en la obligación de conformar el legítimo contradictorio, no solo en virtud del principio de informalidad, sino también atendiendo el principio de oficiosidad que orienta los procedimientos de tutela.

En este orden de ideas, la Sala recuerda que la integración del contradictorio corresponde al juez cuando constata que no se encuentran vinculados los sujetos procesales, sin que sea admisible la solución prevista en el ordenamiento civil, donde la falta de legitimidad por pasiva conduce a una decisión inhibitoria (Auto, jul. 21/94, M.P. Alfredo Beltrán Sierra), más aún cuando expresamente lo prohíbe el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991” (2) .

Por ello, en sede de revisión, la Corte vinculó a la presente tutela a las autoridades departamentales de Boyacá, por cuanto estas podrían verse afectadas por la presente decisión, con lo cual esta corporación pudo entrar al examen material del asunto planteado por las peticionarias, como en su momento también hubiera podido hacerlo el juez de instancia.

El problema jurídico planteado

5. Las respuestas de las autoridades de Puerto Boyacá permitieron establecer que el plan de desarrollo de este municipio tiene prevista la adaptación de algunas aulas de los colegios municipales para mejorar la adecuada prestación del servicio a la población discapacitada, así como la eventual posibilidad de contratar servicios externos para la educación de estas personas. Igualmente la Corte ordenó pruebas con el fin de recibir la información necesaria sobre la naturaleza y características de las limitaciones físicas conocidas como síndrome autista y síndrome de Down padecidas por los hijos de las demandantes en este caso; así como conceptos científicos sobre la pertinencia de la integración al sistema público de educación de los menores con estas condiciones, y sobre las condiciones necesarias para que dicha integración sea óptima en función del aprendizaje y de la socialización. Estos elementos científicos serán tenidos en cuenta, en lo pertinente, en la decisión del caso.

6. Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea la presente tutela es el siguiente: ¿han vulnerado las autoridades del departamento de Boyacá o del municipio de Puerto Boyacá los derechos fundamentales de estas personas discapacitadas, en la medida en que, al suprimir el contrato con la ONG que los atendía, dichas personas quedaron sin educación especializada? Para resolver ese interrogante, la Corte comenzará por recordar el alcance de los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de las personas con limitaciones psíquicas y físico sociales, con el fin de determinar si existe una obligación concreta en cabeza del Estado, y en especial de las autoridades departamentales y municipales, enderezada a garantizar que Jefferson Giraldo Ariza, Sandra Lobo Ciro y Luis Fernando Oyola Torres, afectados con dichas limitaciones, tengan acceso al servicio público de educación. La Corte definirá entonces el ámbito de protección de los derechos a la educación y a la igualdad de las personas con limitaciones psíquicas y físico sociales conocidas como autismo y síndrome de Down, y en este sentido, fijará los eventuales contornos de las obligaciones estatales en materia de acceso al servicio público de educación; así mismo, estudiará si correlativamente existe un derecho fundamental de acceso a dicho servicio público, teniendo en cuenta que se trata de personas mayores de edad. Ese examen permitirá determinar si existe o no una afectación de los derechos fundamentales de estas personas con discapacidad. En caso de que la respuesta sea positiva, procederá la Corte a analizar cuáles son los posibles remedios judiciales a esa situación.

Los derechos a la educación y a la igualdad de las personas con limitaciones psíquicas, físicas y sociales, como el autismo o el síndrome de Down

7. En términos normativos es indiscutible la existencia y validez de los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de las personas con limitaciones psíquicas o físicas y sociales como el autismo o el síndrome de Down. Los fundamentos normativos de esos derechos son múltiples. Así, en primer término, los discapacitados son personas con plena dignidad y por ello gozan de la plenitud de sus derechos constitucionales (C.P., arts. 1º y 5º), como el derecho a la educación y a la igualdad (C.P., arts. 13 y 67). Por ello, una persona no puede ser discriminada ni privada de sus derechos por razón de su discapacidad.

Es más, aunque el artículo 13 superior no menciona explícitamente la discapacidad como un criterio “sospechoso” o constitucionalmente prohibido para limitar los beneficios a las personas, es claro que, conforme a los criterios desarrollados por esta Corte y por la doctrina internacional de derechos humanos, la discapacidad es un criterio prohibido para establecer diferencias en contra de las personas. Así, esta Corte (3) ha indicado que se pueden considerar sospechosas y potencialmente prohibidas aquellas diferenciaciones (i) que se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales estas no pueden prescindir; además (ii) esas características han estado asociadas históricamente a formas de menosprecio y discriminación; y (iii) esas categorizaciones no suelen constituir en sí mismos criterios razonables para efectuar una distribución o reparto racionales y equitativos de bienes, derechos o cargas sociales. Ahora bien, el caso de los discapacitados es paradigmático, ya que concurren en el tres de los factores que determinan criterios diferenciadores como sospechosos: la inmodificabilidad de los rasgos externos determinada por la manifestación de la propia discapacidad, una historia de discriminación caracterizada por el aislamiento y la segregación, y finalmente, una propensión social a desarrollar sentimientos de rechazo de temor o de desconfianza ante la manifestación de la diferencia. Y es que en gran medida, el problema de los discapacitados es el contexto social, pues los efectos negativos de los impedimentos físicos o síquicos derivan mucho más de la existencia de entornos sociales intolerantes, que de las afectaciones síquicas o físicas. En cierto sentido, es la sociedad la que ha sido minusválida al carecer de la capacidad de integrar a las personas que presentan algún impedimento físico o psíquico. El gran cambio frente a la discapacidad de las últimas décadas ha consistido precisamente en reconocer ese hecho elemental, a saber, que “un medio social negativo puede convertir la discapacidad en invalidez, y que, por el contrario, un ambiente social positivo e integrador puede contribuir de manera decisiva a facilitar y aliviar la vida de las personas afectadas con una discapacidad” (4) . Y la conclusión obvia es que es entonces necesario transformar esos entornos sociales discriminatorios e intolerantes en ambientes favorables a la integración y al desarrollo con dignidad de los discapacitados.

Por ello esta Corte ha señalado que las personas no pueden ser discriminadas por razón de su discapacidad (5) , y por ello esta corporación, desde sus primeras sentencias, ha señalado que los tratos diferentes desfavorables por razón de la discapacidad se presumen inconstitucionales. Por ejemplo, la Sentencia T-427 de 1992, fundamento 7, indicó que la especial protección que la Carta dispensa a los discapacitados, “tiene como consecuencia la inversión de la carga de la prueba cuando la constitucionalidad de una medida administrativa sea cuestionada por afectar los derechos fundamentales de la persona directamente perjudicada”, por lo cual, en “dicho evento, es a la administración a quien corresponde demostrar por qué la circunstancia o condición de desventaja de la persona protegida por el Estado no ha sido desconocida como consecuencia de su decisión”.

8. Pero eso no es todo; la Carta no solo protege a los discapacitados contra eventuales discriminaciones en su contra sino que, consciente de la situación de debilidad en que se encuentran estas personas, ordena a las autoridades que tomen acciones afirmativas en su favor, a fin de que logren la plena igualdad e integración en la sociedad. Así, no solo de manera general el artículo 13 superior establece que el Estado debe esforzarse por que la igualdad sea real y efectiva, para lo cual debe proteger “especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”, sino que, además, otras disposiciones constitucionales señalan la obligación estatal de desarrollar formas específicas de acción afirmativa a favor de los discapacitados. Así, el artículo 47 de la Constitución prescribe la obligación en cabeza del Estado de “adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”, mientras que el inciso final del artículo 68 superior señala que la “erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales” representan “obligaciones especiales del Estado”.

