Sentencia T-878 de diciembre 2 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Ref.: expedientes T-3.976.955 y T-3.982.735 (acumulados)

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Demandantes: Alba Yaneth Barón y Herman Giraldo Rosales Solarte

Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda— y Alcaldía Municipal de San Juan de Girón

Bogotá, D. C., dos de diciembre de dos mil trece.

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

En la revisión de los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga, dentro del Expediente T-3.976.955, y la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, dentro del ExpedienteT-3.982.735.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Siete de la Corte Constitucional, mediante auto del treinta (30) de julio de dos mil trece (2013), decidió seleccionar para revisión los expedientes de tutela números T-3.976.955 y T-3.982.735 y, a su vez, acumularlos a objeto de que se tramiten y decidan conjuntamente debido a que existe entre ellos unidad de materia. Su estudio correspondió a la Sala Cuarta de Revisión de Tutela.

En efecto, cabe precisar que, a pesar de que los asuntos bajo estudio fueron expuestos mediante escritos separados y provienen de personas diferentes, estos coinciden en la solicitud de amparo de los derechos fundamentales a la vida, al debido proceso y a la vivienda digna, razón por la cual, por presentar unidad en la materia, se acumularon para ser decididos en una misma sentencia y, por tanto, procederá esta Sala de Revisión a realizar el recuento sobre los hechos, diferenciando ulteriormente algunos elementos propios de cada caso.

I. Antecedentes del Expediente T-3.976.955

1. La solicitud.

La demandante, Alba Yaneth Barón, interpuso la presente acción de tutela en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda— y la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda, en condiciones dignas, los cuales considera vulnerados por las entidades demandadas en atención a que, a pesar de haber sido calificada de manera favorable para ser beneficiaria de un subsidio de vivienda, hasta el momento no le ha sido entregado.

2. Hechos.

2.1. La demandante junto con su núcleo familiar, el cual está integrado por sus 3 hijas, 2 de ellas menores de edad y la otra de 19 años, quien padece un retraso mental profundo y epilepsia, fueron víctimas del desplazamiento a causa del conflicto armado interno que vive el país.

2.2. Debido a ello y con el propósito de obtener una solución de vivienda, la demandante se presentó a la convocatoria realizada por Fonvivienda para la asignación de subsidios de vivienda, a la que se le dio apertura mediante Resolución 174 del 5 de junio de 2007.

2.3. Efectuada su inscripción, Fonvivienda le informó que cumplía con los requisitos para acceder a esta clase de auxilio, por ende, se encontraba en estado de “calificado”. Así mismo, le indicó que el referido subsidio le sería entregado de acuerdo al turno que le hubiese correspondido según su puntaje y a la disponibilidad presupuestal. Sin embargo, hasta el momento, no lo ha recibido.

2.4. Tal situación afecta sus derechos comoquiera que no puede consolidar su garantía de vivienda digna, como tampoco acceder a un trabajo fijo, pues debe cuidar permanentemente a su hija mayor debido a su discapacidad, de ahí que, para poder suplir las necesidades básicas de su núcleo familiar, se ha visto obligada a recurrir a diferentes medios e incluso a la realización de rifas, lo cual no le permite un ingreso mensual estable.

2.5. En la actualidad reside junto con su núcleo familiar en la casa de su señora madre, la cual cuenta con dimensiones muy reducidas para el número de personas que la habitan, por lo que conviven en condiciones de hacinamiento.

2.6. En razón de las circunstancias particulares que afronta, se vio en la necesidad de recurrir a la acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la vivienda, a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital y, como consecuencia de ello, se ordene, sin más dilaciones, la entrega del subsidio de vivienda del que es beneficiaria.

3. Pretensiones.

La demandante pretende que por medio de la acción de tutela le sean amparados sus derechos fundamentales mencionados y, como consecuencia de ello, se ordene a las entidades demandadas la entrega del subsidio de vivienda del que es beneficiaria.

4. Pruebas.

En el Expediente T-3.976.955 obran las siguientes pruebas:

— Copia del oficio del 10 de mayo de 2012, por medio del cual la Caja de Compensación Familiar —Cajasan—, responde una solicitud de información referente a la entrega del subsidio de vivienda, presentada por la señora Alba Yaneth Barón (fl. 5, cdno. 2).

— Copia del diagnóstico emitido el 5 de marzo de 2013, por el neurólogo Carlos Quintero Díaz, en el cual consta el cuadro clínico de Mayra Katherin Medina, hija mayor de la accionante (fl. 6, cdno. 2).

— Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Alba Yaneth Barón (fl. 7, cdno. 2).

5. Respuesta de las entidades accionadas.

A pesar de que en el escrito de tutela la accionante señaló como entidades demandadas únicamente al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a Fonvivienda y a la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón, en el auto admisorio de la demanda el juez de instancia consideró necesario vincular a la Caja de Compensación Familiar —Cajasan—, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Unidad Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, advirtiendo que pueden tener un interés legítimo en las resultas del proceso.

