Sentencia T-827 de septiembre 1º de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Sentencia T-827 de 2004

Ref.: Expediente T-840587

Magistrado Ponente (e):

Rodrigo Uprimny Yepes

Acción de tutela instaurada por Eliécer Camacho Bravo contra la coordinación general del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social.

Bogotá D.C., primero de septiembre de dos mil cuatro.

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Rodrigo Uprimny Yepes, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en primera instancia, y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en segunda instancia, en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes

El ciudadano Eliécer Camacho Bravo, obrando a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra el coordinador general del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de Protección Social (en adelante GIT) con el objeto de que se ampararan los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso.

Hechos

1. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buenaventura, mediante sentencia del 1º de agosto de 1995, accedió a las pretensiones elevadas por Eliécer Camacho Bravo y otros extrabajadores en contra de Foncolpuertos. Mediante Resolución 1364 del 24 de septiembre de 1997 se dio cumplimiento a la misma y se pagaron, en consecuencia, algunas sumas de dinero.

2. En relación con esta sentencia se surtió el grado jurisdiccional de consulta ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá —Sala Laboral de Descongestión— que, mediante decisión del 18 de octubre de 2002, revocó la sentencia consultada.

3. La coordinación del sistema nacional de pagos del GIT, a través del memorando SNP 084 del 25 de marzo de 2003, indicó los valores cancelados a los diferentes extrabajadores y que debían ser reintegrados. En el caso del actor, la suma ascendía a $ 37.950.882. Como consecuencia de lo anterior, en el artículo tercero de la Resolución 229 fue ordenado el descuento a la mesada pensional del ciudadano Camacho Bravo en 19 cuotas sucesivas mensuales por el valor de $ 1.986.207, cada una, y la última por valor de $ 212.966, la primera de las cuales empezó a aplicarse a partir del mes de abril de 2003.

4. Efectuados los descuentos referidos, más los correspondientes a Ajupecol Buenaventura y a la Cooperativa Los Comuneros, el actor recibió como valor de su mesada pensional las sumas de: $ 335.128 en el mes de abril de 2003, y durante los meses de mayo y julio del mismo año, las sumas de $ 107.512.

5. El ciudadano Camacho Bravo tiene a su cargo la manutención de su familia, integrada por su esposa y cuatro hijos que dependen económicamente de él, dos de los cuales actualmente adelantan estudios superiores. Además de lo anterior, el actor no tiene otro ingreso económico distinto a la mesada pensional para suplir sus necesidades y las de su familia.

Solicitud de tutela

6. El actor considera que la decisión del coordinador general del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, en el sentido de ordenar, mediante la Resolución 229 de 3 de abril de 2003, efectuar descuentos de su mesada pensional por cuotas de $ 1.986.206 hasta completar el reintegro de una suma equivalente a $ 37.950.882, vulnera sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso. Lo anterior en atención a que el monto de su pensión de jubilación se ha visto reducido a una suma inferior al salario mínimo legal vigente, pues en los últimos meses y con los descuentos ordenados por la resolución referida, la mesada del actor ha quedado en $ 107.512. En consecuencia, solicita que: (i) Se declare que la orden administrativa “de hecho” expedida por el coordinador general del GIT desconoce la primacía de los derechos constitucionales fundamentales, en particular, los derechos a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso del actor y de su familia, por ello, que se inaplique la orden dada por dicho funcionario. (ii) Se conceda, como mecanismo transitorio, el amparo de los derechos constitucionales fundamentales invocados. (iii) Se suspendan los efectos de la orden administrativa en cuestión, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida de fondo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respectiva. (iv) Se ordene que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, se suspendan los descuentos que se vienen realizando a la mesada pensional del demandante y se le restituyan los dineros descontados “indebidamente”.

Pruebas relevantes que obran en el expediente

— Copia de la Resolución 6534 del 28 de abril de 1992, por la cual se reconoció al ciudadano Camacho Bravo la pensión proporcional de jubilación (fls. 3 a 5).

— Copia de la sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buenaventura, dictada el 1º de agosto de 1995, mediante la cual se condenó a Foncolpuertos en liquidación a pagar unas sumas de dinero al actor por concepto de reliquidación de cesantías definitivas e indemnización moratoria (fls. 6 a 11).

— Copia de la Resolución 7940 del 11 de junio de 1992, por la cual se reconoció y autorizó el pago de mesadas atrasadas de pensión de jubilación al ciudadano Camacho Bravo (fls. 13 y 14).

— Copia de la orden de pago de mesadas pensionales atrasadas al actor, con fecha del 7 de julio de 1992 (fl. 15).

— Extracto bancario correspondiente al período del 1º de enero al 31 de marzo de 2003 (fl. 16).

— Copia de los recibos de pago de las mesadas pensionales del actor de los meses de enero a julio de 2003 (fls. 17 a 19).