Conforme a lo anterior, la Constitución no solo protege a las personas discapacitadas contra la discriminación sino que además ordena que las autoridades realicen acciones afirmativas en su favor para que puedan alcanzar una igualdad real y efectiva. Ha dicho al respecto esta Corte:

“Al respecto la Corte ha precisado que por lo menos dos tipos de situaciones pueden constituir un acto discriminatorio contrario al derecho a la igualdad de los discapacitados. Por un lado, la conducta, actitud o trato, consciente o inconsciente, dirigido a anular o restringir sus derechos, libertades y oportunidades, sin justificación objetiva y razonable. Por otro, el acto discriminatorio consistente en una omisión injustificada en el trato especial a que tienen derecho los discapacitados, la cual trae como efecto directo su exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad (Ver las Sents. T-288/95 y T-378/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En ese orden de ideas la Corte Constitucional ha indicado la necesidad de brindar un trato especial a las personas discapacitadas y ha señalado que la omisión de ese trato especial puede constituir una medida discriminatoria. Ello, por cuanto la no aplicación de la diferenciación positiva en el caso de las personas discapacitadas permite que la condición natural de desigualdad y desprotección en que se encuentran se perpetúe, situación que les impide, entonces, participar e integrarse en las actividades sociales, para poder así ejercer sus derechos y responder por sus obligaciones” (6) .

9. Este amparo constitucional especial a las personas con impedimentos físicos o síquicos armoniza además plenamente con los desarrollos del derecho internacional de los derechos humanos en las últimas décadas. Y es que numerosas normas y declaraciones internacionales han acentuado las protecciones a favor de los discapacitados, como lo ponen en evidencia, entre otros, los siguientes documentos y evoluciones internacionales.

De un lado, a nivel universal, aunque el Pacto de derecho económicos sociales y culturales no se refiere explícitamente a las personas con discapacidad, ni señala expresamente a la discapacidad como un criterio de discriminación, el intérprete autorizado de este instrumento internacional, a saber, el Comité de derechos económicos sociales y culturales, ha entendido que el pacto ofrece una protección especial a esas personas. Así, la Observación General Nº 5 de ese comité, relativa a las personas con discapacidad, y adoptada en 1994, señala al respecto:

“El pacto no se refiere explícitamente a personas con discapacidad. Sin embargo, la Declaración universal de derechos humanos reconoce que todos los seres humanos han nacido libres e iguales en dignidad y en derechos y, como las disposiciones del pacto se aplican plenamente a todos los miembros de la sociedad, las personas con discapacidad tienen claramente derecho a toda la gama de derechos reconocidos en el pacto. Además, en la medida en que se requiera un tratamiento especial, los Estados partes han de adoptar medidas apropiadas, en toda la medida que se lo permitan los recursos disponibles, para lograr que dichas personas procuren superar los inconvenientes, en términos del disfrute de los derechos especificados en el Pacto, derivados de su discapacidad. Además, el requisito que se estipula en el párrafo 2º del artículo 2º del pacto que garantiza “el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna” basada en determinados motivos especificados “o cualquier otra condición social” se aplica claramente a la discriminación basada en motivos de discapacidad”.

De otro lado, otros tratados generales de derechos humanos más recientes incorporan cláusulas específicas sobre discapacidad. Así, la Convención de los derechos del niño establece en su artículo 23 obligaciones especiales que los Estados tienen que cumplir a favor de los menores impedidos física o síquicamente, a fin de que, entre otras cosas, tengan “un acceso efectivo a la educación”. Por su parte, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha adoptado varios instrumentos relativos a la discapacidad, como la “Declaración de los derechos de los impedidos” del 9 de diciembre de 1975 (Res. 3447), la “Declaración de los derechos del retrasado mental” del 20 de diciembre de 1971 (Res. 2856), los “Principios para la protección de los enfermos mentales y para el mejoramiento de la atención de la salud mental” del 17 de diciembre de 1991 (Res. 46/119). En particular, la Asamblea General adoptó, el 20 de diciembre de 1993, una resolución que contiene las “Normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad”. Esas normas fueron elaboradas sobre la base de la experiencia adquirida durante el decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos (1983-1992) y aunque dicho documento, como tal, no tiene fuerza obligatoria, se considera que refleja la evolución del derecho internacional en la materia. Y por ello tiene un importante valor doctrinario. Por ejemplo, el Comité de derechos económicos sociales y culturales, en la citada Observación General Nº 5, señala que las “Normas uniformes son de gran importancia y constituyen una guía de referencia particularmente valiosa para identificar con mayor precisión las obligaciones que recaen en los Estados partes en virtud del pacto”.

Por su parte, en el ámbito americano, existen al menos dos tratados de particular importancia, ambos aprobados y ratificados por Colombia. De un lado, el Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales, aprobado por la Ley 319 de 1996 y declarado exequible por la Sentencia C-251 de 1997, el cual prevé en el artículo 13 sobre el derecho a la educación, que el Estado tiene la obligación de “establecer programas de enseñanza diferenciada para los minusválidos a fin de proporcionar una especial instrucción y formación a personas con impedimentos físicos o deficiencias mentales”. De otro lado, la Asamblea General de la OEA adoptó en 1999 la “Convención interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad”, que Colombia ratificó el 2 de febrero de 2004, después de que fuera aprobada por la Ley 762 de 2003 y declarada exequible por la Sentencia C-401 de 2003. Este tratado define la discriminación contra las personas con discapacidad como toda aquella “distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales”, lo cual muestra, que en el actual derecho internacional de los derechos humanos la discapacidad es en principio un criterio prohibido de diferenciación. Sin embargo, ese mismo convenio no solo autoriza sino que ordena las acciones afirmativas a favor de los discapacitados. Así, el artículo I señala que no es discriminatoria “la distinción o preferencia adoptada por un Estado parte a fin de promover la integración social o el desarrollo personal de las personas con discapacidad, siempre que la distinción o preferencia no límite en sí misma el derecho a la igualdad de las personas con discapacidad y que los individuos con discapacidad no se vean obligados a aceptar tal distinción o preferencia”. Por su parte, el artículo II ordena a los Estados tomar medidas no solo para para “eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad” sino también para “propiciar su plena integración en la sociedad”.

10. Conforme a lo anterior, es claro que las personas con discapacidad no solo no pueden ser discriminadas en el acceso a la educación, tal y como esta Corte lo ha señalado en anteriores oportunidades (7) , sino que además las autoridades tienen el deber de tomar medidas específicas para asegurar el goce efectivo de este derecho. Así sobre el derecho a la educación de las personas con retardo mental, señaló esta Corte:

“El niño que sufre retardo mental, a la situación de indefensión propia de su edad y condición agrega la derivada de su defecto psíquico y, por consiguiente, plantea a la sociedad la máxima exigencia de protección. La Constitución impone, consciente de esta circunstancia, deberes concretos a los padres, docentes, miembros de la comunidad y autoridades públicas, que se enderezan a la ayuda y protección especial al menor disminuido físico o mental, de modo que se asegure su bienestar, rehabilitación y se estimule su incorporación a la vida social.

Los disminuidos físicos o mentales, en cierta medida, por su falta de autonomía, están inexorablemente supeditados a los demás, y si la sociedad no responde a su muda convocatoria de solidaridad, se ven abocados a su destrucción o a los padecimientos más crueles. Una sociedad democrática construida sobre el respeto a la dignidad humana, arriesga abdicar de sus propios principios y de toda pretensión de justicia, si desoye el llamado de sus miembros mas débiles” (8) .

