Sentencia T-87 de febrero 22 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Ref.: Expedientes T-3.625.899, T-3.647.559, T-3.660.023, T-3.651.124 y T-3.654.690.

Magistrado Sustanciador:

Dr. Mauricio González Cuervo

Fallos de tutela objeto revisión: T-3.625.899 sentencia del Tribunal Superior de Valledupar - Sala Penal del 3 de febrero de 2012 que confirmó la sentencia del Juzgado 3º Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Valledupar, del 7 de diciembre de 2011 que declaró improcedente la demanda de tutela.

T-3.647.559 sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar, del 26 de julio de 2012 que confirmó la sentencia del Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Valledupar, del 28 de junio de 2012 que declaró improcedente la demanda de tutela.

T-3.660.023 sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Fresno Tolima, del 30 de agosto de 2012.

T-3.651.124 sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Civil, del 28 de agosto de 2012 que revocó la sentencia del Juzgado 6º Civil del Circuito de Bogotá, del 25 de julio de 2012 que concedió el amparo constitucional.

T-3.654.690 sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán - Sala Civil Familia, del 22 de agosto de 2012 que confirmó la sentencia del Juzgado 3º Civil del Circuito de Popayán, del 6 de julio de 2012 que negó la acción de amparo.

Accionantes: Inés Isabel Molina Oviedo, Octavio Rafael Luquez Martínez, Josué Grisales Jaramillo, María del Rosario Real Ramírez y Manuel José Narváez.

Accionada: Cajanal EICE - en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (vinculada).

Bogotá, D.C., veintidós de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política —arts. 86 y 241.9— y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 —arts. 31 a 36(18)—.

2. Procedencia de la demanda de tutela.

2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. En los presentes procesos de tutela se discute la posible afectación del derecho fundamental a la igualdad, a la seguridad social y mínimo vital.

2.2. Legitimación por pasiva. La Caja Nacional de Previsión Social EICE - en Liquidación, es una entidad de naturaleza mixta que presta el servicio público de seguridad social ante la cual los accionantes realizaron los aportes para la consecución de su derecho pensional, y por lo tanto susceptible de demanda de tutela (C.P., arts. 48, 86 y 365.2; D. 2195/94, art. 5º).

Teniendo en cuenta que de conformidad con el Decreto 4269 de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, tendrá a su cargo el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de Cajanal - en Liquidación, mediante auto del 8 de febrero de 2013 se ordenó la vinculación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social UGPP, y corrió traslado para que se pronunciara de las demandas de tutela. No obstante vencido el término la entidad no allegó contestación a las demandas.

2.3. Legitimación por activa. Las demandas de tutela fueron interpuestas directamente por los titulares de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. Lo anterior encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86(19) de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio (D. 2195/94, art. 10).

2.4. Procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales.

2.4.1. La jurisprudencia de esta Corte en casos idénticos(20) frente a la accionada Cajanal - en Liquidación, ha indicado que de manera excepcional es posible ordenar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez mediante acción de tutela.

2.4.2. Esta corporación ha partido del análisis de la situación especial en la que se encuentran los accionantes, es decir, personas de la tercera edad, y al considerar que no cuentan con otros medios de subsistencia distintos al derecho reclamado, ha admitido su procedencia, al encontrar que el derecho al mínimo vital de estas personas, se encuentra amenazado y las acciones ordinarias no constituyen un medio eficaz para reclamar tal derecho, ya que la solución de la controversia podría superar la expectativa de vida(21) de los tutelantes.

2.4.3. Adicionalmente, es pertinente advertir a la accionada que no puede continuar negando el reconocimiento a la indemnización sustitutiva con base en el argumento de que las cotizaciones realizadas por el afiliados fueron antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en tanto que sobre este tema específico la Corte a través de sus distintas salas de revisión ha sido vehementemente y clara.

3. Problema jurídico constitucional (reiteración de jurisprudencia).

3.1. En principio, la cuestión a resolver por la Sala de Revisión, sería determinar ¿si una persona tiene derecho al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión, a pesar de que solo haya efectuado cotizaciones antes de la vigencia del sistema general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993?

