SENTENCIA T-836 DE SEPTIEMBRE 1 DE 2004

 

Sentencia T-836 de septiembre 1º de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Sentencia T-836 de 2004 

Ref.: Expediente T-927.827

Magistrado Ponente:

Marco Gerardo Monroy Cabra

Peticionario: Luc Claude Simon Schneekloth

Procedencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

Bogotá D.C., primero de septiembre de dos mil cuatro.

La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes y Álvaro Tafur Galvis, ha proferido la presente

Sentencia

En la revisión del fallo de tutela adoptado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso de adelantado por Luc Claude Simon Schneekloth, en representación de la persona jurídica Pro Niños Pobres, en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.

I. Antecedentes

La tutela de la referencia fue seleccionada para revisión por la Sala de Selección número 6, el 17 de junio de 2004. Los hechos de la demanda se resumen del siguiente modo:

1. Hechos de la demanda.

El peticionario de la referencia, en nombre de la entidad extranjera sin ánimo de lucro Pro Niños Pobres, interpuso, el 2 de julio de 2003, acción de nulidad simple contra las resoluciones AO 10 del 24 de abril y AO 20 del 12 de julio de 2002 de la Alcaldía Local de La Candelaria y Nº 636 del 22 de noviembre de 2002 de la sala de obras y urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá D.C., por las cuales se impone una sanción por infracción urbanística.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 2 de septiembre de 2003, rechazó la demanda por considerar que, aunque la misma había sido planteada desde la pretensión de la simple nulidad, el resultado de decretarla restablecería automáticamente el derecho de su titular. Dice el actor que el tribunal interpretó abusivamente la demanda al sostener que en realidad se había interpuesto una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual caducó a los cuatro meses de haberse proferido el acto administrativo.

Interpuesta la apelación contra el rechazo, el Consejo de Estado, en auto del 5 de febrero de 2004, confirmó la decisión de primera instancia al señalar que aunque la pretensión principal de la demanda es la de simple nulidad del acto, el efecto de acoger las pretensiones de aquella restablecería automáticamente el derecho del actor. Según el Consejo de Estado, como el juez está en la obligación de interpretar la demanda, es posible reconocer que la verdadera intención del demandante era la de obtener la reparación del derecho, pretensión imposible de alcanzar si se tiene en cuenta que la vía judicial para hacerlo caducó a los cuatro meses de proferido el acto administrativo.

Según el demandante, la decisión del Consejo de Estado constituye una vía de hecho, violatoria del debido proceso —C.P., art. 29— y del derecho al acceso a la administración de justicia —C.P., art. 229—, por cuanto desconoce la Sentencia C-426 de 2002, que declaró exequible el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en donde la Corte Constitucional señaló que la acción de nulidad también procede contra actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto.

El demandante sostiene que su demanda únicamente pretendía proteger la integridad del ordenamiento jurídico “a pesar de que con la nulidad, como lo expresa la Corte Constitucional, se puedan restablecer derechos quebrantados (...) Lo definitivo es el hecho de que en la demanda nunca se planteó una pretensión de restablecimiento del derecho, ni se solicitó indemnización de perjuicios, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos”.

En suma, la vía de hecho de las instancias judiciales la hace radicar el demandante en que dichas autoridades interpretaron abusivamente las pretensiones de la demanda, desconocieron la única pretensión de la acción de nulidad, desconocieron la jurisprudencia constitucional en la materia, que tiene efectos erga omnes en su calidad de cosa juzgada constitucional, y, por último, atentaron contra los derechos de los niños —C.P., art. 44—, pues la persona jurídica que representa, afectada por las decisiones judiciales que se impugnan, se ve obligada a demoler un hogar destinado a la protección de niños de bajos recursos económicos.

El actor solicita que se protejan los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y los derechos de los niños, mediante la orden que se imparta para que se admita y se dé trámite a la acción de nulidad interpuesta.

2. Sentencia de instancia.

Mediante sentencia del 29 de abril de 2004, la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado. Según criterio del tribunal, la Sala modificó su criterio acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales a partir del 14 de mayo de 2002, razón por la cual, en la actualidad, no las reconoce viables, así como tampoco admite excepciones.

Las razón de su postura es que la norma sustantiva que permitía la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, razón por la cual el criterio jurisprudencial acogido por la Corte con posterioridad a dicha sentencia es, apenas, criterio auxiliar de interpretación de las normas jurídicas que en nada obliga a las autoridades jurisdiccionales y del cual pueden apartarse en cualquier momento.