— Acta de matrimonio del señor Eliécer Camacho Bravo y la señora Nelsa María Bonilla Viáfara, y registros civiles de sus cuatro hijos (fls. 20 a 24).

— Certificados de estudios de Ronald y Yesica Lorena Camacho Bonilla (fls. 25 y 26).

— Declaración extraprocesal de los señores Tomás Montaño Cuero y Celestino Ardila (fl. 27).

— Copia de la Resolución 229 del 3 de abril de 2003, por la cual se ordenó al actor reintegrar un total de $ 37.950.882 en 19 cuotas sucesivas que se deben descontar de su mesada pensional (fls. 72 a 75).

Intervención de la entidad demandada

7. En escrito presentado el 11 de septiembre de 2003, el coordinador de prestaciones económicas del GIT solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle no acceder a las pretensiones del actor. Argumentó para ello que la empresa demandada ha actuado dentro del marco de la legalidad, sin detrimento de sus derechos fundamentales.

En primer lugar, explicó que Foncolpuertos y el grupo interno de trabajo representan y manejan fondos de la nación para el caso del pasivo social de la liquidada empresa Puertos de Colombia. Posteriormente recordó que las sentencias de primera instancia que resulten adversas a la nación deben ser objeto del grado jurisdiccional de consulta, y mientras este se surte, no quedarán en firme ni ejecutoriadas, de conformidad con el artículo 69 del Código de Procedimiento Laboral y el artículo 386 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2289 de 1989, artículo 1º, numeral 195. De igual manera, la Corte Constitucional en Sentencia SU-962 de 1999, precisó: “(...) no hay ninguna duda acerca de la obligatoria aplicación del artículo 69 del CPL y, por ende, de la forzosa tramitación de la consulta de las sentencias de primera instancia que sean total o parcialmente adversas a Foncolpuertos, toda vez que el pago de las acreencias reconocidas estaría a cargo de la nación, responsable directa de las obligaciones laborales y del pasivo laboral de Colpuertos y de Foncolpuertos, según lo dispusieron, en particular, la Ley 1ª de 1991, el Decreto-Ley 36 de 1992 y el Decreto-Ley 1689 de 1997”.

En consecuencia, señaló el funcionario que se aplicaron las normas legales vigentes, con observancia de la plenitud de las formas propias del mismo, al haberse surtido el grado de consulta ante el Tribunal Superior de Bogotá —Sala de Descongestión Laboral— que decidió, mediante sentencia de 16 de octubre de 2002, revocar el fallo de primera instancia.

De otra parte, señaló que la Resolución 229 del 3 de abril de 2003 fue emitida en aplicación del fallo mencionado, por el cual se absolvió a la entidad demandada de todas las pretensiones invocadas en su contra y, como consecuencia del mismo, se ordenó al demandante el reintegro de la suma pagada indebidamente.

Por lo expuesto, el coordinador del GIT considera que no se presenta afectación alguna de los derechos fundamentales invocados por el actor. De allí se desprende que la protección constitucional del mínimo vital no es procedente, toda vez que el ciudadano Camacho Bravo no demostró la afectación de este derecho, pues no acreditó que no tiene otros ingresos, no demostró el monto de sus gastos familiares, ni mencionó cuáles de sus necesidades básicas quedaban insatisfechas. Agregó que “(...) se evidencia que no existe vulneración al derecho al mínimo vital; por cuanto los descuentos aplicados a la mesada pensional se encuentran sustentados en lo establecido en el artículo 3º del Decreto 1073 del 24 de mayo de 2003 según el cual las normas de aplicación para los descuentos permitidos a las mesadas pensionales son aquellas que se aplican a los salarios en donde se permite el embargo. El parágrafo del referido artículo establece ‘Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica, si se trata de descuentos realizados para que el pensionado reintegre a la administradora de pensiones o a la institución pagadora, mayores valores pagados a él’”.

Sentencias objeto de revisión

Primera instancia

8. El conocimiento de la tutela correspondió en primera instancia al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que por sentencia del 15 de septiembre de 2003 decidió conceder el amparo transitorio del derecho al mínimo vital del ciudadano Camacho Bravo. Consideró la Sala de Decisión del Tribunal que si bien la presente acción de tutela, en principio, no es procedente, por cuanto la resolución administrativa que ordenó el reintegro de las sumas canceladas al demandante a través de los correspondientes descuentos a su mesada pensional, es susceptible de ser controvertida por la vía contencioso administrativa, la vulneración del derecho amparado, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, es evidente.