3.2. No obstante, teniendo en cuenta que la jurisprudencia de la Corte ha sido reiterada y pacífica sobre este tema, se procederá a: (i) aplicar la regla jurisprudencial adoptada en casos idénticos, (ii) verificar si aplica a los cinco casos bajo estudio; y (iii) reiterar el valor del precedente con la finalidad de que la accionada acate las directrices indicadas por la corte en lo atinente al pago de la indemnización sustitutiva.

4. Reiteración de jurisprudencia.

4.1. Por medio de la Sentencia T-505/2011 la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional recopiló las distintas reglas jurisprudenciales(22) establecidas en torno al derecho de la indemnización sustitutiva por parte de los afiliados que no cotizaron con posterioridad a la entrada en vigencia, indicando que:

“(...) la indemnización sustitutiva es una alternativa con la que cuenta el afiliado, que cumplió la edad para acceder a la pensión de vejez, pero que, por alguna circunstancia, no tiene las semanas establecidas para este fin y no desea, o no puede seguir realizando los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, que cobija a todas las personas, aún a aquellas personas que hayan cotizado con anterioridad a la vigencia de la ley, por cuanto las normas que regulan la materia son de:

(i) orden público;

(ii) el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2º del Decreto 1730 de 2001 señalan que al momento de reconocer la referida prestación se deberán tener en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, incluidas las anteriores a la Ley 100 de 1993;

(iii) este derecho es irrenunciable y como consecuencia imprescriptible;

(iv) que no reconocerlo propiciaría un enriquecimiento sin justa causa a favor de la entidad que ha recibido los aportes del afiliado; y que

(v) el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, no consagró ningún límite temporal a su aplicación, ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993”.

4.2. En síntesis, la normatividad que regula el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, es aplicable a todas aquellas situaciones que, al momento en que entró a regir el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, no se hubieren consolidado; por lo que no es constitucionalmente admisible que Cajanal EICE - en Liquidación, insista en negar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez con base en el argumento que las cotizaciones a pensión se realizaron con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.

4.3. Lo anterior, por cuanto la ley(23) ordena que para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993 y, la Corte a través de sus distintas salas de revisión, reiteradamente ha indicado que esas semanas deben ser tenidas en cuenta para el reconocimiento de dicha prestación económica.

5. Aplicación en los casos concretos.

5.1. De conformidad con las pruebas aportadas en los expedientes de tutela, se constata que la totalidad de los accionantes: (i) estuvieron afiliados a la Caja Nacional de Previsión con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; (ii) que por no cumplir con los requisitos para acceder a una pensión solicitaron ante su administradora la indemnización sustitutiva, (iii) que sus respectivos empleadores realizaron el pago de los aportes a Cajanal relacionados a continuación:

AfiliadoExpedienteTiempo laborado
(DD-MM-AA)
Semanas cotizadas
Inés Isabel Molina Oviedo OctavioT-3.625.89918-06-1976 a 24-03-1993862
Rafael Luquez MartínezT-3.647.55901-08-1971 a 01-02-1980437
Josué Grisales JaramilloT-3.660.02310-10-1980 a 13-10-1983155
María del Rosario Real Ramírez - cónyuge supérstiteT-3.651.12415-03-1963 a 01-08-1966416
Manuel José NarváezT-3.654.69024-05-1949 a 24-08-1950; 01-01-1951 a 31-12-1951; 05-08-1957 a 03-11-1960279

 

5.2. Por virtud del derecho a la igualdad, al cumplir con los mismos supuestos tenidos en cuenta en casos similares, a los accionantes de los expedientes T-3.625.899, T-3.647.559, T-3.660.023, T-3.651.124 y T-3.654.690, les son aplicables la ratio decidendi de la Sentencia T-505/2011.