El Consejo de Estado arguye que la acción de tutela contra providencias judiciales puede quebrantar principios fundamentales para el orden jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica, representada en la firmeza de las decisiones. Por ello —prosigue— de aceptarse la tutela contra providencias judiciales, abundarían casos insólitos de usurpación de jurisdicción y, aún, en ocasiones, “de desconocimiento de normas sobre competencia que los jueces en manera alguna pueden permitir y a toda costa han de evitar”.

El tribunal agrega que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales podría derivar en la admisión de tutelas contra tutelas, lo cual alteraría el orden jurídico y conduciría a la “ineficacia de las normas y del derecho mismo y, como consecuencia, a la negación de justicia que es la barbarie misma”.

Para finalizar, el Consejo de Estado precisa que la adopción de dicho criterio y la omisión de cualquier excepción al mismo justifican en la necesidad de proteger la vigencia y conservación de valores superiores.

En desacuerdo con la decisión mayoritaria, la magistrada Ana Margarita Olaya Forero presentó salvamento de voto a la sentencia. Pese a reconocer que la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que autorizaba la tutela contra providencias judiciales, la magistrada disidente aceptó que, frente a casos extremos de desconocimiento de la juridicidad —examinados con máximo rigor— los jueces de tutela pueden estudiar el contenido de las decisiones de la jurisdicción.

3. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión.

Mediante auto del 17 de agosto de 2004, la Sala Sexta de Revisión ofició al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera a la corporación, copia de la demanda interpuesta por el peticionario ante la jurisdicción contencioso administrativa, así como copia de la providencia por la cual aquella fue rechazada.

Mediante oficio 03156 del 23 de agosto del año en curso, el Secretario de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió a esta Sala de Revisión, copia de la demanda en la que Hernán Alberto González Parada, abogado representante de la entidad extranjera sin ánimo de lucro, Pro Niños Pobres, ejerce acción de simple nulidad contra las resoluciones AO 10 del 24 de abril de 2002 y AO 20 del 12 de julio de 2002 de la Alcaldía Local de La Candelaria, y contra el Acto Administrativo 636 del 22 de noviembre de 2002, proferido por la sala de obras y urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá.

Igualmente, el señor Secretario de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió a la Corte, copia del auto del 11 de septiembre de 2003 mediante el cual la magistrada ponente, doctora Susana Buitrago Valencia, rechaza la demanda de la referencia por considerar que, pese a la advertencia del demandante en el sentido de que la acción que se ejerce es la de simple nulidad, “de llegar a decretarse la nulidad pretendida, acaecería un restablecimiento automático del derecho para la entidad accionante, consecuencia que siendo del conocimiento de la demandante, desvirtúa que el propósito anunciado para promover la acción sea únicamente el de preservación de la legalidad en abstracto”. Y agrega el tribunal:

“Queda de este modo revelada la verdadera intención que persigue la demandante, de no corresponder su interés en la instauración de la acción al exclusivo propósito de la preservación de la legalidad objetiva de los actos demandados, sino realmente, a la defensa de sus derechos subjetivos, todo lo cual encuentra pleno respaldo al revisar no solo la fundamentación fáctica de la demanda, sino el contenido de la explicación de los alcances de las vulneraciones alegadas, resultado así evidente que la acción que se ejercita es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

(...).

En este orden de ideas, la Sala, bajo los poderes interpretativos que le asisten, concluye que la acción propuesta fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, debiendo por tanto haberse ejercido dentro del término de caducidad previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, encontrándose que en el sub examine transcurrieron más de cuatro (4) meses que señala tal norma…”.

II. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar la sentencia de única instancia proferida en el proceso de la referencia por la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

2. Lo que se debate.

El conflicto jurídico de la referencia plantea dos interrogantes teóricos y uno práctico. ¿Es procedente la acción de tutela para impugnar una decisión judicial calificada como vía de hecho? ¿Incurre en vía de hecho la decisión judicial que ignora el contenido de la parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad? Los anteriores son los problemas teóricos a que se enfrena la Sala. El problema práctico es determinar si, en el caso del auto del Consejo de Estado objeto de impugnación, el tribunal incurrió en desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en afirmar que, en principio, las providencias judiciales no pueden ser impugnadas por vía de acción de tutela.