Esos criterios fueron reiterados en decisiones ulteriores que mostraron que la acción de tutela era viable para amparar el derecho a la educación de esas personas. Dijo entonces la Corte, sintetizando la doctrina constitucional al respecto:

“a) la acción de tutela es un mecanismo judicial idóneo para la protección del derecho a la educación de los menores discapacitados. b) la educación especial se concibe como un recurso extremo, esto es, se ordenará a través de la acción de tutela solo cuando valoraciones médicas, psicológicas y familiares la consideren como la mejor opción para hacer efectivo el derecho a la educación del menor. c) Si está probada la necesidad de una educación especial, esta no puede ser la excusa para negar el acceso al servicio público educativo. d) En caso de que existan centros educativos especializados y que el menor requiera ese tipo de instrucción, esta no solo se preferirá sino que se ordenará. e) Ante la imposibilidad de brindar una educación especializada, se ordenará la prestación del servicio público convencional, hasta tanto la familia, la sociedad y el Estado puedan brindar una mejor opción educativa al menor discapacitado” (9) .

11. Este mandato constitucional, que prohíbe la discriminación contra los discapacitados y ordena medidas en su favor para que logren una igualdad real y efectiva en el acceso a la educación y permanencia en la misma, ha sido, a su vez, desarrollado por disposiciones legales y reglamentarias, como los artículos 46 a 49 de la Ley 115 de 1994 o ley general de educación. Así, el artículo 46 de la Ley 115 de 1994 prescribe que la “educación para personas con limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas, cognoscitivas, emocionales o con capacidades intelectuales excepcionales, es parte integrante del servicio público educativo” y que por consiguiente los “establecimientos educativos organizarán directamente o mediante convenio, acciones pedagógicas y terapéuticas que permitan el proceso de integración académica y social de dichos educandos”. Por su parte, el artículo 48 de la misma Ley 115 de 1994, establece que los “gobiernos nacional y de las entidades territoriales incorporarán en sus planes de desarrollo, programas de apoyo pedagógico que permitan cubrir la atención educativa a las personas con limitaciones”. Esa norma prevé igualmente, en desarrollo del principio de subsidiariedad, que el “Gobierno Nacional dará ayuda especial a las entidades territoriales para establecer aulas de apoyo especializadas en los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción que sean necesarios para el adecuado cubrimiento, con el fin de atender, en forma integral, a las personas con limitaciones”.

Por su parte, la Resolución 2565 de 2003 del Ministerio de Educación Nacional definen algunos de los elementos de la política pública nacional para la prestación del servicio público de educación a las personas con limitaciones psíquicas o físico-sociales, como la obligación de organizar la oferta (art. 3º), la obligación de asignar docentes de apoyo de manera proporcional a la población especial (art. 6º), o la definición del tamaño y composición de los grupos en que participen estudiantes especiales (art. 7º) entre otros.

12. Es pues claro que el derecho a la educación en el caso de las personas con limitaciones de diverso orden, en la medida en que puede ser considerado teóricamente como un derecho social o prestacional de rango constitucional, encuentra definidos sus contenidos de prestación en la ley y en los actos administrativos respectivos. En efecto, los derechos prestacionales tienen un contenido mínimo no negociable, que deriva directamente de la Carta y debe ser protegido en todo caso por las autoridades, pero también la Constitución y los tratados de derechos humanos señalan que es deber del Estado desarrollar progresivamente esos derechos hasta que las personas puedan gozarlos plenamente (10) . Por consiguiente, una vez las autoridades políticas han desarrollado ciertos componentes progresivos de esos derechos prestacionales, entonces se entiende que dichos contenidos quedan incorporados al ámbito constitucionalmente protegido de dicho derecho.

Esta particular circunstancia del derecho a la educación, en la medida en que sus contenidos prestacionales han sido desarrollados y reconocidos por el Estado colombiano, implica que dichos componentes constituyen elementos definitorios del derecho a la educación, sobre los cuales pesa la prohibición de regreso desde el punto de vista constitucional y del derecho internacional de los derechos humanos. Esta situación trae consecuencias jurídicas no menos importantes, en la medida en que el Estado colombiano no puede legítimamente y sin la debida justificación, adoptar políticas regresivas, o dirigidas a limitar el ámbito de las prestaciones reconocidas. En efecto, el mandato de progresividad en la realización de los derechos sociales implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la libertad de configuración del legislador en este campo, que es amplia, se ve reducida, ya que todo retroceso se presume inválido, pues estaría invadiendo el ámbito constitucionalmente protegido del derecho prestacional. Una medida regresiva de ese tipo está entonces sometida a un control judicial estricto, de suerte que para que “pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional” (11) .

13. De otra parte, el derecho a la educación no es solo un derecho prestacional de desarrollo progresivo sino que tiene ciertos aspectos y componentes que lo configuran como un derecho fundamental de aplicación inmediata, ya sea por su titularidad o ya sea por el alcance de algunos de sus contenidos, tal y como esta Corte lo ha señalado anteriormente (12) . Por ejemplo, y sin que esta enumeración sea taxativa, es claro que el derecho a la educación de los niños es fundamental, por cuanto así lo estatuye con claridad el artículo 44 superior. Y desde el punto de vista de los contenidos protegidos, es igualmente claro que el derecho a la educación básica es fundamental y de aplicación inmediata, porque así lo señala inequívocamente el artículo 67 de la Carta, tal y como esta Corte lo ha señalado (13) .

En esas condiciones, desde la óptica de su condición de derecho fundamental, el derecho a la educación de las personas con discapacidades, además de permitir su protección por medio de la acción de tutela, característica definitoria de dichos derechos, guarda en estos casos una relación conceptual innegable con el derecho a la igualdad, en la medida en que la condición especial de sus titulares (los limitados físicos, sensoriales y psíquicos), dado su reconocimiento expreso por la Constitución como sujetos de especial protección, implica a su vez la existencia de una obligación de promoción y de protección especial en cabeza del Estado. De esta forma, el régimen jurídico de las personas con discapacidad y los contenidos particulares del derecho a la educación en estos casos, se ven reforzados por la fuerza normativa propia del derecho a la igualdad.

14. Para la Corte es entonces claro que las personas con limitaciones psíquicas y físico sociales, como el autismo o el síndrome de Down, gozan de la especial protección del Estado y son titulares de los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad, en los componentes prestacionales reconocidos y determinados por el Estado en el marco de su política pública de educación. E igualmente esas personas pueden reclamar directamente los contenidos iusfundamentales de dicho derecho a la educación que derivan directamente de la Carta. Esto implica el deber correlativo de las entidades estatales de garantizar la disponibilidad, el acceso, la permanencia y la calidad en la prestación del servicio de educación, los cuales deben suministrarse en condiciones de igualdad, y bajo la consideración de las condiciones especiales de la personas afectadas con dichas limitaciones, de tal forma que los procesos de aprendizaje y socialización de tales sujetos sean lo más parecido posible a los de cualquiera de los educandos.

15. El examen precedente parece llevar a una conclusión ineludible: que la tutela debe ser concedida, en la medida en que estas personas con discapacidad tienen un derecho fundamental a acceder a la educación que requieren, por lo cual no podían ser privadas de ese servicio. Sin embargo, surge aparentemente la siguiente objeción: ¿puede predicarse ese derecho de los peticionarios en este caso, teniendo en cuenta que son mayores de edad? Entra la Corte a estudiar ese interrogante.

El factor edad como elemento irrelevante para definir la titularidad y el alcance del derecho fundamental a la educación en el caso de las personas con limitaciones psíquicas o físico sociales

16. La regla general establecida por la Constitución en el artículo 67 es la de la obligatoriedad de la educación que, “comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica” para todas las personas “entre los cinco y los quince años de edad”. Esta regla ha sufrido una ampliación a partir de la interpretación de los artículos de la Constitución que consagran los derechos de los niños (art. 44) y de los adolescentes (art. 45), de tal forma que el derecho fundamental, en ese componente básico, se ha extendido a todos los menores de edad. Esta interpretación fue fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-092 de 2002, oportunidad en la cual se examinó el alcance de las expresiones niño, adolescente y menor, a que alude la Constitución en diferentes artículos, así como a las referencias que a ellos se hacen en los instrumentos internacionales (14) y en la legislación nacional (15) , para concluir que en Colombia, los adolescentes gozan de los mismos derechos que los niños y que en este sentido todo menor de 18 años tiene derecho a la protección especial establecida en la Carta.