5.1. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, por intermedio de la jefe de oficina de asesoría jurídica, solicitó ordenar la desvinculación de esa entidad pues, a su juicio, no está facultada para darle trámite a la solicitud pretendida que, según considera, es responsabilidad exclusiva del Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—.

5.2. Alcaldía Municipal de San Juan de Girón.

Por su parte, la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón, dentro de la oportunidad procesal otorgada, intervino a través de la secretaría general, solicitando negar el amparo deprecado al considerar que no está demostrada la vulneración de los derechos fundamentales alegados, en tanto que:(i) no existe prueba de que la accionante hubiese pedido ante la administración el subsidio complementario de vivienda y (ii) tampoco se encuentra acreditada su condición de desplazada por la violencia.

5.3. Caja Santandereana de Subsidio Familiar —Cajasan—.

En su oportunidad, la Caja Santandereana de Subsidio Familiar —Cajasan—, por medio del gerente de la unidad estratégica de negocio vivienda, solicitó negar las pretensiones de la accionante bajo el argumento de que esa entidad, como operador de Fonvivienda que es, ha cumplido con todas sus obligaciones relacionadas con la asignación de los subsidios de vivienda a quienes ordene el mencionado fondo.

Indica que en el momento la accionante se encuentra en estado de “calificada” y que solo se ordenará la entrega del subsidio cuando Fonvivienda lo autorice, lo cual depende de los recursos de que disponga el Gobierno Nacional para tal fin.

5.4. Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—.

El Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—, adscrito(1) al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por medio de su representante legal, solicitó que se deniegue el amparo pretendido, tras manifestar que si bien la accionante se postuló en la convocatoria realizada por ellos, para población desplazada del año 2007, y fue calificada para acceder al subsidio, este únicamente será entregado hasta tanto se cuente con los recursos y se llegue al turno que tiene asignado. Todo esto, en condiciones de igualdad con los demás grupos familiares postulantes que se encuentran en su mismo rango.

5.5. Unidad Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

No obstante haber sido vinculada, la Unidad Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, guardó silencio.

II. Decisión judicial que se revisa dentro del Expediente T-3.976.955

1. Decisión de primera instancia.

Mediante sentencia del 16 de mayo de 2013, Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, denegó el amparo de los derechos fundamentales de la actora presuntamente vulnerados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda— y la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón, por cuanto consideró que no puede el juez de tutela obviar los trámites administrativos establecidos para la asignación del subsidio de vivienda, sin vulnerar los derechos de aquellos que, como la accionante, fueron calificados y ostentan igualmente la condición de desplazados por la violencia.

Respecto de la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón, advirtió que no obra prueba de solicitud alguna de la accionante reclamando la asignación de subsidios complementarios de vivienda, por lo que no se demostró la transgresión de ningún derecho fundamental.

2. Impugnación.

El anterior fallo no fue impugnado por las partes.

III. Antecedentes del Expediente T-3.982.735

1. La solicitud.

Herman Giraldo Rosales, presentó acción de tutela en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la vivienda en condiciones dignas y los derechos de los niños, los cuales considera vulnerados por las entidades demandadas en atención a que, a pesar de haber sido calificado de manera favorable para ser beneficiario de un subsidio de vivienda, hasta el momento no le ha sido entregado.

2. Hechos.

2.1. El demandante es padre cabeza de familia y junto con su núcleo familiar, que está conformado por sus tres hijos, de los cuales, dos son menores de edad, fueron víctimas del desplazamiento forzado producto del conflicto armado interno que padece el país.

2.2. Debido a ello, con la intención de obtener una solución a su problema de vivienda, se presentó a la convocatoria realizada por Fonvivienda para la asignación de subsidios de vivienda, a la que se le dio apertura mediante Resolución 174 del 5 de junio de 2007.

2.3. Una vez inscrito, Fonvivienda le informó que cumplía con los requisitos para ser beneficiario de esta clase de auxilio, por ende, se encontraba en estado de “calificado”. Así mismo, le indicó que el subsidio le sería entregado de acuerdo con la disponibilidad presupuestal que se tenga y en virtud del turno que le hubiese correspondido, según su calificación. Sin embargo, hasta el momento no lo ha recibido.

2.4. En atención a lo anterior, el 18 de febrero de 2013, solicitó a Fonvivienda que le informara la fecha de entrega del subsidio. Frente a lo cual la entidad le dio respuesta el 19 de febrero de 2013, indicándole que no le podía señalar una fecha probable de entrega, ya que esta depende del sistema de turnos y de la disponibilidad presupuestal.

2.5. Alega que en la actualidad reside junto con su familia en una habitación, cuyo canon de arrendamiento no le ha sido posible cubrir debido a que no cuenta con un trabajo estable y a que padece graves problemas de salud.

3. Pretensiones.

El accionante solicita la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la vivienda en condiciones dignas y los derechos de los niños y, en consecuencia, se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—, hacer efectiva la entrega del subsidio de vivienda que le fue asignado.