La tesis general, el principio básico del cual debe partir el intérprete es que, a fin de evitar el paralelismo de las decisiones judiciales, la intromisión mutua de las jurisdicciones y la dislocación del principio de la cosa juzgada —que encarna la protección del principio de la seguridad jurídica—, las decisiones de los jueces naturales deben respetarse. Sin esta premisa, la función de administrar justicia resulta impracticable. Por ello se declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, que permitía sin restricciones, sin condicionamientos, de manera genérica e indiscriminada, la interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales (1) .

“ART. 11.—Caducidad. La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente”.

No obstante, ante el reconocimiento de que tras la apariencia de una providencia judicial puede esconderse una arbitrariedad, la Corte Constitucional morigeró en su jurisprudencia el carácter absoluto que todavía muchos pretenden darle al principio de la intangibilidad de la cosa juzgada.

Ciertamente, la jurisprudencia posterior a 1992, apoyada en parte por los fallos del mismo Consejo de Estado —tribunal en donde se acuñó el término “vía de hecho”— reconoció que solo de manera excepcional es posible acudir a la acción de tutela para impugnar decisiones judiciales que lo sean únicamente en apariencia (2) .

Gracias a lo anterior, la jurisprudencia constitucional se ha empeñado en señalar un balance entre la regla general y la norma exceptiva en un desarrollo que pretende armonizar el principio de intangibilidad de la cosa juzgada con el de ejecución de la justicia material, permitiendo que ambos, en la misma doctrina, reciban similar tratamiento y equivalente respeto.

De tal manera, y siendo fiel al principio constitucional según el cual la Carta Política constituye un sistema que debe aplicarse de manera integrada, la posición de la jurisprudencia acoge tanto el principio de la cosa juzgada como el de la ejecución de la justicia material, ubicándose prudentemente entre el respeto por la norma general, que materializa el principio de la seguridad jurídica, y la disposición excepcional, que sustituye el imperio de la arbitrariedad por el de la justicia. Por eso la tesis de Corte es completa en el sentido en que no deja ningún principio constitucional por fuera del raciocinio.

Por lo anterior, resulta contrario al ordenamiento jurídico colombiano que, ante la denuncia por violación de un derecho fundamental como consecuencia de haberse incurrido en una vía de hecho, el juez de tutela se escude en la prevalencia de la cosa juzgada y, aplicando parcialmente el texto de la Carta, se abstenga obcecadamente de verificar siquiera la gravedad de la acusación. Esta conducta constituye una aplicación parcial del orden constitucional que no se explica frente a la vigencia del orden justo, principio fundamental de la normativa superior (3) .

Así pues, esta Sala reitera la posición tantas veces defendida por la Corte según la cual, la acción de tutela procede —de manera excepcional— para proteger derechos fundamentales vulnerados por providencias judiciales que arbitrariamente desconocen el ordenamiento jurídico.

4. Vía de hecho por desconocimiento del contenido de la parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad.

De acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. La cosa juzgada constitucional de los fallos de la Corte, lo dicen la ley y la jurisprudencia, produce efectos erga omnes, es decir, son vinculantes para todo el mundo, tienen “carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna” (4) .

No obstante, dado que la palabra “fallo” del artículo 243 puede conducir a equívocos, pues genéricamente hablando el fallo es el texto completo de la providencia en donde la Corte estudia la exequibilidad o inexequibilidad de una norma, la corporación se ha encargado de precisar cuáles apartes de sus fallos tienen el privilegio de producir efectos erga omnes, obligatorios para todo el mundo.

Con este fin, la corporación ha establecido que los apartes de las providencias que tienen la virtud de producir efectos erga omnes son la parte resolutiva de la sentencia y los segmentos de la parte considerativa que constituyen el fundamento de la decisión. Estos, que comúnmente se denominan ratio decidendi, son los argumentos que sin estar expresamente consignados en la parte resolutiva, se encuentran lógica y jurídicamente fundidos con ella de modo que comparten una unidad de raciocinio inescindible. Lo anterior significa que las demás consideraciones que la Corte haga a lo largo de la sentencia, ya estén mediáticamente relacionadas con la parte resolutiva o distantes de su contenido lógico-jurídico, no tienen fuerza vinculante erga omnes según las previsiones del artículo 243 superior.

Al margen del problema que en algunos casos implica identificar los contornos precisos de la ratio decidendi, lo que está por fuera de toda discusión es que la parte resolutiva de la providencia constituye la cosa juzgada constitucional, pues es lo que por excelencia produce efectos erga omnes. Así lo dice claramente el artículo 48 de la ley estatutaria de administración de justicia:

“ART. 48.—Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:

1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, solo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace tiene carácter obligatorio general”.