17. El punto entonces por definir es si en el caso de las personas que han sido diagnosticadas con síndrome autista o con síndrome de Down se aplica el referente de la minoría de edad, establecido por la Constitución y por los tratados de derechos humanos para determinar el grupo de personas titulares directos del derecho fundamental a la educación básica gratuita (C.P., art. 67). La Corte considera que no aplica, y que en el caso de las personas con limitaciones psíquicas y físico sociales, el derecho fundamental a la educación se extiende aun mas allá del término definido por la Constitución y las leyes como el límite de la minoría de edad. Tres consideraciones llevan a la Corte a establecer esta conclusión. La primera de ellas está relacionada con los términos en que están definidos los limitados psíquicos, físicos y sensoriales como sujetos de especial protección constitucional. En efecto, la voluntad del Constituyente, en los términos de los artículos 47 y 68 inciso final, no está mediada por una delimitación del deber de protección en función de la edad, del sexo o de cualquier otra circunstancia. La Constitución reconoce el deber de protección para las personas con discapacidad en términos genéricos y categóricos.

18. En segundo lugar, la funcionalidad del derecho fundamental a la educación en los casos de los disminuidos físicos sensoriales y psíquicos tiene puntos de contacto indiscutibles con el derecho fundamental a la dignidad humana. La instrucción escolar en estos casos no está únicamente relacionada con el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes de la cultura, sino que de ella depende la posibilidad de una verdadera integración de estas personas en la sociedad. La vinculación formal al servicio público de educación ofrece las oportunidades necesarias para que dichas personas aprendan y desarrollen habilidades personales y sociales básicas, sin las cuales su condición existencial quedaría reducida al ostracismo social y a la dependencia absoluta. El carácter prestacional del derecho y su funcionalidad específica en estos casos, incorpora un componente de dignidad humana asociado a las condiciones sociales y personales mínimas de que debe gozar todo ser humano en un Estado constitucional (C.P., arts. 1º y 5º).

19. Finalmente, en tercer lugar, la Sala encuentra que para el caso existe una decisión judicial de esta Corte que funge precedente en la materia, en el sentido de extender el ámbito de protección de los derechos más allá del límite de la minoría de edad. En efecto, en la Sentencia T-920 de 2000, la Corte se pronunció sobre algunas demandas de tutela instaurada por los padres de 16 personas, la mayoría de ellas menores de edad, aquejadas por parálisis cerebral y retardo mental; los hijos de los demandantes venían recibiendo un tratamiento de rehabilitación integral por parte del ISS-EPS y esta entidad decidió excluirlos del mismo. Algunos de los actores que perseguían la protección de sus derechos fundamentales eran mayores de edad, pero la Corte consideró que en la medida en que la edad biológica era un criterio irrelevante en estos casos, y que científicamente, la edad mental de las personas con discapacidad en dichas circunstancias era asimilable a la de personas menores de edad. La Corte entonces aceptó que la situación de especial vulnerabilidad en que se encontraban los discapacitados por limitaciones psíquicas, sumada al deber de especial protección, era suficiente para prodigar un trato igualitario entre mayores y menores de edad en estas especiales circunstancias. Dijo al respecto esta corporación, en el fundamento 20 de la citada sentencia:

“Dentro del grupo de pacientes en cuyo nombre se instauraron las tutelas acumuladas en este expediente se encuentran dos personas mayores de edad. El primero tiene 34 años, mientras que el segundo alcanza los 20 años. La pregunta que cabe hacerse con respecto a los dos es si a ellos se les aplican los planteamientos y órdenes que han sido expuestos. La Sala considera que sí. Si bien estos dos pacientes son ya personas mayores de edad, la grave discapacidad que los aqueja los hace asimilables a los menores de edad. En realidad, aun cuando la edad biológica de estas dos personas los hace mayores, de acuerdo con los médicos tratantes, su edad mental corresponde a la de un niño menor, en razón de la parálisis cerebral y el retardo mental que padecen.

La protección especial que merecen los menores obedece fundamentalmente al afán del constituyente de garantizar derechos y oportunidades a un grupo poblacional que se encuentra, por sus propias condiciones personales, en circunstancias de debilidad manifiesta y que está “impedido para participar, en igualdad de condiciones, en la adopción de las políticas públicas que les resultan aplicables”. Pues bien, si es esta circunstancia de debilidad manifiesta la que sustenta la protección especial que se debe brindar a los niños, ella misma debe servir de criterio para determinar la protección especial a sectores poblacionales que, pese a haber superado la edad jurídica de la minoría de edad, objetivamente comparten las mismas características de aquellas personas definidas por el derecho como menores de edad”.

20. En conclusión, las personas con limitaciones psíquicas conocidas como síndrome autista y síndrome de Down son titulares del derecho fundamental a la educación, sin tener en cuenta ningún límite temporal relacionado con la edad. Como se explicó, así se desprende de los términos normativos en que está consagrada su protección constitucional, de su condición de sujetos de especial protección, de la relación funcional que existe entre el derecho a la educación y los contenidos mínimos garantizados por el principio de la dignidad humana, y por último, porque la edad mental de estas personas es asimilable a la de los menores de edad, lo que sumado a su especial estado de vulnerabilidad, los hace sujetos titulares de dicho derecho fundamental.

21. En ese orden ideas, si bien en principio la Ley 715 de 2001 podía limitar, con el fin de racionalizar el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y proteger ciertos equilibrios macroeconómicos, las posibilidades de que ciertos municipios realizaran ciertos gastos en educación, sin embargo esas regulaciones legales no pueden traducirse en la afectación de los derechos fundamentales de los pobladores de esas entidades territoriales, y menos aún, de aquellas personas que gozan de especial protección constitucional, como lo son los discapacitados. La invocación por parte de las autoridades municipales y del juez de tutela de la entrada en vigor de la Ley 715 de 2001 como argumento para negar el acceso a la educación de estas personas con discapacidad no es entonces válida, por cuanto los derechos fundamentales no pueden ser sacrificados ni desproporcionadamente afectados en nombre de las políticas de reestructuración de las competencias estatales y del ajuste fiscal, por importante que constitucionalmente sea la búsqueda de la racionalización de la acción administrativa y del equilibrio macroeconómico. En esos eventos, es deber de las autoridades prever mecanismos compensatorios que eviten sacrificios desproporcionados de los derechos fundamentales.

La concesión del amparo y la búsqueda del remedio judicial adecuado

22. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que las autoridades departamentales y municipales desconocieron los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de los peticionarios, por lo cual procede conceder el amparo constitucional. Sin embargo un problema subsiste: ¿cuál es el remedio judicial adecuado en el presente caso? Y la respuesta no es obvia, por varias razones: de un lado, subsiste alguna controversia sobre cuál es la mejor política educativa frente a una persona discapacitada, si la integración o la formación en centros especializados. Por ello no puede la Corte ordenar una medida concreta sin abordar esa discusión. De otro lado, existe en el presente caso un problema de armonización de competencias entre el departamento y el municipio, que tienen ambos responsabilidades en la materia, por lo que la orden de protección debe tomar en consideración ese reparto de atribuciones entre las entidades territoriales. Entra pues la Corte a examinar ambos aspectos.