El a quo estimó que el contenido de la resolución en cuestión no corresponde al acatamiento estricto y literal de la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá —Sala de Descongestión Laboral— en grado jurisdiccional de consulta, “puesto que si bien, como consecuencia de esta la administración tiene el deber de procurar el reintegro del dinero erróneamente pagado, dicha sentencia no ordena expresamente descontar de la mesada pensional del ahora tutelante la suma debida. El hecho de que la administración decidiera obtener el reintegro de lo indebidamente pagado al pensionado descontándolo directamente de su mesada pensional, diferido a un determinado número de cuotas, correspondió a una decisión unilateral del Ministerio de Protección Social”.

Consideró así mismo el tribunal que de las pruebas allegadas al proceso no se puede colegir cuál es la suma de dinero que constituye el mínimo que permita al demandante cumplir sus obligaciones familiares y vivir dignamente, por lo cual decidió tomar como referencia lo dispuesto por el Decreto 1073 de 2002, reformado por el Decreto 994 de 2003 en lo atinente a los descuentos máximos permitidos a las mesadas pensionales. Citó para tal fin los artículos 1º, 2º y 3º del primero de los decretos mencionados, así como el artículo 1º del último de ellos, que establecen que “Los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud, incluyendo los permitidos por la ley laboral, podrán efectuarse a condición de que no se afecte el salario mínimo mensual legal y el beneficiario pueda recibir no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional”.

En consecuencia, ordenó al GIT que “hasta tanto se produzca decisión en sede jurisdiccional que resuelva sobre el fondo de la procedencia del reintegro ordenado por la entidad demandada, se abstenga de efectuar descuentos a la mesada pensional del señor Eliécer Camacho Bravo que superen el 50% del valor neto de la misma”.

Impugnación

9. Mediante escrito presentado el 26 de septiembre de 2003, el coordinador de prestaciones económicas del GIT impugnó la decisión de primera instancia. Alegó para ello que: (i) La acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya caducó, por cuanto la misma debió interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la Resolución 229 del 3 de abril de 2003, la cual fue comunicada el 4 de abril del mismo año. (ii) La finalidad de la consulta es salvaguardar los intereses de la nación bajo el principio de la doble instancia y la resolución en cuestión fue expedida con base en el cumplimiento de la sentencia proferida en dicho grado por el Tribunal Superior de Bogotá —Sala de Descongestión Laboral—. (iii) No hubo vulneración del derecho fundamental al mínimo vital del demandante, razón por la cual la tutela es improcedente aun como mecanismo transitorio de protección.

Segunda instancia

10. El Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera— por sentencia del 13 de noviembre de 2003 confirmó el fallo de primera instancia. Adujo para ello que la tutela es procedente aun cuando existan otros mecanismos de defensa judicial en aquellos casos en los que la inminencia de un perjuicio irremediable lo amerite, como en el caso bajo estudio, en el que se evidencia la violación del mínimo vital del demandante. Respecto a la aseveración que hace el funcionario de la entidad accionada, en relación con la no demostración por parte del actor de que la mesada pensional constituye su única fuente de ingresos, precisó la corporación que basta con la afirmación del demandante para tenerse como una manifestación de buena fe, que debe aceptarse mientras no se demuestre lo contrario. Por último, señaló que no es el juez de tutela quien debe entrar a establecer si operó la caducidad, sino el juez competente para conocer de la legalidad de la Resolución 229 del 3 de abril de 2003, acto a través del cual se ordenaron los descuentos de las mesadas pensionales del actor.

Revisión por la Corte Constitucional

11. Remitido el expediente a esta corporación, mediante auto del 30 de enero de 2004, la Sala de Selección número uno dispuso su revisión por la Corte Constitucional.

Pruebas solicitadas por la corporación

12. La Sala de Revisión, mediante auto de 11 de mayo de 2004, solicitó al ciudadano Eliécer Camacho Bravo informar: (i) A cuánto ascienden actualmente sus ingresos económicos. (ii) Si algún otro miembro de su familia percibe un ingreso y contribuye con él al sostenimiento económico del núcleo familiar y, de ser así, a cuánto corresponde exactamente. (iii) Cuáles son sus obligaciones económicas personales y familiares, e indicarlas de manera discriminada (arrendamiento, educación, servicios públicos, alimentos, vestuario, deudas con entidades financieras, etc.). (iv) Cuántas personas se encuentran económicamente a su cargo, e indicar su parentesco y edad.