Así también lo reconoció la Sentencia T-1181 de 2000 de la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional:

Lo así afirmado, declarado exequible por la Corte Constitucional (Sent. C-037, feb. 5/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), no deja lugar a dudas en el sentido de que la parte resolutiva de las sentencias de constitucionalidad de esta Corte tiene carácter obligatorio —en su totalidad, sin excepciones ni recortes—, y surte efectos erga omnes ” (Sent. T-1181/2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo) (Destacado fuera del original).

Igualmente, si la parte resolutiva de la providencia contiene un condicionamiento que especifica el entendimiento que debe dársele a la norma, dicho condicionamiento participa del carácter obligatorio de la decisión. En este sentido, es indispensable tener en cuenta lo dicho por la jurisprudencia, según lo cual el condicionamiento de las sentencias de constitucionalidad no es un simple añadido de la parte resolutiva, de inferior jerarquía que la decisión misma, sino el requisito hermenéutico sobre el cual se fundamenta la exequibilidad de la norma. Así lo reconoció la Sentencia T-832 de 2000, que a continuación se cita.

Esos condicionamientos de los fallos en materia de constitucionalidad no implican agregado ni comentario o complemento de lo actuado por el legislador, sino, dentro del ámbito propio de la primordial atribución de la Corte, la declaración que ella hace de que, entendido o aplicado el mandato legal en unos términos que, según la respectiva sentencia, no se ajustan a los valores, principios o normas fundamentales, es inexequible. Dictado del cual se sigue, necesariamente, que la exequibilidad —ejecutabilidad de la norma— no es plena, ni absoluta, sino parcial y relativa; lo que ha resuelto el juez constitucional en tales eventos no es nada distinto de la exequibilidad de la disposición siempre que se conserve un cierto contenido y un entendimiento definido de ella, unida a la inexequibilidad de cualquier otro enfoque de la preceptiva cotejada con la Carta, por haberlo hallado contrario a sus mandatos.

El condicionamiento, pues, no es algo aledaño, anexo o accidental al fallo de exequibilidad que la Corte profiere, y goza, en consecuencia, de la obligatoriedad integral de aquel, puesto que participa, por su misma esencia, del contenido judicial que le es propio (Sent. T-832/2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Así pues, dado que la parte resolutiva de las sentencias de la Corte, incluso la de las sentencias condicionadas, es obligatoria para todas las autoridades, incurre en arbitrariedad por desconocimiento de una disposición vinculante el funcionario judicial que toma una decisión por fuera de esa preceptiva. Ello por cuanto que, “desconocer tal mandato vulnera abiertamente la propia Constitución (art. 243) y desatiende el clarísimo e imperativo mandato del legislador estatutario, con las consiguientes responsabilidades para el funcionario o corporación que obre en tal sentido” (5) .

Por lo anterior la misma Sentencia T-832 de 2000 señaló:

En otros términos, una vez proferida y comunicada la sentencia que declara la exequibilidad —pura y simple o condicionada, total o parcial— de una norma analizada en sede de constitucionalidad, o —por el contrario— su inexequibilidad, es obligatorio aplicarla, sin controversia, y los jueces —en sus distintos niveles— deben atenerse al sentido del fallo, lo compartan o no, incluidos, por supuesto, los condicionamientos y alcances específicos que la Corte Constitucional haya plasmado. (Sent. T-832/2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Y en una sentencia posterior, en donde la Corte verificó la existencia de una vía de hecho por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, la corporación dijo:

Esta corporación ha sostenido, en forma reiterada, que los jueces y corporaciones judiciales deben sujetar sus decisiones, en primer término, a los mandatos de la Constitución Política, porque les asiste la responsabilidad constitucional, al igual que a las demás autoridades, de hacer efectivos los dictados constitucionales en todos los ámbitos del acontecer nacional, en los que, de una u otra manera, tienen injerencia ––C.P., arts. 4º, 83 a 95 y 230— (6) .

Por ello los jueces y corporaciones judiciales, al aplicar las disposiciones que han sido objeto de juicio de constitucionalidad, deben sujetarse en todo a lo decidido por el juez constitucional, habida cuenta que los fallos proferidos en ejercicio del control de constitucionalidad tienen efectos generales y definitivos —C.P., arts. 237, 241 y 243— (Sent. T-842/2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis).