4. Pruebas.

En el Expediente T-3.982.735 obran las siguientes pruebas:

— Copia de la respuesta dada por la Caja de Compensación Familiar del Valle —Comfenalco—, a la petición presentada por el actor, el 18 de febrero de 2012 (fls. 4 y 5 del cdno. 2).

— Copia de la petición presentada por el accionante, el 18 de febrero de 2013, ante la Caja de Compensación Familiar del Valle —Comfenalco— (fl. 6 del cdno. 2).

— Copia de la cédula de ciudadanía de Herman Giraldo Rosales Solarte (fl. 7 del cdno. 2).

— Copia de la cédula de ciudadanía de Ingrith Julieth Rosales Noguera (fl. 8 del cdno. 2).

— Copia del registro civil de nacimiento de Baruc Sebastián Rosales Álvarez (fl. 9 del cdno. 2).

— Copia de la tarjeta de identidad de Baruc Sebastián Rosales Álvarez (fl. 10 del cdno. 2).

— Copia del registro civil de nacimiento de Ismael Alejandro Rosales Álvarez (fl. 11 del cdno. 2).

5. Respuesta de las entidades accionadas.

A pesar de que en el escrito de tutela el accionante solo incluyó como entidades demandadas al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—, en el auto admisorio de la demanda, el juez de instancia, consideró necesario vincular a la Caja de Compensación Familiar del Valle —Comfenalco—, en vista de que, al ser mencionada por el accionante como una de las entidades que está vulnerando sus derechos fundamentales, podría tener un interés legítimo en las resultas de proceso.

5.1. Caja de Compensación Familiar del Valle —Comfenalco—.

La Caja de Compensación Familiar del Valle —Comfenalco—, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, a través de apoderado judicial, solicitó que se denegara el amparo pretendido por la actora, al considerar que dentro de sus funciones, circunscritas a la simple intermediación, no se encuentra la asignación de los subsidios, comoquiera que dicha obligación se predica de Fonvivienda.

5.2. Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—.

El Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—, no se pronunció respecto de las particularidades del presente asunto.

IV. Decisión judicial que se revisa dentro del Expediente T-3.982.735

1. Decisión de primera instancia.

Mediante sentencia del 8 de abril de 2013, la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, denegó el amparo de los derechos fundamentales alegados por el peticionario, por cuanto consideró que lo que se demanda es una ayuda económica de rango legal, la cual está subordinada a la existencia de los recursos y a la programación que la autoridad administrativa haga para hacerla efectiva, lo anterior, en atención a las necesidades particulares de cada grupo familiar y, por ende, no puede el juez de tutela entrar a ordenar la entrega del subsidio desconociendo el procedimiento administrativo establecido para el efecto.

2. Impugnación.

El anterior fallo no fue impugnado por las partes.

V. Resumen

Sintetizando la información expuesta en precedencia, los asuntos pendientes de revisión pueden ser esquematizados de la siguiente manera:

Exp.Actor(a) / Ent. demandadaPetición y situación fáctica particularDecisiones de instancia
PrimeraSegunda
T-3.976.955Accionante:
Alba Yaneth Barón
Accionado: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda— y la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón
— Requiere que le sea asignado el subsidio de vivienda, al cual se postuló en el 2007, año en el que fue considerada como “calificada” para acceder al mismo.
— No tiene un trabajo fijo.
— Reside en la casa de su progenitora, según manifiesta, en condiciones de hacinamiento.
— Su núcleo familiar está compuesto por 2 hijas menores de edad y una mayor de edad quien padece de un retraso mental severo.
Negó--
T-3.982.735Accionante: Herman Giraldo Rosales Solarte
Accionado: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—.
— Requiere que le sea asignado el subsidio de vivienda, al cual se postuló en el 2007, año en el que fue considerado como “calificado” para acceder al mismo.
— No tiene un trabajo fijo.
— No tiene vivienda. Por consiguiente, vive en arriendo en una habitación junto con su núcleo familiar, obligación que, según afirma, se encuentra en mora.
— Su familia está integrada por 3 hijos, 2 de ellos menores de edad.
— Señala que padece problemas de salud.
Negó--

 

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

De acuerdo con las situaciones fácticas descritas, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si en el caso sub examine las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales de los peticionarios a la igualdad, al debido proceso, a la vivienda en condiciones dignas y los derechos de los niños, al no hacer efectiva la entrega del subsidio de vivienda que les fue asignado, luego de que se postularon en calidad de desplazados en la convocatoria realizada por Fonvivienda en el año 2007, bajo el argumento de que existe un orden previo para darlos, generado por el déficit de recursos públicos que impide favorecer, al mismo tiempo, a todos los integrantes de la lista de calificados.

2. Procedibilidad de la acción de tutela.

2.1. Legitimación activa.

El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por la señora Alba Yaneth Barón, dentro del Expediente T-3.976.955 y por el señor Herman Giraldo Rosales Solarte, dentro del Expediente T-3.982.735, a nombre propio, razón por la que se encuentran legitimados para actuar.

2.2. Legitimación pasiva.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda— y la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón, son entidades públicas y están legitimadas como parte pasiva en la medida en que se les atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo pretenden los demandantes.