13. El 2 de junio del año en curso, el demandante allegó un escrito a esta corporación, en el que informó que: (i) Sus únicos ingresos económicos en el presente año ascienden a $ 2.291.884 mensuales por concepto de pensión de jubilación. Anexó como pruebas los desprendibles de pago y una declaración extraprocesal (fls. 154 a 156). (ii) Ninguno de los integrantes de su familia percibe ingresos económicos, por lo cual su esposa y sus cuatro hijos dependen económicamente de él. Anexó como prueba declaración extraprocesal (fl. 157). (iii) Sus obligaciones económicas personales y familiares ascienden a la suma de $ 2.207.000 mensuales en promedio. Por concepto de educación $ 462.000; servicios públicos $ 45.000; alimentación $ 800.000; vestuario $ 400.000; deudas con entidades financieras, cooperativas y Ajupecol $ 740.000; transporte $ 300.000 y otros $ 200.000. Anexó para ello, los desprendibles de pago del año 2003, donde constan los descuentos efectuados a Ajupecol, el Banco Popular, la Cooperativa Los Comuneros y Coomanufactura, los cuales ya no aparecen en los recibos del año en curso, por cuanto no se efectúan por nómina pero que él debe continuar pagando. Así mismo, adjuntó facturas de pago de los servicios públicos (fls. 158 a 169). (iv) Por último afirmó que dependen de él económicamente cinco personas: su esposa de 51 años de edad, su hija Yamilec de 26, su hijo Livingtong de 24, Ronald de 23 y Yesica Lorena de 18 años de edad. Anexó el acta de matrimonio y los registros civiles de nacimiento de sus hijos (fls. 170 a 174).

II. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de estudio

2. El demandante considera que la decisión de la coordinación general del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, en el sentido de ordenar mediante la Resolución 229 del 3 de abril de 2003 efectuar descuentos de su mesada pensional durante 19 meses por cuotas de $ 1.986.206 hasta completar la suma de $ 37.950.882 —monto total a reintegrar—, vulnera sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y al debido proceso, por cuanto el valor neto que percibe por concepto de pensión de jubilación, desde que se iniciaron dichos descuentos, se ha visto reducido a la suma de $ 107.512 mensuales.

Las decisiones de instancia concedieron el amparo solicitado de manera transitoria, tras considerar que es flagrante la violación del mínimo vital del actor. En consecuencia, ordenaron a la entidad demandada “que hasta tanto se produzca decisión en sede jurisdiccional que resuelva sobre el fondo de la procedencia del reintegro ordenado por la entidad demandada, se abstenga de efectuar descuentos a la mesada pensional del señor Eliér (sic) Camacho Bravo que superen el 50% del valor neto de la misma”.

3. La entidad demandada acató la orden del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle y, a través de la Resolución 2047 de 26 de septiembre de 2003, resolvió ordenar que el saldo del valor total a reintegrar ($ 26.033.645) se descontara en 24 cuotas de 1.076.103 cada una y la última de ellas por valor de $ 207.172, “garnatizándole (sic) que los descuentos no superan el 50% del valor neto de la mesada (...)” (fls. 110 a 113).

4. Corresponde a esta Sala de Revisión determinar (i) si la orden de reintegro de sumas de dinero pagadas de manera indebida a un pensionado, impartida mediante un acto administrativo que determina efectuar descuentos de su mesada pensional, los cuales implican que la misma quede reducida a una suma inferior al 50% de su valor neto e, incluso, al salario mínimo legal mensual y que no le permite cubrir sus gastos personales y familiares, vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana. Así mismo, deberá determinar (ii) si la expedición del acto administrativo en cuestión vulneró el derecho al debido proceso del ciudadano Camacho Bravo.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala hará referencia previamente a: (i) el derecho a la seguridad social, (ii) la jurisprudencia constitucional en torno al tema del derecho fundamental al mínimo vital y, (iii) repasará las disposiciones legales que regulan el tema de los descuentos máximos permitidos a las mesadas pensionales. Igualmente, (iv) analizará si la expedición de la resolución cuestionada, se realizó respetando las disposiciones constitucionales y legales relativas al debido proceso administrativo.

El derecho a la seguridad social

5. La Carta de 1991 constitucionalizó la seguridad social en los artículos 48 y 49. La Corte Constitucional en Sentencia T-323 de 1996(1), explicó la razón de ser de esa protección:

“... evidentes razones de justicia material (...) llevaron al constituyente a vincular al Estado con la garantía de la dignidad de quienes, al término de su vida laboral, luego de contribuir con su trabajo a la construcción de la riqueza nacional, merecen de la sociedad, no solo un justo reconocimiento sino una pensión equivalente a un porcentaje de su salario, para asegurar una vejez tranquila. Frente a este derecho, el Estado debe actuar con toda energía y prontitud, de manera tal que quienes han adquirido, en virtud de su edad y años de trabajo, una pensión de jubilación o vejez, no se vean, ni siquiera transitoriamente, desprotegidos frente a actos arbitrarios o negligentes del propio Estado o de los particulares que por ley estén obligados a asumir la prestación social”.