Hecho el recuento doctrinario, pasa la Corte a verificar si en el caso particular se vulneró el principio de la cosa juzgada constitucional y se desconocieron los derechos fundamentales del tutelante.

5. Análisis del caso particular. Existencia de vía de hecho.

Tal como consta en el expediente de la referencia (fls. 10 a 16), el auto del 5 de febrero de 2004 de la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el rechazo de la demanda de nulidad presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que, aunque el demandante acudió a la acción de simple nulidad para impugnar el contenido de tres actos administrativos emitidos por autoridades urbanísticas del Distrito Capital, su verdadera intención fue la de obtener la restauración del derecho afectado, hecho que ocurriría de manera automática al declararse la nulidad de las resoluciones atacadas.

En consecuencia de lo anterior, el Consejo de Estado señaló que no era posible darle trámite a la demanda porque la pretensión del demandante correspondía a la propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que para la fecha había caducado, y no en la acción de simple nulidad, como pretendía hacerlo parecer. En el aparte central, el auto advierte:

Por consiguiente, la acción que en este caso procede contra los actos objeto de la demanda es la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la simple de nulidad, pues el uso de tales acciones en cada caso, como es lo propio de todas las acciones judiciales, no depende de los fines que pretenda el actor, sino de las reglas que fijan su procedibilidad, las cuales ha condensado esta jurisdicción en la teoría de los fines y motivos de las acciones, ratificada por la Sala Plena de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de esta corporación, en sentencia de 4 de marzo de 2003, expediente IJ-5683, consejero ponente Manuel Santiago Urueta Ayola, con base en la cual cabe decir que la naturaleza y características de las acciones se deduce de la ley, en cuanto de la misma se desprenden los fines y motivos que corresponden a cada una de ellas, y que en relación con la acción de simple nulidad contra los actos administrativos particulares solo procede cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad (auto de feb. 5/2004. Exp. Nº …00557, C.E., S. de lo Contencioso Administrativo, Sec. Primera. C.P. Rafael E. Ostia de Lafont Pianetta) (Destacado fuera del original).

De lo dicho por el Consejo de Estado se tiene que el tribunal confirmó el rechazo porque, a partir de la interpretación de la demanda, se deducía que la misma pretendía el restablecimiento del derecho, pese a que la pretensión era de simple nulidad.

Esta Sala encuentra que tal decisión contraría el contenido de la parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, pues al tenor de lo dispuesto en esta, la acción de simple nulidad puede ser interpuesta contra actos administrativos de contenido particular cuando la pretensión de la misma sea la simple nulidad del acto.

En efecto, la parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 es clara y enfática al señalar que la acción simple de nulidad procede contra actos de contenido particular cuando “la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto”. En estos términos, si en la demanda no figura una pretensión encaminada al restablecimiento del derecho y la única que se consigna es la de la simple nulidad del acto, no le está permitido al juez rechazarla con el argumento de que la verdadera intención del libelo es el restablecimiento del derecho.

Tal como lo advierte la parte resolutiva del fallo, la acción de nulidad del acto particular procede cuando la pretensión es el control de legalidad abstracto del mismo, en los términos establecidos en dicha providencia, y estos términos prescriben que “si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan solo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocerle el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos” (7) .

En el caso particular, el demandante estructuró su demanda según los cánones de la acción de simple nulidad, dado que sus pretensiones iban dirigidas exclusivamente a obtener la anulación de los actos administrativos emitidos por la autoridad distrital. Ello se verifica en la lectura de la demanda, que fue remitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante oficio del 23 de agosto de 2004 (fls. 14 a 25, cdno. 2 del exp.). Sin embargo, pese a que las pretensiones de la demanda no incluían la de restablecimiento del derecho, los jueces la desecharon con el argumento de que tal sería el efecto de declarar la nulidad del acto. Esta conducta, como se dijo, contraría la decisión de la Sentencia C-426 de 2002, porque en la misma la Corte señaló que “la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros”.

Por lo anterior, si el actor no incluyó en el texto de su libelo pretensión alguna vinculada con la manera en que habría de restituirse el derecho afectado y de cómo podrían recomponerse los intereses afectados, mal pudieron los jueces inferir una pretensión oculta con el fin de rechazar la demanda.