3. Problema jurídico.

Le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si existió, por parte de las entidades demandadas, violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la vivienda en condiciones dignas alegados por los accionantes, al no asignarles el subsidio de vivienda para el que se postularon en calidad de desplazados en la convocatoria realizada por Fonvivienda en el año 2007, bajo el argumento de que le será entregado de conformidad al orden previo de turnos y a la disponibilidad presupuestal designada por el Gobierno Nacional para el efecto.

Para resolver el anterior problema jurídico la Sala abordará los siguientes temas: (i) el derecho a la vivienda digna de las personas desplazadas por la violencia, (ii) la entrega prioritaria del subsidio familiar de vivienda en coordinación con el equilibrio económico y el derecho a la igualdad, (iii) la acción de tutela como mecanismo para hacer efectiva la entrega del subsidio de vivienda y, para finalizar, (iv) procederá a examinar los casos concretos.

4. El derecho a la vivienda digna de las personas desplazadas por la violencia.

Dentro de los derechos que resultan afectados como consecuencia del desplazamiento forzado se encuentra el de la vivienda en condiciones dignas el cual está previsto en el artículo 51 de la Constitución Política(2), y si bien no es catalogado textualmente como un derecho de raigambre fundamental, lo cierto es que este adquiere dicho estatus, entre otras ocasiones, cuando (i) quien lo alega hace parte del sector poblacional de víctimas del desplazamiento a causa de la violencia que padece el país y, además, (ii) “por la estrecha relación que la satisfacción que este guarda con la de otros respecto de los cuales existe consenso sobre su carácter fundamental”(3), de ahí que también se pueda predicar su fundamentabilidad a partir del nexo inescindible que tiene con otros derechos que sí tienen dicho rango.

Debe tenerse en cuenta que respecto de la afectación del derecho a la vivienda de las personas que han padecido el flagelo del desplazamiento, este tribunal ha estudiado el asunto y, entre otras cosas, ha concluido que:

“Las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie. De allí que las autoridades, en cumplimiento de sus deberes constitucionales, deban proveer a las víctimas del desplazamiento apoyo para la consecución de vivienda - obligación que se satisface con programas de subsidio como el que adelantan el ministerio demandado y Fonvivienda”(4) (resaltado propio).

En ese sentido, se ha indicado que es deber estatal fijar las condiciones para que dicha garantía se haga efectiva por intermedio de planes de vivienda de interés social, sistemas de financiación, subsidios, etc., lo cual no agota todo el componente que del derecho de vivienda se predica, pues, aunado a ello, es deber del Estado que, en cumplimiento de un mandato constitucional, asegure una vivienda a quienes por diversas razones no la poseen, acatando las directrices señaladas en los diferentes tratados internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia y ratificados por el Congreso de la República sobre la materia(5).

Ahora, es de resaltar que debido al contenido de derecho económico, social y cultural que posee la garantía de vivienda digna, implica que para su disfrute se realice un desarrollo legal progresivo y, además, en su consolidación se deben destinar significativas partidas presupuestales, lo cual, por las condiciones actuales de las finanzas públicas del país, constituyen una barrera que obstruye la entrega inmediata de las viviendas o ayudas a las personas, destinatarias de dicha prerrogativa. Sin embargo, cabe advertir que tal situación no es razón constitucionalmente válida para denegar el beneficio, pues solo permite justificar su entrega paulatina.

Es así como se puede afirmar que el derecho a la vivienda digna, se constituye como una garantía fundamental cuya salvaguarda se concreta, generalmente, de manera progresiva, mediante la implementación de medidas como la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas de financiación y formas para la ejecución de dichos programas, tal como lo ordena el texto superior, lo que debe desarrollarse acorde con el presupuesto nacional y, por ende, con respeto del equilibrio económico.

Debido a ello, con el propósito de dar cumplimiento al mencionado deber estatal, el Congreso de la República expidió la Ley 3ª de 1991, en cuyo artículo 17, se estableció la obligación del Estado de promover medidas para generar condiciones de estabilidad económica y social para la población desplazada, entre las que se incluye permitir “el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, [de] programas relacionados con […] vivienda urbana y rural”(6).

En atención a lo cual, dentro de este mismo texto legal, se establecieron los llamados subsidios de vivienda, consistentes en un aporte estatal en dinero o en especie, dirigido a personas con escasos recursos, concedido por una sola vez al beneficiario con la finalidad de brindarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre y cuando cumpla con los requisitos señalados en la ley.

Norma que fue reglamentada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 951 de 2001(7), en cuyo artículo 2º, se determinó que la asignación de los subsidios en áreas urbanas correspondía al Inurbe y en áreas rurales al Banco Agrario, situación que fue modificada, entre otras razones, por la liquidación de la primera entidad, mediante orden contenida en el Decreto 554 de 2003.

Con ocasión a ello, el Inurbe, fue remplazado por el Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—, a partir del Decreto-Ley 555 de 2003 y sus funciones, según el artículo 5º del Decreto 2190 de 2009, se circunscriben a otorgar el subsidio nacional vivienda urbana, delimitándose por los recursos del presupuesto general de la Nación y por medio de las cajas de compensación familiar, con cargo a las contribuciones parafiscales que administran.