6. Precedente jurisprudencial.

6.1. En abundante jurisprudencia, esta corporación se ha expresado sobre la fuerza vinculante y la obligatoriedad de la aplicación del precedente judicial. Para el caso en concreto, es pertinente resaltar la Sentencia C-539/1(sic), por medio de la cual se indicó que las autoridades administrativas deben adoptar en la resolución de peticiones y expedición de actos administrativos relativos a pensiones, salarios, prestaciones sociales, sus directrices, así:

“(...) esta Corte ha precisado que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas hace parte del respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa —art. 29, 121 y 122 superiores—, en cuanto (i) las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución y de la ley, y por tanto se encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y decisiones administrativas la Constitución y la ley; (ii) el contenido y alcance de la Constitución y la ley es fijado por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores públicos (C.P., arts. 6º y 90); (v) las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley —C.P., art. 13—. Por tanto, si existe una interpretación institucional vinculante, las autoridades administrativas deben aplicar al caso en concreto dicha interpretación.

Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha concluido que todos los funcionarios públicos, y por tanto todas las autoridades administrativas, deben acatar el precedente judicial, esto es, están en la obligación de aplicar e interpretar las normas, en el sentido dictado por la autoridad judicial, para todas las situaciones fácticas análogas o similares”.

6.2. En virtud del artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, declarado condicionalmente exequible(24), toda entidad administrativa tiene el deber legal de aplicar las normas y la jurisprudencia “Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”.

7. Razón de la decisión.

No es admisible que la entidad accionada persista en negar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva consagrado en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, al afiliado que realizó sus aportes con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley. Cajanal - en Liquidación —o la entidad que asuma la obligación(25) de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez—, no puede desconocer los derechos a la seguridad social de los afiliados que cotizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. CONCEDER el amparo a la seguridad social y mínimo vital a la señora Inés Isabel Molina Oviedo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar, REVOCAR la sentencia de tutela proferida en el Expediente T-3.625.899 del Tribunal Superior de Valledupar - Sala Penal del 3 de febrero de 2012 que confirmó la sentencia del Juzgado 3º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar, del 7 de diciembre de 2011 que declaró improcedente la demanda de tutela.

2. DEJAR SIN EFECTOS la resolución que negó el reconocimiento a la indemnización sustitutiva PAP 043528 de 2011 proferida por Cajanal - en Liquidación, y en su lugar ORDENAR a esa entidad que en un término no superior a tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de este fallo profiera un nuevo acto administrativo resolviendo la petición de indemnización sustitutiva impetrada por la actora, acatando la regla jurisprudencial identificada en la presente sentencia.

3. CONCEDER el amparo al derecho a la seguridad social y mínimo vital al señor Octavio Rafael Luquez Martínez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar, REVOCAR la sentencia de tutela proferida en el Expediente T-3.647.559 del Tribunal Administrativo del Cesar, del 26 de julio de 2012 que confirmó la sentencia del Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Valledupar, del 28 de junio de 2012 que declaró improcedente la demanda de tutela.

4. DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones 11750 del 2011 y 45284 del 2012 proferidas por Cajanal - en Liquidación, a través de las cuales se negó y confirmó la negativa del reconocimiento a la indemnización sustitutiva, y en su lugar ORDENAR a esa entidad que en un término no superior a tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de este fallo profiera un nuevo acto administrativo resolviendo la petición de indemnización sustitutiva impetrada por el actor, acatando la regla jurisprudencial identificada en la presente sentencia.

5. CONCEDER el amparo al derecho a la seguridad social y mínimo vital al señor Josué Grisales Jaramillo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar, REVOCAR la sentencia de tutela proferida en el Expediente T-3.660.023 por el Juzgado Civil del Circuito de Fresno Tolima, del 30 de agosto de 2012.

6. DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones 46325 del 2012 y 52834 del 2012 proferidas por Cajanal - en Liquidación, a través de las cuales se negó y confirmó la negativa del reconocimiento a la indemnización sustitutiva, y en su lugar ORDENAR a esa entidad que en un término no superior a tres (03) días hábiles contados a partir de la notificación de este fallo profiera un nuevo acto administrativo resolviendo la petición de indemnización sustitutiva impetrada por el actor, acatando la regla jurisprudencial identificada en la presente sentencia.