Aún más, el demandante fue expreso al manifestar en su demanda que “por tratarse de una acción de simple nulidad, en defensa de la legalidad, no es del caso entrar a demostrar cuantía alguna, como lo considera el artículo 134 E del citado Código Contencioso Administrativo y además de acuerdo con la Sentencia de la Corte Constitucional C-426 del 29 de mayo de 2002 (...), en que esa entidad declaró “... exequible el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 19089(sic), siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto”, que es exactamente lo que acontece en el presente caso” (fl. 25, cdno. 2).

Sobre el mismo particular, es preciso recordar que la Sentencia C-426 de 2002 se pronunció sobre los efectos de la decisión de nulidad en el contenido de la realidad fáctica al advertir que la acción de nulidad interpuesta contra actos administrativos de carácter particular no habilita al juez contencioso para pronunciarse sobre el derecho por virtud de aquel consolidado, ya que, a partir del cuarto mes de haber quedado en firme el acto administrativo que se impugna, los efectos jurídicos se hacen definitivos.

En efecto, en relación con el restablecimiento del derecho que opera por virtud de la nulidad del acto administrativo, la Corte aseguró que el juez contencioso pierde competencia para pronunciarse sobre dicho tópico, pues “aquel no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto”, quedándole por tanto restringida exclusivamente al juicio propio del contencioso objetivo. Sobre este particular valga citar el siguiente aparte de la sentencia.

En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (CCA, art. 136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (CCA, arts. 84 y 136-1), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en este se regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la administración en el ejercicio del poder público. En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquel no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de contenido particular y concreto por vía de la acción de simple nulidad, y la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero, es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que este intervenga y pueda hacer efectivas las garantías propias del derecho al debido proceso.

(...).

Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de una u otra acción está determinada por la pretensión que se formule ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto. Téngase en cuenta que, una vez vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento sin que esta se haya impetrado —que es de cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una persona de derecho público—, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable, de manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del titular del derecho previamente reconocido.

Por todo lo anterior, esta Sala considera que en el auto del 5 de febrero de 2004, dictado en el proceso contencioso administrativo adelantado por el peticionario de la referencia, la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al desconocer el contenido de la decisión de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, que se refiere a la procedencia de la acción de nulidad contra actos administrativos de contenido particular.

En consecuencia, la Sala procederá a revocar la decisión del Consejo de Estado revisada en esta providencia y decretará la nulidad del proceso en cuestión a partir del auto del 2 de septiembre de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el cual se rechazó la demanda presentada por la persona jurídica extranjera Pro Niños Pobres, como consecuencia de la vía de hecho en que se incurrió al desconocer el contenido de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, para que en su lugar se tramite según las previsiones de la misma.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia del 29 de abril de 2004 dictada por la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo de tutela solicitado por Luc Claude Simon Schneekloth en nombre de la persona jurídica Pro Niños Pobres, por las razones anotadas en la parte considerativa de esta providencia.

2. En su lugar, CONCEDER el amparo solicitado por el tutelante y, por tanto, decretar la nulidad de todo lo actuado en el proceso contencioso administrativo adelantado por la persona jurídica extranjera Pro Niños Pobres, a partir del auto del 2 de septiembre de 2003 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inclusive, para que se le dé trámite a la demanda de nulidad incoada por aquel, según las previsiones de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional.

3. Por Secretaria General, LÍBRESE la comunicación prevista por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Marco Gerardo Monroy Cabra—Rodrigo Uprimny Yepes, con aclaración de voto—Álvaro Tafur Galvis.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Por Sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991.

(2) “La conducta del juez debe ser de tal gravedad e ilicitud que estructuralmente pueda calificarse como una “vía de hecho”, lo que ocurre cuando el funcionario decide, o actúa con absoluta falta de competencia o de un modo completamente arbitrario e irregular que comporta, según la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, una agresión grosera y brutal al ordenamiento jurídico, hasta el punto de que, como lo anota Jean Rivero, "su actuación no aparece más como el ejercicio irregular de una de sus atribuciones, si no como un puro hecho material, desprovisto de toda justificación jurídica" (Jean Rivero. Derecho administrativo, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1984, pág. 192), con lo cual, la actividad del juez o funcionario respectivo, pierde legitimidad y sus actos, según el mismo Rivero, se han “desnaturalizado”” (Sent. T-442/93, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

(3) C.P., artículo 2º.

(4) Sentencia C-600 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(5) Sentencia T-1181 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(6) Consultar entre otras sentencias C-486 de 1993, T-296, T-505, y C-558 de 1994, T-294 de 1995, C-036 de 1996, C-739 de 2001.

(7) Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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