Ahora, con el fin de acceder al subsidio en comento, el artículo 3º del Decreto 951 de 2001, señala los requisitos que debe acreditar la familia solicitante, los cuales, textualmente, se describen, así:

“(…)

1. Que el hogar se encuentre integrado por personas que ostenten la calidad de desplazados y que hayan declarado los hechos ante las autoridades correspondientes y solicitado la remisión para su inscripción a la dirección general para derechos humanos del Ministerio de Interior y de Justicia y;

2. Que se encuentren registrados ante el registro único de víctimas”.

Por eso, para el otorgamiento de los subsidios de vivienda, las personas interesadas que cumplan con los requisitos indicados, deberán postularse a las convocatorias realizadas por Fonvivienda, entidad que se encargará de calificar a los peticionarios y, en caso de que los cumplan, asignarlo bajo criterios objetivos de postulación y puntajes.

No obstante, debe advertirse que dicha asignación tiene unos límites demarcados por las condiciones económicas y presupuestales difíciles que afronta el país que restringen la disponibilidad presupuestal de la convocatoria y por el derecho a la igualdad.

5. La entrega prioritaria del subsidio familiar de vivienda, en coordinación al equilibrio económico y al derecho a la igualdad.

Con la intención de garantizar y efectivizar el derecho a la vivienda digna, en el contexto colombiano, se hace necesario delimitar la entrega de los subsidios de acuerdo con el presupuesto previsto para ello, medida que es pertinente por cuanto nuestro país no cuenta con un sistema financiero que permita otorgar el auxilio, de manera uniforme, a todas las personas que lo necesiten.

Téngase presente que la Corte Constitucional ha recogido ese entendimiento y, así por ejemplo, en la Sentencia C-507 de 2008(8), al respecto, dijo:

“(…) la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva” (resaltado propio).

En razón de ello, se debe organizar la entrega de los subsidios, ponderando aquellos casos que exijan mayor atención debido a circunstancias particulares adicionales a la condición de desplazamiento, en procura, además, del derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política(9), el cual impone la obligación de dar el mismo trato a las personas que se encuentren bajo las mismas circunstancias de hecho. Según se especificó en la Sentencia T-216A de 2008(10):

“El derecho a la igualdad en materia del subsidio familiar de vivienda se concreta en lograr que los postulantes tengan las mismas oportunidades para acceder a los recursos destinados para tal efecto. De ahí que, se hayan creado unos mecanismos administrativos para permitir que las personas que lo soliciten, en condiciones estrictas de igualdad, gocen de las mismas oportunidades para recibirlos”.

Es por esto que esta Corte, en la Sentencia T-791 de 2004(11) señaló que en materia de subsidio familiar se vulneraría tal derecho, si por ejemplo: “el procedimiento para la asignación del subsidio quebranta normas de rango constitucional, o cuando a pesar que el procedimiento de selección de beneficiarios del subsidio se adecue a las normas de la Carta Suprema, sin justificación válida se excluya a un postulante”.

En razón a ello, el proceso de asignación para el reconocimiento del subsidio de vivienda no se puede hacer de manera indiscriminada sino que depende del puntaje obtenido de acuerdo a la calificación realizada por Fonvivienda, según los criterios establecidos en el artículo 17 del Decreto 951 de 2001(12).

Ahora bien, dicho criterio no permite pasar por alto que, muy a pesar de que se propenda hacia la armonía de la disponibilidad presupuestal del país y asegurar unas condiciones de igualdad entre las personas en condición de desplazamiento, lo cierto es que en determinadas situaciones, existen circunstancias particulares excepcionalísimas que imponen la obligación de entregar de manera prioritaria el subsidio de vivienda, so pena de transgredir, de manera ostensible, garantías mínimas fundamentales de personas expuestas a condiciones inhumanas.

Bajo este mismo entendido, en Sentencia T-1028 de 2012(13), se especificó que:

“Cuando una persona víctima del desplazamiento se encuentra inmersa en una circunstancia excepcional que amerite un tratamiento especial dada la situación particular de indefensión y vulnerabilidad mayor a la de la generalidad de desplazados frente a los demás y haya solicitado el referido subsidio, Fonvivienda debe atender su solicitud de manera prioritaria, para lo cual puede desconocer los turnos asignados y destinar los recursos necesarios para el pago del subsidio de vivienda.

Cabe destacar que debido a que dichos casos son de naturaleza excepcional y con características especialísimas, requieren un tratamiento especial, ya que se trata de sujetos acreedores de protección constitucional reforzada con ocasión a condiciones de debilidad, sumadas al desplazamiento” (resaltado propio).