Este derecho aparece consagrado en la Carta Política en el capítulo II del título II, bajo la denominación de “derechos económicos, sociales y culturales”. El artículo 48 de la Constitución señala que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Prescribe además, que se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, el cual podrá ser prestado por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

Con el propósito de salvaguardar el derecho a la seguridad social en pensiones, la jurisprudencia ha dicho que este es un derecho subjetivo. Así se expresó en la Sentencia T-1752 de 2000(2). Es, pues, un derecho a algo, reclamable ante los funcionarios administrativos y también ante los funcionarios judiciales por cuanto la justicia es una función pública y los ciudadanos tienen acceso a ella (C.P., arts. 228 y 229).

6. De otra parte, el artículo 9º del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1976, establece que los Estados partes reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social y agrega “incluso al seguro social”.

Este instrumento internacional hace parte del bloque de constitucionalidad(3), según lo establecido por el artículo 93-2 de la Constitución Política, el cual establece que “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, pues tal como se indicó, el Pacto de derechos económicos, sociales y culturales fue aprobado mediante la Ley 74 de 1976. Por ello, constituye un criterio relevante para resolver el presente caso, la interpretación que del derecho a la seguridad social de los adultos mayores ha realizado el Comité de derechos económicos, sociales y culturales —intérprete autorizado del Pacto(4)— el cual en el documento de observaciones generales Nº 6 señaló:

“El artículo 9º del pacto prevé de manera general que los Estados partes “reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social”, sin precisar la índole ni el nivel de la protección que debe garantizarse. Sin embargo, en el término “seguro social”, quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias ajenas a la voluntad de las personas.

De conformidad con el artículo 9º del pacto y con las disposiciones de aplicación de los convenios de la OIT sobre seguridad social —convenio Nº 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social (1952) y convenio Nº 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967)— los Estados partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad determinada, prescrita por las legislaciones nacionales”(5).

De conformidad con lo anterior, el Estado debe garantizar el derecho a la seguridad social de los adultos mayores, a través de desarrollos legales adecuados y comprometiéndose a hacer respetar el reconocimiento y pago oportuno de las mesadas pensionales a quienes adquirieron ese derecho por cumplir los requisitos de edad y tiempo laborado.

7. En desarrollo de las disposiciones constitucionales referidas en líneas anteriores, el legislador creó el sistema de seguridad social integral mediante la Ley 100 de 1993(6), uno de cuyos objetivos es el de garantizar la ampliación de la cobertura hasta lograr que toda la población acceda al sistema, mediante mecanismos que en desarrollo del principio constitucional de solidaridad(7), permitan que sectores sin la capacidad económica suficiente, accedan al sistema y al otorgamiento de las prestaciones en forma integral(8).

Para la consecución del objetivo antes mencionado, el legislador conformó el sistema general de pensiones que busca amparar a la población contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la Ley 100 de 1993. De igual manera, creó dos regímenes, el régimen solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual.

Con todo, en materia de seguridad social en pensiones, el derecho se adquiere no solo con base en la actual normatividad de la Ley 100 de 1993, sino también de acuerdo con los regímenes pensionales anteriores, siempre que se den algunas circunstancias que la ley exija, por permitirlo el inciso 2º del artículo 36 de esta ley, en armonía con los decretos 691 de 1994 y 2527 de 2000, cuando se trata de empleados públicos.

De esta manera, es claro que aquellas personas que cumplen con los requisitos específicos exigidos para acceder a su pensión de jubilación, deben contar con todas las garantías necesarias por parte de las autoridades públicas así como de los particulares a fin de que el derecho a la seguridad social les sea respetado.

De conformidad con lo expuesto en líneas precedentes, resulta evidente para esta corporación la relación íntima e inescindible que surge entre el derecho a la seguridad social y el derecho fundamental al mínimo vital, vínculo que cobra aún mayor fuerza tratándose de los adultos mayores, pues de la protección del primero de ellos, dependerá la garantía de este último y viceversa, lo cual se verá materializado en el respeto al reconocimiento y pago oportuno de las mesadas pensionales. Por ello, la Sala se ocupará de los desarrollos jurisprudenciales en torno al derecho fundamental al mínimo vital de los adultos mayores como sector de la población merecedora de especial protección por parte del Estado.

El derecho fundamental al mínimo vital

8. La jurisprudencia constitucional ha sostenido en repetidas ocasiones que el derecho al mínimo vital reviste el carácter de derecho fundamental, en tanto “constituye la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional”(9). Este concepto de mínimo vital o “mínimo de condiciones decorosas de vida” (Sent. SU-995/99) deriva del principio de dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los trabajadores y de los pensionados(10).