El debate alrededor de las políticas integracionistas: la tesis de la integración y la tesis de la especialidad

23. La política pública de educación respecto de las personas con discapacidad tiene otro telón de fondo, que parece ya advertido en las consideraciones anteriores: se trata del dilema teórico entre las políticas integracionistas orientadas a la atención general o tesis de la integración, y las políticas orientadas a la atención particular, o tesis de la especialidad. Esta discusión teórica no ha sido ajena al derecho interno, tanto en el plano de la definición de las políticas públicas como en las consideraciones de la jurisprudencia constitucional.

24. En la Sentencia T-1482 de 2000, la Corte reiteró su posición al respecto. La opción en esta oportunidad estuvo del lado del respeto por el juez constitucional de las decisiones de la política legislativa en la materia, las cuáles, siguiendo los lineamientos internacionales en la materia, tienden a favorecer las estrategias educativas de integración. En efecto, la Ley 115 de 1994 favorece la educación integrada, cuando esta es posible, lo cual armoniza con lo propuesto por las citadas normas uniformes de Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para personas con discapacidad. Así, el artículo 6º de esas normas uniformes señala que los “Estados deben reconocer el principio de la igualdad de oportunidades de educación en los niveles primario, secundario y superior para los niños, los jóvenes y los adultos con discapacidad en entornos integrados, y deben velar por que la educación de las personas con discapacidad constituya una parte integrante del sistema de enseñanza” (negrillas no originales). Esas normas admiten excepcionalmente la educación separada y especial solo para ciertos casos particulares. Por su parte, los artículos 46 y ss. de la Ley 115 de 1994 integran en el servicio educativo general la formación de las personas con discapacidad. Pero la política de integración no es absoluta, pues la ley y los decretos y resoluciones que la desarrollan señalan que, de acuerdo con las diferencias que presenten los menores, pueden existir casos de personas que no puedan ser integradas y requieran una educación especial.

En ese contexto, la Sentencia T-1482 de 2000 discutió la eventual vulneración de los derechos a la educación y a la igualdad de un grupo considerable de personas con discapacidad, la mayoría de ellos niños, ante la modificación de la política pública en materia de educación, al pasarse de una atención especializada que implicaba la existencia de aulas especiales y de prestación del servicio de forma particular, a la integración progresiva de los niños a las escuelas ordinarias, lo que implicaba no solo compartir las mismas aulas, sino también los mismos programas académicos. La Corte consideró que ante la falta de evidencia de una vulneración particular y subjetiva de los derechos de los educandos en el caso sometido a examen, la acción de tutela no podía convertirse en la vía para cuestionar la pertinencia de la política pública nacional en materia de integración escolar. La Corte recordó además que conforme a su jurisprudencia, desde la Sentencia T-429 de 1992, la educación especial no integrada debe ser excepcional y solo debe recurrirse a ella en casos extremos, previa demostración profesional de su necesidad (16) . Y con base en esos criterios, la Sentencia T-1482 de 2000 concluyó:

“Exponer estos criterios obedece a que dentro de los conocedores de educación especial, hay corrientes que promueven la integración y otras que la rechazan. Los primeros consideran que al aislar al menor discapacitado, se está propiciando su discriminación y marginación, o, se podría conducir a la negación del derecho a la educación ante la falta de colegios o instituciones especializadas en el país. Por el contrario, quienes señalan que debe suministrarse educación especial en aulas especiales, traen argumentos del posible daño que pueden sufrir los menores al entrar en contacto cotidiano con niños que no tienen estas limitaciones, ya que pueden ser objeto de burlas u otra clase de problemas que les causen perjuicio. Además, de que desde el punto de vista de los alumnos normales, se presentaría atraso en la actividad académica.

Como se ve, en los distintos puntos de vista, todos bajo el argumento de proteger el interés prevaleciente del menor, llegan a soluciones distintas en materia educativa : aislar o integrar.

Por ello, la Sala considera que, en principio, la ley ha encontrado un punto de equilibrio, al establecer la integración, pero con apoyo especializado. Si a largo plazo, se demuestra que no es conveniente tal integración, la Constitución prevé los mecanismos para introducir los cambios pertinentes, a través de la ley, previos debates en el ámbito educativo nacional” (17) .

25. La política pública en materia de educación especial considera entonces que la regla general debe ser la integración de los estudiantes, que dicho proceso de integración debe ser especialmente asistido por personal con la suficiente idoneidad, y que deben atenderse las particularidades de cada sujeto con vocación de integración.

Esa política pública debe ser en principio respetada por el juez constitucional, no solo por la deferencia que las autoridades judiciales deben al principio democrático (C.P., arts. 1º y 3º). sino además por cuanto los jueces deben también evitar interferir en las controversias científicas, ya que la Carta protege la autonomía de la investigación científica y la libertad en la búsqueda del conocimiento (C.P., arts. 27 y 71). Por ello esta Corte ha señalado que en principio no le compete entrar a dirimir controversias académicas o científicas, salvo que existan imperativos constitucionales, como la protección de derechos fundamentales, que justifiquen una excepcional intervención judicial en ese ámbito (18) . Pero esto no sucede en este caso, pues la Corte no encuentra ninguna razón para oponerse a esa política pública que privilegia las estrategias de integración. Sin embargo, la Corte destaca que esa política también reconoce la posibilidad de la educación especial, cuando se pueda determinar científicamente desaconsejable vincular a las personas con limitaciones a los procesos escolares de integración.

26. El debate sobre la integración o la separación parece encontrar todo el sentido al momento de decidir si personas diagnosticadas con síndrome autista o con síndrome de Down deben o no ser sujetos de la política pública de integración. En términos abstractos no existe una respuesta definitiva y correcta. Es indispensable entonces un análisis de caso, un estudio científico, previo y suficiente sobre los niveles de gravedad de dichas limitaciones, y una confrontación de las condiciones concretas en que sería adelantada la integración. Aun en el plano abstracto, y con fundamento en los conceptos científicos recabados por la Sala, se podría afirmar que en principio, las personas diagnosticadas con retardo mental leve y moderado, así como las personas con autismo leve o moderado, tienen las condiciones psíquicas y físico-sociales mínimas que permitirían, junto a otras circunstancias (como el del ambiente favorable, la aceptación y tolerancia de la comunidad educativa, el acompañamiento de los padres, y la atención en ámbitos integrados pero por personas especializadas), que los procesos de aprendizaje y de socialización que se busca fortalecer con la política de integración sean verdaderamente satisfactorios. En un sentido contrario, el diagnóstico de retardo mental grave o profundo, o del autismo grave o profundo, parece indicar que lo más indicado desde el punto de vista de la persona, sea el tratamiento especializado. Y es que someter a una persona con un autismo profundo a un contexto de integración podría constituir una forma velada de violencia y de agresión permanente, dadas las particularidades de esta condición. En estos casos una aplicación ciega de los valores de la integración podría desembocar en la violación sistemática de los derechos de las personas con limitaciones, en una acentuación de sus sufrimientos y en la involución de sus patologías.

La necesidad de un diagnóstico del caso específico

26. El análisis anterior impone entonces una regla básica en materia de la ejecución concreta de las políticas de integración, y es la de la necesidad de un diagnóstico científico sobre la dimensión de las limitaciones, y sobre la aconsejabilidad de la integración. Este punto ha sido objeto de pronunciamientos por parte de esta Corte. En casos anteriores esta corporación ha censurado la decisión inopinada de algunas instituciones en el sentido de incorporar al sistema público de educación a personas con limitaciones o de suspender la prestación de servicios médicos y de terapias especiales a personas con limitaciones, sin un análisis juicioso de cada caso particular.