Debe advertirse que tales circunstancias excepcionales implican por parte de la entidad encargada de reconocer el subsidio, la obligación de verificar en cada caso particular, si amerita o no la entrega prioritaria del subsidio, sin embargo, cuando por error, el reconocimiento excepcional de la ayuda sea negado, el afectado tiene a su disposición, ya sea, los mecanismos de ley configurados para controvertir esta decisión o la acción de tutela, la cual para las personas desplazadas procede sin necesidad de que demuestren haber agotado la vía gubernativa, en razón de que, per se, están sometidos a una permanente violación masiva de sus derechos fundamentales, por lo que requieren siempre, de una medida que permita efectivizar sus derechos de una manera preferente y sumaria, lo cual es posible mediante el recurso de amparo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política.

6. La acción de tutela como mecanismo para acceder al subsidio de vivienda.

La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que dado el particular estado de vulnerabilidad de la población desplazada, la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de sus derechos mínimos(14), al menos porque aunque existen otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria que garantizan la protección de los derechos de este grupo de personas, éstos no son idóneos ni eficaces debido a la situación de gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran.

En ese sentido, se ha indicado que no es viable exigir el previo agotamiento de los recursos ordinarios como requisito de procedibilidad de la acción, pues, debido a la necesidad de un amparo inmediato, no es posible imponer cargas adicionales a la población desplazada, entre otras cosas, porque son considerados sujetos de especial protección, dada su condición particular de desamparo, vulnerabilidad e indefensión.

Como ya se expresó, el derecho a la vivienda digna adopta un carácter fundamental, cuando el afectado es una persona desplazada por el flagelo de la violencia en el país, puesto que su vulneración conlleva, ipso facto, la transgresión de las demás garantías mínimas establecidas en nuestra Carta.

Ahora, si bien la jurisprudencia de esta corporación, en un principio, exigió como requisito la conexidad del derecho a la vivienda digna con otra garantía constitucional para reclamar este derecho por vía de tutela, lo cierto es que con posterioridad la Corte erradicó dicha premisa y admitió otras posturas con relación a los derechos económicos sociales y culturales, al punto que ha aceptado su fundamentalidad frente a sujetos considerados como de especial protección constitucional e incluso frente a diversas prestaciones en sus niveles mínimos.

Del mismo modo, en la Sentencia T-016 de 2007(15), se indicó que: “todos los derechos, unos más que otros, contienen una connotación prestacional evidente, y porque restarle el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, de paso, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial, que hoy resulta en desuso así sea explicable desde una perspectiva histórica”.

No obstante, ha de tenerse en cuenta que, en el caso de que por vía de tutela se pretenda el reconocimiento del subsidio de vivienda, esta procede bajo circunstancias excepcionales, en las cuales la vulneración a este derecho sea ostensible, ya sea porque la administración cometió una falencia flagrante en la calificación o asignación del subsidio o cuando las condiciones particulares extremas del accionante lo ameriten.

Al respecto, cabe traer a colación lo manifestado por esta Corte en Sentencia T-919 de 2006(16):

“La Sala aprecia que, en principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial protección, por lo cual es legítimo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial —o concretamente, Fonvivienda— se esfuerce por respetar un determinado orden en la asignación de los subsidios de vivienda. Sin embargo, dada las especiales circunstancias en las que se encuentra el peticionario con su familia, y la condición de sujeto de especial protección constitucional altamente reforzada que ostenta su hijo menor, aunada a la discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de esta última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una excepción y, en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión” (resaltado propio).

7. Casos concretos.

En esta ocasión corresponde a la Sala determinar si las entidades demandadas, vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes a la igualdad, al debido proceso, a la vivienda digna y los derechos de los niños al no hacer efectiva la entrega del subsidio de vivienda para el que se postularon en calidad de desplazados en junio de 2007, bajo el argumento de que existe un orden previo de asignación de dicho subsidio, el cual, además, depende del presupuesto autorizado por el Gobierno Nacional para el efecto.

7.1. Decisiones a tomar en cada caso.

7.1.1. Expediente T-3.976.955.

Como quedó expuesto, la señora Alba Yaneth Barón solicita la protección de sus garantías constitucionales a la igualdad, al debido proceso y a la vivienda digna, las cuales considera vulneradas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—, y la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón.

Con fundamento en lo anterior, solicita se le ordene a la cartera ministerial mencionada la entrega del subsidio de vivienda, con miras a garantizar sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que la actora, ostenta la condición de madre cabeza de familia, cuyo núcleo familiar está compuesto por sus tres hijas, de las cuales, dos son menores de edad y la otra padece una discapacidad.

En atención a que fue víctima del desplazamiento forzado, se vio obligada a abandonar su residencia por lo que se reubicó en la casa de su madre. No obstante, refiere, que el inmueble es demasiado pequeño en relación al número de personas que lo habitan, por lo que considera que están en condición de hacinamiento.

Bajo estas circunstancias, en el año 2007, se presentó a convocatoria realizada por Fonvivienda, con el fin de acceder a un subsidio de vivienda, informándosele que como reunía los requisitos para acceder al mismo, se encontraba en estado de “calificada”. Así mismo, se le advirtió que la asignación se haría efectiva posteriormente, en razón del puntaje obtenido y a la disponibilidad presupuestal que asignara el Gobierno Nacional.