No obstante lo anterior, la Corte ha establecido que el mínimo vital no se restringe a un concepto cuantitativo sino cualitativo que debe ser objeto de valoración en cada caso particular, de acuerdo con las condiciones específicas de quien solicita el amparo. Esto implica que el mínimo vital no está constituido, necesariamente, por el salario mínimo mensual legalmente establecido y se requiere una labor valorativa del juez constitucional en la cual este entre a tomar en consideración las condiciones personales y familiares del peticionario, así como sus necesidades básicas y el monto mensual al que ellas ascienden. De igual manera, es indispensable llevar a cabo una valoración material del trabajo que desempeña el actor o desempeñaba el hoy pensionado, en aras de la protección a la dignidad humana como valor primordial del ordenamiento constitucional(11). Al respecto indicó la Sentencia SU-995 de 1999: “La valoración del mínimo vital del pensionado no es una calificación objetiva, sino que depende de las situaciones concretas del accionante. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el monto de las sumas adeudadas o a “una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo”. De ahí pues que la jurisprudencia ha considerado que son factores importantes, pero no exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica de la mesada pensional”.

La Corte ha establecido, de igual manera, que los requisitos que deben comprobarse para acreditar la vulneración del mínimo vital, se resumen en que (i) el salario o mesada sea el ingreso exclusivo del trabajador o pensionado o existiendo ingresos adicionales sean insuficientes para la cobertura de sus necesidades básicas y que (ii) la falta de pago de la prestación genere para el afectado una situación crítica tanto a nivel económico como psicológico, derivada de un hecho injustificado, inminente y grave(12).

Como aspecto adicional, la Sala advierte que las reglas expuestas sobre la protección del mínimo vital se refuerzan para el caso del incumplimiento en el pago de mesadas pensionales, teniendo en cuenta que los titulares de la prestación suelen ser adultos mayores que encuentran dificultades para ejercer una actividad laboral de la que se derive su subsistencia, con lo cual la mesada pensional se constituye en su único ingreso. Sobre este punto la Corte indicó:

“En relación con el pago de las mesadas pensionales la Corte considera que ellas constituyen, por regla general, la única fuente de ingresos del pensionado y de su núcleo familiar, que le posibilita el desarrollo autónomo de su personalidad y el reconocimiento dentro del entorno social al que pertenece. Verse privado de la única fuente de ingresos, sin expectativas ciertas sobre la fecha en que esta se haga efectiva, implica el deterioro progresivo de las condiciones materiales, sociales y psíquicas de su existencia, con lo cual se vulneran principios y derechos fundamentales que legítimamente le asisten al pensionado en el Estado social de derecho. Esta circunstancia se agrava significativamente en las personas de la tercera edad, razón por la cual el pago tardío de las pensiones atenta contra la subsistencia misma tanto del pensionado como de las personas a cargo”(13).

Esta corporación también ha indicado que el mínimo vital de los pensionados no solo resulta vulnerado por la falta de pago o por el retraso injustificado en la cancelación de las mesadas pensionales sino también por el pago incompleto de la pensión(14). Esta circunstancia ha sido puesta de presente por la Corte Constitucional en eventos en que se ha reducido el monto de la pensión o se paga una parte de las mesadas. Así por ejemplo, en la Sentencia T-156 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se tuteló el mínimo vital de un pensionado a quien la entidad le cambió el tipo de pensión que disfrutaba (pensión de invalidez por pensión de vejez), lo cual repercutió en una disminución de su mesada pensional. En la Sentencia T-338 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte ordenó el amparo del derecho al mínimo vital de un pensionado de la Universidad del Valle a quien la entidad accionada dejó de cancelar algunas mesadas y pagó otras de manera incompleta. De tal suerte que, para la Corte, “el pago debe ser completo, y si el pensionado recibió solo un porcentaje, esta circunstancia se convierte en indicio de que vive de la pensión, ya que de lo contrario no la recibiría sino cuando se la entregaran íntegra. (...) La tutela la puede invocar quien hace depender su mínimo vital de la mesada, sea esta alta o baja”(15).

9. Es de anotar, a efectos de resolver el problema jurídico que en esta oportunidad ocupa a la Sala, que la Ley 100 de 1993 estableció unos valores máximos y mínimos para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez. Así, el artículo 34, inciso final, estableció que el valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación. Igualmente, el artículo 35 de la misma normatividad, dispuso que la pensión mínima de vejez o jubilación no podrá ser inferior al valor del salario mínimo legal mensual vigente.

Por otra parte, la normatividad relativa a los descuentos máximos permitidos a las mesadas pensionales, a saber, el Decreto 994 de 2003 (modificatorio del D. 1073/02), estipula con claridad que los descuentos que se hagan a las mesadas pensionales no pueden ser de tal entidad que impliquen que el beneficiario reciba menos del 50% de la suma que por este concepto le corresponde. En efecto, el artículo 3º del Decreto 994 de 2003 establece lo siguiente:

“ART. 3º—En cuanto al monto del descuento se aplicarán las normas que para el efecto se aplican a los salarios.

Los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud y a las cajas de compensación familiar, incluyendo los permitidos por la ley laboral, podrán efectuarse a condición de que el beneficiario reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional.