7. CONCEDER el amparo al derecho a la seguridad social y mínimo vital a la señora María del Rosario Real Ramírez en calidad de cónyuge supérstite de Edgar Augusto Izquierdo Parra, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar, REVOCAR la sentencia de tutela proferida en el Expediente T-3.651.124 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Civil, del 28 de agosto de 2012 que revocó la sentencia del Juzgado 6º Civil del Circuito de Bogotá, del 25 de julio de 2012 que concedió el amparo constitucional.

8. DEJAR SIN EFECTOS la resolución que negó el reconocimiento a la indemnización sustitutiva UGM 022688 de 2011 proferida por Cajanal - en Liquidación, y en su lugar ORDENAR a esa entidad que en un término no superior a tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de este fallo profiera un nuevo acto administrativo resolviendo la petición de indemnización sustitutiva impetrada por la actora, acatando la regla jurisprudencial identificada en la presente sentencia.

9. CONCEDER el amparo al derecho a la seguridad social y mínimo vital al señor Manuel José Narváez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar, REVOCAR la sentencia de tutela proferida en el Expediente T-3.654.690 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán - Sala Civil Familia, del 22 de agosto de 2012 que confirmó la sentencia del Juzgado 3º Civil del Circuito de Popayán, del 6 de julio de 2012 que negó la acción de amparo.

10. DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones 60803 del 2008 y 14886 del 2012 proferidas por Cajanal - en Liquidación, a través de las cuales se negó y confirmó la negativa del reconocimiento a la indemnización sustitutiva, y en su lugar ORDENAR a esa entidad que en un término no superior a tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de este fallo profiera un nuevo acto administrativo resolviendo la petición de indemnización sustitutiva impetrada por el actor, acatando la regla jurisprudencial identificada en la presente sentencia.

11. ORDENAR a Cajanal EICE - en Liquidación que ponga en conocimiento de todo el personal de la entidad encargado del reconocimiento del trámite de indemnización sustitutiva la presente sentencia, con el fin de dar plena aplicación a las directrices reiteradas, a través de comunicado interno. De igual modo, la ponga en conocimiento de los afiliados, mediante cartelera ubicada en un lugar visible de todas las dependencias y agencias de la accionada.

12. LÍBRESE por secretaría general la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

(18) En auto del veintitrés (23) de agosto de 2012 de la Sala de Selección de tutela 8 de la Corte Constitucional, dispuso la revisión de los expedientes T-3.501.080 y T- 3.501.140 y se procedió a su reparto.

(19) Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

(20) Sentencias T-829/2011, T-836/2011, T-478/2010, T-235/2009, T-597/2009, T-414/2009, T-850/2008, entre muchas otras.

(21) En el caso del afiliado Edgar Augusto Izquierdo Parra falleció el 1º de marzo de 2011 sin que la accionada resolviera el recurso de reposición, por lo que la cónyuge supérstite lo sucedió procesalmente e inició el trámite de tutela (fls. 1 a 8, cdno. 1).

(22) T-1088/2007 “Así las cosas, se concluye, las normas que regulan lo referente a la indemnización sustitutiva también tienen aplicación en relación con aquellas personas que cotizaron bajo la vigencia de la anterior normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas precedentes, lo que exige que su definición se efectúe bajo el imperio de la Ley 100 de 1993”.

T-850/2008 “Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa”.

T-836/2011 “las entidades encargadas del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva se encuentran en la obligación de tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha normatividad”.

(23) Artículo 2º del Decreto 1730 del 2001. Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado.

En caso de que la administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales.

En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será esta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca las pensiones.

Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993 (resaltado fuera de texto).

(24) C-634/2011 “en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”.

(25) El artículo 3º del Decreto 4269/2011 dispone que Cajanal EICE en Liquidación deberá poner a disposición de la UGPP las bases de datos, los aplicativos y la información completa y necesaria para que esta última entidad pueda ejercer cabalmente sus competencias. Situación que según la vinculada no se ha consolidado y por lo tanto no ha asumido la obligación del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.