Sin embargo, hasta el momento, a pesar de que ya han transcurrido más de 6 años desde que fue reconocida como beneficiaria para acceder al subsidio, este no le ha sido entregado, por lo que considera vulnerados sus derechos fundamentales.

En razón de ello, interpuso acción de tutela invocando la protección de sus garantías y, como consecuencia de ello, se realice el consecuente reconocimiento del subsidio de vivienda. Recurso que le correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, Sala Laboral, el cual, mediante proveído del16 de mayo de 2013, denegó el amparo pretendido, por cuanto consideró que no puede el juez constitucional obviar los trámites administrativos establecidos para la asignación del subsidio de vivienda, so pena de vulnerar los derechos de aquellos que, como la actora, fueron calificados y ostentan igualmente la condición de desplazados por la violencia. Fallo que no fue impugnado por las partes.

Así las cosas, como se dijo en la parte motiva de este fallo, si bien existe un sistema de turnos para la entrega del subsidio, el cual está establecido de acuerdo con el puntaje y al presupuesto nacional disponible, lo cierto es que pueden presentarse circunstancias particulares excepcionalísimas que justifiquen alterar dicho orden a fin de que el subsidio de vivienda sea entregado de manera prioritaria.

No obstante lo anterior, las circunstancias fácticas del presente asunto, no revisten las características especialísimas requeridas para acelerar la entrega del auxilio reclamado por encima de otras familias, en similares condiciones, que también esperan recibirlo. Si bien la accionante es madre cabeza de familia, cuyo núcleo está compuesto por tres hijas de las cuales dos son menores de edad y la tercera tiene una discapacidad, lo cierto es que tiene acceso a una vivienda (la de su progenitora) muy a pesar de que se encuentre, a su parecer, en condición de hacinamiento, lo cual permite considerar que se halla en posición menos crítica frente a otras personas que no cuentan con esa posibilidad.

El Fondo Nacional de Vivienda, tiene el deber de establecer, de acuerdo con el marco legal vigente, un sistema de calificación que prioriza la entrega del subsidio familiar de vivienda considerando la situación particular de cada solicitante, por lo que mal haría el juez constitucional, en sede de tutela, en proferir una orden tendiente a desconocer los turnos establecidos por la entidad administrativa, asignados luego del estudio concienzudo y pormenorizado de las condiciones que afrontan, adicionales al desplazamiento, por cuanto ello daría lugar a desconocer los derechos de raigambre fundamental de otras personas que podrían padecer condiciones particulares mucho más gravosas que las manifestadas por la accionante.

En el caso sub examine no se acreditó ninguna razón de peso que concurra a justificar que sin realizar un estudio de fondo de las condiciones de todas las personas desplazadas que solicitaron el subsidio, se disponga la alteración de los turnos que vienen asignados para entregar el auxilio.

Como colofón de lo adverado, la Sala concluye que, en el presente caso, la acción de tutela no resulta viable, por tanto, la decisión impartida por el juez de instancia será confirmada.

7.1.1. Expediente T-3.982.735.

Como se indicó previamente, el señor Herman Giraldo Rosales Solarte solicita la protección de sus garantías constitucionales a la igualdad, al debido proceso, los derechos de los niños y la vivienda digna, las cuales considera vulneradas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda.

Con fundamento en lo anterior, solicita se ordene a la cartera ministerial mencionada, la entrega del subsidio de vivienda, con miras a garantizar sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar.

Debe advertirse que el actor tiene la condición de padre cabeza de familia, cuyo núcleo, está compuesto por sus tres hijos, de los cuales dos son menores de edad. Señala, además, que en el momento se encuentra atravesando algunos quebrantos de salud.

Al respecto debe decirse que en atención a que fue víctima del desplazamiento forzado, se vio obligado a abandonar su casa por lo que en la actualidad reside en una habitación que arrendó junto con su núcleo familiar, sin embargo, hasta el momento, por sus quebrantos de salud, no le ha sido posible acceder a un trabajo estable, motivo por el cual no ha podido cumplir con el pago del canon de arrendamiento.

Bajo estas circunstancias, en el año 2007, se presentó a la convocatoria realizada por Fonvivienda, con el fin de acceder a un subsidio de vivienda. Tras lo cual se le informó que cumplía con los requisitos para acceder al mismo, por lo que se encontraba en estado de “calificado”. Igualmente, le fue advertido que la asignación se haría efectiva posteriormente, en razón del puntaje obtenido y a la disponibilidad presupuestal que asignara el Gobierno Nacional.

Sin embargo, hasta el momento, aunque ya han transcurrido más de 6 años desde que se postuló para acceder al subsidio, este no ha sido entregado, viéndose obligado a recurrir a la tutela.

Bajo esas condiciones, mediante sentencia del 8 de abril de 2013, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Constitucional, denegó el amparo de los derechos fundamentales alegados, por cuanto consideró que lo que se demanda es una ayuda económica de rango legal, la cual, está subordinada a la existencia de los recursos y a la programación que la autoridad administrativa haga para entregarla, en atención a las necesidades particulares de cada grupo familiar. Fallo que no fue impugnado por las partes.