Los embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas o fondos de empleados, no podrán exceder el 50% de la mesada pensional.

Si se trata de pensiones compartidas con el Instituto de Seguros Sociales, cada una de las instituciones podrá efectuar los descuentos de que trata este decreto, siempre y cuando el pensionado reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional neta, que le corresponda a esta pagar, una vez descontados el aporte para salud y a las cajas de compensación familiar. Si se trata de embargos por pensiones alimenticias, o créditos a favor de cooperativas o fondos de empleados podrá ser embargado hasta el 50% de la mesada pensional que le corresponda pagar a cada una de las instituciones.

PAR.—Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica, en caso de pensiones compartidas, si se trata de descuentos efectuados por la institución pagadora diferente al Instituto de Seguros Sociales, para que el pensionado reintegre a la administradora de pensiones o a la institución pagadora, mayores valores pagados a él”.

10. La Corte colige a partir de la armonización de las disposiciones constitucionales, la interpretación que de ellas ha realizado esta corporación y las disposiciones legales consagradas en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 994 de 2003, que la suma que reciba un pensionado por concepto de mesada pensional no podrá, en ningún caso, ser inferior al 50% del valor neto de la totalidad del valor que le fuera reconocido, ni tampoco podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, como protección de los derechos al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y a la dignidad humana de quienes después de toda una vida de labores, cumplen con los requisitos para acceder a su pensión de jubilación, de acuerdo con la normatividad vigente.

Esta corporación observa entonces, que los descuentos efectuados a la mesada pensional del ciudadano Eliécer Camacho Bravo son a todas luces atentatorios de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana. Si bien es cierto, al actor le fueron reconocidas unas sumas de dinero no debidas, las cuales deben ser reintegradas a la nación, las decisiones administrativas que ordenen dichos descuentos, hasta tanto el peticionario haya reintegrado el total de lo adeudado, no pueden ir en contravía del ordenamiento constitucional ni legal, como tampoco desconocer lo que en esta materia ha señalado la Corte Constitucional, pues es deber de las autoridades administrativas respetar la Constitución y la ley.

En efecto, nótese cómo los descuentos ordenados mediante la Resolución 229 de 2003, reducían la suma total recibida por el señor Camacho Bravo por mesada pensional a $ 107.502, con los cuales, como se encuentra demostrado en el expediente, el actor debía cubrir sus necesidades básicas personales y familiares, esto es, los gastos de alimentación, vestuario, educación, transporte, servicios públicos domiciliarios, etc., de su familia conformada por su esposa y cuatro hijos que se encuentran adelantando estudios y que, se reitera, ha sido suficientemente demostrado en el expediente, dependen económicamente de lo que el actor recibe por haber accedido a su pensión de jubilación. Esta corporación estima que la vulneración de los derechos del peticionario resulta aún más flagrante si se tiene en cuenta que los descuentos referidos se mantendrían, según lo señalado en la resolución, durante 19 meses en los cuales sus necesidades básicas, así como las de su familia, deberían ser cubiertas con la irrisoria suma de $ 107.502, todo lo cual redundaría en un grave deterioro de su calidad de vida, y la de su núcleo familiar.

11. La Corte pone de presente en el caso objeto de revisión que, si bien el acto administrativo proferido por la entidad demandada que ordenó los descuentos de la mesada pensional del ciudadano Camacho Bravo, hasta reintegrar el valor total de la suma pagada de forma indebida, podría ser controvertido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo cual prima facie la acción de tutela resultaría improcedente, se trata de un caso en el que se está frente a la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable. Bajo esta consideración, la corporación estima que la tutela es procedente, pues está en discusión (i) un asunto de relevancia constitucional que (ii) podría causar un perjuicio irremediable y que (iii) está ligado a la violación de un derecho fundamental tal y como lo señalaron los fallos de instancia.

En efecto, si bien la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución expedida por el GIT es un mecanismo idóneo para resolver la controversia planteada y dentro de ella es posible solicitar la suspensión provisional de la misma, el hecho de que el accionante sea una persona de la tercera edad que, como consecuencia de los descuentos ordenados por ella, recibe una pensión muy inferior al salario mínimo mensual legal y al 50% del monto al que asciende la mesada a que tiene derecho, es clara la afectación de su mínimo vital y el de su familia ocasionada por los descuentos permanentes a su mesada pensional. Por ello, la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues dicho descuento podrá causar una lesión continua al mínimo vital del trabajador y su familia. Para el efecto, se dará aplicación al artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 que estipula:

“La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente solo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.

En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de este.

Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso”.