27. Así, en la sentencias T-440 de 2004, la Corte se pronunció sobre una demanda de tutela contra las actuaciones administrativas de la Secretaría de Educación Municipal de Cali enderezadas a integrar un grupo de aproximadamente 350 menores discapacitados a las instituciones de educación ordinaria. Al parecer, en dicha oportunidad la reubicación de los estudiantes no estuvo precedida por un estudio de caso que garantizara la pertinencia de la ejecución de la política de integración atendiendo las particularidades de cada una de las personas con limitaciones. A pesar de que por un problema de procedibilidad la Corte decidió no pronunciarse de fondo sobre el asunto, la sentencia insistió en la necesidad de que la ejecución de la política pública de educación en materia de integración estuviera mediada por un estudio de caso, que incorporara una evaluación psicopedagógica individual respecto de todas las personas con vocación de integración, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 2565 de 2003 del Ministerio de Educación. Dijo entonces la Corte:

“Es imperativo que una visión respetuosa de la autonomía de los individuos, en especial de aquellos que están en condiciones de debilidad manifiesta, estudie las condiciones particulares de cada uno de ellos, a fin de ofrecer tratos diferenciales que se ajusten adecuadamente a sus requerimientos. En el caso de la educación de los limitados, es determinante el hecho que las elecciones relativas a la adscripción dentro de un modelo de integración o de atención especializada deben analizar suficientemente las condiciones de cada persona en particular. Este análisis, además, debe efectuarse con una mayor intensidad y cuidado en el caso que el afectado con la política sea menor de edad, en razón que es titular de un interés constitucional prevalente (C.P., art. 44).

La Corte Constitucional, a pesar de lo anterior, no desconoce que la eficacia del derecho fundamental a la educación de los niños con discapacidad está supeditada al cumplimiento de las condiciones de accesibilidad, no discriminación y aceptabilidad, en el entendido que el sistema educativo no puede cerrar sus puertas a los alumnos con limitaciones físicas, mentales o sensoriales o, simplemente, brindar una formación que carezca de las características esenciales de pertinencia, adecuación cultural y calidad.

En este sentido, la Sala exhortará a la secretaría de educación para que verifique el cumplimiento de los requisitos para garantizar la prestación satisfactoria del servicio educativo a los menores de edad discapacitados, a través de educadores debidamente capacitados para el efecto y en instalaciones que se adapten a las distintas limitaciones de los educandos. Igualmente, en todos los casos, la integración a las instituciones educativas regulares deberá contemplar una evaluación psicopedagógica y un diagnóstico interdisciplinario, en los términos del parágrafo del artículo 3º de la Resolución 2565 de 2003 del Ministerio de Educación Nacional, que define los parámetros y criterios para la prestación del servicio educativo a la población con necesidades educativas especiales”.

28. Por su parte, la Sentencia T-920 de 2000, que ya fue citada en esta providencia, se pronunció sobre algunas demandas de tutela instaurada por los padres de 16 personas aquejadas por parálisis cerebral y retardo mental; los hijos de los demandantes venían recibiendo un tratamiento de rehabilitación integral por parte del ISS-EPS y esta entidad decidió excluirlos del mismo. El ISS-EPS indicó que la atención que reclamaban los actores para sus hijos no se enmarcaba dentro de sus obligaciones como empresa promotora de salud, que las personas en cuyo nombre se instauraron las acciones de tutela no tenían posibilidades de rehabilitación, y que, por tanto, en su caso, el tratamiento de rehabilitación integral que se les venía prestando dejó de ser un servicio de salud, para convertirse en un servicio de adiestramiento y educación. Uno de los puntos en que se centró la controversia fue la aparente inexistencia de un diagnóstico claro y personalizado que diera fundamento a la suspensión de los servicios referidos. Ahora bien, a pesar de que el Seguro Social aportó pruebas en que fundaba su decisión, durante el trámite del proceso se pudo establecer que no existía la suficiente claridad sobre el diagnóstico que permitió tomar dicha decisión. Sobre el punto la Corte consideró:

“El Instituto de los Seguros Sociales aportó al proceso copia de un concepto emitido por una psiquiatra de la entidad, en el cual se recomienda atender mediante planes caseros a los menores afectados por retardo mental severo y profundo, mayores de 2 años de edad. Del concepto —que se transcribe en la parte de los antecedentes— se podría inferir que el tratamiento que se venía prestando a algunos de los hijos de los actores no era el más conveniente. Sin embargo, de los informes que obran en el expediente acerca de la evolución clínica de los pacientes se deriva que ellos sí han obtenido mejoras importantes a través del tratamiento. Asimismo, los conceptos aportados por la Asociación Colombiana pro Niño con Parálisis Cerebral —Propace— y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses permiten pensar que el tratamiento arroja resultados benéficos para los menores, en punto al mejoramiento de sus condiciones de existencia.

Del párrafo anterior se puede deducir que no existe concordancia entre los distintos conceptos de los especialistas. Esta Sala no está en condiciones de determinar cuál es el tratamiento que deben recibir los hijos de los actores, ni de afirmar si lo más conveniente para ellos es que se les reanude el tratamiento de rehabilitación que venían recibiendo. La decisión sobre este punto debe ser tomada por los especialistas. Por lo tanto, tal como se dispuso en la Sentencia T-179 de 2000, se ordenará al ISS-EPS que, dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, convoque a un grupo interdisciplinario de profesionales de la salud que, dentro del mismo término, evalúe a cada uno de los hijos de los actores y determine para cada caso cuál es el tratamiento de rehabilitación que deben recibir, con miras a lograr un máximo de mejoramiento en su calidad de vida. En la decisión, el equipo de profesionales de la salud deberá tener en cuenta que el tratamiento no tiene por objetivo relevar a las familias de sus obligaciones para con sus hijos, pero sí cumplir con la obligación del Estado y la sociedad de contribuir de la mejor manera posible a aliviar y mejorar las condiciones de vida del menor discapacitado”.

29. Para la Corte, la protección especial que debe proveer el Estado frente a las personas con discapacidad, en términos generales, debe estar mediada por un estudio suficiente de las condiciones psíquicas, físicas y sociales de cada una de las personas que se encuentren en situación especial. En términos más concretos, esta exigencia se incorpora a la política pública de educación frente a personas con limitaciones, y de hecho constituye un elemento angular de dicha política. Esta situación es reconocida no solo por los expertos en el tratamiento de personas con limitaciones, como quedó plasmado en los informes rendidos en el presente asunto, sino que hace parte de la normatividad vigente sobre la materia, como consta en el parágrafo del artículo 3º de la Resolución 2565 de 2003. En conclusión, encuentra la Corte que el derecho a un diagnóstico apropiado de las personas con limitaciones, previo a la vinculación formal al sistema ordinario de educación, constituye no solo uno de los elementos integrantes del derecho fundamental a la educación de dichas personas sino, además, un aspecto que debe ser tomado en cuenta en la orden que será impartida, con el fin de que el remedio judicial sea adecuado.

El principio de subsidiariedad, la política pública en materia de educación especial y la participación de las autoridades locales en relación con la protección de la población educativa con necesidades especiales

30. Las obligaciones de respeto, protección y promoción del derecho fundamental a la educación en el caso de personas con limitaciones psíquicas o físico sociales, están repartidas en grado y proporción diversa en los diferentes niveles de la administración pública. El sector central y el descentralizado territorialmente tienen obligaciones de primer orden sobre todo en materia de adecuación de los centros docentes y nombramiento y administración del personal docente. Las obligaciones presupuestales están concentradas, después de la Ley 715 de 2001, en los departamentos y municipios certificados. Este rediseño en la política de descentralización administrativa del Estado colombiano, ha determinado que el principio de subsidiariedad cobre especial importancia, por las responsabilidades que asumen tanto las autoridades del sector central como las autoridades departamentales (C.P., art. 288).