Como ya se anotó al resolver el caso anterior, por encima de que exista un mecanismo para la asignación de los subsidios de vivienda, los cuales obedecen a un sistema de calificación y al presupuesto nacional destinado para atender esa necesidad, se han encontrado casos, en los que por circunstancias particulares excepcionalísimas se ha ordenado la entrega prioritaria del subsidio pasando por alto los turnos previamente establecidos.

No obstante, dicha excepción tampoco es viable aplicarla en el presente asunto comoquiera que aunque el accionante es padre cabeza de familia, y su núcleo familiar está compuesto por sujetos de especial protección constitucional, pues dos de sus tres hijos son menores de edad y alegó padecer algunas molestias que afectan su estado de salud y que le impiden laborar, lo cierto es que no allegó al expediente ninguna prueba, siquiera sumaria, que permitiera corroborar sus afirmaciones sobre su precaria salud e imposibilidad para trabajar.

En otras palabras, si bien alegó que reside junto con su familia en una casa de habitación arrendada cuya mensualidad no ha podido cumplir, no demostró ningún hecho o calamidad sobreviviente que le impida laborar o que exista algún proceso en su contra tendiente a desalojarlo del inmueble, que haga visible un perjuicio irremediable que necesariamente amerite desplazar a las familias que tienen un turno prioritario.

Como se expuso anteriormente, el Fondo Nacional de Vivienda, se ha encargado de establecer, de acuerdo con el marco legal vigente, un sistema de calificación que prioriza la entrega del subsidio familiar de vivienda de acuerdo con las condiciones particulares de cada solicitante.

Por esta razón, como se indicó al resolver el caso anterior, mal haría el juez constitucional en sede de tutela, si ordena desconocer los turnos establecidos por la entidad administrativa con el fin de entregarlos subsidios de vivienda, pues se correría el riesgo de desconocer derechos constitucionales de otras personas que podrían padecer condiciones particulares mucho más gravosas que las manifestadas por el accionante.

Frente a la situación descrita se impone confirmar las decisiones de instancia que negaron el amparo. No obstante, no está demás instar a las entidades demandadas a que realicen todas las gestiones administrativas necesarias para lograr los recursos económicos que garanticen la entrega de los subsidios de vivienda, en el menor tiempo posible, a quienes fueron beneficiados en la convocatoria realizada en el año 2007.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia del 16 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, Sala Laboral, por medio de la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la vivienda en condiciones dignas de la señora Alba Yaneth Barón, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda— y la Alcaldía Municipal de San Juan de Girón.

2. CONFIRMAR la sentencia del 8 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Constitucional, por medio de la cual se negó el amparo de los derechos a la igualdad, al debido proceso, a la vivienda en condiciones dignas y los derechos de los niños, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Fondo Nacional de Vivienda —Fonvivienda—.

3. Por Secretaría, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Jorge Iván Palacio Palacio—Nilson Elías Pinilla Pinilla.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º y 36 del Decreto 3571 de 2011.

(2) Constitución Política de Colombia. Artículo 51. “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.

(3) Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(4) Corte Constitucional. Sentencia T-919 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(5) Por cuanto estos son incorporados a nuestro ordenamiento jurídico por medio del bloque de constitucionalidad.

(6) Ley 387 de 1997,“Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”. Artículo 17. “De la consolidación y estabilización socioeconómica. El Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. || Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con: || 1. Proyectos productivos. || 2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino. || 3. Fomento de la microempresa. || 4. Capacitación y organización social. || 5. Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y || 6. Planes de empleo urbano y rural de la red de solidaridad social”.

(7) “Por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada”.

(8) M. P. Jaime Córdoba Triviño.

(9) Constitución Política, artículo 13. “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan” (resaltado por fuera del texto original).

(10) M. P. Rodrigo Escobar Gil.

(11) M. P. Jaime Araújo Rentería.

(12) Decreto 951 de 2001, artículo 17. “Criterios de calificación de las postulaciones y asignación de los subsidios de vivienda. La calificación para las postulaciones y asignación del subsidio de vivienda, en el caso de la población desplazada, se realizará de acuerdo con la ponderación de las siguientes variables: || a) Hogares que apliquen el subsidio para el retorno a su lugar de origen o su reubicación en la zona rural; || b) Hogares que apliquen a soluciones de arrendamiento; || c) Mayor número de miembros que conforman el hogar; || d) Hogares con jefatura femenina; || e) Hogares con miembros pertenecientes a grupos vulnerables de indígenas y afrocolombianos; || f) Tiempo de desplazamiento; || g) Vinculación a un plan de acción zonal”.

(13) M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(14) Ver sentencias T-085 de 2010; T-620 y T-840 2009; T-496 de 2007; T-086 y T-468 de 2006; T-175, T-563, T-1076, T-882 y T-1144 de 2005; T-025, T-740 y T-1094 de 2004, entre muchas otras.

(15) M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(16) M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.