Por todo lo expuesto, la Corte confirmará los fallos de instancia. Y por ello, teniendo en cuenta que la tutela es concedida como mecanismo transitorio, no entra la Corte a analizar si hubo vulneración del derecho fundamental al debido proceso del actor por un eventual desconocimiento del acto propio por parte del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social. En efecto, el peticionario contará con un término de cuatro (4) meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 229 de 2003 y este punto, eventualmente, será objeto de estudio por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que sea indispensable su análisis en esta providencia, por cuanto, en todo caso, como quedará establecido en la parte resolutiva, el amparo será concedido, pero como mecanismo transitorio.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada por auto del 11 de mayo de 2004 en el proceso de la referencia.

2. CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que concedió en segunda instancia el amparo transitorio solicitado por el ciudadano Eliécer Camacho Bravo en contra del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social.

3. COMUNICAR al actor que de conformidad con lo que establece el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, tiene un plazo de cuatro meses contados a partir de la notificación personal del presente fallo de tutela, para iniciar, si aún no lo ha hecho, ante la jurisdicción contencioso administrativa la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 229 de 2003 expedida por el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, para la protección de sus derechos y advertirle que de no hacerlo, cesarán los efectos de este fallo.

4. LÍBRENSE por secretaría general las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Rodrigo Uprimny Yepes—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Victoria Sáchica Méndez, secretaria general.

(1) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) M.P. Cristina Pardo.

(3) Esta corporación ha proferido numerosos fallos en los cuales ha señalado que los tratados internacionales ratificados por Colombia hacen parte del bloque de constitucionalidad. Al respecto se pueden consultar, entre otras, la Sentencia T-568 de 1999, en la cual esta corporación catalogó a los derechos sociales como derechos humanos, con la proyección práctica de ubicarlos dentro del bloque de constitucionalidad. De otra parte, en la Sentencia T-1319 de 2001, se dijo: “La Corte Constitucional considera que esos contenidos normativos de los instrumentos internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia, son relevantes para resolver casos como el presente, en la medida en que (...) hacen parte del bloque de constitucionalidad, en virtud del mandato del inciso segundo del artículo 93, según el cual, los derechos y deberes constitucionales deben ser interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia” y más adelante señaló: “En ese contexto, la Corte concluye que el artículo 93-2 constitucionaliza todos los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia y referidos a derechos que ya aparecen en la Carta”. De igual manera, la Sentencia C-551 de 2003, mediante la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”, indicó que tratados internacionales ratificados por Colombia como los convenios de la OIT, el Pacto de derechos económicos, sociales y culturales (Pidesc) y el Protocolo de San Salvador, entre otros, hacen parte del bloque de constitucionalidad.

(4) En las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003 y T-786 de 2003, entre otras, la Corte Constitucional ha destacado que la jurisprudencia de las instancias internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante para interpretar el alcance de los tratados sobre derechos humanos y, por ende, de los propios derechos constitucionales.

(5) Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Observación general 6 relativa a los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores. 13º período de sesiones 1995. Figura en el documento E/1996/22.

(6) Según lo dispone el artículo 8º de la Ley 100 de 1993, el sistema de seguridad social integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en esta ley.

(7) Para la Ley 100 de 1993, el principio de solidaridad consiste en la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil. Es deber del Estado garantizar la solidaridad en el sistema de seguridad social mediante su participación, control y dirección del mismo. Los recursos provenientes del erario público en el sistema de seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables (art. 2º).

(8) Cfr. artículo 6º numeral 3º de la Ley 100 de 1993.

(9) Sentencia SU-995/99, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(10) Sentencias T-011 de 1998, T-072 de 1998, T-384 de 1998, T-365 de 1999 y T-140 de 2002, entre muchas otras.

(11) Ibídem. En esta ocasión la Corte concluyó que “No corresponde a una efectiva protección de los derechos a la igualdad y al trabajo, la idea de limitar la protección judicial del salario por vía de tutela, a la cuantía que define el legislador como salario mínimo, pues este es, según la ley, la contraprestación menor aceptable en las labores que no requieren calificación alguna. Si el juez de amparo escoge el criterio cuantitativo más deficiente para limitar la procedencia de la tutela, no solo desconoce las necesidades de un vasto sector de la población para el que el salario, si bien superior al mínimo, también es la única fuente para satisfacer las necesidades personales y familiares”.

Corte Constitucional. Sentencia T-338-01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Así mismo, en la Sentencia T-631/00, con ponencia a cargo del mismo magistrado, consideró que “La disminución de lo justo, en la liquidación de una pensión, afecta la calidad de vida del aspirante a pensionado, acostumbrado en su actividad laboral a recibir un salario que le ha permitido fijarse determinadas metas y compromisos. El mínimo vital tiene una dimensión cualitativa y no cuantitativa”.

(12) Con referencia a la exposición de los alcances de la protección del derecho al mínimo vital, cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-995/99, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(13) Ver Sentencia SU-1023 de 2001.

(14) Corte Constitucional. Sentencia T-338/01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(15) Ibídem.

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