31. En términos generales, el principio de subsidiariedad tiene una importancia decisiva en la garantía de los derechos de las personas (19) , por cuanto permite articular y armonizar los principios organizativos del Estado colombiano, como su naturaleza de República unitaria pero con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., arts. 1º y 287), con el deber del Estado de asegurar a todos los colombianos la plenitud de sus derechos fundamentales (C.P., art. 1º, 5º y 86).

Así, el deber de garantía de los derechos recae sobre el Estado en su conjunto y no sobre un nivel territorial específico (C.P., arts. 1º y 5º), puesto que, como esta Corte lo ha dicho, la expresión Estado se refiere al “conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales” (20) . Sin embargo, la organización territorial del Estado y el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales no solo permite sino que aconseja radicar en aquellas entidades territoriales que se encuentran más cerca de las personas la responsabilidad primordial de asegurar el goce de sus derechos. Es más, en la medida en que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y tiene la responsabilidad de prestar múltiples servicios públicos (C.P., art. 311), es razonable que corresponda a los municipios acometer muchas de las tareas más importantes para la satisfacción de muchos derechos constitucionales. La Carta no se opone entonces a la municipalización de la prestación de muchos de estos servicios sino que incluso la promueve. No de otra forma puede ser interpretado el principio de autonomía de las entidades territoriales y la definición constitucional del municipio como entidad fundamental del Estado colombiano.

Sin embargo, la promoción de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales no puede hacerse a expensas de los derechos de las personas. Ahora bien, la diversidad de situación y de capacidades técnicas y financieras de los municipios, que es reconocida por la Carta, que admite su categorización (C.P., art. 320), implica que ciertos municipios cuentan con mayores recursos y posibilidades institucionales para prestar eficientemente los servicios que otros. Por consiguiente, ciertos municipios podrían satisfacer mejor los derechos constitucionales de sus habitantes que otros. En esas condiciones, para evitar que la promoción de la autonomía territorial y la diversidad de capacidades de los municipios se traduzca en una satisfacción desigual e inequitativa de los derechos constitucionales en distintas porciones del territorio nacional, la Carta establece los principios de subsidiariedad y concurrencia (C.P., art. 288), en virtud de los cuales, las entidades territoriales de nivel superior (el departamento, la Nación y las regiones, en caso de que sean creadas) deben intervenir cuando las autoridades municipales no tengan la capacidad de satisfacer los derechos de las personas.

32. No obstante lo anterior, es importante reconocer que a pesar de que el manejo de los recursos para el sostenimiento del servicio público de educación ha sido centralizado en ciertos municipios y en los departamentos, los municipios no certificados o que tengan una población inferior a 100.000 habitantes, conservan ciertas obligaciones respecto de la correcta prestación del servicio público de educación. Estas obligaciones se restringen a la agencia de los derechos de sus habitantes ante las autoridades departamentales, y por ende la necesidad de sostener un flujo de información más fluido sobre las condiciones de prestación del servicio, el nivel de la oferta, y sobre todo en relación con las características de la población con necesidades especiales y la actualización constante de la información, para efectos de obtener una aplicación oportuna de los elementos de la política pública nacional en la materia. El cumplimiento de estas obligaciones garantiza la eficacia de los derechos fundamentales de la población con necesidades especiales, en la medida en que por ejemplo, el municipio se obliga a organizar la oferta según las necesidades de cada caso y las características de la población con discapacidad, de conformidad con el artículo 3º de la Resolución 2562 de 2003, o a mantener los docentes de apoyo necesarios según las necesidades de la demanda de educación especial, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la misma resolución, elementos que constituyen dos de los pilares de la política de integración.

33. De otra parte, la organización de la oferta puede estar determinada por la necesidad de prestación del servicio público de educación por medio de organizaciones especializadas en los casos en que existan personas que no puedan integrarse al sistema educativo general. La satisfacción de los derechos de esta población depende en buena medida de la atención prestada a dichas circunstancias por parte de las autoridades locales, como bien lo señala el inciso 5º del artículo 3º de la Resolución 2565 de 2003. Por otra parte, no es descartable que los gobiernos locales promuevan políticas que busquen mejorar las condiciones de prestación del servicio que han sido en principio fijadas por la política nacional y financiadas con los recursos de la Nación, y que así las impulsen en sus respectivos planes de desarrollo. Esta alternativa es no solo posible sino sobre todo deseable. Es más, en el presente caso quedó probado que el plan de desarrollo del municipio de Puerto Boyacá prevé la adaptación de algunas aulas de los colegios municipales para mejorar la educación de la población discapacitada, así como la eventual posibilidad de contratar servicios externos para la educación de estas personas.

34. En todo lo anterior, la obligación de subsidiariedad se ve reforzada por el hecho mismo de que la política pública en la materia tiene una inspiración central y es financiada en principio con los recursos de la Nación. Es igualmente claro que la educación de las personas con discapacidades no solo requiere recursos técnicos especiales sino que suele ser a veces más costosa que aquella que es suministrada a la población en general, lo cual puede desbordar las capacidades pedagógicas y financieras de ciertos municipios (21) . De tal forma que ante dificultades presupuestales corresponde a los Departamentos y en subsidio a la Nación, la atención de los componentes económicos que sean indispensables para garantizar los contenidos mínimos del derecho fundamental a la educación, tal y como han sido definidos en la política pública en la materia, las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001, la Resolución 2565 de 2003 y el Decreto 2082 de 1996.

Las decisiones a ser tomadas

35. Ahora bien, una vez vistos los elementos teóricos que involucra el caso puesto a consideración de la Corte en esta oportunidad, identificados los contenidos de los derechos fundamentales involucrados, el alcance de las obligaciones estatales, y algunos de los elementos de la política pública en materia de educación especial, pasa la Corte a determinar cuáles son las órdenes específicas que deberán ser formuladas. Para ello, la Corte recuerda que en materia de tutela de derechos prestacionales, el juez constitucional puede estar obligado a ordenar a las autoridades administrativas que realicen comportamientos u acciones determinadas, que pueden significar apropiaciones de dineros o diseños de procedimientos. En esos casos, el juez, con el fin de respetar al máximo la separación de poderes, debe dar órdenes que logren un equilibrio adecuado entre la eficaz protección del derecho fundamental y el respeto por el margen de apreciación y actuación de que gozan las autoridades administrativas. Ha dicho al respecto esta corporación:

“La orden judicial de protección de derechos fundamentales solo puede ir encaminada a imprimirle cierta dinámica al proceso de gestión administrativa, o sea, influir en determinadas fases del mentado proceso más no en todas, pues no sería plausible que el juez de tutela se inmiscuyera en decisiones puramente administrativas (C. Const. Sent. T-195/95. M.P. Alejandro Martínez Caballero), a guisa de ejemplo, la parte técnica. Esto implica que la cobertura que brinda la orden judicial debe dar el suficiente margen de acción a la administración, para que ella defina cual es la mejor manera de conjurar el problema dentro de un período razonable” (22) .

36. Corresponde entonces a la Sala determinar si existe una obligación concreta en cabeza del Estado, y en especial de las autoridades locales y departamentales, enderezada a garantizar que Jefferson Giraldo Ariza (nacido en el año 1987), Sandra Lobo Ciro (nacida en el año 1983) y Luis Fernando Oyola Torres (nacido en el año 1982), afectados con dichas limitaciones, tengan acceso al servicio público de educación.

37. Como quedó visto las personas discapacitadas gozan de la especial protección del Estado y son titulares del derecho fundamental a la educación, sin que para ello puedan alegarse sus propias circunstancias de discapacidad, o incluso el haber superado la mayoría de edad. En este sentido, tanto Jefferson Giraldo Ariza como Luis Fernando Oyola Torres, deberán ser vinculados al servicio público de educación. En consecuencia, la Corte revocará la decisión del juez de instancia y en consecuencia tutelará el derecho fundamental a la educación, en su componente, acceso y permanencia, de los ciudadanos Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, por lo cual ordenará a la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, que adelante los trámites necesarios para lograr la vinculación formal de los actores al servicio público de educación.

38. Sobre este punto la Corte considera que la protección del derecho fundamental a la educación en su componente de acceso, debe estar mediado por la existencia de un diagnóstico científico respecto de las condiciones psíquicas y físico sociales de los actores, de tal forma que se garantice en toda su dimensión su derecho fundamental, y de esta manera se determine, cuál es el nivel de la discapacidad y si la integración es científicamente aconsejable. Por tanto, se ordenará a la secretaría de educación del departamento que en cumplimiento de su deber de garantizar el acceso, adelante los trámites administrativos indispensables para obtener el diagnóstico científico de la situación particular de Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, diagnóstico que deberá ser practicado antes del término de un mes contado a partir de la notificación del fallo. La práctica de este diagnóstico deberá realizarse de conformidad con el parágrafo del artículo 3º de la Resolución 2565 de 2003 y estará orientado a determinar cuál es el nivel de limitación que los aqueja, cuáles son sus condiciones psíquicas y físico-sociales, y si los mismo son o no integrables, en qué medida y bajo qué condiciones.

39. La Corte aclara que en este caso se excluye de la protección constitucional en el componente de acceso, a la ciudadana Sandra Lobo Ciro, pues en la actualidad la misma se encuentra recibiendo instrucción escolar en la jornada B del Colegio San Pedro Claver, según información aportada de la secretaría de desarrollo social del municipio de Puerto Boyacá, lo que implica el advenimiento de un hecho superado.

40. Finalmente, considera la Corte, que la definición de la mejor alternativa para la protección del derecho fundamental de educación de los actores, y de su vinculación al sistema público de educación, deberá ser definida teniendo en cuenta no solo la situación particular de cada uno de ellos, sino también teniendo en cuenta cuáles son las facilidades con que cuentan los establecimientos educativos en el municipio de Puerto Boyacá para la atención adecuada de las personas con este tipo de discapacidades. La Sala desconoce las condiciones actuales en que se encuentran los diferentes planteles educativos de Puerto Boyacá, si cuentan o no con las ayudas logísticas y pedagógicas para adelantar el proceso de integración en debida forma, o si cuentan o no con el personal de apoyo necesario para ello. En este sentido, la Corte considera indispensable que tanto la secretaría de desarrollo social de Puerto Boyacá como la Secretaría de Educación de Boyacá compartan la información que sea necesaria y coordinen la forma en que, a partir de la ejecución de la política pública en la materia, se garantizará el derecho fundamental a la educación de Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres en sus componente de acceso y calidad, ya sea mediante su vinculación formal a alguna de las instituciones con aulas integradoras en el municipio de Puerto Boyacá, mediante la celebración de convenios con entidades públicas o privadas, como podría ser para el caso, el de la Asociación Cristiana de Jóvenes, o mediante alguna otra alternativa que respetando los contenidos mínimos de la política en la materia, garantice la vinculación efectiva de los actores al sistema público de educación. Para ello, la Corte dispondrá un plazo máximo de cuatro meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia, al término del cual, tanto Jefferson Giraldo Ariza, como Luis Fernando Oyola Torres, deberán estar recibiendo el servicio público de educación, conforme con su situación especial, previamente diagnosticada por profesionales idóneos, y en las condiciones generales establecidas en la política pública en la materia y en la parte motiva de esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. Levantar la suspensión de términos decretada por auto del 16 de diciembre de 2003 en el asunto de la referencia.

2. Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Puerto Boyacá que negó la tutela de los derechos fundamentales a Sandra Lobo Ciro, Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres y en su lugar, conceder la tutela del derecho fundamental a la educación en sus componentes acceso y calidad a Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, y negar la tutela del mismo derecho a Sandra Lobo Ciro, en la medida en que la misma ya se encuentra recibiendo instrucción escolar.

3. Ordenar a la Secretaría de Educación de Boyacá que en el término de un mes contado a partir de la notificación de la presente sentencia, adelante los trámites administrativos necesarios para llevar a cabo y en efecto practique el diagnóstico sobre la condición o discapacidad de Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 3º de la Resolución 2565 de 2003.

4. Ordenar a la Secretaría de Educación de Boyacá que en coordinación con la secretaría de desarrollo de Puerto Boyacá definan en el término de cuatro meses contados a partir de la notificación del presente fallo, la forma en que Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres entrarán a gozar de su derecho fundamental a la educación en sus componente de acceso y calidad, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente sentencia.

5. Por secretaría general librar las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Rodrigo Uprimny Yepes—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Dice el inciso correspondiente del artículo 23 de la Ley 715 de 2001 que los “municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio; dicha función será exclusiva del respectivo departamento”. La Sentencia C-617 de 2002 declaró exequible esa disposición “bajo el entendido que el departamento, al adoptar las decisiones correspondientes, respecto de los municipios no certificados, oirá previamente los conceptos de estas autoridades y motivará el acto correspondiente”.

(2) Sentencia T-1085 de 2001, fundamento 3. Ver igualmente al respecto las sentencias T-051 de 2002, T-486 de 2003 y T-579 de 2004.

(3) Sobre la noción de criterios sospechosos o prima facie prohibidos, ver, entre otras, las sentencias T-230 de 1994, C-445 de 1995, C-481 de 1998 y C-112 de 2000 y C-093 de 2001.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-401 de 2003. Fundamento 3.2.

(5) Ver, entre otras, la sentencia T-429 de 1992.

(6) Sentencia C-401 de 2003, fundamento 3.4.

(7) Ver, entre otras, las sentencias T-429 de 1992, T-329 de 1997, T-620 de 1999 y T-1134 del 2000.

(8) Sentencia T-289 de 1994, fundamento 7.

(9) Sentencia T-620 de 1999, fundamento 10.

(10) Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1998 y C-1489 de 2000.

(11) Sentencia C-671 de 2002, fundamento 13. Ver igualmente, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997. Fundamento 8, SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000.

(12) Ver en particular la Sentencia T-02 de 1992.

(13) Ver, entre otras, la Sentencia SU-225 de 1998, fundamento 10.

(14) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Convención sobre los derechos del niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991 “para efectos de la presente convención, se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado la mayoría de edad”.

(15) El artículo 1º de la Ley 27 de 1977 establece que “para todos los efectos legales llámase mayor de edad, o simplemente mayor, a quien ha cumplido diez y ocho (18) años”; el artículo 28 del Decreto-Ley 2737 de 1989 (Código del Menor) establece que “se entiende por menor a quien no haya cumplido los dieciocho (18) años”, en tanto que el artículo 157 del mismo código señala que “los alimentos que se deben de acuerdo con este código se entienden concedidos hasta que el menor cumpla dieciocho (18) años”.

(16) En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias T-329 de 1997, T-620 de 1999 y T-1134 del 2000.

(17) Sentencia T-1482 de 2000, fundamento 2.

(18) Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-481 de 1998, SU-337 de 1999, fundamento 67 y T-551 de 1999, fundamento 12.

(19) Ver, al respecto, la Sentencia SU-225 de 1998, fundamento 15.

(20) Sentencia C-221 de 1997, fundamento 8.

(21) Por ejemplo, según la relatora especial de Naciones Unidas para la educación, “para proporcionar educación a los niños con discapacidades es posible que sea necesario aumentar la relación de profesores a alumnos de 1:30 a 1:15, o incluso a 1:2, con lo que se incrementará de nabera significativa el coste de la educación”. Ver su Informe Anual de 2002, párrafo 43, citado por Defensoría del Pueblo. El derecho a la educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogotá, autor, 2003, pág. 169.

(22) Sentencia T-207 de 1995, fundamento 5.

___________________________________